Border tax adjustment

Zoals reeds aangehaald in paragraaf 5.3.2 is de export in de exporterende staat onbelast, terwijl de verkoop van hetzelfde product aan een afnemer binnen de eigen staat wél belast is. Als een product geïmporteerd wordt en vervolgens aan een afnemer binnen de eigen staat wordt verkocht, is het ge- importeerde product in de importerende staat volledig belast, terwijl recht op aftrek bestaat als de

aankoop van een aanbieder uit de eigen staat afkomstig is. Dit is border tax adjustments (BTA).156

Export wordt gestimuleerd en import ontmoedigd.

Het lijkt erop dat een staat door toepassing van BTA competitiever wordt op het gebied van interna-

tionale handel.157 _{Dit voordeel is volgens veel economen}158_{, waaronder Auerbach, Devereux, Keen}

en Vella,159 _{echter slechts van tijdelijke aard. Ik leg dit uit door zowel in te gaan op de situatie waar-}

bij sprake is van een vaste wisselkoers, als een flexibele wisselkoers. Vaste wisselkoers

Bij een vaste wisselkoers en toepassing van BTA door één staat, zal export in eerste instantie goed- koper worden. Over export hoeft immers geen belasting te worden betaald. Door deze stimulans zal de export toenemen. Anderzijds zal het totaal aan import afnemen, omdat import duurder wordt als gevolg van de importheffing. Ondernemingen zullen hierdoor meer in de eigen staat gaan produce- ren.160

Door de combinatie van een vaste wisselkoers en een toenemende vraag naar arbeid binnen de ei- gen staat, zal arbeid op de lange termijn echter duurder worden. Als gevolg hiervan nemen de kos-

ten van binnenlandse productie toe. Volgens veel economen161_{, waaronder Auerbach, Devereux,}

Keen en Vella,162 _{zullen de prijzen voor binnenlandse productie dusdanig toenemen met als gevolg}

dat de import van producten weer zal toenemen tot het niveau van voor de importheffing.163

156 _{Auerbach e.a., 2017, p. 17.} 157 _{Auerbach e.a., 2017, p. 17.} 158 _{Clifford Chance, 2017, p. 3.} 159 _{Auerbach e.a., 2017, p. 17.} 160 _{Auerbach e.a., 2017, p. 17.} 161 _{Clifford Chance, 2017, p. 3.} 162 _{Auerbach e.a., 2017, p. 17} 163 _{Auerbach e.a., 2017, p. 18.}

80 Flexibele wisselkoers

Als met betrekking tot de staat sprake is van een flexibele wisselkoers, zal in beginsel ook weer sprake zijn van een toename van export en vermindering van import. Vervolgens leidt een toename van export en een afname van import echter tot een hogere wisselkoers. Er zal immers meer vraag

zijn naar de munteenheid van de desbetreffende staat. Veel economen164 _{zijn van mening dat de}

waarde van de munteenheid hierdoor dusdanig zal toenemen, dat het effect van de importheffing

volledig zal worden weggenomen.165 _{Gedacht kan worden dat toepassing van de DBCFT zal stimu-}

leren om te investeren in staten met een hoog belastingtarief. De zojuist beschreven economische effecten nemen, in ieder geval in theorie en bij universele toepassing van de DBCT, het hiermee te behalen fiscale voordeel echter weg. Auerbach, Devereux, Keen en Vella tonen dit aan aan de hand

van het volgende voorbeeld:166

Figuur 16 Investeringsneutraliteit bij universele toepassing DBCFT

Tabel 1

Tabel 2

164 _{Waaronder invloedrijke economen als Auerbach, Devereux, Keen en Vella.} 165_{Auerbach e.a., 2017, p. 18.}

81 Tabel 3

Tabel 4

Tabel 5

Bron: Auerbach e.a., 2017

In tabel 1 hebben zowel staat A, als staat B een belastingtarief van 10 procent. Bij investeringskeu- zes maakt het hierdoor niet uit of geïnvesteerd wordt in staat A of staat B. De nettowinst bedraagt 180. Op het moment dat staat B zijn belastingtarief verhoogt naar 25 procent en de hiervoor bespro- ken economische effecten niet zouden optreden, lijkt het inderdaad fiscaal voordelig te investeren in

82

staat B. De kosten zijn dan immers aftrekbaar tegen een percentage van 25 procent in plaats van een percentage van 10 procent. Zie tabellen 2 en 3. Als de kosten worden gemaakt in staat A, is sprake van een nettowinst van 157,5. Indien de onderneming de kosten in staat B maakt, is sprake van een nettowinst van 172,5.

Aan de hand van tabellen 2 en 3 lijkt het bij toepassing van de DBCFT dus aantrekkelijk om te in- vesteren in de staat met het hoogste belastingtarief. Tabel 4 laat echter zien dat deze voordelen wor- den weggenomen door de besproken economische effecten die optreden: Als gevolg van het hogere belastingtarief van staat B zal de totale export naar staat A toenemen en de import vanaf staat A af-

nemen.167 _{Bij een flexibele wisselkoers zal de waarde van de munteenheid van staat B hierdoor toe-}

nemen ten opzichte van de munteenheid van staat A (bij een vaste wisselkoers zullen hierdoor de productiekosten in staat B toenemen). Het effect hiervan is dat, vanuit de munteenheid van A ge- zien, de opbrengsten en kosten (en dus ook de belastinggrondslag) in staat B hoger zullen zijn. Bij belastingverhoging van 10 naar 25 procent zullen de opbrengsten en kosten volgens Auerbach, De-

vereux, Keen en Vella168 _{toenemen met een factor van 1.2.}169 _{Door de economische effecten als ge-}

volg van de toename van het belastingtarief, is de nettowinst 180. De nettowinst is dus niet veran- derd vergeleken met tabel 1.

In tabel 5 wordt weergegeven dat de nettowinst ook 180 bedraagt, indien de investeringen net als bij tabel 1 worden gedaan in staat A, maar het belastingtarief van staat B 25 procent bedraagt.

5.3.5 One Stop Shop

Bij een grensoverschrijdende transactie dient onderscheid gemaakt te worden tussen B2B transac-

ties en B2C transacties.170 _{Bij een B2B transactie is de export voor de exporterende onderneming}

vrijgesteld van belasting. De import wordt bij de andere onderneming in de belastinggrondslag op- genomen (de importerende onderneming kan de te betalen belasting vervolgens in aftrek brengen bij een binnenlandse verkoop). Bij B2C transacties is de export voor de exporterende onderneming vrijgesteld van belasting in de staat van export. De exporterende onderneming is echter wel belas- ting verschuldigd over deze transactie in de staat van verkoop.

Om ervoor te zorgen dat de exporterende onderneming zich door B2C transacties niet in alle markt- jurisdicties afzonderlijk hoeft te registreren en belastingaangifte hoeft te doen, zou ook bij de

167 _{In dit voorbeeld wordt uitgegaan van de situatie dat de belastingtarieven op alle onderneminggen van toepassing}

zijn. Zie Auerbach e.a., 2017, p. 25.

168 _{Auerbach e.a., 2017, p. 25.}

169 _{De gehanteerde formule hierbij is (1-Ta)/(1-Tb), waarbij Ta het belastingtarief van staat A is in decimalen en Tb het}

belastingtarief van staat B in decimalen. Uitwerking hiervan is: (1-0.1)/(1-0.25) = 1.2.

83

DBCFT aangesloten kunnen worden bij een One Stop Shop. Hiervoor verwijs ik terug naar para- graaf 5.2.5.

5.3.6 Toetsing 123

5.3.6.1 Economische efficiëntie

Vorm van financiering

Een voordeel van een kasstroomheffing is dat de vorm van financiering fiscaal niet uitmaakt.171 _Dit

is vooral eenvoudig te begrijpen met betrekking tot een R-based CFT, aangezien financiële transac- ties dan überhaupt niet in de belastinggrondslag voorkomen.

Immobiel karakter

Net als bij de methode van sales-only formulary apportionment wordt aangesloten bij de locatie van de afnemers. Zoals besproken in paragraaf 5.2.2, hebben afnemers een relatief immobiel karakter. Vooral als aangesloten wordt bij woonplaats van de afnemer, omdat het niet aannemelijk is dat een persoon zal verhuizen met als doel ervoor te zorgen dat de belastingplichtige minder belasting be- taalt. Een voordeel ten opzichte van de methode van sales-only formulary apportionment is echter dat bij de DBCFT de locatie van de eindconsument de locatie is waar de te betalen belasting neers- laat.172 _{Hierdoor is de verkoop via een tussenpersoon}173 _{in een laagbelaste staat om belasting te ont-}

wijken überhaupt niet mogelijk. De implementatie van een antimisbruikbepaling met betrekking tot een dergelijke constructie is dus niet nodig.

Een verschil met de methode van sales-only formulary apportionment is echter ook dat bij toepas- sing van de DBCFT de investeringsbeslissingen van de belastingplichtige invloed zouden kunnen hebben op de te betalen belasting. Er zou als investeringslocatie immers gekozen kunnen worden voor een staat met een hoog belastingtarief. De met deze investeringen gemaakte kosten zijn dan tegen dat hoge belastingtarief aftrekbaar. Zoals in paragraaf 5.3.4 reeds is besproken, wordt be- weerd dat het bij universele implementatie van de DBCFT fiscaal niet gunstiger zal zijn om te in- vesteren in een dergelijke staat. Door de vrijstelling van export (en belasting van import) zou de ex- port dusdanig toenemen (en het volume aan import afnemen) dat hierdoor de munteenheid dusdanig in waarde toeneemt, met als gevolg dat het belastingvoordeel, ontstaan door het verschil in belas- tingtarief, er niet meer is. Naar mijn bescheiden mening is dit een te rooskleurig geschetst beeld. Er

171 _{Auerbach e.a.,2017, p. 26.} 172 _{Devereux, 2017, p. 4.}

84

is immers een grote kans dat de export in de praktijk minder toeneemt dan verwacht en dan com- penseert de toegenomen waarde van de munteenheid de belasting van import niet afdoende. Dit be- tekent dat dan sprake is van een importheffing. De DBCFT heeft dan een protectionistische uitwer- king. Het wordt dan ook gunstig om de kosten te laten neervallen in de staat met een hoger belas- tingtarief. Universele toepassing van de DBCFT kan dus tot zeer ongewenste gevolgen leiden. Ver- der moet niet vergeten worden dat, ook al neemt de munteenheid uiteindelijk met de gewenste waarde toe, deze waardestijging niet van de een op de andere dag zal plaatsvinden. Daar gaat tijd overheen. Gedurende die periode zal de DBCFT dus überhaupt een protectionistische uitwerking hebben met alle gevolgen van dien.

5.3.6.2 Tegengaan van belastingontwijking

Bij een universele toepassing van de DBCFT wordt afgerekend met de meeste vormen van belas- tingontwijking. Ik bespreek drie manieren van winstverschuivingen naar laagbelaste staten die bij

een universele toepassing van de DBCFT worden tegengegaan:174 _{leningen van een onderneming in}

een laagbelaste staat aan een gelieerde onderneming gevestigd in een hoogbelaste staat, immateriële activa in een laagbelaste staat met royalty-betalingen door een gelieerde onderneming in een hoog- belaste staat, en het manipuleren van prijzen tussen gelieerde ondernemingen.

Verstrekken van leningen

Op het moment dat een laagbelaste staat een lening verstrekt aan een gelieerde onderneming in een hoogbelaste staat, zijn de rentebetalingen op grond van het huidige systeem in de hoogbelaste staat aftrekbaar en in de laagbelaste staat belast.

Bij een R-based CFT worden financiële transacties uit de belastinggrondslag geëlimineerd en is een dergelijke winstverschuiving dus niet mogelijk. Ook bij een R+F based CFT hebben dergelijke le- ningen niet het gewenste effect.

Transfer pricing

Bij een verkoop van een goed of dienst is de winst, bij toepassing van het huidige systeem, belast in de exporterende staat en aftrekbaar in de importerende staat. Op het moment dat het belastingtarief van de exporterende staat hoger is dan van de importerende staat, is er voor gelieerde ondernemin- gen een stimulans om de waarde van een goed of dienst bij verkoop onder te waarderen, en bij een lager belastingtarief over te waarderen.

Bij een universele toepassing van de DBCFT leidt dit niet meer tot een fiscaal voordeel. Ik licht dit toe aan de hand van een voorbeeld. Stel onderneming X verkoopt een product voor 100 aan

85

gelieerde onderneming Y, waarbij Y in een andere staat gevestigd is. Onderneming Y verkoopt het product vervolgens aan een derde binnen dezelfde staat voor 120. Het belastingtarief van de staat waar onderneming Y is gevestigd, bedraagt 25 procent. Onderneming X betaalt geen belasting over de verkoop (vrijstelling van export) en onderneming Y is 25 aan belasting verschuldigd (import be- last). Vervolgens betaalt de importerende onderneming bij de verkoop van het product aan de derde nog eens 5 aan belasting (25 procent van 120 minus de al betaalde 25 procent over 100). Y heeft dus in totaal 30 aan belasting betaald. Op het moment dat onderneming X het product had verkocht voor 70 of voor 110, had Y ook in totaal 30 aan belasting betaald. Het opwaarderen of onderwaar- deren van de prijs van een product heeft bij universele toepassing van de DBCFT dus geen invloed op de te betalen belasting.

Immateriële activa

Bij immateriële activa zijn, bij toepassing van het huidige systeem, royalty-betalingen aftrekbaar in de hoogbelaste staat waar de betalingen worden gedaan en belast in de laagbelaste staat van de im- materiële activa.

Bij universele toepassing van de DBCFT is een dergelijke constructie weer niet effectief. Stel dat onderneming X in het bezit is van een merkrecht en gelieerde onderneming Y er gebruik van mag maken tegen betaling. Onderneming X is gevestigd in een laagbelaste staat en onderneming Y in een hoogbelaste staat. Y verkrijgt het gebruik van het merkrecht, dus de staat van Y is de importe- rende staat. De royalty-betaling is dus bij onderneming Y belast en bij onderneming X vrijgesteld. Vervolgens is de royalty-betaling voor onderneming Y weer aftrekbaar als kosten voor de onderne- ming. Een dergelijke constructie werkt dus hetzelfde uit als bij het overwaarderen of onderwaarde- ren van een product zoals beschreven in het vorige voorbeeld.

Van belang is om te beseffen dat bij unilaterale toepassing van de DBCFT de ontwijkingsmogelijk- heden blijven bestaan en de unilaterale toepassing de belastingontwijking zelfs kan doen toene-

men.175 _{Stel dat staat A de DBCFT hanteert, terwijl staat B dat niet doet. Bij de verkoop van een}

product vanuit staat A naar staat B, wordt de verkoop niet belast in staat A (vrijstelling van export), maar zijn de kosten voor de aankoop wel aftrekbaar in staat B. Dit is uiteraard niet wenselijk. Een ander voorbeeld is wanneer een rentebetaling van staat B aan staat A plaatsvindt. De rentebetaling is aftrekbaar in staat B, terwijl de renteontvangst niet wordt belast in staat A, omdat financiële transacties bij een R-base CFT niet in de belastinggrondslag worden opgenomen.

86

5.3.6.3 Fairness

Bij de beoordeling of de DBCFT voor eenieder eerlijk uitwerkt, sta ik stil bij exporteurs, importeurs en ontwikkelingslanden.

Importeurs

In het geval dat de waarde van de munteenheid niet voldoende toeneemt, is reeds besproken dat de DBCFT een protectionistische uitwerking heeft. Voor importeurs betekent dit immers dat zij meer belasting over de import van producten betalen, terwijl de waarde van hun munteenheid deze extra belasting niet volledig compenseert. Door de importheffing zijn importeurs dus nadeliger uit dan op basis van het huidige belastingsysteem, waar de kosten aan import wel gewoon fiscaal aftrekbaar zijn.

Exporteurs

Ondanks dat exporteurs te maken krijgen met een vrijstelling van export, kan de DBCFT bij univer- sele invoering ook voor hen nadelig uitwerken. Stel dat een exporteur gevestigd is in staat A. De onderneming zet al haar producten af in staat B. staten A en B hanteren allebei een belastingtarief van 20 procent. De afzet in staat B bedraagt 150 en de onderneming maakt al haar kosten (100) in staat A. Het gevolg hiervan is dat de exporteur 100 aan kosten heeft in staat A, maar geen opbreng- sten om deze kosten tegen af te zetten. In staat A wordt immers niks verkocht. Dit leidt tot een ne- gatieve belastinggrondslag in staat A van 100. Verder is de afzet in staat voor de exporteur nu volle- dig belast. De exporteur betaalt dus 30 aan belasting in staat B over de afzet van 150 (20 procent van 150). Het totaal aan te betalen belasting in dit voorbeeld dus 30. Op het moment dat de onder- neming alles binnen dezelfde staat had verkocht, had de onderneming slechts 10 aan belasting hoe- ven betalen. De belastinggrondslag was dan immers 50 geweest (150 minus 100). Ook bij toepas- sing van het huidige fiscale systeem zou de exporteur slechts 10 aan belasting betaald hebben. Bij unilaterale toepassing van de DBCFT is de exporteur juist weer veel gunstiger uit dan onderne- mingen die slechts de eigen staat als afzetmarkt hebben. Stel dat staat A weer de DBCFT heeft in- gevoerd, maar staat B dat niet heeft gedaan. De export is dan vrijgesteld in staat A, terwijl de export ook niet zal worden belast in staat B bij gebrek aan substance. De exporteur betaalt in deze situatie dus geen belasting.

Ontwikkelingslanden

Net als bij de methode van sales-only formulary apportionment kunnen staten bij toepassing van de DBCFT geen belasting heffen over export. Zoals reeds besproken in paragraaf 5.2.6.3 zullen

87

ontwikkelingslanden hierdoor fiscaal getroffen worden, omdat zij vaak afhankelijk zijn van de ex- port van natuurlijke hulpbronnen. Net als bij de methode van sales-only formulary apportionment, kan ook bij de DBCFT een speciale belasting voor natuurlijke hulpbronnen worden ingevoerd. Ont- wikkelingslanden, op Nepal na, zullen dan niet worden benadeeld.

5.3.6.4 Eenvoud

Net als bij de methode van sales-only formulary apportionment is de grootste uitdaging ervoor te zorgen dat alle staten het systeem gezamenlijk implementeren. Verder is de DBCFT niet een winst- belasting, maar een kasstroomheffing, waardoor de DBCFT nog meer afstaat van het huidige belas- tingsysteem. Het systeem is ingewikkelder dan de methode van sales-only formulary apportion- ment, maar toepassing van het systeem moet geen problemen opleveren.

5.4 Subconclusie

In dit hoofdstuk zijn twee fundamentele alternatieven ter vervanging van het huidige belastingsys- teem besproken: de methode van sales-only formulary apportionment en de DBCFT. Beide metho- den laten de ideologie los dat belasting dient te worden geheven in de staten waar de waarde gecre- eerd wordt. De methode van sales-only formulary apportionment streeft daarentegen immobiliteit na. Er wordt dan ook aangesloten bij het bestemmingslandbeginsel en de gedachte van “één enti- teit”. De wereldwinst wordt berekend door de wereldwijde omzet te verminderen met de wereld- wijd gemaakte kosten. Door de gedachte van “één entiteit” wordt deze wereldwinst berekend alsof de multinational uit één entiteit bestaat. Er zijn dus geen transfer pricing regels. Vervolgens wordt deze winst proportioneel toegerekend aan elke marktjurisdictie aan de hand van de gegenereerde omzet. Voor de locatie van de afnemers wordt aangesloten bij de woonplaats/vestigingsplaats van de afnemer en voor de inning van belasting wordt gebruik gemaakt van een One Stop Shop. Door- dat niet meer wordt aangesloten bij de ideologie dat belasting dient te worden geheven daar waar de waarde wordt gecreëerd, maakt het niet meer uit hoeveel waarde er wordt gecreëerd door de vraag- zijde en de aanbodzijde. Het probleem dat er een mismatch is tussen daar waar waarde wordt gecre- eerd en waar belastingheffing wordt geheven, bestaat hierdoor simpelweg niet meer. Dit scheelt een hoop onenigheid tussen staten en ingewikkelde regelgeving. Verder is het systeem bij universele implementatie zeer immobiel door aansluiting te zoeken bij de woonplaats/vestigingsplaats van de afnemers en de gedachte van "één entiteit". Bij universele implementatie bevordert het systeem naar mijn mening dan ook economische efficiëntie, vermindert het belastingontwijking drastisch en gaat het fiscale competitie tussen staten tegen. De “race to the bottom” wordt waarschijnlijk een halt toe- geroepen. Een verlaging van belastingtarieven heeft in mijn ogen niet of nauwelijks meer het ge- wenste effect (mits er goede antimisbruikbepalingen zijn voor B2B-transacties), omdat geen winst

88

meer wordt toegerekend aan de aanbodzijde. Verder zal de fiscale ongelijkheid tussen de kleine on- dernemer en de multinational worden weggenomen en is het systeem zeer eenvoudig.

Verder is in dit hoofdstuk de DBCFT besproken. De DBCFT houdt een belastingheffing in over de kasstroom in plaats van over de winst. Daarnaast past de DBCFT het bestemmingslandbeginsel toe. Ondanks dat export is vrijgesteld en import is belast, heeft de DBCFT in theorie een zeer immobiel karakter. Ten opzichte van de methode van sales-only formulary apportionment heeft de DBCFT bovendien het voordeel dat de belasting neerslaat in de staat van de eindconsument, waardoor een antimisbruikbepaling voor B2B transacties niet nodig is. Een goede werking van de DBCFT valt of staat echter bij de aanpassing van de waarde van de munteenheid bij een flexibele wisselkoers (of toenemende kosten van arbeid bij een vaste wisselkoers). Op het moment dat de waarde van de munteenheid zich in praktijk niet voldoende aanpast, zal de DBCFT immers een protectionistische

In document De aanpassing van de winstbelasting aan een digitaliserende economie (pagina 79-89)