Upgrading in het productienetwerk:
Een case studie naar de invloed van Europese standaarden en
het Chileense overheidsbeleid op de positie van telers in het
biologische productienetwerk.
Auteur:
R.S. Hadders
Studentnummer:
1472860
Telefoonnummer:
06-53730959
Adres:
Van Beuningenplein 192
1051XA Amsterdam
Scriptiebegeleider:
H.H. Voogsgeerd
Universiteit:
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit:
Faculteit Letteren
Studie:
MA Internationale Betrekkingen en
International Organisatie
Inhoudsopgave
Afkortingen ... 2
Inleiding ... 3
1. Theoretisch kader ... 6
1.1. Governance in mondiale waardeketens ... 6
1.2. Productienetwerken... 13
1.3. Rol van standaarden in productienetwerken ... 16
1.4. Invloed van overheidsbeleid op upgrading... 24
1.5. Methodologie ... 27
2. Biologisch productienetwerk... 29
2.1. Oorsprong en ontwikkeling van standaarden in de biologische landbouw ... 30
2.2. Communautaire regelgeving in de Europese Unie ... 33
2.3. Barrières voor biologische telers ... 44
2.4. Conclusie... 49
3. Positie van Chileense telers in het biologisch productienetwerk ... 50
3.1. Status Chileense biologische sector anno 2000 ... 51
3.2. Overheidsprogramma ter stimulering van de Chileense landbouw ... 53
3.3. Ontwikkeling biologische sector... 68
3.4. Conclusie... 71
Conclusie ... 73
Literatuurlijst ... 76
Afkortingen
AAOCH Agrupación de Agricultura Orgánica de Chile A.G. CAC Codex Alimentarius Commission
CCO Certificadora Chile Orgánico
CORFO Corporación de Fomento de la Producción de Chile
CTA Technical Centre for Agricultural and Rural Cooperation ACP-EU FAO Food and Agriculture Organisation of the United Nations
FAT Fondos de Asistencia Técnica FDI Fondo de Desarrollo e Innovación FIA Fundación para la Innovación Agraria FiBL Forschungsinstitut für biologischen Landbau
FONTEC Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo FSC Forest Stewardship Council
GAP Good Agricultural Policies GCC Global Commodity Chain GPN Global Production Network GVC Global Value Chain
HACCP Hazard Analysis and Critical Control Points
IFOAM International Federation of Organic Agriculture Movements IMO Institut für Marktökologie
INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario INIA Instituto de Investigaciones Agropecuarias ISO International Organisation for Standardization ITC International Trade Centre
NCh Norma Chilena
ODEPA Oficina de Estudios y Políticas Agrarias
PROA Corporación de Promoción Orgánica Agropecuaria PROFO Proyectos Asociativos de Fomento
SAG Servicio Agrícola y Ganadero de Chile SPS Sanitary and Phytosanitary Measures TBT Technical Barriers to Trade
TRIPS Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights
UF Unidades de Fomento
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UNEP United Nations Environment Programme
Inleiding
Sinds de jaren negentig is regelgeving op het gebied van voedselveiligheid in voornamelijk de ontwikkelde economieën sterk toegenomen. Veel Westerse landen hebben kwaliteitsstandaarden geïntroduceerd en/of versterkt om de voedselveiligheid van de binnenlandse consumptie en exportmarkten te garanderen. Voor telers in ontwikkelingslanden is het echter relatief moeilijk om te voldoen aan de strenge sanitaire en fytosanitaire maatregelen welke worden opgelegd middels technische regels, standaarden en inspecties. Naarmate de institutionele infrastructuur rondom voedselveiligheid zich verder ontwikkelt, bestaat er daarom het risico op het ontstaan van handelsbarrières. Voornamelijk ontwikkelingslanden, waar de infrastructuur zich onvoldoende of op langzame wijze aanpast aan nieuwe standaarden, lopen zodoende het risico om te worden uitgesloten van de Westerse afzetmarkten. Hoewel nieuwe regelgeving op het gebied van voedselveiligheid gerechtvaardigd lijkt, wordt deze opgelegd door overheden en de introductie van nieuwe standaarden reflecteert zodoende de verschillen tussen landen in geschiedenis, economische situatie, infrastructuur en sociale voorkeuren. De invloed van de regelgeving op de vormgeving van een waardeketen moet daarom bewust erkend en geminimaliseerd worden.
Een prominente agrarische sector in de international handel is de biologische voedselmarkt. De Europese Unie is, samen met de Verenigde Staten en Japan, één van de voornaamste en snelst groeiende afzetmarkten voor biologische producten. Met de groei van de vraag naar biologische producten en een binnenlands aanbod dat niet aan deze vraag kan voldoen, is de Europese Unie genoodzaakt een groot deel van de totale consumptie te importeren van buiten de Europese Unie. Deze situatie biedt een enorm afzetpotentieel voor exporterende niet-EU-landen, in het bijzonder ontwikkelingslanden met een gunstig landbouwklimaat en een beperkte binnenlandse markt.
worden beschouwd door de Europese Commissie, dan dienen importeurs uit de lidstaten van de Europese Unie vergunningen aan te vragen voor het importeren van biologische landbouwproducten onder de voorwaarde dat de producten zijn geproduceerd in overeenstemming met de Europese standaarden voor de biologische landbouw.
Het doel van deze scriptie is om de complexiteit en invloed van de biologische certificatiewetgeving op de positie van ontwikkelingslanden te analyseren. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de theorieën rondom mondiale waardeketens en mondiale productienetwerken, benaderingen die het complexe netwerk van activiteiten die plaatsvinden tussen lokale producent en eindgebruiker analyseren. Binnen dit theoretisch kader zal in deze scriptie worden onderzocht hoe lokale, nationale en internationale overheden invloed uitoefenen op de vormgeving van het productienetwerk en in hoeverre overheden de positie van producenten kunnen verbeteren („upgrading’).
De invloed van overheden wordt onderzocht aan de hand van een case studie naar biologische telers in Chili, een land dat van nature een enorm potentie heeft om biologisch te telen maar dat vanwege problemen met de implementatie van Europese biologische standaarden eind jaren negentig haar biologische export naar de Europese Unie zag teruglopen. Als reactie op de dalende exportvolumes naar de Europese Unie publiceerde het ministerie van Landbouw in Chili in 2000 het document „Overheidsbeleid voor de Chileense landbouw, periode 2000-2010‟. In deze scriptie zullen de beleidsmaatregelen uit het Chileense stimuleringsprogramma worden geanalyseerd in hoeverre zij invloed hebben gehad op de positie van binnenlandse telers in het biologische productienetwerk. De centrale onderzoeksvraag die hieruit voortvloeit is:
In hoeverre heeft het Chileense overheidsbeleid ter stimulering van de
biologische landbouwsector in de periode tussen 2000 en 2010 geleid tot een verbetering van de positie van binnenlandse telers in het biologische productienetwerk?
1. Theoretisch kader
Onderzoek naar mondiale waardeketens heeft zich in het afgelopen decennia geconcentreerd op twee gebieden. Ten eerste een empirische analyse en theoretische discussie van de diverse aspecten van governance in waardeketens1 en ten tweede conceptuele en politiekgerelateerde analyses van upgrading (opklimstrategieën) gerelateerd aan producenten in ontwikkelingslanden.2 Aan de hand van deze tweedeling zal in de eerste paragraaf worden ingegaan op de rol van governance binnen waardeketens en de verschillende vormen van upgrading binnen dit kader. In de tweede paragraaf wordt vervolgens de benadering van mondiale productienetwerken geïntroduceerd om de invloeden van niet-economische factoren op de vormgeving van de waardeketen te analyseren. Vervolgens wordt in paragraaf drie de rol van standaarden in de structuur van productienetwerken en de gevolgen van de opkomst van standaarden voor de positie van producenten uit ontwikkelingslanden behandeld. Tot slot wordt er ingegaan op de invloed van overheidsbeleid op de verschillende vormen van upgrading.
1.1. Governance in mondiale waardeketens
Commodity-ketens
Begin jaren negentig ontwikkelden de sociologen Gary Gereffi en Miguel Korzeniewicz de benadering van mondiale commodity-ketens („Global Commodity Chains‟, GCC) om het concept van waardecreërende ketens te koppelen aan mondiale economische processen.3 Het begrip „commodity-keten‟ kent zijn oorsprong in de wereldsysteemanalyse van Terrence Hopkins en Immanuel Wallerstein. 4 Zij gebruikten de volgende definitie voor het beschrijven van „commodity-ketens‟: “Wat we bedoelen met zulke ketens is het volgende: Neem een consumptieartikel en traceer de reeks aan middelen die culmineerde in dit artikel – de voorafgaande transformaties, de grondstoffen, de transportmechanismen, de factor
1 Zie onderzoek van onder andere Gereffi e.a. (2005), Humphrey en Schmitz (2003), en Sturgeon (2001;
2002).
2
Zie onderzoek van onder andere Gibbon (2001), Gereffi (2003), Humphrey (2004), Kaplinsky (2000), Morris (2002) en Vargas (2001).
3 Gereffi, G. en M. Korzeniewicz (1994), Commodity chains and global capitalism, Praeger (Westport, C.T.):
1.
4 Kaplinski, R (2004). „Competitions policy and the global coffee and cocoa value chains‟,
arbeid voor elk van de materiële processen, de voedingsmiddelen voor arbeid. Deze reeks van gekoppelde processen noemen we een commodity-keten”.5Volgens de auteurs beslaat de commodity-keten kortom het aaneengesloten proces dat een product doorloopt van producent naar consument.
Hopkins en Wallerstein stellen verder in hun wereldsysteemanalyse dat sinds de opkomst van het mondiaal kapitalisme de mondiale ongelijke verdeling van toegevoegde waarde heeft geleid tot een wereldsysteem met een kern en een periferie. De kern, bestaande uit rijke, geïndustrialiseerde landen is daarbij onlosmakelijk verbonden met de periferie, bestaande uit arme ontwikkelingslanden, omdat de rijkdom van kernlanden is gebaseerd op de uitbuiting van de periferielanden. De verdeling van arbeid langs transnationale
commodity-ketens leidt hierbij tot een ongelijke spreiding van toegevoegde waarde.
Hopkins en Wallerstein introduceerden hiermee “een nieuw netwerkgeoriënteerde invalshoek om het wereldsysteem te analyseren”.6
Sociologen Gary Gereffi en Miguel Korzeniewicz sluiten zich grotendeels aan bij de bevindingen van Hopkins en Wallerstein maar stellen dat de analyse verder uitgewerkt moet worden door naast productie ook voorwaartse en achterwaartse productielinks mee te nemen. Met voorwaartse productielinks doelen zij op distributie en consumptie, achterwaartse productielinks betreffen ontwerp, onderzoek en ontwikkeling. Om onderscheid te maken tussen de commodity-ketens en deze nieuwe benadering, gebruiken Gereffi en Korzeniewicz het begrip „Global Commodity Chain‟ (GCC), oftewel „mondiale
commodity-keten‟.7 Zij definiëren het GCC-concept als “een reeks van netwerken van organisaties die zijn geclusterd rondom een grondstof of product, welke huishoudens, ondernemingen en staten verbind binnen de wereldeconomie. Deze netwerken zijn situationeel bepaald, sociaal geconstrueerd en lokaal geïntegreerd, en onderstrepen de sociale verankering van economische organisatie”.8
5 Bair, J. (2005), „Global capitalism and commodity chains: Looking back, going forward‟, Competition
and Change, 9: 153-155.
6 Hanssens, H., B. Derudder en F. Witlox (2008), „Mondiale netwerken van goederen en diensten: Een
comparatieve analyse van de drie voornaamste onderzoeksparadigma‟s‟, www.vve.be/vwec2008/Papers/08.pdf
(Geraadpleegd op 24 juli 2010): 3.
7 Hanssens e.a. (2008): 3-4.
8 Gereffi, G. en M. Korzeniewicz (1994), Commodity chains and global capitalism, Praeger (Westport, C.T.):
Het GCC-concept van Gereffi en Korzeniewicz bestaat uit drie basisdimensies. Ten eerste de input-output structuur die de levenscyclus van een product beschrijft, met andere woorden de aaneenschakeling van waardetoevoegende economische activiteiten. Ten tweede de territoriale dimensie welke aangeeft of de productie- en distributienetwerken geografisch zijn geconcentreerd of verspreid. Tot slot onderscheiden de auteurs de dimensie aangaande de governance-structuur van de keten waarin autoriteit en machtsrelaties bepalen hoe financiële, materiële en menselijke bronnen worden toegewezen en stromen binnen een keten.9
Onderzoek binnen de GCC-literatuur concentreert zich hoofdzakelijk op de laatste dimensie, de governance-structuur. Een GCC wordt vaak gekenmerkt door één of meerdere hoofdbedrijven (lead firms). Deze bedrijven, vaak grote multinationals, coördineren de verschillende activiteiten in de waardeketen en hebben een leidende rol in het doorvoeren van veranderingen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen twee governance-types, namelijk producentgestuurde ketens (producer-driven) en de afnemergestuurde ketens (buyer-driven). 10 Producentgestuurde ketens komen vooral voor in kennis- en kapitaalintensieve industrieën waarbij omvangrijke fabrikanten een centrale rol spelen in het coördineren van de activiteiten in de keten. Afnemergestuurde ketens hebben vooral betrekking op grote winkelketens, merken en handelaren die zorg dragen voor het ontwerp, de marketing en verkoop maar de productieactiviteiten uitbesteden.
Waardeketens
In 2000 werd het GCC-concept ter discussie gesteld en omgevormd tot de Global Value
Chain (GVC), oftewel de „mondiale waardeketen‟. Omwille van de terminologie pleiten de
bedrijfseconomen John Humphrey en Peter Schmitz om de term mondiale commodity-ketens te vervangen door mondiale waardecommodity-ketens. Zij stellen dat de term „commodity‟ misleidend is omdat het refereert aan gestandaardiseerde massaproducten terwijl onderzoek middels deze benadering voornamelijk relevant is voor de handel in gedifferentieerde producten.11 Hoewel de terminologie ten grondslag lag aan de naamsverandering, groeide
9
Gereffi e.a. (1994): 96-97
10 Gereffi e.a. (1994): 97.
11 Humphrey, J. en H. Schmitz (2000), „Governance and upgrading: Linking industrial cluster and global
ook de inhoudelijke kritiek op de GCC-benadering, inclusief de veronderstelling dat het GCC-concept te statisch is om de “dynamiek van mondiale economische processen te vatten”.12
De kritiek richtte zich voornamelijk op de dichotomie van producentgestuurde ketens en afnemergestuurde ketens. Zo stelt de economische geograaf Timothy Sturgeon dat onderzoek naar de organisatie van de mondiale productie aantoont dat er verschuiving heeft plaatsgevonden van verticaal geïntegreerde transnationale ondernemingen naar het mondiaal uitbesteden van activiteiten (global outsourcing) en het gebruik van externe leveranciers. Als gevolg van de toename van outsourcing zijn de producenten in producentgestuurde ketens zich meer gaan gedragen als afnemer waardoor het onderscheid tussen producent- en afnemergestuurde ketens is vervaagd. Sturgeon stelt bovendien dat er een verandering heeft plaatsgevonden in de wijze waarop bedrijven omgaan met geavanceerde technologische input en processen. Bedrijven besteden in toenemende mate activiteiten uit aan andere bedrijven als gevolg van verbeterde methoden tot het codificeren van informatie en toegenomen capaciteiten van leveranciers. Nieuwe digitale hulpmiddelen ter ondersteuning van grensoverschrijdende functionele integratie worden ingezet in een breed scala van industrieën waardoor een vervaging is opgetreden van het onderscheid tussen afnemers en producenten.13
Met het uitbesteden van productieactiviteiten naar derdewereldlanden en de globalisering van de wereldeconomie werd de benadering van mondiale waardeketens, de „Global Value Chain‟ (GVC), geïntroduceerd om een nieuw niveau van interactie tussen bedrijven te kunnen analyseren. Als alternatief voor de dichotomie van producent- en afnemergestuurde ketens uit het GCC-concept, worden er in de mondiale waardeketens daarom drie types van netwerken tussen bedrijven geïdentificeerd: (1) netwerken, betreffende relaties tussen bedrijven met gelijkwaardige machtsverhoudingen, (2) quasihiërarchische relaties tussen machtige hoofdproducenten en afhankelijke leveranciers, en (3) hiërarchische relaties met een sterke verticale integratie binnen een onderneming. Onderscheid tussen de netwerken wordt kortom bepaald door een toenemende mate van
12 Sturgeon, T. (2008), „Mapping integrative trade: Conceptualising and measuring global value chains‟ International Journal of Technological Learning, Innovation and Development, 1 (3): 241.
governance in de waardeketen: Governance wordt door Humphrey en Schmitz gedefinieerd
als “de coördinatie van economische activiteiten welke niet gebaseerd zijn op marktverhoudingen”. 14
De term wordt met andere woorden gebruikt om aan te geven dat bedrijven in de waardeketen de parameters vaststellen en/of afdwingen waaronder andere bedrijven opereren.
Verwijzend naar de recente veranderingen in de wereldeconomie introduceerden Gary Gereffi, John Humphrey en Timothy Sturgeon in 2005 een nieuwe analytische benadering van mondiale waardketens.15 Centraal in deze benadering staat het begrip productspecificiteit (asset specificity). Voor producten met een hogere productspecificiteit zullen bedrijven behoefte hebben aan bepaalde garanties van één of meerdere handelspartners. Bedrijven proberen daarom meer controle te krijgen over hun handelsrelaties en een extreme oplossing hiervoor is het compleet verticaal integreren van de betreffende productie onderdelen in het eigen bedrijf.16 Uit de praktijk blijkt echter uit dat het gebruikelijker is dat bedrijven activiteiten gecontroleerd uitbesteden.17
Gereffi, Humphrey en Sturgeon stellen dat de mate van controle die de hoofdbedrijven uitoefenen afhankelijk is van: (1) de complexiteit van de transacties; (2) de mate waarin informatie gecodificeerd kan worden; (3) de bekwaamheid van de toeleverancier. Deze variabelen vormen de basis voor een nieuwe governance-typologie. Aan de hand van de waarde die aan elke variabele wordt toegekend (hoog of laag), zijn er acht combinaties mogelijk waarvan er vijf ook daadwerkelijk empirisch werden vastgesteld (zie tabel 1).18
14
Humphrey, J. en H. Schmitz (2002), „Developing country firms in the world economy: Governance and upgrading in global value chains‟, INEF Report, 61: 4-7.
15 Gereffi e.a. (2005): 78-79. 16
Hart, M. (2007), „Trading up: The prospect of greater regulatory convergence in North America‟, CEPAL -
Serie Estudios y Perspectivas, 79: 20. 17 Hanssens e.a. (2010): 12.
Governance-type Complexiteit van de transacties Codificeerbaarheid van transacties Bekwaamheid van toeleveranciers Mate van controle
Markt Laag Hoog Hoog Laag
Modulair Hoog Hoog Hoog
Relationeel Hoog Laag Hoog
Captief Hoog Hoog Laag
Hiërarchie Hoog Laag Laag Hoog
Tabel 1: Variabelen en governance-typologieën in mondiale waardeketens 19
De governance-typologie wordt gehanteerd om te analyseren op welke wijze controle wordt uitgeoefend in een waardketen. In een captieve mondiale waardeketen wordt controle direct door hoofdproducenten uitgeoefend op leveranciers. Dergelijke controle behoeft een hoge mate van expliciete coördinatie en kenmerkt zich door een grote mate van asymmetrie in de macht tussen de hoofdproducent en de leverancier. In een relationele waardeketen is de machtsbalans tussen bedrijven meer symmetrisch. Coördinatie in de waardeketen vindt plaats middels nauw overleg tussen min of meer gelijke partners. Dit in tegenstelling tot de meer eenzijdige stroom van informatie en controle tussen ongelijke partners in captieve waardeketens en hiërarchieën. In modulaire waardeketens, net als op markten, schakelen klanten en leveranciers relatief gemakkelijk van partner. Machtsasymmetrie tussen partners is daarbij relatief laag omdat zowel de leveranciers als kopers werken met meerdere partners.20
Elk van de bovenstaande governance-typologieën vertegenwoordigen een combinatie van waarden voor de drie variabelen. Deze waarden zijn aan verandering onderhevig waardoor het type governance binnen een waardeketen kan evolueren. Nieuwe technologie kan bijvoorbeeld een gevestigde wijze van codificeren dateren of een toename in complexiteit veroorzaken, waardoor modulaire waardeketens meer relationeel worden.21 Wanneer een hoofdproducent bovendien geen competente leveranciers kan vinden, dan zal vervolgens een captieve waardeketen ontstaan of in het uiterste geval integreert de hoofdproducent de desbetreffende activiteit in het bedrijf zelf (hiërarchie). Omgekeerd zal
19 Afgeleid van Gereffi e.a. (2005): 87. 20 Gereffi e.a. (2005): 88.
bij verhoging van de leveranciercompetentie de waardeketen van een captieve naar een meer relationele modus veranderen, terwijl een betere wijze van codificeren en gestandaardiseerde IT-systemen de weg effenen voor modulaire waardeketens.22
Upgrading in waardeketens
Naast het verklaren en omschrijven van de werking van mondiale waardeketens, is de doelstelling van deze benadering het achterhalen op welke manier de inzichten gebruikt kunnen worden voor het uitbouwen van het beleid van landen, regio‟s of bedrijven. Centraal in deze beleidsvisie staat het begrip „upgrading‟ (opklimmen), waarbij bedrijven hun activiteiten proberen uit te bouwen naar productieactiviteiten met een grotere toegevoegde waarde. 23 Socioloog John Humphrey en econoom Hubert Schmitz hebben vier opklimstrategieën geïdentificeerd en leggen daarbij een verband met het type governance dat van toepassing is op de waardketen: (1) procesupgrading: het verbeteren van het productieproces middels innovatie of reorganisatie van het productieproces; (2) productupgrading: het overschakelen naar meer geavanceerde producten met een hogere toegevoegde waarde; (3) functionele upgrading: het opschuiven naar functies in de hiërarchie met een hogere toegevoegde waarde of het uitbreiden van het aantal voorwaartse en achterwaartse koppelingen; (4) intersectorale upgrading: het diversifiëren van producten om zo aan meerdere waardeketens tegelijkertijd deel te nemen.24
Een leverancier in captieve waardeketen kan door middel van het overschakelen naar productie van hoogwaardigere producten, productupgrading, of door het diversifiëren van de productie voor verschillende waardeketens, intersectorale upgrading, meerdere afnemers bedienen waardoor de leverancier zich kan losmaken uit de sterke afhankelijkheidsrelatie met zijn oorspronkelijke afnemer. Hierdoor kan een leverancier onder de controle van de hoofdproducent uitkomen en deelnemen aan een relationele, modulaire of marktgebaseerde waardeketen. Anderzijds kan een leverancier door over te schakelen op productieactiviteiten met een grotere toegevoegde waarde (functionele
22
Sturgeon (2008): 243.
23 Hanssens e.a. (2008): 8.
24 Giuliani, E., C. Pietrobelli en R. Rabellotti (2005), „Upgrading in global value chains. Lessons from Latin
upgrading) meer efficiëntie, bekwaamheid en betrouwbaarheid verwerven waardoor de
leverancier kan opklimmen naar een relationele waardeketen.25
Daarentegen kan verminderde bekwaamheid van de leverancier door innovaties of nieuwe standaarden van de afnemer leiden tot downgrading van de positie in de waardeketen.26 Een bekend voorbeeld van downgrading uit de jaren tachtig betreft de handel in verse groenten tussen Kenia en het Verenigd Koninkrijk. Als gevolg van steeds hevigere concurrentie stelden Britse supermarkten steeds hogere eisen aan Keniaanse telers. Dit leidde tot een hogere complexiteit voor de producten en productiemethoden, en een verlaagde codificeerbaarheid van informatie tussen beide actoren. De telers werden daardoor afhankelijk van de Britse supermarkten met als gevolg downgrading van de positie van Keniaanse telers van een marktgebaseerde relatie tot een relationele verstandhouding en afhankelijk van de Britse supermarkten. 27
1.2. Productienetwerken
Hoewel in de GVC-benadering de nadruk gelegd op de vele factoren die invloed uitoefenen op hoe bedrijven en groepen van bedrijven zijn verbonden met de mondiale economie, gaat de aandacht hierbij echter voornamelijk uit naar de intrinsieke eigenschappen van een sector. Hierdoor wordt de invloed van bepaalde contextuele factoren niet meegewogen, terwijl deze wel vorm geven aan de geografie en configuratie van de waardeketen, en sterk van invloed zijn op de mate waarin verschillende actoren profiteren van deelname aan de waardeketen.28 Binnen bijvoorbeeld de agrarische sector, één van de meest gereguleerde sectoren in de wereldeconomie, zijn politieke krachten meer dan een contextuele factor.29 Zo betoogt politicoloog Stenfano Ponte dat politieke regulering centraal staat in governance binnen de agrarische waardeketen en dat overheden de allocatie van onder andere financiële en technische middelen in de sector sterk beïnvloeden.30
25 Humphrey e.a. (2002): 19-20.
26 Fakude, G. (2001), „Export linkage-upgrading or downgrading furniture firms?‟,
http://sds.ukzn.ac.za/files/rr38.pdf (Geraadpleegd op 23 juli 2010): 10-11.
27 Dolan, C., J. Humphrey en C. Harris-Pascal (1999), „Horticulture commodity chain: The impact of the UK
market on the African fresh vegetable industry‟, IDS Working Paper, 96: 19-20.
28
Bair (2005): 167-168.
De lacune in het analyseren van de invloed van contextuele factoren heeft geleid tot het ontstaan van een derde netwerkgeoriënteerde benadering, het mondiale productienetwerk (Global Production Network, GPN). Net zoals de GCC- en GVC-benadering bestudeert GPN-GVC-benadering de mondiale netwerken waarin goederen en diensten geproduceerd en verhandeld worden. In tegenstelling tot beide benaderingen ligt het accent bij de GPN-benadering echter niet enkel op de relaties tussen bedrijven maar worden ook niet-economische actoren in de analyse betrokken. 31 De GPN-benadering bouwt daarmee voort op het argument van Karl Polanyi dat marktactiviteiten nooit puur economisch zijn, maar zijn verankerd in maatschappelijke normen en instellingen die hun effecten bemiddelen. 32
Basiselementen (waarde, macht en verankering)
Middels de GPN-benadering is het mogelijk om te analyseren hoe overheden en non-gouvernementele organisaties zijn betrokken bij economische transacties en hoe actoren vorm geven aan, en gevormd worden door, het netwerk.In het theoretisch kader van de GPN-benadering onderscheiden Jeffrey Henderson, Peter Dicken, Martin Hess, Neil Coe en Henry Wai-Chung Yeung daarom drie basiselementen (waarde, macht en verankering) die aan de basis liggen van de architectuur van een mondiaal productienetwerk.33
Waarde. Met waarde wordt zowel toegevoegde waarde als economische rente
bedoeld. In dit verband zijn drie processen van belang. Ten eerste waardecreatie, waarbij vooral de mogelijkheden om verschillende vormen van economische rente te realiseren en de omstandigheden waarin arbeid wordt ingezet worden onderzocht. Waardevermeerdering, waarbij het proces van upgrading en de invloed van hoofdbedrijven en regionale instituties van belang zijn. Tot slot het behoud van waarde wat in belangrijke mate bepaald wordt door de eigendomsverhoudingen van de ondernemingen, de governance van het
productienetwerk en de invloed van politieke regelgeving.34
31 Hanssens e.a. (2008): 14. 32
Raynolds (2004): 728.
33 Raynolds (2004): 728.
34 Henderson, J., P. Dicken, M. Hess, N. Coe en H.W. Yeung (2002), „Global production networks and the
Macht. In productienetwerken worden er verschillende vormen van governance
geïdentificeerd (private, institutionele en collectieve) om te onderzoeken waar macht in het productienetwerk is gevestigd en hoe deze macht wordt uitgeoefend. De macht van een onderneming heeft betrekking op de mate waarin bedrijven de allocatie van productiefactoren in een productienetwerk beïnvloeden. Institutionele macht betreft de macht uitgeoefend op nationaal, subnationaal of internationaal niveau door politieke, economische en financiële instellingen die daarmee vorm proberen te geven aan een bepaald productienetwerk. Tot slot hebben bepaalde organisaties collectieve macht om bijvoorbeeld technische standaarden vast te stellen waaraan de actoren uit het productienetwerk zich moeten houden.35
Verankering. De verankering van een bedrijf in een bepaalde locatie of netwerk
beïnvloedt de werking en organisatie van bedrijven. De impact hiervan wordt bepaald door de politieke, economische, culturele en sociale context van het gebied waar het bedrijf gelokaliseerd is. Daarnaast heeft de positie van het bedrijf in het netwerk een sterke impact op de werking en organisatie van een bedrijf. Deze invloed van het productienetwerk wordt bepaald door de intensiteit en aard van de relaties met de andere actoren, en door de structuur en evolutie van het productienetwerk.36
Dimensies (bedrijven, sectoren, netwerken en instituties)
De bovengenoemde basiselementen worden toegepast middels vier dimensies (bedrijven, sectoren, netwerken en instituties). Deze dimensies vormen de kaders waarbinnen waarde wordt gecreëerd, macht uitgeoefend en institutionele verankering wordt geconcretiseerd in termen van initiatieven en beleidmaatregelen.37
Bedrijven. Er zijn duidelijke verschillen tussen bedrijven, zelfs tussen bedrijven die
Sector. De productienetwerken van bedrijven uit dezelfde sector zullen in zekere
mate overeenkomsten vertonen. De reden hiervoor is dat gelijkenissen in technologie, producten en marktbeperkingen tot dezelfde soort strategieën leiden en dus tot eenzelfde architectuur van het productienetwerk.39 Bedrijven uit eenzelfde sector zullen zich daarom verenigen om hun belangen te verdedigen. Een sector bestaat daardoor niet alleen uit een reeks aan bedrijven in een waardeketen, de governance-structuur wordt vaak aangevuld met sectororganisaties zoals industriële pressiegroepen en brancheverenigingen. Deze sectorale organisaties creëren regulering om de concurrentiepositie van de sector te versterken en zodoende het productienetwerk in hun voordeel te beïnvloeden.40
Netwerken (waardeketen). De mate en de wijze waarop governance wordt toegepast
in een waardeketen varieert sterk. De mate van controle is afhankelijk van de drie variabelen (complexiteit van de transacties, codificeerbaarheid van transacties en bekwaamheid van toeleveranciers) zoals weergegeven in tabel 1.
Instituties. Institutionele regelingen beïnvloeden productienetwerken op zowel
lokaal als mondiaal niveau. Instituties oefenen een belangrijke invloed uit op het proces van waardecreatie, waardevermeerdering en het behoud van waarde. Bovendien zijn ze van belang bij het opzetten van standaarden voor arbeidsrelaties, werkomstandigheden en loonniveaus.41 Instituties spelen met andere woorden een centrale rol in het vormgeven van mondiale productienetwerken zodat er duurzame economische en sociale ontwikkeling plaats kan vinden op de locaties waar ze actief zijn.42 In paragraaf vier zal er specifiek worden ingegaan op institutionele regelingen van nationale overheden op mondiale productienetwerken.
1.3. Rol van standaarden in productienetwerken
belangrijke factor in het versoepelen van handelsrelaties en het promoten van efficiënte markten. Standaarden dragen bij aan een efficiënte transmissie van informatie in het productienetwerk. Bovendien verbeteren standaarden de onderlinge relaties tussen bedrijven door coördinatie van mondiale productie en distributiesystemen, en verlagen standaarden de transactiekosten en risico‟s voor de deelnemende actoren in het productienetwerk.44
Standaarden zijn echter niet vrij van manipulatie, machtsstrijd en opportunistisch gedrag. Ze machtigen instellingen of actoren om de criteria van standaarden vast te stellen en controle te houden op het beheer, toezicht en certificatie. Diegenen die de standaarden vaststellen hebben daardoor macht over de gebruikers van diezelfde standaarden.45 In deze paragraaf zal verder worden ingegaan op de rol die standaarden spelen met betrekking tot governance in productienetwerken. Bovendien zullen aan het eind van de paragraaf de gevolgen van de toename van het aantal standaarden voor producenten in ontwikkelingslanden worden behandeld.
Mondialisering van standaarden
In onderzoek naar de invloed van standaarden op productienetwerken (Barrientos e.a.46; Messner47; Nadvi en Wältring48; Ponte49; Quadros50) wordt een brede definitie van het begrip „standaard‟ gehanteerd. Hierbij refereert een standaard aan specificaties of criteria van een product, dienst of methode welke worden vastgesteld door publieke of private actoren. Standaarden communiceren vervolgens informatie over de eigenschappen van een product. Deze eigenschappen kunnen worden geclassificeerd aan de hand van de mate waarin zij gemeten kunnen worden. „Zoek‟-criteria zijn eigenschappen die kunnen worden geverifieerd op het moment van een transactie. Een voorbeeld hiervan is de maximale hoeveelheid aan residuen van bestrijdingsmiddelen die mag worden aangetroffen op appels
44
Nadvi, K. en F. Wältring (2002), „Making sense of global standards‟, INEF Report, 58: 3-4.
45 Ponte (2002): 5.
46 Barrientos, S., C. Dolan en A. Tallontire (2003), „A gendered value chain approach to codes of conduct in
African horticulture‟, World Development, 31(9): 1511-1526.
47
Messner, D. (2002), „The concept of the „„world economic triangle‟‟: Global governance patterns and options for regions‟, IDS Working Paper, 173.
48 Nadvi e.a. (2002): 1-46. 49
Ponte, S. (2002), „Standards, trade and equity: Lessons from the specialty coffee industry‟, CDR Working
Paper, 02.13: 1-43.
50 Quadros, R. (2002), „Global quality standards, chain governance and the technological upgrading of
bij levering aan de verwerker. „Ervarings‟-criteria kunnen echter alleen worden geverifieerd nadat de transactie heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld de smaak van een appel.51 „Vertrouwens‟-criteria kunnen niet objectief worden geverifieerd en zijn gebaseerd op vertrouwen, zoals de biologische productie van appels. De drie verschillende vormen kunnen van toepassing zijn op het product zelf of op de productie- en verwerkingsmethoden van het product.52
Standaarden kunnen worden vastgesteld middels regelgeving en autoriteit (verplichte standaarden), door formele coördinatie van actoren (vrijwillige standaarden) of door het bedrijfsleven (private standaarden). Het nakomen van verplichte of regelgevende standaarden is juridisch verplicht en dergelijke standaarden worden in het algemeen vastgesteld door publieke instanties.53 Vrijwillige standaarden daarentegen ontstaan uit formeel gecoördineerde processen waarin de belangrijkste actoren in een markt of sector consensus zoeken en standaarden ontwikkelen waarvan naleving door actoren vrijwillig is. Dergelijke standaarden worden vastgesteld door een variëteit aan private instanties zoals branche- en handelsassociaties, professionele maatschappijen, standaardiseringorganisaties en industriële consortia, eventueel gecoördineerd door een publieke instantie. De internationale standaarden die door de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO) en nationale en/of regionale standaardiseringorganisaties worden ontwikkeld nemen de vorm aan van vrijwillige standaarden.54 Naleving van de vrijwillige standaarden wordt normaliter gecontroleerd door onafhankelijke partijen. Tot slot worden private standaarden ontwikkeld en gecontroleerd door de leden van standaardiseringgroepen die overeenstemming proberen te bereiken op de technische specificaties om op die manier te voldoen aan hun collectieve behoeften.. 55 Private standaarden onderscheiden zich van verplichte en vrijwillige standaarden in het gebrek aan onafhankelijke controle op de
51 Reardon, R., J. Codron, L. Harris, L. Busch, J. Bingen en C. Harris (2001), „Global change in agrifood
grades and standards: Agribusiness strategic responses in developing countries‟, International Food and
Agribusiness Management Review, 2: 422-423. 52
Ponte (2002): 3.
53 Henson, S. (2008), „The role of public and private standards in regulating international food markets‟, Journal of International Agricultural Trade and Development, 4 (1): 65.
54
Henson (2008): 65
55 Bolwig, S., S. Ponte, A. du Toit, L. Riisgaard en N. Halberg (2008), „Integrating poverty, gender and
environmental concern into value chain analysis: A conceptual framework and lessons for action research‟,
implementatie van de standaarden, een beperkte mate van transparantie en de participatie van bedrijven in opstellen van standaarden.56
Het onderscheid tussen verplichte, vrijwillige en private standaarden is echter in toenemende mate aan het vervagen. Hoewel private en vrijwillige standaarden geen verplichtingen opleggen in de vorm wetgeving (de jure), zijn er standaarden waaraan voldaan moet worden om te kunnen concurreren op de wereldmarkt (de facto). Private standaarden vervangen op deze wijze publieke regulering in het bepalen aan welke eigenschappen een product of het productieproces moet voldoen om aan de wereldhandel mee te doen. Dit proces wordt door Ponte benoemd als “de privatisering van standaarden”.57 Econoom Spencer Henson stelt dat door de privatisering van standaarden er een nieuwe vorm van standaarden moet worden toegevoegd: de facto verplichte standaarden. 58
De privatisering van standaarden werd ingezet in de jaren negentig met de concentratie en globalisering van agrarische systemen in vele ontwikkelingslanden. Dit proces betrof voornamelijk de downstream-segmenten van het systeem met de opkomst van grote supermarkten en verwerkende industrie. Dergelijke grote ondernemingen concurreren op zowel nationale als regionale markten en proberen door te differentiëren hun marktaandeel te beschermen dan wel te vergroten. Publieke standaarden om deze eigenschappen van gedifferentieerde producten te communiceren naar de consument waren daarvoor echter ontoereikend door de focus op relatief ongedifferentieerde producten, overgenomen uit de beschermde, homogene commodity-markten die gebruikelijk waren voorafgaand aan de liberalisering van de markt.59
Dit had tot gevolg dat vele grote bedrijven overgingen tot het van vaststellen private standaarden en daarmee de publieke standaarden omzeilden. Dergelijke private standaarden zijn gebaseerd op de marktstrategie van het bedrijf en de mate waarin de publieke standaarden ontbreken of ontoereikend zijn. Bedrijven kunnen door het implementeren van private standaarden, certificatie, labels en branding hun reputatie bij de consument en hun
56
Ponte, S. (2006), „Standards as a trade passport: How labels, certifications and quality conventions affect development prospects, http://www.diis.dk/graphics/Subweb/SAFE/ponte.pdf (Geraadpleegd op 26 juli 2010): 3-4.
57
Ponte (2006): 4.
58 Henson (2008): 65.
59 Reardon, T. en E. Farina (2002), „The rise of private food quality and safety standards: Illustrations from
concurrentiepositie verbeteren. Dit is voornamelijk van belang voor „crendece goods‟, producten waarbij de consument een producteigenschap zelf niet kan verifiëren en de producent hiervoor moet vertrouwen. Private standaarden maken productdifferentiatie makkelijker en meer flexibel. Zodoende kunnen bedrijven profiteren van nieuwe marktkansen. Bovendien kunnen supermarkten en verwerkers door het gebruik van eigen private standaarden de coördinatiekosten van inkoop uit diverse locaties en de exploitatie op verschillende markten verminderen, zonder zich daarbij te onderwerpen aan specifieke nationale voorschriften.60
De privatisering van standaarden heeft geleid tot een machtsverschuiving binnen productienetwerken. Zo kunnen producenten die voldoen aan de private voorwaarden van een bepaald bedrijf betreffende kwaliteitsvoorwaarden en voedselveiligheid, het bewijs hiervoor (in de vorm van bijvoorbeeld een label) gebruiken om hun onderhandelingspositie met andere afnemers te versterken.61 Het merendeel van casestudies omschrijft echter juist het tegenovergestelde, namelijk de toegenomen macht van downstream-actoren zoals supermarkten en de verwerkende industrie. Deze macht is gebaseerd op het probleem van informatieasymmetrie in het productienetwerk, wat inhoudt dat in een economische transactie de ene partij over meer informatie beschikt dan de andere partij. Elke actor afzonderlijk heeft gedeeltelijk toegang tot en controle over de informatie betreffende het product en de productie- en verwerkingsmethoden. Dit betekent dat actoren op een bepaalde manier informatie uitwisselen en deze informatiestromen proberen te coördineren. Hoe een bepaald productienetwerk wordt gecoördineerd (governance) is daarom afhankelijk van de wijze waarop problemen rondom de informatieverschaffing worden opgelost.62
Indien informatie een relatief kleine rol speelt in een transactie, of wanneer er een standaard beschikbaar is die voor alle actoren wordt begrepen en relatief eenvoudig is te controleren, dan zal er weinig governance plaatsvinden tussen de verschillende actoren in het productienetwerk. De informatie-uitwisseling beperkt zich tot prijsbepalingen. In de
governance-typologie van terminologie van Gereffi e.a. (zie tabel 1) wordt deze situatie
aangeduid als zijnde marktrelaties. Marktrelaties worden gekenmerkt door weinig tot geen
expliciete coördinatie en komen voornamelijk voor bij gestandaardiseerde goederen en diensten. 63 Wanneer echter informatie betreffende de kwaliteit en de productieomstandigheden van een product complexer wordt dan zal in het algemeen de mate van governance in het desbetreffende netwerk toenemen.64 In hoeverre governance (modulair, relationeel, captief of hiërarchie) binnen het productienetwerk noodzakelijk is hangt af van de „informatieasymmetrie‟ tussen de verschillende actoren in het productienetwerk en de mate waarin standaarden dit probleem kunnen overkomen. Informatieasymmetrie heeft betrekking op de studie van beslissingen in transacties waarbij de ene partij over meer of betere informatie beschikt dan de ander, wat leidt tot een verstoring van de macht in transacties. In het algemeen geldt dat hoe moeilijker de specifieke eigenschappen van een product te meten zijn, hoe groter de asymmetrie van informatie tussen de leverancier en afnemer.65.
Private standaarden worden ontwikkeld middels een ongecoördineerd proces van marktconcurrentie tussen private bedrijven waarbij de overige actoren uit het productienetwerk geen andere optie wordt gelaten dan te voldoen aan deze standaarden als ze een bepaalde markt willen betreden of behouden. Standaarden zijn daardoor niet vrij van manipulatie, machtsstrijd en opportunistisch gedrag van actoren. Om de problemen rondom de asymmetrische informatie op te lossen krijgen bepaalde instellingen en actoren de macht tot het bepalen van de criteria voor standaarden. Diegene die deze standaarden bepalen krijgen daarmee macht over de producenten die zich dienen te conformeren aan de standaarden. Deze producenten kunnen in de positie zitten dat ze invloed kunnen uitoefenen op dit proces. Echter, niet alle producenten in een productienetwerk hebben dezelfde mate van invloed op het proces van het zetten en controleren van standaarden. Standaarden worden daardoor politieke instrumenten omdat zij de verdeling van de toegevoegde waarde langs een productienetwerk beïnvloeden en bepaalde actoren in- of uitsluiten van het productienetwerk. In plaats van simpelweg een standaard te analyseren als een technisch instrument om de transactiekosten als gevolg van informatieasymmetrie te verminderen,
63 Gereffi e.a. (2005), 87. 64 Ponte (2002), 4.
moeten zij gezien worden als een strategisch instrument binnen de governance typologie van een productienetwerk.66
Invloed standaarden op ontwikkelingslanden
Onderzoek naar de gevolgen van de toenemende prevalentie van standaarden richt zich voornamelijk op de positie van ontwikkelingslanden in het productienetwerk. Ontwikkelingslanden ondervinden de nadelen van het proces tot privatisering van standaarden omdat zij op deze wijze geen invloed meer kunnen uitoefenen op de vaststelling van de standaarden. Ontwikkelingslanden hebben bovendien een beperkte stem in de onderhandelingen over vrijwillige en/of verplichte standaarden, en in de onderhandelingen van de verdragen van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) om de discriminerende handelseffecten als gevolg van standaarden te beperken. De oorzaak van de beperkte invloed op WTO-onderhandelingen ligt in de beperkte middelen en technische kennis van ontwikkelingslanden om een beroep te doen op de mechanismen die door de WTO zijn ontworpen om discriminerende effecten van standaarden aan te vechten.67 Onderzoek naar de beperkte mogelijkheden voor ontwikkelingslanden om handelsgerelateerde effecten van standaarden voor de WTO aan te vechten betreffen het SPS-verdrag (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures: Finger en Schuler68, Michalopoulos69, Jensen70 en Oyejide, Ogunkola en Bankole71) aangaande de internationale harmonisering van normen op gebied van gezondheid en hygiëne, het TBT-verdrag (Agreement on Technical Barriers to Trade: Wilson72 en Grote en Kirchhoff73) betreffende technische regulering, standaarden, testen en certificatieprocedures, en specifieke
66
Ponte (2002): 5.
67 Ponte (2006): 4-5.
68 Finger, J.M. en P. Schuler (2000), „Implementation of Uruguay Round commitments: The development
challenge‟, World Economy, 23: 511-525.
69
Michalopoulos, C. (1999), „The developing Countries in the WTO‟, World Economy, 22: 117-143.
70 Jensen, M.F. (2002), „Reviewing the SPS Agreement: A Developing Country Perspective‟, CDR Working Papers, 02.3: 1-40.
71 Oyejide, T.A., E.O. Ogunkola en S.A. Bankole (2000), „Quantifying the trade impact of sanitary and
phytosanitary standards: What is known and issues of importance for sub-Saharan Africa‟,
http://www.oceandocs.org/bitstream/1834/824/1/oyejide1.pdf (Geraadpleegd op 27 juli 2010): 1-32.
72 Wilson, J.S. (2001), „Advancing the WTO agenda on trade and standards: A developing country voice in the
debate‟, http://www.aercafrica.org/documents/standardsgeneva.doc (Geraadpleegd op 27 juli 2010): 1-14.
73 Grote, U. en S. Kirchhoff (2001), „Environmental and food safety standards in the context of trade
liberalization: Issues and options‟, http://www.zef.de/fileadmin/webfiles/downloads/zef_dp/ZEF-DP-39.pdf
bepalingen over de bescherming van geografische aanduidingen in het TRIPS-verdrag (Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) (Escudero74).
Naast de gevolgen van de opkomst van standaarden op de invloed van ontwikkelingslanden tot het vaststellen van standaarden wordt er in de literatuur nog een gevolg van dit proces aangekaart. Dit betreft de capaciteit van producenten in ontwikkelingslanden om zich te conformeren naar standaarden. Thomas Reardon maakt daarbij een onderverdeling van de actoren in het productienetwerk: (1) grote multinationals, (2) midden tot grote binnenlandse producenten en (3) kleine binnenlandse producenten. Multinationals stellen de standaarden vast waarnaar de binnenlandse producenten zich dienen te conformeren om niet uitgesloten te worden. Het onderscheid tussen middel tot grote producenten en kleine producenten is gebaseerd op de mate waarin zij kunnen voldoen aan de private standaarden. In het algemeen geldt dat de capaciteit om in te spelen op veranderingen in de markt en nieuwe standaarden toeneemt naarmate de omvang van een producent groter is.75
In tegenstelling tot midden of grote producenten kunnen kleine producenten moeilijk voldoen aan nieuwe standaarden als gevolg van de noodzakelijke investeringen voor het aanpassen van het productieproces, het gebrek aan technische capaciteit en kennis om de veranderingen door te voeren en de onverenigbaarheid van Westerse standaarden met de lokale situatie. 76 Nieuwe of strengere standaarden vergen aanpassingen aan het productieproces en investeringen om deze te bekostigen. De investeringen hiervoor zijn relatief hoog voor kleine producenten en het is daarom niet verwonderlijk dat deze producenten de benodigde aanpassingen niet altijd kunnen doorvoeren. De kostenpost voor kleine producenten wordt daarbij extra vergroot door de kosten die certificatie met zich meebrengt om te bepalen of een product voldoet aan de standaarden. Certificatiekosten betreffen de kosten voor het ontvangen van inspecteurs en het onderhouden van de benodigde documenten. 77 De technische kennis die vereist is om nieuwe standaarden door
74 Escudero, S. (2001), „International protection of geographical indications and developing countries‟, South Centre T.R.A.D.E. Working Papers, 10: 1-49.
75
Reardon e.a. (2001): 425.
76 Reardon e.a. (2001): 425.
77 Mutersbaugh, T. (2002), „The number is the beast: A political economy of organic-coffee certification and
te voeren ontbreekt bovendien in ontwikkelingslanden als het gevolg van een onderontwikkelde publieke infrastructuur, overheidsstructuur en instituties.
1.4. Invloed van overheidsbeleid op upgrading
Sinds het ontstaan van het GCC-paradigma en later de GVC-benadering, is de netwerkgeoriënteerde studie van mondiale economische processen geleidelijk is geëvolueerd van een macro-economische benadering met wortels in de economische sociologie, naar een meer economisch georiënteerde en analytische benadering. Dit heeft geleid tot een discussie binnen de Internationale Politieke Economie over de implicaties van overheidsbeleid en regelgeving op de mogelijkheden voor bedrijven tot upgrading in het productienetwerk.78
Overheidsinterventie
Een gunstig ondernemingsklimaat is een noodzakelijke voorwaarde voor het bevorderen van de integratie van producenten in de wereldmarkt. Hiervoor is een ondernemingsklimaat afhankelijk van een stabiel macro-economisch beleid evenals een aanvullend beleid op het gebied van concurrentie, internationale handel en investeringen, financiën, arbeid en onderwijs. Bovendien is er behoefte aan een gecoördineerde aanpak van de diverse instituties die direct betrokken zijn bij het creëren van een gunstig ondernemingsklimaat voor de integratie van producenten in mondiale productienetwerken. Voor beleidsmakers vormen productienetwerken daarom een uitdaging ondersteuningsprogramma‟s te formuleren en implementeren met de noodzakelijke coördinatie tussen verschillede ministeries en samenwerking met de private sector en de gemeenschap.
De transparante en evenwichtige toepassing van wet- en regelgeving in combinatie met gestroomlijnde en stabiele administratieve procedures vertegenwoordigen een belangrijke pijler in het overheidsbeleid. Voorbeelden hiervan zijn onder andere faillissementswetgeving, eigendomsrechten, het belastingstelsel, vergunningen, standaardcertificatie procedures en efficiënte procedures voor geschillenbeslechting. Er is
78 Kaplinski, R. en M.A. Morris, „Handbook for Value Chain Research‟,
echter ook een belangrijke rol weggelegd voor overheden, het bedrijfsleven en internationale organisaties in het ontwerpen en implementeren van beleid om de capaciteit van producenten te vergroten, zodat zij het mondiale productienetwerk kunnen betreden of hun positie in het netwerk kunnen verbeteren.
De belangrijkste gebieden voor beleidsinterventie van overheden zijn: (1) ontwikkeling van vaardigheden; (2) technologische upgrading; (3) faciliteren naleving certificatiestandaarden; (4) koppeling tussen multinationals en het midden- en kleinbedrijf (MKB); (5) clusters en territoriale ontwikkeling; en (6) bescherming van intellectueel eigendom. 79
Ontwikkeling van vaardigheden. De effectiviteit van de bovengenoemde
maatregelen is tot op zekere hoogte afhankelijk van de kennis en vaardigheden van menselijke kapitaal in het MKB. Deelname aan mondiale productienetwerken kan leiden tot een verbetering van de menselijke en technologische middelen door middel van technologie- en kennisoverdracht en de toepassing van nieuwe zakelijke praktijken. Omgekeerd kan een bepaald niveau van kennis noodzakelijk zijn om succesvol aan productienetwerken te kunnen deelnemen. Beleidsmaatregelen die gericht zijn op het verhogen van de technische en leidinggevende vaardigheden in het MKB kan de integratie van deze ondernemingen in mondiale productienetwerken verbeteren.80
Technologische upgrading. Het bevorderen van de technologische upgrading is van
essentieel belang om meer waardetoevoegende activiteiten in het productienetwerk te kunnen uitvoeren. Beleid op dit gebied moeten gericht zijn op scholing en ontwikkeling van vaardigheden om samenwerkingsverbanden tussen producenten en afnemers om de overdracht van technologie, producten, processen of management praktijken te bevorderen. Bovendien kunnen overheden technologische upgrading faciliteren door middel van diverse financiële regelingen, zoals de kredietlijnen en subsidies.
Faciliteren naleving standaarden. Een ander thema dat zeer relevant is in het kader
van mondiale productienetwerken is de naleving van internationale standaarden. Dit is nauw gekoppeld en afhankelijk van de ontwikkeling van de vaardigheden en het vermogen van
79
UNCTAD (2010), Integrating developing countries’ SMEs into global value chains, Verenigde Naties (New York, N.Y. en Genève): 18.
80 OESO (2007), OECD Tokyo statement on strengthening the role of SMEs in global value chains, OESO
bedrijven om technologie te upgraden. Daarnaast hebben ontwikkelingslanden eigen nationale systemen voor accreditatie, certificatie en inspectie ontwikkelt om de naleving van standaarden door binnenlandse producenten te vergemakkelijken.81
In dit verband moeten de overheden richten zich op het creëren van een regelgevend kader dat de opkomst van commerciële aanbieders faciliteert die gebruikmaken van de concurrerende markten en daarmee de prijs voor certificatiediensten verlaagd. Overheden dienen bovendien lokale leveranciers te helpen en stimuleren om aan internationale standaarden te voldoen door het verstrekken van informatie en professionele opleiding om vereiste standaarden te implementeren. Daarnaast kunnen overheden de adoptie van geharmoniseerde standaarden door multinationals eisen in aanbestedingsprocedures. Tot slot is het van belang dat overheden met nationale certificatiestandaarden geen buitensporige lasten opleggen en dat groepcertificatie voor kleine ondernemingen in de lokale regio's wordt gepromoot, zodat kosten worden bespaard zonder dat het vertouwen in de controlemechanismen daarmee verloren gaat. 82
Koppeling tussen multinationals en MKB. De totstandbrenging van een duurzame
relatie tussen het MKB en multinationals is één van de meest efficiënte manieren om binnenlandse leveranciers te integreren in mondiale productienetwerken. Specifieke maatregelen ter bevordering van de aantrekkingskracht op buitenlandse investeerders versterken namelijk de capaciteiten van lokale bedrijven. Overheden kunnen dergelijke relaties tot stand brengen door het investeringsklimaat voor buitenlandse bedrijven te verbeteren en door zich te richten op multinationals waarvan bekend is dat zij verbanden leggen met lokale bedrijven. Tegelijkertijd heeft de regering de taak om het bedrijfsleven aantrekkelijk te maken voor samenwerking. 83
Clusters en territoriale ontwikkeling. Er is geen algemeen geaccepteerde definitie
van industriële clusters. In de breedste definitie zijn clusters lokale concentraties van bepaalde economische activiteiten. Wat clusters zo aantrekkelijk maakt voor beleidsmakers zijn de mogelijkheden voor collectieve efficiëntie afkomstig van positieve externe effecten
(external economies), lage transactiekosten en gezamenlijke actie.84 Pure agglomeraties van niet-verbonden ondernemingen geven echter geen aanleiding tot dergelijke collectieve efficiëntie. Clusters betreffen dus ruimtelijk geconcentreerde bedrijven waarbij de focus ligt op de positieve externe effecten die voortvloeien uit het bestaan van een lokaal aanbod van geschoolde arbeidskrachten en de aantrekkingskracht van afnemers. Overheidsbeleid gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van clusters kan daarom leiden tot competitieve voordelen waardoor bedrijven een betere positie in het productienetwerk afdwingen.
Bescherming van intellectueel eigendom. De ontoereikende bescherming van de
intellectuele eigendomsrechten van het MKB in internationale markten heeft schadelijke effecten op die kleine producenten die oneerlijk gedrag ervaren door hun klanten. Het negatieve effect is tweeledig. Naast de directe schade worden de prikkels voor het MKB om te innoveren beperkt indien het financiële voordeel uit innovatie wordt bedreigd. Staten dienen daarom bepalingen te overwegen voor de bescherming van de overdracht van technologie van het MKB naar multinationals. Momenteel betreffen dergelijke bepalingen enkel de overdracht van technologie en de bescherming van intellectuele eigendomsrechten van multinationale bedrijven naar andere partners.
1.5. Methodologie
Dit onderzoek hanteert de theorie van mondiale productienetwerken om de invloed van overheidsbeleid op de positie van biologische producenten te analyseren aan de hand van de vier vormen van upgrading. Hiervoor is het noodzakelijk om in eerste instantie te onderzoeken welke type governance van toepassing is op het biologische productienetwerk. In het bijzonder wordt hierbij ingegaan op de positie van naar de Europese Unie- exporteren telers in ontwikkelingslanden in het biologische productienetwerk.
In aansluiting op type governance dat van toepassing is op het biologische productienetwerk wordt in hoofdstuk drie onderzocht in hoeverre governance de positie van Chileense biologische telers in het productienetwerk beïnvloed, en in hoeverre het stimuleringsbeleid van het Chileense ministerie van Landbouw in de periode 2000-2010
heeft geleid tot een verbeterde positie van naar de Europese Unie-exporterende telers in het biologische productienetwerk.
De hypotheses die in dit onderzoek gebruikt worden zijn gebaseerd op de verschillende beleidsmaatregelen die van invloed zijn op de positie van producenten in mondiale productienetwerken. Door het ontwikkelen van eigen certificatie- en inspectiesystemen te ontwikkelen kunnen overheden bepaalde functies uit het biologische productienetwerk zich toe-eigenen (functionele upgrading) waardoor binnenlandse telers voor de certificatie en inspectie van hun landbouwmethoden minder afhankelijk zijn van dure en complexe buitenlandse procedures en instellingen.
Hypothese 1: Het stimuleringsprogramma van het ministerie van Landbouw in Chili heeft geleid tot functionele upgrading doordat middels eigen certificatie- en inspectie-instellingen de binnenlandse telers voor hun certificatie minder afhankelijk zijn van dure en complexe Europese procedures en instellingen.
Door het verschaffen van bijvoorbeeld informatie, kennis, machines en financiële middelen kunnen overheden daarnaast de overstap naar biologische landbouwmethoden en certificatie van binnenlandse telers faciliteren (productupgrading) en tevens het productieproces efficiënter maken (procesupgrading).
Hypothese 2: Het stimuleringsprogramma van het ministerie van Landbouw in Chili heeft geleid tot productupgrading en procesupgrading omdat binnenlandse telers effectiever en efficiënter aan de biologische standaarden in de Europese Unie kunnen voldoen.
2. Biologisch productienetwerk
De consumentenvraag naar biologische voedingsmiddelen is geconcentreerd in de Verenigde Staten (VS) en de Europese Unie (EU). De markt voor biologische voedingsmiddelen heeft in beide regio's de afgelopen twee decennia een sterke groei doorgemaakt en omvat 97 procent van de wereldwijde omzet van biologische voedingsmiddelen.85
Ondanks dat de biologische markten in de lidstaten van de Europese Unie en de Verenigde Staten ongeveer gelijk zijn gemeten naar de omzet, verschillen beide landen in de beleidsmaatregelen ten behoeve van de biologische sector. De verschillen in beleidsaanpak komen voort uit de opvattingen over landbouw, het milieu, en in het bijzonder de biologische landbouw. Vanuit het perspectief van veel EU-landen levert de biologische landbouw ecologische en sociale voordelen op voor de samenleving, en is het een opkomende industrie die ondersteuning nodig heeft totdat deze volwassen is en in staat is om te concurreren met reeds gevestigde sectoren. Hoewel de Amerikaanse regering de positieve invloed van biologische landbouw op het milieu erkent, ziet de Verenigde Staten de opkomst van de biologische sector in de eerste plaats als een marktkans voor telers en beschouwt het biologische producten als een gedifferentieerd product voor de consument.86
De beleidsverschillen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten leiden tot belangrijke verschillen in de werking van het biologische productienetwerk. De regelgeving om biologische producten naar de Europese Unie te exporteren is strenger dan in de Verenigde Staten. Biologische telers worden daardoor geconfronteerd met zowel hogere standaarden voor het productieproces evenals hogere eisen voor certificatieorganisaties om biologische telers te kunnen certificeren. Dit hoofdstuk zal daarom verder ingaan op regelgeving rondom inspectie en certificatie in de Europese Unie en de invloed van deze regelgeving op de vormgeving en werking van het biologische productienetwerk (paragraaf 2). Vervolgens zal er worden ingegaan op de barrières voor telers om biologische producten te exporteren naar de Europese Unie als gevolg van ingewikkelde procedures en
85
Sahota, A. (2008), „The global market for organic food and drink‟, in: H. Willer en L. Kilcher (2009), The
world of organic agriculture: Statistics and emerging trends 2009, International Foundation for Organic
Agriculture (Bonn), Forschungsinstitut für biologischen Landbau (Frick) en International Trade Centre (Genève): 59.
86 Dimitri, C. en L. Oberholtzer (2005), „EU and U.S. organic markets face strong demand under different
standaarden en de verplichting tot het gebruik van buitenlandse certificatieorganisaties (paragraaf 3). Allereerst zal echter de volgende paragraaf ingaan op de oorsprong en ontwikkeling van biologische standaarden in de wereld.
2.1. Oorsprong en ontwikkeling van standaarden in de biologische landbouw
Biologische landbouw was eeuwenlang de enige beschikbare landbouwmethode. Sinds de industriële revolutie aan het einde van de negentiende en begin van de twintigste eeuw is de biologische landbouwmethode echter voorbij gestreefd door de landbouw waarin gebruik wordt gemaakt van chemische bestrijdingsmiddelen en kunstmeststoffen. Als een reactie op de groeiende afhankelijkheid van de landbouw op synthetische meststoffen zijn in de jaren veertig van de vorige eeuw biologische protestbewegingen ontstaan. In navolging van de aandacht voor biologische producten zijn vervolgens in de jaren zeventig, tachtig en negentig standaarden ontwikkeld, eerst door private organisaties en later door overheden, om de sector te reguleren.
Oorsprong biologische standaarden
Het begin van de twintigste eeuw werd gekenmerkt door zowel de versnelde mechanisering in de landbouw als de opkomst van biochemie. Zo luidde de invoering van de verbrandingsmotor het tijdperk in van de tractor en het gebruik van gemechaniseerde werktuigen om het land te bewerken. Tegelijkertijd nam het gebruik van kunstmeststoffen en chemische bestrijdingsmiddelen verder toe wat leidde tot een stijging van de productiviteit per vierkante meter.87
Als reactie op de groeiende afhankelijkheid van de landbouw van synthetische stoffen en de negatieve effecten van deze stoffen op het milieu, ontstonden er in de jaren veertig van de vorige eeuw bewegingen welke betoogden om terug te keren naar de biologische productiemethoden van voorheen.88 Er zijn drie belangrijke stromingen te onderscheiden in de opkomst van biologische bewegingen in de eerste helft van de twintigste eeuw: (1) de biodynamische landbouw, ontstaan in Duitsland onder de inspiratie
87
Ruttan, V.W. (2002), „Productivity growth in world agriculture: Sources and constraints‟, Journal of
Economic Perspective, 16 (4): 161.
van Rudolf Steiner89; (2) de biologische teelt, op basis van de theorieën ontwikkeld door Sir Albert Howard in het Verenigd Koninkrijk90; en (3) de biologische landbouw, ontwikkeld door Hans-Peter Rusch en Hans Müller in Zwitserland.91 Ondanks enkele accentverschillen benadrukken deze bewegingen de essentiële verbinding tussen de landbouw en natuur, en zodoende het respect voor het natuurlijk evenwicht. De bewegingen distantieerden zich daarmee van de interventionistische landbouwmethoden waarbij door kunstmatige ingrepen een maximaal rendement wordt nagestreefd. 92
Ondanks de aandacht die de biologische bewegingen ontvingen, bleef de commerciële toepassing van biologische landbouw lange tijd beperkt. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog was het hoofddoel van landbouw namelijk om aan de onmiddellijke vraag naar voedsel te voldoen en de mate van zelfvoorziening van Europa te vergroten. Aan het eind van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig nam echter langzamerhand ook het milieubewustzijn van de consument toe en kregen de voedselveiligheid, gezondheidskenmerken en sociale en milieuomstandigheden waaronder agrarische producten worden geproduceerd meer aandacht.93 Omdat de biologische eigenschappen van een product door de consument niet met het blote oog zijn waar te nemen, met andere woorden het biologische kenmerk is gebaseerd op „vertrouwens‟-criteria, werd er gezocht naar manieren om naar de consument te kunnen communiceren dat een producent zich daadwerkelijk houdt aan biologische voorschriften.
Aanvankelijk werden deze garanties gegeven door lokale coöperaties van biologische telers. Hierbij was sprake van een directe vorm van marketing, waarbij de consument de biologische teler persoonlijk kende en vertrouwde. Naarmate afzetmarkten echter groter werden ging het persoonlijk contact tussen de biologische teler en de consument, inclusief de vertrouwensband, verloren. Biologische telers werden daardoor genoodzaakt om middels een certificaat de consument te overtuigen van de daadwerkelijk toegepaste biologische productiewijzen. Er bestaat daarom een negatieve correlatie tussen
89
Paull, J. (2011), „Attending the first organic agriculture course: Rudolf Steiner‟s agriculture course at koberwitz, 1924‟, European Journal of Social Sciences, 21 (1): 64.
90 Howard, A. (1943), An agricultural testament, Oxford University Press (Oxford). 91
Heckman, J. (2006), A history of organic farming: transition from Sir Albert Howard‟s war in the soil to USDA national organic program‟, Renewable Agriculture and Food Systems, 21(3): 143.
