4. Het adaptief vermogen van gemeenten
4.1 Casus gemeente Groningen
Gronings beleid voor de energietransitie
In 2006 vormden de PvdA, GroenLinks en SP een coalitie in de gemeenteraad van Groningen, die de ambitie stelde om in 2025 energieneutraal te zijn. In de eerste collegeperiode was er veel experimen-teerruimte en de insteek was ‘we laten duizend bloemen bloeien, en alles was goed en alles was mooi, en we zetten overal op in’ (Eillert, 2014). Het nieuwe college in 2010 ‘had geen zin om de eigen teleurstelling te verwezenlijken’ en is er besloten om er Groningen energieneutraal in 2035 van te maken (Wiersma, 2014). In kader 3 wordt de rol van de gemeente in de energietransitie volgens de respondenten beschreven. De belangrijkste ambities van het energieprogramma Groningen geeft Energie (2014) zijn:
- Een CO2 neutraal Groningen in 2035 en in 2025 halverwege - Samenwerking met partners en facilitering van partners
- Lokaal energiebeleid aansluitend maken op de regionale en nationale ambities betreft ener-gie (Groningen geeft Enerener-gie, 2014)
De te realiseren energiereductie voor energieneutraliteit is toegerekend aan verschillende sporen. 37 procent van de ambitie kan gehaald worden door energiebesparing. Windenergie heeft de potentie om een aandeel van 16 procent voor de ambitie te leveren. Zonne-energie zou 11 procent van de
- 52 -
benodigde duurzame energie genereren en warmte 15 procent. Als laatste heeft biomassa in poten-tie een kans om 20 procent van de ambipoten-tie te realiseren (Masterplan Groningen Energieneutraal, 2011). Naast de vijf inhoudelijke sporen heeft het energieprogramma ook drie andere sporen opge-nomen: mobiliteit, kennis en innovatie en de eigen organisatie. In kader 4 wordt de rol van de ener-gieke samenleving volgens de gemeente in de transitie toegelicht.
Kader 4: Rol van de energieke samenleving in Groningen
Dimensies
Variëteit
Het energieprogramma ‘Groningen geeft Energie’ onderkent een aantal problemen in het huidige energiesysteem, namelijk klimaatverandering, stijgende woonlasten en werkloosheid. Om deze pro-blemen te lijf te gaan dient het energieprogramma drie doelen: ‘We willen namelijk een energieneu-trale stad worden in 2035. Daarnaast’ is het ‘belangrijk dat de woonlasten in de toekomst nog te doen zijn’ en ‘ten derde heeft het ook een economische component, omdat wij ook graag werkgele-genheid deze kant op willen hebben’ (Eillert, 2014). Naast deze verschillende probleemdefinities heeft de gemeente een diverse oplossingsstrategie met het Energieprogramma ontwikkeld. De stra-tegie bestaat in totaal uit 8 ontwikkelingspaden of -sporen. Vanuit de sporen worden er verschillende
- 53 -
projecten georganiseerd. In bijlage 2 worden de sporen en de projecten uitgelicht. De geformuleerde probleemdefinities en -oplossingen hebben een positief effect op het adaptief vermogen.
De actoren waarmee de gemeente probeert de aansluiting te vinden bij onder andere burgers, on-dernemers, bedrijven en maatschappelijke en kennisinstellingen. Het samenwerken voor duurzame energieoplossingen is met name aanwezig met de grotere partijen. De gemeente heeft als partners bijvoorbeeld de woningbouwcoöperaties, het Waterbedrijf, het UMCG, Rijksuniversiteit Groningen en de Suikerunie. In bijlage 2 worden ook verschillende andere betrokken actoren genoemd. De ge-meente faciliteert kleinere partijen en burgers, via projecten als Eerste Hulp bij Energiebesparing, Campagne Clean Groningen en Subsidieregeling Energiescan MKB wordt energiebesparing bijvoor-beeld bij burgers en bedrijven gestimuleerd en gefaciliteerd. Naast private partners wordt er ook contact gezocht met publieke actoren. De gemeente lobbyt onder andere met het Rijk en de provin-cie omtrent regels en wetgeving. Er is bijvoorbeeld een excursie vanuit de gemeente Groningen geor-ganiseerd met staats- en raadsleden van de provincie Groningen door de provincie Friesland ‘om in de week te zetten, dat de provincie over één, twee of tien jaar toch een aantal windmolens bij de stad accepteert’ (Wiersma, 2014). De gemeente verwerft subsidies op Europees niveau, bijvoorbeeld voor het initiatief van Power Matching City Hoogkerk. Daar ‘zijn ze met veertig of vijftig woningen bezig, om deze’…’zoveel mogelijk te matchen’ qua energieopwekking en gebruik (Wiersma, 2014). Betreft de levels, is de gemeente zowel op beleidsniveau als op beheerniveau bezig. Op beleidsni-veau is er het energieprogramma. Op beheernibeleidsni-veau worden bijvoorbeeld de biostromen die vrijmen bij het beheer van de stad verwerkt in een houtkachel. Qua sectoren is de strategie voor de ko-mende periode ‘zorgen dat in alle gemeentelijke programma’s, zoals wonen, verkeer en in de econo-mie, energie een veel duidelijker rol speelt’ (Wiersma, 2014). Het effect van het criterium multilevel, actor en sector op het adaptief vermogen is enigszins positief. Het energieprogramma zit nu nog fy-siek in de dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken en wordt vandaaruit nog ontwikkeld waardoor het nog beperkt integraal is.
De diversiteit een enigszins positief effect op het adaptieve vermogen. Qua diversiteit is ‘alles wat we doen maatwerk’ … ‘maar meestal niet op het niveau van de individuele burger’ (Wiersma, 2014). De gemeente is bijvoorbeeld ook ‘bewust bezig met een aantal icoonprojecten’, bijvoorbeeld om voet-balstadion de Euroborg vol te leggen met zonnepanelen. ‘Dat is een grote klap, en heeft ook invloed publicitair’ (Wiersma, 2014). Redundantie of overvloedigheid lijkt de gemeente vooral op het gebied van onderzoek te tonen. Onderzoeken zijn bijvoorbeeld een verkennend onderzoek naar mogelijkhe-den van grootschalige windmolens, haalbaarheidsstudies naar restwarmte UMCG en Suikerunie, en bijvoorbeeld een groot geologisch onderzoek naar geothermie op het Zerniketerrein. Voor meer
- 54 -
onderzoeken en een toelichting hierop zie bijlage 2. Ook wordt er een ontwikkelingsspoor gewijd aan kennis en innovatie.
Criterium Score Betekenis score
Probleemdefinities & oplossingen: Een variëteit aan
denkra-men, probleemdefinities en oplossingsrichtlijnen 2 Goed ontwikkeld, meer kun je redelij-kerwijs niet doen Multiactor, level & sector: De betrokkenheid van een diversiteit
aan actoren (publiek/privaat, beleid/beheer, diverse sectoren) 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter Diversiteit: Availability of a wide range of different policy
op-tions to tackle a problem 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter
Redundantie: Presence of overlapping measures and back-up
systems; not cost effective 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter
Leervermogen
‘Ooit had de gemeente een energiebedrijf, een gas- en een elektriciteitsbedrijf, maar dat is allemaal geprivatiseerd’ en verkocht aan Essent. ‘Dat betekent dat wij vroeger verstand hadden van energie, maar nu niet meer’ (Wiersma, 2014). De gemeente Groningen probeert met het energieprogramma ‘thuis te raken in de nieuwe tak van sport’ (Wiersma, 2014). De gemeente Groningen heeft aandacht voor eerste orde leren bijvoorbeeld op het gebied van kleinschalige windmolens door de ‘eigen pro-cedures zo makkelijk mogelijk te maken voor mensen die dat graag willen’ (Eillert, 2014) en door het kapbeleid aan te passen (zie bijlage 2). Het ‘kijken wat we kunnen doen in procedures’…’kan meer’ (Eillert, 2014). Het tweede orde leren bij de gemeente Groningen zit in hoe de gemeente zichzelf uit-draagt, namelijk als ‘een faciliterende overheid’ (Corzaan, 2014). ‘We realiseren ons dat de gemeente de opgave niet op eigen kracht kan volbrengen’ (Groningen geeft Energie, 2014). Er wordt geconsta-teerd dat ‘nog niet ieder van de collega’s daar gewend aan is door te zeggen wat willen jullie en dan gaan we kijken hoe we dat voor elkaar krijgen’…’Dat is een andere manier van werken’ (Eillert, 2014). Het tweede orde leren heeft een enigszins positief effect omdat de assumpties nog niet verankerd zijn in verschillende sectoren van de gemeente. ’Eén van onze directeuren van we moeten het alle-maal maar onderbrengen in ons gevestigde beleidssporen en bestaande programma’s’, maar ‘dan is het in een jaar weer weg’ (Wiersma, 2014). Duurzame energie zit dus nog beperkt in het institutio-neel geheugen. Groningen energieneutraal 2035 is nog niet ‘institutioinstitutio-neel verankerd’ in andere be-leidsprogramma’s’ (Wiersma, 2014). Corzaan licht bovendien toe dat hij de enige is die vrij veel van warmte weet en ‘op het moment dat ik weg ben dan staan ze weer op punt nul’ (Corzaan, 2014). ‘Elk nieuw beleid is wel weer ‘gestoeld op de gang van zaken en de ervaringen uit het verleden’, maar de ‘werkelijkheid is toch wat weerbarstiger’ (Corzaan, 2014). ‘Die ontwikkeling gaat zo snel, die leer-curve is zeg maar zo anders’ (Corzaan, 2014). Duurzame energie is ‘persoonsafhankelijk en niet ge-meente afhankelijk’ (Corzaan, 2014). Het beleid op abstract niveau lijkt voldoende te worden geëva-lueerd.
- 55 -
De rol van de energieke samenleving is volgens Corzaan (2014) ‘op dit moment nog niet erg belang-rijk, maar in de toekomst denk ik heel erg belangrijk’. Ook is er ‘besef van partijen die een ander be-lang hebben’ (Wiersma, 2014). Groningen is zoals uitgelegd in de methodologie een interessante re-gio vanwege de aardgaswinning. Gasunie roept van: ‘Gas wordt steeds groener en gas is onontbeer-lijk in de transitie’…’terwijl tien procent van wat Gasunie transporteert en wat GasTerra verkoopt misschien te vergroenen valt’ (Wiersma, 2014). Het noord-Nederlandse antwoord op de energietran-sitie, onder de naam Switch, bevat gas als transitiebrandstof. Het besef dat partijen een ander belang hebben, bestaat ook in de energieke samenleving van Groningen, bijvoorbeeld bij de energiecoöpe-ratie Grunneger Power. Samenwerking doen ‘zij liever met andere burgerinitiatieven dan daar waar Essent achter zit’…‘Het zijn niet allemaal enthousiaste burgerinitiatieven, er zitten ook gewoon marktpartijen tussen die geld aan het verdienen zijn’ (Eillert, 2014). Het aanwezige vertrouwen heeft een neutraal effect op het adaptief vermogen. Het uitspreken van twijfels heeft enigszins een positief effect. Om de twijfels over de moeizame voortgang van de energietransitie, ‘die discussie daarover intern, die is er onvoldoende geweest’, toch bespreekbaar te maken op directie en bestuursniveau is er een ‘erfenisje meegegeven’…‘aan het nieuwe college en de nieuwe raad’ door het energiepro-gramma te evalueren net voor de gemeenteverkiezingen (Wiersma, 2014). Ook is er ruimte tot be-spreking van twijfels tussen mensen in het energieprogramma en de wethouder, door ‘zo’n iemand bij te praten of in ieder geval te informeren of dat wel de goede manier is’ (Corzaan, 2014).
Criterium Score Betekenis score
Vertrouwen: Willingness to learn from eachother across
boundaries 0 Neutraal
Eerste orde leren: Ability of institutional patterns to learn
from past experiences and improve their routines 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter Tweede orde leren: Changes in assumptions underlying
insti-tutional patterns 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter
Twijfels bespreken: Institutional openness towards
uncer-tainty 1 Er gebeurt wel iets maar het kan be-ter
Institutioneel geheugen: Institutional provision of monitoring
and evaluation processes -1 Matig tot zwak ontwikkeld, aandacht nodig
Ruimte voor autonome verandering
‘Wat wij dagelijks doen is alleen maar improvisatie’ (Corzaan, 2014). Nieuwe energie is innovatie, zo-wel op technisch domein, sociaal domein en op financieel domein’ (Corzaan, 2014). Bijvoorbeeld ‘de financieringsconstructies die wij hanteren, zijn compleet anders dan die je normaal gesproken han-teert’ (Corzaan, 2014). Ik denk dat wij heel veel vrijheid hebben’ en ‘dat wij tamelijk onconventioneel bezig zijn, en dat ons dat ook gegund is als energieteam’ (Wiersma, 2014). Afgezien van de vrijheden die het energieprogramma heeft, ‘hebben we ons natuurlijk wel te gehoorzamen aan de wetten van de economie’ (Wiersma, 2014). Volgens Eillert zitten zij en haar collega’s ‘nu binnenin een soort
- 56 -
energieprogrammabubbel en wij hebben redelijk wat ruimte’, ‘alleen de vraag is dan wel of de col-lega’s in andere programma’s die ruimte ook hebben’ (Eillert, 2014). Het improvisatievermogen van de respondenten ligt op een goed niveau. De gemeente benaderd door een ondernemer om braak-liggende gronden te gebruiken voor groei van wilgententen om biomassa te produceren. Het is ‘een ondernemer die daarmee komt’ (Wiersma, 2014). In Meerstad wordt nu overwogen om 100 hectare aan wilgentenen te planten (Groningen geeft Energie, 2014). De gemeente had plannen ‘om laad-punten voor elektrische auto’s te organiseren’, en er was ’een bedrijf binnen Groningen die graag een rol wilde spelen in het organiseren van die punten’ (Wiersma, 2014). De gemeente zou burger-collectieven in de vorm van bijvoorbeeld energiecoöperaties meer kunnen stimuleren volgens Eillert (2014). Initiatieven als Grunneger Power ‘dat zijn initiatieven waar we er veel meer van zouden moe-ten’…‘Daarin zou onze rol ook wat groter kunnen zijn, door die initiatieven het zo makkelijk mogelijk te maken om hun rol te laten vervullen’.
Qua realisatievermogen merkt Wiersma op (2014): ‘het moeizame is het tempo’…‘Als we doorgaan op deze voet gaan we de doelstelling in 2035 niet halen’. Het vorige energieprogramma heeft naast succesvolle en minder succesvolle projecten, ook projecten die nog lopen. ‘We doen wat we kunnen maar’…’binnen de beperkende context van bestuurlijke prioriteiten’ (Wiersma, 2014). Qua toegang tot informatie over de ontwikkelingen in de energietransitie, wordt er gecommuniceerd via de uit-gifte van beknopte en overzichtelijke beleidsboekjes, zowel intern als extern toegankelijk. Er wordt geconstateerd dat intern niet iedere ambtenaar ‘automatisch het boekje voor de geest heeft’ (Cor-zaan, 2014). Ter verspreiding van informatie heeft de gemeente wel een aantal bijeenkomsten geor-ganiseerd die bij de dimensie leiderschap worden genoemd. Op het gebied van energiebesparing is er volgens Eillert de meeste informatieverspreiding omtrent het project Eerste Hulp bij Energiebespa-ring. De communicatie zou meer proactief kunnen zijn richting de samenleving haar. Onder andere door ‘meer de linking pin’ te ‘zijn tussen rijk- en provincieregelingen en de maatschappij’ (Eillert, 2014).
Criterium Score Betekenis score
Continue toegang tot informatie: De continue toegang van
acto-ren tot informatie over ontwikkelingen -1 Matig tot zwak ontwikkeld, aandacht no-dig Realisatievermogen: De mogelijkheid om te acteren volgens
plan -2 Er ligt een duidelijke blokkade die aan-passingen belemmert
Improvisatievermogen: Increasing the capacity of individuals
to self-organize and innovate 1 Er gebeurt wel iets maar het kan beter
Leiderschap
In de politiek ‘kun je je afvragen of’…’het nou echt zo’n top 5 of top 10 onderwerp is van wat we in deze stad belangrijk vinden’ (Wiersma, 2014). De gemeente Groningen is een ‘rode gemeente’
- 57 -
(Corzaan, 2014). ‘Als ik naar de context van Groningen kijk, dan vrees ik dat er geen zware onder-stroom in de huidige politiek is’, die energie en duurzaamheid, ‘belangrijk gaat maken’ (Wiersma, 2014).‘De gemeenten hebben momenteel allemaal te maken met de economische crisis’ en ‘voeren overal in Nederland de discussie over de kerntaken’ (Wiersma, 2014). Juist in deze kerntakendiscus-sie speelt duurzame energie een belangrijke rol volgens Wiersma. ‘Het zou een kerntaak moeten worden, maar dat is het niet’. Er is een boegbeeld nodig en ‘het liefst meerdere partijen die dit uit-dragen’ (Wiersma, 2014). Groenlinks heeft als enige partij bij uitstek duurzaamheid en energie in hun genen zitten, ‘maar ik heb ze eerlijk gezegd nog niet zo betrapt op een vergaande visie’ (Wiersma, 2014). Ook het hebben van een sterke wethouder is belangrijk volgens Eillert en Corzaan. ‘De wet-houder die er boven zit is wel heel erg sturend’ (Corzaan, 2014). ‘Iemand die er echt voor op de bres gaat’… ‘dan kun je denk ik nog verder komen’ (Eillert, 2014). Het is ‘een hele uitdaging voor de toe-komst, dat er een bestuur- en topmanagers komen, die dit echt ook uitdragen’ volgens Wiersma (2014). Het visionair leiderschap is neutraal, omdat de energieke ambtenaren betrokken bij het be-leid hard werken aan het verbinden van lange en korte termijn, maar op bestuur- en directieniveau is er nog beperkte visie.
Qua ondernemend leiderschap doet de gemeente ‘liever eerst iets op het stimulerende spoor en dan pas op het dwingende spoor’ (Wiersma, 2014). Een faciliterende overheid betekent onder andere dat de gemeente helpt zo goed als ze kan, maar anderen moeten de effecten realiseren’ (Wiersma, 2014). Partijen moeten bijvoorbeeld zelf besluiten of ze gebruik maken van de energiesystemen als het collectieve WKO. Betreft de winning van geothermie: ‘daar stoppen we een aantal tonnen in om te verkennen of dat kan, maar dan zullen anderen daar een business case van moeten maken’ (Wiersma, 2014). ‘Op een gegeven moment denk ik dat dit een vliegwiel is, voor andere partijen om te gaan deelnemen’ (Wiersma, 2014). Verder heeft de gemeente Grunneger Power mogelijk gemaakt via een opstartlening van 200.000 euro (Groningen geeft Energie, 2014). Volgens Eillert zou de ge-meente qua faciliteren en stimuleren van de samenleving voor de energietransitie meer kunnen doen. ‘Dat kan meer’. Met betrekking tot kleinere initiatieven: ’Ik zou er zelf wel meer tijd voor willen hebben, en daarmee denk ik ook dat je meer los kunt maken’ (Eillert, 2014). Ook kan de gemeente meer proactief de wijk in gaan om samen te werken en te experimenteren, ‘en vervolgens terugtrek-ken en kijterugtrek-ken wat er gebeurt’…’Dat zouden we meer kunnen doen vind ik‘ (Eillert, 2014). ‘Het enige wat we doen is stimuleren en wijzen’ bijvoorbeeld ‘als je nu iets met zonnepanelen wil, ga dan naar een natuur en milieufederatie’ of naar Grunneger Power (Corzaan, 2014). Het ondernemend leider-schap heeft een enigszins positief effect op het adaptief vermogen.
Qua verbindend leiderschap is de gemeente onder andere actief in het spoor warmte. ‘Warmte be-staat uit het maken van coalities’ (Corzaan, 2014). Zonder samenwerking met bijvoorbeeld het
- 58 -
Waterbedrijf zou een deel van de warmteprojecten die Groningen organiseert ook niet mogelijk zijn. ‘Die zijn natuurlijk gewend om water rond te pompen, koud water, en nou warm water is niet zo’n groot verschil’ (Corzaan, 2014). Ook op het gebied van energiebesparing, worden er afspraken ge-maakt met woningbouwcoöperaties om hun woningvoorraad te verduurzamen. De gemeente heeft ook een sterke samenwerking met Grunneger Power, ‘als ontzorger’, die voor hen ten dele de sa-menleving faciliteert. Burgers en initiatieven worden ondersteunt door Grunneger Power. Volgens Eillert kan de gemeente meer doen om coalitievorming tussen partijen te stimuleren. Er zijn een aan-tal bijeenkomsten georganiseerd met diverse actoren uit de stad om bijvoorbeeld te praten over de warmtevisie, zonenergie en het energiebeleid (Eillert, 2014): In 2010 is er een conferentie georgani-seerd met verschillende partijen uit de stad en de weide omtrek om de voortgang in de energietran-sitie en het energiebeleid te evalueren. ‘Er zijn een aantal marktpartijen, er zijn een aantal burgerini-tiatieven en er zijn een aantal maatschappelijke organisaties’…’bijvoorbeeld NMF, natuur en milieu federatie, je hebt de provincie, de gemeente, maar je hebt ook Grunneger Power, en andere burger-initiatieven en andere marktpartijen, adviesbureaus en ik denk dat we daarin wel een slag kunnen maken als die iets meer gaan samenwerken’ (Eillert, 2014). 2014). Het verbindend leiderschap heeft enigszins een positief effect op het adaptief vermogen, maar het kan beter door de samenleving meer in haar volledige breedte te betrekken.
Criterium Score Betekenis score
Visionair leiderschap: Het verbinden van de lange en korte
ter-mijn 0 Neutraal
Ondernemend leiderschap: Zorgen dat acties ook
daadwerke-lijk gebeuren 1 Er gebeurt wel iets maar het kan beter
Verbindend leiderschap: Encourage collaboration between
dif-ferent actors 1 Er gebeurt wel iets maar het kan beter
Hulpbronnen
Wiersma constateert (2014) dat ‘over het geheel genomen’…’we te weinig met gezag uitstralen’. Door de aparte aanpak van het energieprogramma is het ‘een onderbelicht onderwerp gebleven en kan het gebeuren dat er een woningbouwplan in de maak is’ die niet ‘goed gepositioneerd staat met betrekking tot de zon’ (Wiersma, 2014). Aan het Reitdiep worden nieuwe huizen gebouwd. ‘We zijn ontzettend blij dat iemand daar zestig woningen wil bouwen, en die moet dus niet te veel in de weg worden gelegd’ (Wiersma, 2014). Het programma wonen wordt nog niet afgerekend op duurzaam-heid, maar wel op ‘het mag niets extra’s kosten’ (Eillert, 2014). Het ‘is nog een traject te gaan, voor-dat het in ons natuurlijke werkproces zit’ (Wiersma, 2014). De autoriteit van het facetbeleid heeft een negatief effect op het adaptief vermogen. Hoe het Rijk de autoriteit bij de gemeente Groningen