Invloed van instituties op de energietransitie

In de voorgaande delen van het onderzoek is het begrip instituties al aan bod gekomen. In dit tweede deel van het theoretisch kader worden nog een aantal definities aangehaald om instituties verder te duiden. Volgens Hodgson (2006) zijn instituties ‘the kinds of structures that matter most in the social

- 31 -

realm; they make up the stuff in social life’ (p.2). Termeer en Meijerink (2008) noemen verder regels, rollen en waarden als zijnde instituties. Bergsma et al., (2012) voegen hier normen en procedures aan toe en Gupta et al. (2010) hebben het nog over overtuigingen of assumpties. Naast deze gedrags-regels kunnen organisaties ook worden begrepen als instituties (Gupta et al., 2015). ‘In ordinary speech, the word ‘institutions’ is seen as synonymous with organizations’. Although organizations can be seen as formalised patterns of rules and decision making, institutions are not equivalent to organizations, as institutions also refer to underlying ideological values and norms‘ (Gupta et al., 2010 p.3). Dit onderzoek pleit ervoor om de organisatie van de gemeente niet alleen te zien als een systeem van formele regels, maar haar te beschouwen als een veel breder systeem van regels zoals wordt uitgelegd in de paragaaf over formele en informele instituties. Naast de regels, rollen, normen

en waarden, procedures, overtuigingen, organisaties kan ook taal worden opgevat als een institutie.

‘With one possible exception, all institutions depend on other institutions’...’language is the basic so-cial institution in the sense that all others presuppose language, but language does not presuppose others’…‘Language is basic because all institutions involve social interaction and interpretation of some kind’ (Hodgson, 2006 p.13). Taal wordt door actoren gebruikt om te interacteren en geeft aan-leiding tot aanpassing in cas en de sociale praktijken, rollen en netwerken hierin.

‘Institutions are inherently conservative’ (Gupta et al., 2010 p.3). Instituties ‘stretch over long-time distances in the reproduction of social systems’ (Fuchs, 2003 p.9). ‘The durability of institutions stems from the fact that’…’institutions both constrain and enable behavior’ (Hodgson, 2006 p.2). Door gedrag wel of niet mogelijk te maken, geven ze aanleiding tot individuele of collectieve ge-woonten in de samenleving. ‘Habits are the constitutive material of institutions, providing them with enhanced durability, power, and normative authority’ (Hodgson, 2006 p.7). Instituties geven niet al-leen aanleiding tot habits of gewoonten, maar ook tot ‘shared habits of thought’…‘They have the power to‘…’change aspirations instead of merely enabling or constraining them’ (Hogdson, 2006 p.7). Instituties structureren dus ook aspiraties en preferenties van mensen en samenlevingen. ‘The rule structure helps to create habits and preferences that are consistent with its reproduction’…’accord-ant habits are further developed and reinforced among the population’ (Hodgson, 2006 p.6). Institu-ties kunnen sociaal gedrag beperken, maar stellen mensen ook in staat om te handelen (Termeer en Meijerink, 2008). ‘Without’…’every form of collective action of society would be impossible’ (Gupta et al., 2010 p.2). ‘Door het in zekere mate structureren van besluitvormingsprocessen; toekennen van wie macht heeft over wat en wie; mogelijk maken van bindende beslissingen; verankeren van sociale normen en waarden; vestigen van dominante logica’s of beïnvloeden de scope van proble-men en oplossingen’ maken ze het mogelijk om tot maatschappelijke probleemoplossing te koproble-men (Termeer en Meijerink, 2008 p.4).

- 32 -

‘Institutions carry the bias of previous interactions, views and power relations, a proces called institu-tionalisation’ (Gupta et al., 2010 p.3). Institutionalisatie betekend dat er zekere padafhankelijkheden zijn in de vorming van instituties en dat instituties gebaseerd zijn op voorgaande sociale praktijken, rollen, interacties en machten in systemen. Vanwege institutionalisatie en padafhankelijkheden be-staat er een kans dat er inerte institutionele structuren ontstaan. Institutionele structuren kunnen tot lock-in effecten leiden die het vermogen van actoren om op geheel nieuwe wijzen in te spelen op vraagstukken beperken (Termeer en Meijerink, 2008 p.5). In relatie tot het energieprobleem wordt er ook gesproken over een lock-in: ‘Radically new technologies have a hard time breaking through because regulations, infrastructure, user practices, maintenance networks all aligned to existing tech-nology’ (Lockwood, 2013 p.8). Instituties structureren gedrag in de samenleving in belangrijke mate, maar determineren het gedrag van mensen niet (Termeer en Meijerink, 2008). Sociale gedragingen in de samenleving beïnvloeden instituties, waardoor ze veranderen (Gupta, 2010; Fuchs, 2003). Het adaptief vermogen van instituties bepaald in welke mate ze kunnen veranderen. Dit wordt verder uitgelegd in het laatste deel van dit theoretisch kader. Aan de hand van de planningstradities wordt er inzicht gegeven in hoe instituties en institutionele structuren veranderen. Omdat planning een in-tegrale functie in het overheidsbeleid heeft (Spit en Zoete, 2006), zijn de planningstradities in zekere mate kenmerkend voor het algemene overheidshandelen in Nederland. Onder meer zijn ze kenmer-kend voor Groningen, Almere en Tilburg en hun beleid voor de energietransitie, gezien hun beleid wordt georganiseerd vanuit de ruimtelijke planning.

Institutionalisatie in de ruimtelijke planning

De ruimtelijke planning zal de energietransitie ruimtelijk moet faciliteren (Energierapport, 2016). De ruimtelijke planning heeft een stevige rol die opgenomen is in artikel 2 van de grondwet; ‘de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en de verbetering van het leefmilieu’ (Spit en Zoete, 2006 p.15). ‘Het heeft een procedureel karakter dat dient om beslissin-gen vanuit andere sectoren waaruit ruimtelijke claims voortkomen qua procedure te structuren, dit met name om rechtsbescherming en rechtszekerheid aan betrokken partijen te verschaffen’ (Spit en Zoete, 2006 p.20). Enerzijds heeft de ruimtelijke planning een rol te spelen in het behoud van het huidige leefmilieu, en daarmee ook in mitigatie van klimaatverandering, maar anderzijds vormt het verschaffen van rechtszekerheid en rechtsbescherming ook een belangrijke noemer voor de ruimte-lijke planning. Omwille van de rechtsbescherming en de rechtszekerheid heeft de ruimteruimte-lijke plan-ning relatief veel instrumenten als wetten, regels en procedures die verandering vertragen. De be-staande planningsinstituties maken de huidige ruimtelijke planning in beperkte mate geschikt voor klimaatadaptatie (Van den Brink et al., 2013). Vanwege institutionalisatie zijn de volgende plannings-tradities in zekere mate opgenomen in de ruimtelijke planning, onder andere van gemeenten.

- 33 -

Na de Tweede Wereldoorlog vormde de overheid een belangrijke actor in de wederopbouw van Ne-derland. In de ’50 en ’60 ontstond als reactie de technisch-rationele planningstraditie in het over-heidshandelen voor de ruimtelijke ordening. Het vertrouwen van de overheid in de maakbaarheid van de samenleving groeide vanwege de successen die ze haalde bij de wederopbouw, bijvoorbeeld door de bouw van woonwijken en infrastructuur. De technisch-rationele planningstraditie is voorna-melijk gericht op het eindbeeld van planning. Gegeven de informatie aan het begin van het plan-ningsproces werd er een eindbeeld voor de toekomst opgesteld. Planologische vraagstukken werden vooral door planologen en deskundigen opgelost. De benadering wordt ook wel als blauwdrukplan-ning aangeduid (Rauws en de Roo, 2016; De Roo en Voogd, 2007; Spit en Zoete, 2006). Duurzame technische systemen voor de energietransitie, zouden op basis van deze planningstraditie vooral ach-ter het bureau van planologen en ingenieurs vormgegeven worden. Een nadeel van de traditie is dat uitwerking naar het eindbeeld zich niet altijd ontvouwd zoals voorspeld, vanwege de toename in complexiteit, zoals is uitgelegd in paragraaf 2.1. Technische planningsoplossingen die door de over-heid worden geïmplementeerd stuiten in toenemende mate op maatschappelijke weerstand. Plano-logen gingen zich in de jaren 60’ en 70’ daarom meer toespitsen op het proces van planning om plan-ningsoplossingen om de implementatie van planplan-ningsoplossingen beter te kunnen controleren. In de planologische wetenschap kwam de strategische keuzebenadering naar voren in de jaren ’60 als ant-woord op de tekortkomingen de lineaire fasering van implementatie. De benadering laat zien dat complexe planningsprocessen door planologen wel te structureren waren op een systematische ma-nier door terugkoppelingscycli te gebruiken. Procesplanning was in beginsel nog uitsluitend een overheidsaangelegenheid. De planning veranderde gaandeweg meer van expertise gedreven proces-sen naar open procesproces-sen waarbij verschillende actoren in de samenleving bij betrokken worden. Door verschillende actoren in het planningsproces te betrekken werd en wordt gepoogd om met de maatschappelijke context van planning om te gaan. Filosoof en socioloog Habermas gaf hier in de ja-ren ’70 aanleiding toe. Habermas stelt dat het gebruik van taal in de samenleving leidt tot normatief begrip en waardebepaling (Voogd, 2006). Het gedachtegegoed van Habermas is aangehaald door pla-nologen en heeft aanleiding gegeven tot de traditie van de communicatieve planning. Door verschil-lende actoren te betrekken in planningsprocessen worden er perspectieven, assumpties, belangen en meningen gedeeld wat in zekere mate leidt tot normatief begrip over planningsvraagstukken en tot waardebepaling van mogelijke planningsoplossingen. Door te communiceren en te interacteren wordt er een zo breed mogelijk draagvlak voor beslissingen gevormd (Voogd, 2006).

‘To date’…’spatial planning’…’remain controlled by public government, and that public government seems not to be very adaptive to initiatives that emerge from the dynamics of civil society itself’ (Boonstra en Boelens, 2011 p.1). De planningstradities hebben geleid tot een controle georiënteerd

- 34 -

planningssysteem. ‘The Netherlands has a strong tradition of blueprint planning as well as more com-municative practices, supported by well-developed planning systems and detailed planning proce-dures and regulations to guide urban development to agreed outcomes (Rauws en de Roo, 2016 p.2). In plaats van controle en de focus op de inhoud en het proces van planning, probeert adaptieve

planning zich meer te richtingen op de complexe context van planning. ‘These processes include

foreseen and unforeseen triggers for change at a global level, such as rising sea-levels and economic crisis, and formal and informal responses at the local level, such as policy shifts and citizens initi-atieves’ (Rauws en de Roo, 2016 p. 2). Adaptieve planning richt zich onder andere op het creëren van ‘possibility spaces’, waarin nieuwe stedelijke structuren en ontwikkelingen kunnen plaatsvinden (Rauws en de Roo, 2016 p.2). Adaptieve planning onderzoekt onder andere de juiste institutionele context om stedelijke ontwikkelingen de ruimte te geven. De volgende paragraaf gaat in op de ver-schillende soorten instituties die die invloed hebben op stedelijke ontwikkelingen als bijvoorbeeld de opkomst van energieke actoren en collectieven.

Formele en informele instituties

In het artikel van Gupta et al., (2010) kunnen instituties ’formal governmental policies and informal social patterns of engagement’ (p.3) zijn, waarmee respectievelijk wordt bedoeld; ‘they can be visible and latent’. Gupta et al. (2015) lichten verder toe: ‘Using the Adaptive Capacity Wheel, we have ana-lysed formal institutions (national policies) as well as informal institutions (i.e. the implementation of national policies)’ (p.18). De auteurs hebben inzichten verkregen in het beleid als formele institutie, en inzicht gekregen in de implementatie van het beleid als informele institutie. Dit sluit aan op hoe van den Brink et al., (2011) tegen formele en informele instituties aankijken. Een voorbeeld van een formele institutie is het officiële beleid voor ‘ruimte voor de rivier’ georganiseerd vanuit de Rijkswa-terstaat (Van den Brink et al., 2011); een serie projecten vanuit de RijkswaRijkswa-terstaat waarbij rivieren meer ruimte krijgen voor een veiliger Nederland. ‘Informal Dutch water safety institutions include the dominant technical-engineering culture and ways of working, and strengthening the dikes after a flood disaster’ (van den Brink., 2011 p.2). Andere voorbeelden die worden gegeven: ‘formal planning institutions are the National Spatial Strategy and the municipal zoning plans. Informal planning insti-tutions include the Dutch sectoral way of working and the interactive and area-based planning ap-proach’ (van den Brink et al., 2013 p.2). In navolging van deze auteurs kan het overheidsbeleid voor de energietransitie in zekere mate geïnterpreteerd worden als een formeel systeem van regels, en de manier waarop het beleid geïmplementeerd wordt als zijnde meer een informeel systeem van regels.

Hogdson constateert dat er in de literatuur verschillende ideeën bestaan over wat nu precies formele en informele instituties zijn. ‘Some identify the formal with the legal and see informal rules as non-legal’ (Hodgson, 2006 p.11). Formele instituties kunnen dus bijvoorbeeld wet- en regelgeving zijn,

- 35 -

vergunningsprocedures en bijvoorbeeld bestuurlijke procedures voor de vaststelling van beleidsstuk-ken. Informele instituties zijn dan de overige niet-wettelijke instituties als bijvoorbeeld normen en waarden, perspectieven en overtuigingen. ‘Another variant in the literature is to identify the formal with designed, and the informal with spontaneous institutions’ (Hodgson, 2006 p.11). Met betrekking tot zelforganisatie in sociale systemen, worden er spontane of organische instituties gecreëerd (Hodgson, 2006). De energieke samenleving creëert nieuwe normen en waarden, maar uiteindelijk gaat de samenleving ook bijvoorbeeld gepaard met externe sturing van overheden. ‘There are many examples where some institutions are sustained and supported by others’ (Hodgson, 2006 p.15). Er kunnen designed of pragmatische instituties ontstaan in navolging van organisch gecreëerde institu-ties. ‘Another possibility is to make the formal/informal distinction one of explicit versus tacit rules’ (Hodgson, 2006 p.11). Hiermee wordt ook wel bedoeld dat instituties onbewust en latent aanwezig zijn (Termeer en Meijerink, 2008). De mate waarin actoren bewust zijn van instituties kan verschil-lend zijn volgens dit onderzoek. Beleid kan ontwikkeld zijn, maar niet ieder van de collega’s binnen de gemeente is bewust van het beleid. Als laatste constateert Hodgson (2006) dat formele instituties in zekere mate ‘codifiable’ (p.6) zijn en informele instituties niet. Zonder volledig te willen zijn, stelt dit onderzoek dat er verschillende definities in de literatuur worden gebruikt om formele en infor-mele instituties te definiëren. Het onderscheid tussen forinfor-mele en inforinfor-mele definities kan niet goed gedefinieerd worden. Dit heeft ook gevolgen voor hoe de gemeentelijke organisatie in dit onderzoek gedefinieerd wordt.

De gemeente als breder systeem van regels

De gemeente als organisatie vormt niet alleen een formeel systeem van regels en besluitvorming, maar kan worden gezien als een breder systeem met ook informele regels, assumpties, rollen en nor-men en waarden, die allen in zekere mate met elkaar sanor-menhangen. Spontane of ontworpen institu-ties, expliciet of impliciete instituinstitu-ties, codificeerbare of niet-codificeerbare instituties en wettelijke of niet-wettelijk instituties structureren het handelen van de gemeente, onder andere in haar verschil-lende sectoren en facetten. De sectoren worden aan de rechterkant van figuur 10 afgebeeld en de facetten aan de linkerkant. De facetten proberen de sectoren op bepaalde onderwerpen te integre-ren. De ruimtelijke planning, betreft een facet, vanwege haar integrale karakter en de relatie die ze heeft met andere beleidssectoren (Spit en Zoete, 2006). Ze weegt de ruimtevraag van verschillende sectoren en facetten af en integreert ze in de fysieke ruimte. Overheidsbeleid voor klimaatverande-ring kan ook worden opgevat als een facet. Klimaatadaptatie ‘involves policies developed in a wide variety of policy fields, such as housing, land-use planning, agriculture, health, energy and water management’ (Termeer et al., 2011 p.2). Sommige domeinen zijn zowel een sector als een facet. Be-leid voor het milieu bijvoorbeeld kan zowel een sector als een facet zijn.

- 36 -

Figuur 10: Facet- en sectorbeleid binnen overheidsinstituties (Spit en Zoete, 2006)

De transitie naar duurzaam is een relatief nieuw beleidsonderwerp voor de gemeente en zal moeten worden opgenomen in het gemeentelijk systeem van regels dat leidt tot besluitvorming voor ver-schillende facetten en sectoren. Als facet moet het wettelijk, expliciet en onder andere codificeer-baar worden opgenomen in de beleidsprocessen gemeentebreed. Om verandering gemeentebreed te bewerkstelligen, moet er ook gepraat en geïnteracteerd tussen de collega’s in de verschillende sectoren en niveaus van de gemeente, als bijvoorbeeld het bestuursniveau, het directie- of manamentniveau, beleidsniveau en beheerniveau om duurzame institutionele structuren organisch en ge-pland te ontwikkelen. Adaptieve gemeenten hebben een zekere mate van behoorlijk bestuur, hulp-bronnen, leiderschap, variëteit, leervermogen, ruimte voor autonome verandering in hun handelen en zijn beter in staat om hun systeem van regels aan te passen aan ontwikkelingen als de energie-transitie. Dit wordt verder uitgelegd in het laatste deel van het theoretisch kader (§ 2.3).