De dreiging in de Golf van Aden nam vanaf 2007 dusdanig toe dat een internationale reactie niet langer op zich kon laten wachten. Piraterij aanvallen werden frequenter en vaker succesvol. Ook werden reeds verschillende keren schepen van het World Food Program (WFP) van de VN
aangevallen en gekaapt. Het WFP was ingeschakeld om de voedseltekorten, veroorzaakt door de gevechten tussen krijgsheren, terug te dringen.163 In de jaren 2007 en 2008 was er sprake van tegenmaatregelen van individuele staten, bijvoorbeeld door de VS en Frankrijk, die probeerden piraterij in de regio te verminderen.164 De VN vaardigde in juni 2008 Resolutie 1816 uit, die piraterij voor de kust van Somalië veroordeelde en staten opdroeg om hiertegen actie te ondernemen, in samenwerking met het TFG.165 In deze Resolutie werd bovendien toestemming gegeven om op te treden binnen de territoriale wateren van Somalië. Deze toestemming werd verlengd door Resolutie 1846 (uit december 2008) en met Resolutie 1851 (ook uit december 2008) werd het mogelijk om ook doelen op het Somalische vasteland aan te grijpen.166 Een groot aantal landen gaf gehoor aan de oproep van de VN om piraterij te bestrijden. Drie multinationale marine samenwerkingsverbanden 163 Wombwell, The long war against piracy, 153.
164 Wombwell, The long war against piracy, 63. En: Murphy, Somalia, the new Barbary?, 129.
zijn vanaf 2008 in de regio actief om piraterij te bestrijden. Ook worden er schepen ingezet door landen die individueel optreden, deze schepen maken dus geen deel uit van deze verbanden. Een van deze verbanden betreft Combined Task Force (CTF) 151 en wordt door de VS geleid. Deze
multinationale taakgroep ontstond in januari 2009 als ‘spin-off’ van CTF 150, die contraterrorisme als doel had en onderdeel was van de Operation Enduring Freedom (OEF) missie. De andere twee multinationale marine samenwerkingsverbanden zijn bijdragen van de Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie (NAVO) en de Europese Unie (EU). De NAVO bijdrage bestond vanaf oktober 2008 uit Operation Allied Provider, Operation Allied Protector en de meest recente opvolger; Operation Ocean Shield, die in augustus 2009 van start ging.167 Naast CTF 151 en de NAVO operaties is door de EU in december 2008 de EU NAVFOR Operation Atalanta gestart. De Koninklijke Marine levert sinds 2009 een bijdrage aan Operation Atalanta en sinds 2010 aan Operation Ocean Shield. De Nederlandse marineschepen worden daarbij ingezet voor de bescherming van schepen die door een corridor in de Golf van Aden varen, de bescherming van schepen van het WFP, het patrouilleren in het Somalisch Bassin en waar mogelijk het opsporen en inrekenen van piraten.168
De doelstellingen van Operation Atalanta zijn het beschermen van WFP schepen en andere kwetsbare schepen, het “ontmoedigen van aanvallen, bestrijden van piraterij en gewapende aanvallen” en het “monitoren van visserijactiviteiten voor de kust van Somalië”.169 Het instellen van een veilige corridor in de Golf van Aden, de zogenaamde Internationally Recommended Transit Corridor (IRTC), was een van eerste maatregelen die door de eenheden van Operation Atalanta werd uitgevoerd.170 Deze corridor werd door verschillende schepen beschermd door onder andere konvooivaart.
De militaire doelstellingen van Operation Ocean Shield zijn door de NAVO als volgt geformuleerd:
“(1) Deter, disrupt and protect against pirate attacks, rendering assistance to ships as required and if available.
(2) Actively seek suspected pirates and prevent their continued activity through detention, seizure of vessels and property, and the delivery of suspects and evidence to designated law enforcement authorities, in accordance with NATO agreements.
(3) Facilitate and support the development of regional states’ capacity to conduct effective counter- piracy operations, in coordination with other related international efforts.
(4) Coordinate NATO operations and initiatives with coalition maritime forces, EU naval forces, and other non-NATO forces conducting counter piracy operations off the Horn of Africa.”171
166P. Chalk, ‘Assessing the Utility of Current Counterpiracy Initiatives Off the Horn of Africa’, Studies in Conflict &
Terrorism 35 (2012) 555.
167 Murphy, Somalia, the new Barbary?, 130-131.
168Ministerie van Defensie, ‘Antipiraterij’ (2014),
http://www.defensie.nl/onderwerpen/somalie/inhoud/antipiraterij (6 juli 2014).
169S. Deconinck, ‘Piraterij in de Hoorn van Afrika’(2012), http://www.irsd.be/website/media/Files/Focus
%20Paper/FP26.pdf (12 juli 2014) 47.
Hoewel de doelstellingen van Operation Atalanta en Operation Ocean Shield wat anders
geformuleerd zijn, hebben zij en CTF 151 alle drie het doel piraterij te bestrijden. Ze zijn om dat doel te bereiken gaandeweg steeds meer gaan samenwerken. Hierbij worden waar mogelijk taken verdeeld, zodat de ene operatie beschermende taken op zich neemt, terwijl eenheden van een andere operatie actief op piraten jagen.
Het operationele concept dat door de marine eenheden werd gehanteerd bij het bestrijden van piraterij, gaat uit van “detect, disrupt and deter” maar dit is makkelijker gezegd dan gedaan.172 Wanneer er directe dreiging is, bijvoorbeeld een schip dat aangevallen wordt, is het detecteren niet zo moeilijk. In de eerste fase van marine optreden, gedurende 2009 was dit vaak het geval en er was er dan ook sprake van reactief optreden. Vervolgens werd geprobeerd een aanval te storen. Gezien de vaak enorme afstanden tussen bestrijder en incident was dit geen gemakkelijke opgave. De meeste piraten hebben weinig tijd nodig om aan boord te komen en wanneer ze eenmaal aan boord zijn, zijn de bestrijdingsmiddelen zeer beperkt.173 Wanneer de afstand te groot is om op tijd bij het incident te kunnen zijn, kan er, wanneer beschikbaar, een helikopter vooruit worden gestuurd om de aanval te storen. De focus van het marine optreden in de eerste fase lag op de Golf van Aden. Het creëren van een zo kort mogelijke reactietijd was noodzakelijk om de veiligheid van de IRTC te kunnen handhaven. In de tweede fase van het conflict, verschoof het zwaartepunt van piraterij naar het Somalisch Bassin, waarop de bestrijder reageerde. Deze fase kenmerkt zich niet alleen door een verschuiving van locatie en een verandering in de tactieken van piraten, zoals eerder beschreven, maar kent ook aanpassing van de bestrijder.
Ten eerste werden de capaciteiten uitgebreid. Dit was noodzakelijk om, naast het bieden van bescherming in de IRTC, ook in het enorme Somalische Bassin te kunnen patrouilleren.174 Daarnaast werd geprobeerd piraten te onderscheppen voordat ze schepen konden aanvallen. Vanwege de enorme afstanden in het Somalische Bassin was dit de meest kansrijke tactiek; als er pas
tegenmaatregelen zouden worden genomen wanneer een schip werd aangevallen, zou de bestrijder in bijna alle gevallen te laat arriveren om het enteren te kunnen stoppen. Dit bracht wel een nieuw operationeel en tactisch probleem met zich mee in de informatievoorziening, namelijk tijdige
identificatie. Het is in een klein gebied waar veel gevist wordt van dichtbij al erg lastig om piraten van vissers te kunnen onderscheiden, laat staan in een zeer groot gebied met een beperkt aantal marine eenheden. Om piraten te identificeren, wordt daarom gebruik gemaakt van allerlei technische hulpmiddelen zoals satellietbeelden, sensoren op schepen, onbemande vliegtuigjes en helikopters. Aanwijzingen dat het om piraten gaat, kunnen worden gevonden in de aanwezigheid van ladders, skiffs en buitenboordmotoren op een moederschip. Ook de afstand tot de kust verraadt intenties van de bemanning, aangezien een gemiddelde Somalische visser geen honderden nautische mijlen uit de kust zijn beroep uitoefent. Wanneer een potentiële piraat wordt geïdentificeerd, worden er
eenheden op uitgestuurd om deze dreiging te onderscheppen.
171NATO Shipping Centre, ‘Operation Ocean Shield (Counter Piracy Operations)’ (2014).
http://www.shipping.nato.int/operations/OS/Pages/OosBackground.aspx (16 juli 2014).
172 Sörenson en Widen, ‘Irregular Warfare and Tactical Changes, 11.
173 Ibidem, 11.
De Koninklijke Marine zet voor de antipiraterij taken veelal Luchtverdedigings- en Commando Fregatten (LCF) en Multipurpose fregatten (M-fregatten) in. Ook worden onderzeeërs gebruikt om informatie te verzamelen. Tijdens piraterijbestrijding zouden de fregatten als moederschepen gezien kunnen worden. Vanaf de fregatten worden verkenningsvluchten met helikopters en onbemande vliegtuigjes uitgevoerd om piraten te lokaliseren en dreigingen nader te onderzoeken. Wanneer het vermoedelijk om piraten gaat, wordt getracht om deze in te rekenen. Er wordt naar de vermoedelijke piraten toe gevaren en ze worden tot overgave gemaand. Als dit bereikt is, vertrekken vanaf de fregatten snelle bootjes met boardingteams, die aan boord proberen te komen op de moederschepen of skiffs van de vermoedelijke piraten. Daar wordt onderzocht of het om piraten gaat en als dit het geval is, worden ze gearresteerd. Hierbij wordt door specialisten gezocht naar extra informatie aan boord van de piratenschepen. Als het inrekenen van piraten is geslaagd, zijn er verschillende opties voor vervolgstappen. Als de bewijzen voor piraterij toereikend worden geacht, kan berechting volgen. Als dit niet zo is, worden waarschijnlijke piraterij benodigdheden, zoals extra brandstof, ladders, wapens en munitie vernietigd of in beslag genomen.175 De piraten worden ofwel teruggestuurd naar hun schepen ofwel gevangen gehouden aan boord van het fregat en op de kust afgezet. De schepen kunnen in dit laatste geval vernietigd worden. Soms wordt ervoor gekozen om waarschijnlijke piraten die nog geen geweld hebben gebruikt, na arrestatie en vernietiging van hun middelen, niet te
berechten en zelf terug te laten keren. Dit kan, wanneer een arrestatie honderden nautische mijlen uit de kust plaatsvindt, efficiënter zijn omdat een marineschip dan verder kan varen zonder
gevangenen af te moeten leveren. De weg naar berechting van piraten is een vaak omslachtig proces en kan worden gezien als internationaal politiek-strategisch probleem. Het kan voorkomen dat piraten in Nederland worden berecht, maar hieraan zitten verschillende haken en ogen. Daarom heeft Nederland hierover met een aantal landen, waaronder de Seychellen, afspraken gemaakt, waardoor piraten aan deze landen kunnen worden overgedragen voor berechting.
Het controleren van vermoedelijke piratenschepen kost veel tijd en moeite, aangezien het zeker niet altijd om piraten blijkt te gaan. De meeste vissers hebben in deze regio wapens bij om zichzelf te beschermen tegen piraten, dus betekent het vinden van wapens aan boord niet per definitie dat het om piraten gaat. De hoeveelheid en het kaliber zeggen wel wat over de intenties van de bemanning. Ook als het niet om piraten blijkt te gaan, kan een bezoek van marine eenheden nuttig zijn; er wordt informatie worden uitgewisseld en er door deze vorm van vlagvertoon wordt vertrouwen in de bestrijding geschapen. Naast het controleren van schepen op volle zee, opereert de Koninklijke Marine ook dicht bij de kust. Van volledige blokkade van uitvalsbases van piraten is geen sprake, wel worden waarnemingen gedaan over piraterijactiviteiten en wordt contact met de lokale bevolking gezocht. Hierbij wordt getracht informatie te verkrijgen en de lokale bevolking te helpen, bijvoorbeeld door te voorzien in medische hulp. Dit wordt gedaan zonder het land te betreden; vanaf een Landing Platform Dock (LPD, een groot amfibisch transportschip) wordt met landingsvaartuigen naar de branding gevaren, waar het contact met de bevolking plaatsvindt. Deze vorm van vlagvertoon zou op lange duur kunnen leiden tot interne druk op het vaste land. Hoewel er toestemming van de VN is om ook op het Somalische vasteland te opereren, is hiervan met in het achterhoofd het drama in
Mogadishu in 1993 nog geen gebruik gemaakt.176 Wel zijn uitvalsbases van piraten op het vasteland aangevallen met helikopters door eenheden van Operation Atalanta.177 Mede door de averechtse effecten die deze aanvallen kunnen hebben wanneer er burgerslachtoffers vallen, is er slechts op 175 Sörenson en Widen, ‘Irregular Warfare and Tactical Changes, 14.
kleine schaal gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Om de situatie op het vasteland te verbeteren zijn onder andere door de VN een aantal programma’s geïnitieerd, maar deze zijn nog niet erg effectief gebleken om piraterij terug te dringen. De politiek-strategische keus om niet op land op te treden, zorgt dan ook voor een grote beperking van de operationele mogelijkheden.
Een ander politiek-strategisch dilemma betreft het inzetten van particuliere beveiligers in plaats van militaire beveiligers. De zojuist genoemde verschillende manieren van operationele inzet van de Koninklijke Marine dienen namelijk te worden aangevuld met een andere optie, namelijk Vessel Protection Detachments (VPD’s). Deze kleinschalige marinierseenheden (ongeveer 11 tot 15
personen) kunnen op aanvraag worden geplaatst op kwetsbare, onder de Nederlandse vlag varende schepen.178 Ook andere landen maken gebruik van dit soort teams. Niet alle aanvragen voldoen aan de criteria die door het Ministerie van Defensie worden gesteld en ook komt het voor dat er geen capaciteiten beschikbaar zijn, met als gevolg dat aanvragen niet worden gehonoreerd. In veel andere landen is het toegestaan om private beveiligers op schepen te plaatsen, maar in Nederland is dit niet het geval. In vergelijking met private beveiligingsteams en VPD’s uit sommige andere landen, zijn de Nederlandse VPD’s relatief groot, duur en inflexibel. Rederijen willen daarom graag gebruik kunnen maken van private beveiligers, aangezien in de huidige situatie sommige schepen onbeschermd blijven. Deze situatie zou ertoe kunnen leiden dat rederijen hun schepen omvlaggen.179 In recente debatten over deze kwestie blijkt het uit handen geven van de zwaardmacht van de overheid een gevoelig punt en de huidige positie ten opzichte van private beveiligers zal dan ook niet snel
veranderen. Wel wordt getracht de capaciteiten van het VPD systeem te vergroten en te verbeteren. Naast de mogelijkheid om bewapende beveiligers, privaat of militair, te plaatsen op schepen, worden door de scheepvaartindustrie verschillende maatregelen getroffen om piraterijaanvallen af te weren. Een greep uit het assortiment van niet dodelijke middelen die rederijen kunnen aanschaffen, levert de volgende voorbeelden op: waterkannonnen, Long Range Acoustic Devices (LRAD’s, extra krachtige luidsprekers die voor het gehoor pijnlijke tonen kunnen uitzenden), lasers die desoriënterend werken en schuim waardoor piraten uitglijden, behoren bijvoorbeeld tot de mogelijkheden. Ook de
zogenaamde Pirate Trap (een systeem met kabels langs het schip waardoor de motoren van de skiffs vastlopen) en het installeren van een citadel (een ruimte waarin opvarenden een veilig heenkomen kunnen zoeken tijdens een aanval) is een mogelijkheid. Inmiddels is een advies aan kapiteins en opvarenden opgesteld waarin de tactieken van Somalische piraten, preventie en
veiligheidsmaatregelen aan bod komen, in de vorm van Best Management Practices (BMP’s).180 Hieruit blijkt dat ook het verhogen van de snelheid de kans op succesvolle aanvallen vermindert; als een schip sneller vaart dan 18 knopen (ongeveer 33 kilometer per uur), is het haast onmogelijk om 177 Chalk, ‘Assessing the Utility of Current Counterpiracy Initiatives’, 556.
178B. van Ginkel, F. van de Putten en W. Molenaar (Netherlands Institute of International Relations Clingendael),
‘State or Private Protection against Maritime Piracy? A Dutch Perspective’ (2013),
http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20130200_state_or_private_protection_web.pdf (10 juli 2014) 20.
179Ginkel e.a., ‘State or Private Protection against Maritime Piracy?’, 9.
180Witherby Publishing Group Ltd, ‘Best Management Practices for Protection against Somalia Based Piracy’
(2011), http://www.mschoa.org/docs/public-documents/bmp4-low-res_sept_5_2011.pdf?sfvrsn=0 (22 juli 2014).
aan boord te klimmen. Dit soort maatregelen uit de scheepvaartindustrie dragen, in aanvulling op het inzetten van de marine, bij aan de vermindering van piraterij.
In de jaren 2012 en 2013 is er door de genoemde tegenmaatregelen een drastische vermindering van piraterij voor de kust van Somalië zichtbaar. Dit was niet goedkoop; de totale kosten van piraterij voor de kust van Somalië in 2013 worden geschat op ongeveer drie miljard dollar. Hoewel dit een halvering is van de eerder genoemde zes miljard, blijft dit een enorm bedrag. Het gaat hier niet zozeer om de bedragen van het losgeld. Deze zijn wel opgenomen in deze schatting, maar vormen slechts een fractie van de totale kosten. Het zijn de kosten voor tegenmaatregelen in de vorm van militaire aanwezigheid, private beveiligers en de zojuist genoemde veiligheidsmaatregelen, verzekeringskosten en het verhogen van de snelheid van schepen die tot het enorme bedrag leiden.181 De vermindering van piraterij kan worden gezien als succes van de multinationale inzet, maar roept ook vragen op over de toekomst. Als de verschillende operaties worden beëindigd, is de kans namelijk zeer groot dat piraterij in de regio weer toeneemt, aangezien de randvoorwaarden op het vasteland niet worden aangepakt. De fasering van Joep á Campo nogmaals beschouwend, bevindt het probleem in deze regio zich momenteel in de derde fase; piraterij neemt sterk af, maar wordt niet vernietigd. De vraag reist dan ook wanneer de overstap naar de vierde fase gemaakt kan worden en vooral hoe dat moet gebeuren.