2. Adaptieve gemeenten voor de maatschappijbrede energietransitie
2.3 Het adaptief vermogen van de gemeente
Bestuurlijk wordt er in Nederland onderscheidt gemaakt tussen klimaatadaptatie en klimaatmitigatie (Termeer en Meijerink, 2008). Adaptie is gericht op de aanpassing van klimaatverandering door bij-voorbeeld in staat te zijn om te gaan met wateroverlast, droge perioden, extreem weer en de gelei-delijke stijging van de temperatuur (Termeer en Meijerink, 2008). Mitigatie richt zich op het matigen van klimaatverandering door de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, over te stappen op duurzame energiebronnen, of uitstoot te compenseren door bijvoorbeeld de aanplant van bomen. Dit onderzoek kiest ervoor om klimaatmitigatie te zien als een vorm van klimaatadaptatie. ‘Adapta-tion focuses on anticipating climate change in three ways: minimizing potential damage; coping with the consequences of impacts; and taking advantage of opportunities’ (van Buuren et al., 2013 p.2). In de eerste paragraaf wordt verder uitgelegd waarom het adaptief vermogen van instituties ook in-vloed heeft op klimaatmitigatie. In de tweede paragraaf wordt het adaptatiewiel aan de hand van zes
- 37 -
dimensies toegelicht. Het theoretisch kader wordt afgesloten met een betoog waarom adaptieve ge-meenten voor de energietransitie belangrijk zijn.
Adaptieve instituties voor klimaatmitigatie
Gupta et al., (2010) definiëren het adaptief vermogen van instituties als volgt: ‘The inherent charac-teristics of institutions that empower social actors to respond to short term and to long term im-pacts’ van klimaatverandering ‘either through planned measures or through allowing and encourag-ing creative responses from society both ex ante and ex post’ (p.4). Op basis van Gupta et al. (2010) begrijpen Termeer en Meijerink (2008) adaptief vermogen verder als:
- ‘De mate waarin de huidige instituties actoren de mogelijkheid bieden of aanmoedigen zich aan te passen aan klimaatverandering;
- En/of de mate waarin actoren instituties kunnen veranderen om zich beter aan te passen aan klimaatverandering’ (p.5).
Het adaptief vermogen van instituties beïnvloedt de adaptieve capaciteit van de samenleving (Gupta et al., 2010). Het Intergovernmental Panel on Climate Change definieert adaptieve capaciteit als: ‘the ability of a system to adjust to climate change, to moderate potential damages to take advantage of opportunities, or to cope with the consequences‘ (Gupta et al., 2010 p.4). ‘Adaptive capacity is fun-damental to sustainable development’ (Smit et al, 2001 p.23). Een samenleving met voldoende adap-tieve capaciteit stimuleert de duurzame ontwikkeling van die samenleving. Termeer en Meijerink (2008) vertalen de adaptieve capaciteit verder als:
- ‘het bieden van weerstand bij extreme gebeurtenissen (weerstand); - het herstellen van potentiële schade (veerkracht);
- anticiperen op en opgewassen zijn tegen de consequenties (aanpassing); - en het profiteren van nieuwe kansen (innovatie)’ (p.5)
In de voorgaande definities komt in zekere mate naar voren dat de energietransitie als onderdeel van klimaatadaptie opgevat kan worden. Het adaptief vermogen van instituties heeft invloed op de mate waarin de samenleving zich kan aanpassen aan klimaatverandering, maar ook in welke mate de sa-menleving zich duurzaam kan ontwikkelen. Omdat mitigatie als onderdeel van klimaatadaptatiewiel kan worden gezien, kan het adaptatiewiel volgens dit onderzoek ook worden toegepast op gemeen-ten om het adaptief vermogen te achterhalen, en inzichgemeen-ten te verkrijgen in de mogelijkheden en aan-moediging die actoren krijgen om zich te ontwikkelen voor de energietransitie.
- 38 -
Adaptatiewiel
Op basis van de dimensies van het adaptatiewiel (Gupta et al., 2010), dat hieronder staat afgebeeld, wordt er in dit onderzoek inzicht verkregen in het adaptief vermogen van gemeenten. Er zijn drie kerndimensies en drie hulpdimensies opgesteld (van den Brink et al., 2013). De dimensies zijn weer te onderscheiden in criteria. De kerndimensies maken een integraal onderdeel uit van adaptieve ca-paciteit, terwijl de hulpvariabelen meer contextueel zijn; ze dragen indirect bij aan het adaptief ver-mogen en worden in het algemeen als belangrijke kenmerken van instituties gezien (van den Brink et al., 2011). De kerndimensies zijn variëteit, leervermogen en ruimte voor autonome verandering en de hulpdimensies zijn leiderschap, hulpbronnen en behoorlijk bestuur. Elke dimensie sluit af met een korte definitie van de criteria, en hoe de criteria toegepast wordt in het onderzoek.
Variëteit
Een wet uit systeemtheorie stelt dat de variëteit van een systeem minstens even groot moet zijn als de variëteit van de omgeving waaraan het zich probeert aan te passen (van den Brink et al, 2011; Termeer et al., 2011; Gupta et al., 2010; Termeer en Meijerink, 2008). Gemeenten hebben daarom de uitdaging om een afspiegeling te vormen van de samenleving onder andere in het beleid voor de energietransitie. Daarentegen kan teveel variëteit de effectiviteit van het beleid ook verlammen (van den Brink et al., 2013; Termeer en Meijerink, 2008). Bijvoorbeeld wanneer er in een maatschappelijk vraagstuk verschillende actoren met hun assumpties en belangen betrokken zijn, dan wordt er veel
- 39 -
inzicht verkregen in de maatschappelijke context en hun probleemdefinities, maar is het lastiger om te convergeren en om tot actie en oplossingen te komen vanwege de verschillende, uiteenlopende en tegengestelde assumpties en belangen van betrokken actoren. Hieronder worden de criteria van de dimensie beschreven.
Criterium Definitie Toepassing
Probleemdefinities & oplossingen
‘Een variëteit aan denkramen, probleemdefinities en oplossings-richtlijnen’ (Termeer en Meije-rink, 2008)
In hoeverre bevat het beleid voor de energietransitie verschillende probleem-definities en oplossingsstrategieën?
Multiactor, level & sector
De betrokkenheid van een diver-siteit aan actoren (publiek/pri-vaat, beleid/beheer, diverse sec-toren) (Termeer en Meijerink, 2008)
Wordt er in het beleid voor de energie-transitie voldoende aandacht besteedt aan meerdere sectoren, actoren en ni-veaus?
Diversiteit ‘Availability of a wide range of dif-ferent policy options to tackle a problem’ (Gupta et al., 2010)
In hoeverre is er ruimte in het beleid voor de energietransitie voor diversiteit en maatwerk?
Redundantie ‘Presence of overlapping measures and back-up systems; not cost effective’ (Gupta et al., 2010)
In hoeverre is er ruimte in het beleid voor de energietransitie voor meer van het-zelfde?
Figuur 12: Dimensie variëteit en bijbehorende criteria
Leervermogen
Onzekerheid en nieuwigheid vraagt om een context waarin veel ruimte is om te leren (Termeer en Meijerink, 2008). De onzekere verandering van de energietransitie en de opkomst van nieuwe duur-zame technieken en sociale praktijken vraagt onder andere ruimte om te leren, zodat zowel routines als onderliggende assumpties voor die routines veranderd worden. Leren wordt begrepen als een so-ciaal proces waarin actoren continu met elkaar betekenis geven aan wat er gaande is (Termeer en Meijerink, 2008). Leerervaringen komen het beste tot uiting wanneer de institutionele context ruimte biedt voor vertrouwen en het bespreken van twijfels, dan een context die vooral bezig is met belangenverdediging (Termeer et al., 2011). Hieronder worden de criteria toegelicht.
Criterium Definitie Toepassing
Vertrouwen ‘Presence of institutional patterns that promote mutual respect and trust’ (Gupta et al., 2010). ‘Willingness to learn from eachother across bounda-ries’ (Termeer et al., 2011)
Is er sprake van vertrouwen tussen de verschillende partijen die betrokken zijn bij het beleid voor de energietran-sitie?
- 40 -
Eerste orde leren ‘Ability of institutional patterns to learn from past experiences and imrpove their routines’ (Gupta et al., 2010)
In hoeverre leiden leerervaringen in de transitiepraktijk tot het verbeteren van routines?
Tweede orde le-ren
‘Changes in assumptions underlying in-stitutional patterns’ (Gupta et al., 2010)
In hoeverre leiden leerervaringen in de transitiepraktijk tot het wijzigen van de beleidsfilosofie voor de ener-gietransitie en haar onderliggende as-sumpties?
Twijfels bespre-ken
‘Institutional openness towards uncer-tainty’ (Gupta et al., 2010)
Bestaat de mogelijkheid om twijfels uit te spreken in het beleid voor de ener-gietransitie?
Institutioneel ge-heugen
‘Institutional provision of monitoring and evaluation processes’ (Gupta et al., 2010)
Wordt er institutioneel geheugen op-gebouwd en hergebruikt door energie-projecten en -programma’s te evalue-ren en de leerervaringen mee te ne-men in het vervolgbeleid?
Figuur 13: Dimensie leervermogen en bijbehorende criteria
Ruimte voor autonome verandering
Autonome verandering als laatste kerndimensie betreft het vermogen van actoren om in te spelen op kansen en bedreigingen (Termeer en Meijerink, 2008). Adaptieve instituties hebben een balans tussen rigiditeit en flexibiliteit in hun handelen (Gupta et al., 2010), oftewel een balans tussen ge-plande als autonome verandering (van Buuren et al., 2013). Ze maken het mogelijkheid om met spontane ontwikkelingen mee te gaan, zonder dat er verlies aan overzicht optreedt gezien er een ro-buuste lijn of visie in het beleid zit. Door onder andere in een continue toegang tot informatie te voorzien, kan er robuust en flexibel worden opgetreden. De verspreiding van informatie door ge-meenten, bijvoorbeeld via ruimtelijke visies, kan tot normatief begrip over de energietransitie leiden. Hieronder worden de andere criteria uitgelegd.
Criterium Definitie Toepassing
Continue toegang tot informatie
De continue toegang van actoren tot informatie over ontwikkelingen (van den Brink et al., 2011; Ter-meer et al., 2011).
Hebben actoren die betrokken zijn bij het beleid voor de energietransitie een continue toegang tot informatie?
Realisatievermogen De mogelijkheid om te acteren vol-gens plan (van den Brink et al., 2011; Termeer et al., 2011)
Lukt het om te handelen volgens de gestelde ambities in het beleid voor de energietransitie?
Improvisatievermogen ‘Increasing the capacity of individ-uals to self-organize and innovate’ (Gupta et al., 2010)
Hebben de actoren die betrokken zijn bij het beleid voor de energietransitie voldoende ruimte om te improvise-ren?
- 41 -
Leiderschap
Leiderschap is een hulpdimensie waarover overheidsinstituties in het algemeen over zouden moeten beschikken. Leiderschap stimuleert de samenleving onder andere op een faciliterende, stimulerende, participatieve of een directieve manier om acties ten behoeve van het klimaat en duurzaamheid te nemen (Gupta et al., 2010). Zonder leiderschap is de maatschappij niet in staat om responsief te zijn jegens lange termijn, grootschalige uitdagingen (van den Brink et al., 2013; Gupta et al., 2010). Lei-derschap is tevens een driver voor verandering (van den Brink et al., 2013; Gupta et al., 2010). De ge-meente als institutie zal daarom leiderschap moeten tonen in de maatschappelijke uitdaging van de energietransitie.
Criterium Definitie Toepassing
Visionair leider-schap
Het verbinden van de lange en korte termijn (Termeer en Meijerink, 2008). Visionaire leiders kunnen anderen overtuigen van bedreigingen en nood-zakelijke veranderingen (Termeer et
al., 2011)
Wordt de lange en de korte termijn planning door de gemeente verbon-den door bijvoorbeeld voldoende in-tellectueel, reformerend en slaan en zalven leiderschap uit te voeren?
Ondernemend lei-derschap
Zorgen dat acties ook daadwerkelijk gebeuren (Termeer en Meijerink, 2008). Ondernemend leiderschap stuurt de samenleving op een facilite-rende of directieve manier om acties te nemen (Gupta et al., 2010)
Wordt de samenleving gestimuleerd in het nemen van acties door het beleid?
Verbindend lei-derschap
Het aanmoedigen van samenwerking tussen verschillende actoren (Gupta et
al., 2010)
Worden er coalities tussen verschil-lende partijen door de gemeente ge-vormd via het beleid?
Figuur 15: Dimensie leervermogen en bijbehorende criteria
Hulpbronnen
Ter ondersteuning van de drie kerndimensies heeft de gemeente voldoende hulpbronnen nodig (van den Brink et al., 2013; Termeer et al., 2011; Gupta et al., 2010). Zoals in dit hoofdstuk is besproken kunnen hulpbronnen vanuit de gemeente als regimespeler een verzwakkende of een versterkende werking hebben op verandering. Gemeenten zouden onder andere moeten proberen voldoende ge-zag te genereren voor hun beleid voor de energietransitie. Zonder gege-zag worden er mogelijk ook be-perkte menskracht en financiële middelen gegenereerd. Onder andere wet- en regelgeving en geld kunnen een verzwakkende of versterkende werking hebben op verandering voor het klimaat. Hieron-der worden de drie criteria van de dimensie hulpbronnen uitgelegd.
Criterium Definitie Toepassing
Gezag Autoritaire macht Heeft het beleid voor de energietransitie vol-doende gezag?
- 42 -
Menskracht ‘Availability of expertise, knowledge and human labour (Gupta et al., 2010 p.6)
Heeft de gemeente voldoende menskracht om het beleid voor de energietransitie uit te voeren?
Financiële mid-delen
Zijn nodig voor het maken en het implementeren van beleid, en om te experimenteren (Termeer et
al., 2010)
Heeft de gemeente voldoende financiële middelen om het beleid voor de energietran-sitie uit te voeren?
Figuur 16: Dimensie hulpbronnen en bijbehorende criteria
Behoorlijk bestuur
De laatste hulpdimensie betreft behoorlijk bestuur. Goed bestuur is voor elk beleidsterrein van be-lang. In navolging van, van den Brink et al. (2013), wordt de dimensie begrepen als ‘fair governance processes provide responsive and accountable policy making and implementation, protect basic rights and equity and, through constitutional laws, promote legitimate policy processes’ (p.4). Het bestuur van de gemeente wordt in dit onderzoek gezien als de gemeenteraad en het college van bur-germeester en wethouders die leiding geven aan de ambtelijke organisatie. Legitimiteit, controleer-baarheid of toerekencontroleer-baarheid, responsiviteit en rechtvaardigheid zijn de criteria (van den Brink et al., 2011; Termeer et al., 2011).
Criterium Definities Toepassing
Legitimiteit De mate waarin het beleid gedragen wordt door de samenleving (Gupta
et al., 2010)
Heeft het beleid voor de energie-transitie voldoende legitimiteit? Rechtvaardigheid Rechtvaardige behandeling van
ver-schillende actoren in de samenleving
Is de gemeente voldoende recht-vaardig in haar beleid voor de energietransitie?
Responsiviteit ‘Whether or not institutional pat-terns show response to society’ (Gupta et al., 2010 p.7)
Is de gemeente voldoende respon-sief in haar beleid voor de energie-transitie?
Controleerbaarheid Institutionele structuren leiden tot controleerbare procedures (Gupta et
al., 2010)
Wordt het beleid voor de energie-transitie uitgevoerd aan de hand van controleerbare procedures?
Figuur 17: Dimensie behoorlijk bestuur en bijbehorende criteria
Adaptieve gemeenten voor de maatschappijbrede energietransitie
De bovengenoemde dimensies en criteria vormen indicatoren voor het bepalen van het adaptief ver-mogen van instituties. Door het energietransitiebeleid van de gemeente te onderzoeken op basis van deze criteria wordt er inzicht gekregen in:
- De mate waarin de gemeente actoren de mogelijkheid bieden of aanmoedigen om verant-woordelijkheid en eigenaarschap te nemen in de energietransitie;
- 43 -
- En/of de mate waarin actoren de gemeente als institutie kan veranderen om meer verant-woordelijkheid en eigenaarschap te nemen in de energietransitie.
Adaptieve gemeenten bieden mogelijkheden en aanmoediging voor de samenleving om zich te ont-wikkelen voor de energietransitie, en om gemeentelijke instituties te veranderen, zodat ze zich beter kan ontwikkelen voor de energietransitie. Adaptieve gemeenten zijn volgens dit onderzoek in staat om de controle uit te besteden aan de samenleving. De controle georiënteerde overheidssturing, bij-voorbeeld in de ruimtelijke planning, vormt een reden, waarom nieuwe beleidsfilosofieën als Transi-tiemanagement beperkt tot uiting kunnen komen in hun poging meer ruimte te geven aan de samen-leving, om sturing te geven aan de samenleving of door zichzelf te organiseren in het vinden van op-lossingen voor maatschappelijke problemen. De institutionele context waar vanuit beleidsfilosofieën georganiseerd worden, zijn mogelijk bepalender dan de kwaliteit van nieuwe beleidsfilosofieën voor de uitkomsten en resultaten. De institutionele context structureert namelijk het sociale verkeer in beleidsprocessen.
Overheidsinstituties die beleid voor de energietransitie maken, zullen in zekere mate een adaptief vermogen moeten hebben om possibility spaces te creëren voor duurzame niches, energieke actoren en koplopers, zoals door Transitiemanagement was beoogd. Adaptieve gemeenten zijn mogelijk be-ter in staat om de adaptieve capaciteit van energieke actoren en koplopers in de verduurzaming van de steden te benutten. Ze bieden energieke actoren, waaronder ambtenaren de ruimte voor de vor-ming van nieuwe duurzame gewoonten, en bieden mogelijkheid om deze nieuwe gewoonten institu-tioneel te verankeren onder andere in het gemeentelijk systeem van regels. Zodoende kan ook naar verwachting in toenemende mate verantwoordelijkheid genomen worden in de energietransitie en kan er tussen de gemeente en de energieke burgers en bedrijven een meer ‘geoliede’ samenwerking ontstaan. Adaptieve gemeenten vergroten de kans dat de energietransitie ook daadwerkelijk een maatschappijbrede verandering wordt.
Taal en interactie gaat vooraf aan alle instituties, zoals is aangegeven in paragraaf 2.2. Op basis van taal en interactie nieuwe werkelijkheden. Door woorden, ervaringen, belevingen en bijvoorbeeld fei-ten uit te wisselen, ontstaan er intersubjectieve werkelijkheden. Hoe de werkelijkheid in dit onder-zoek wordt beschouwd wordt verder uitgelegd in de methodologie.
- 44 -