Het primaire kenmerk van de moderne wel-vaartsstaat is de solidariteit tussen sterkeren en zwakkeren. Onze hele sociale wetgeving, van aow tot awbz en bijstand, berust op dit principe en het heeft geleid tot een omvangrijke inkomensherverdeling. Nu is het een feit dat de numerieke verhouding tussen het aantal zwakkeren en sterkeren voor een belangrijk deel afhangt van de leeftijdsverdeling binnen de samenleving. Hoe ouder men is, hoe meer kans men heeft om volgens een of ander criterium als ‘zwakkere’ te worden geclassificeerd. Bij de aow is dit per definitie zo, maar ook voor ziektekos-ten, zorgkosten en werkloosheid is er een sterke correlatie met leeftijd.
De laatste decennia zijn we getuige van een demografische structuurverandering, waarbij de verhouding sterkeren/zwakkeren is gaan schuiven. Het gaat hierbij enerzijds om een demografisch verschijnsel, anderzijds heeft de politiek de afgelopen vijftig jaar de neiging gehad om steeds meer burgers als ‘zwak’ en steungerechtigd te beschouwen door de toela-tingscriteria op te rekken. De huidige moei-lijkheden zijn volgens mij in belangrijke mate terug te voeren op de onderliggende demogra-fische trend. Deze trend is nog niet uitgewerkt, zij begint pas zichtbaar te worden. Wanneer de
overheid denkt aan een significante bezuini-gingsoperatie, dan lijkt het goed haar expliciet in een demografisch kader te plaatsen, waarbij men ten minste een periode van enige decennia zal moeten inplannen.
structurele grijze druk
Van oudsher bestaat bij politici en economen weinig belangstelling voor demografie. Het gaat hier immers om autonome processen van ge-boorte en sterfte waarop wij slechts weinig in-vloed kunnen uitoefenen en waarbij bovendien actieve beïnvloeding door velen als onethisch wordt ervaren. Toch is de demografische factor van veel belang voor een juiste inschatting van de economische en sociale problemen waarmee Nederland en een zeer groot deel van de overige wereld nu geconfronteerd worden. Dit geldt vooral voor de laatste en de komende decennia, wanneer het niet meer relevant is om simpel-weg ‘lijntjes door te trekken’.
De bevolkingsontwikkeling wordt bepaald door drie factoren. De eerste is het aantal geboortes per vrouw. In 1950 werden circa 3,1 kinderen geboren per vrouw en in 2009 was dit teruggelopen tot circa 1,72. Het aantal geboortes is dus spectaculair gedaald. De vruchtbaarheid is bij ons en in veel andere landen in Europa zelfs onder de reproductieratio van circa 2,1 gezakt, wat impliceert dat de bevolking op langere termijn niet meer zal groeien maar zal
s& d 1/2 | 2010
47 gaan krimpen. De tweede factor is de resterende
levensverwachting na 65 jaar. In Nederland is die in de periode van 1950 tot nu gestegen van iets minder dan 14 naar 17 jaar voor mannen en van iets meer dan 14 naar 20 jaar voor vrouwen. Demografen schatten dat op het moment de levensverwachting zelfs stijgt met ongeveer twee jaar per decennium. Een derde relevante factor die ik volledigheidshalve noem is de immigratie, maar deze is toch veel minder belangrijk, temeer daar de fertiliteit en morta-liteit van immigranten zich aanpassen aan die van de autochtone bevolking. Een daling van het geboortecijfer en een stijging van de levensver-wachting vindt men in praktisch de hele wereld, enkele niet-westerse landen uitgezonderd. Een gegeven bevolking is ruwweg te ka-rakteriseren aan de hand van twee dimensies: omvang en leeftijdsopbouw. De Nederlandse bevolking groeide na de Tweede Wereldoor-log van 9 naar 16 miljoen. De leeftijdsopbouw veranderde in die periode dramatisch en deze trend is nog steeds bezig. Vanuit de economie gaat het dan om de verdeling in de beroepsbe-volking ¬ dat wil zeggen de mensen tussen 20 en 65 jaar ¬ en de daarvan afhankelijke overige bevolking, dus niet-actieve ouderen en kinde-ren. Die laatste groep wordt onderhouden door de actieve beroepsbevolking. De verhouding tussen actieven en niet-meer actieven staat in Nederland bekend als de ‘grijze druk’. In 1950 was er één oudere op zeven actieven; nu is dit één oudere op nog slechts vier actieven. Men schat dat deze verhouding in 2050 verder zal zijn verslechterd naar één oudere op twee actie-ven. Het is duidelijk dat dit soort veranderingen een diepgaande en dramatische invloed moet hebben op de economie, de welvaart en het welzijn.
Tot nu toe heeft de Nederlandse politiek zich maar weinig aangetrokken van deze demogra-fische trends, ook al zijn de processen met grote nauwkeurigheid en over lange tijdsperiodes te voorspellen. De geschetste trend was in feite al voorspelbaar in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het probleem is echter dat de
veran-deringen zich slechts langzaam en sluipend voltrekken. Politici leven per verkiezingsperi-ode, hun tijdshorizon is maximaal vier jaar, en de demografische wijzigingen per periode van vier jaar zijn betrekkelijk gering. Impopulaire maatregelen om te reageren op situaties over dertig jaar kunnen een partij de verkiezingen kosten. Demografische veranderingen zijn dus in de laatste decennia onvoldoende herkend en, voor zover tot het politieke bewustzijn doorge-drongen, stelselmatig gebagatelliseerd.
In feite vindt dit ook nu nog plaats. We horen vaak de vertroostende uitspraak ‘de vergrijzing is in het jaar 2040 op haar hoogtepunt’ met als stilzwijgende implicatie dat de vergrijzing slechts een tijdelijk fenomeen zou zijn en dat wij in de decennia erna weer demografische verhoudingen zouden krijgen die lijken op die uit de jaren tachtig. Niets is minder waar. Demografische processen zijn wiskundig nogal ingewikkeld en duurzame wijzigingen in geboorte- en sterftepatronen worden in de tijd via een transitiepad gerealiseerd waarbij golven langs een trendpad optreden. Dat komt doordat geboortegolven in bijvoorbeeld de jaren
vijftig leiden tot echo’s circa vijfentwintig jaar later, bij de dan vruchtbaar geworden baby’s van eertijds. Zo’n golftopje zien we omstreeks 2040 weer optreden, maar de structurele trend wordt niet omgebogen. De vergrijzing zal duurzaam zijn en de grijze druk tendeert bij de huidige ge-boorte- en sterftepatronen naar een duurzame verhouding van één oudere op twee werkenden. Over het transitiepad vanaf 1960 groeide de grijze druk langzaam, terwijl het aantal kinderen dat verzorgd moest worden tamelijk acuut ging dalen, mede dankzij het ter beschik-king komen van de pil. De actieven hadden dus
De toenemende grijze druk zal een
dramatische invloed hebben op
economie, welvaart en welzijn
48
gedurende enige decennia een vrij lage verzor-gingslast voor kinderen én ouden van dagen. Het weekblad The Economist van 31 oktober 2009 spreekt van een ‘Goldilocks moment’. Ook deze tijdelijke verlichting heeft ons in slaap gesust omtrent de structurele betekenis van de verandering in de demografische parameters van geboorte en sterfte. In de komende decen-nia zullen wij hard geconfronteerd worden met deze veranderingen.
effecten op de economie
Wat zijn de gevolgen van de demografische structuurverandering voor onze economie? De effecten op de welvaartsverdeling worden duidelijk wanneer we kijken naar het volgende simpele rekensommetje. In de situatie van de jaren zestig maakten zeven personen samen een koek die door zeven werkers en één gepensio-neerde moest worden gedeeld. Wanneer men de gepensioneerde een gelijke portie gunde, zou dit betekenen dat ieder genoegen zou nemen met 7/8 oftewel 87,5% van het bruto-loon. Dit leidde tot een omslagpremie van 12,5%. Bij de verhou-ding van 1:2 moet de werker genoegen nemen met 2/3 ofwel 66,6% van zijn bruto-loon en hij betaalt dus een omslagpremie van 33,4% van zijn bruto-loon. Dat is ongeveer een verdriedub-beling van zijn sociale lasten. Ook de uitkering loopt terug, van 87,5% naar 66,6%. Dat is een relatieve daling van 25%. Uiteraard gaat het hier om een simpel rekenvoorbeeld. In werkelijk-heid ligt een en ander meer complex. Niettemin is deze berekening representatief voor datgene wat men kan verwachten. De solidariteit en het door ons omarmde begrip van de welvaartsstaat komen onder zware druk te staan.
Een tweede effect wordt niet zozeer veroor-zaakt door de verandering in de numerieke verhoudingen als wel door de verandering in de kwaliteit van de beroepsbevolking. De mediane leeftijd van de beroepsbevolking stijgt in rap tempo. Was de gemiddelde leeftijd in 2001 nog 38,3 jaar, in 2008 was die al opgelopen tot 40,3 en in de jaren veertig van deze eeuw zal deze naar de
50 gaan, nog afgezien van het feit dat dan de be-roepsbevolking ook wel de 66- en 67-jarigen zal omvatten. Het kost deze oudere auteur moeite het te erkennen, en waarschijnlijk vele van de le-zers ook, maar de productiviteit, dynamiek, flexi-biliteit, geneigdheid tot innovatie en de neiging risico’s te willen nemen, nemen in het algemeen
af naarmate men ouder wordt. Dit geldt niet slechts voor stervoetballers en topmodellen in het modevak, maar voor iedereen, ook al zal het verband met leeftijd variëren met het specifieke beroep. De veroudering van de beroepsbevolking impliceert dat de gemiddelde arbeidskracht minder waard wordt in termen van productie, waardoor de groei van de arbeidsproductiviteit waarvan wij gedurende de laatste decennia zo hebben geprofiteerd onder druk komt te staan; zij zou zelfs kunnen dalen.
Een derde effect van de demografische structuurverandering en de daarmee gepaard gaande bevolkingsdaling is dat dezelfde schaal-effecten die zo gunstig waren bij een groeiende bevolking nu tegen ons gaan werken, wanneer de bevolking gaat krimpen. De mogelijkheden voor arbeidsspecialisatie en de dalende kostprijs die bij stijgende productie kunnen worden ge-realiseerd vallen weg. Dit zal zich bijvoorbeeld manifesteren in het wegvallen van de bakker, de dokter, de apotheek en het openbaar vervoer op het platteland. Het serviceniveau buiten de metropolen zal dalen en leiden tot ontvolking van het buitengebied van de Randstad.
Voor de goede orde, het gaat hier niet om spe-cifiek Nederlandse verschijnselen. Ze doen zich ook, en vaak nog in sterkere mate, voor in bijna alle andere eu-landen, Rusland, China en Japan.
Veroudering van de beroeps
bevolking leidt tot kleinere
groei of zelfs daling van de
arbeidsproductiviteit
s& d 1/2 | 2010
49 herverdeling op de helling
Ik heb hierboven met een gestileerd voorbeeld al aangegeven wat de vergrijzing gaat implice-ren voor het aow-stelsel. Hetzelfde mechanis-me werkt echter voor bijna alle andere omslag-regelingen van de moderne welvaartstaat. We denken dan aan ziektegelden, ziektekostenver-zekering, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand enzovoort. Bij al deze regelingen neemt het beroep op de regelingen sterk toe met de leeftijd. Wanneer dus de leeftijdsverdeling ‘naar rechts’ verschuift en de bevolking relatief ouder wordt, zal bij een gelijkblijvende regeling een groter beroep worden gedaan op die regeling. De enige regelingen die aan deze werking ontkomen, zijn regelingen die gerelateerd zijn aan kinderen, dus bijvoorbeeld kinderbijslag en onderwijsbijdragen. Het beroep op deze kin-dergerelateerde regelingen zal bij vergrijzing afnemen.
Naast de wettelijke omslagregelingen zijn er natuurlijk nog de aanvullende pensioenen. In Nederland vormen de aanvullende pensioenen een ongeveer even hoge post als de aow-uitke-ringen. Bij aanvullende pensioenen gaat het om kapitaaldekkingsregelingen waarbij men zelf een bedrag bij elkaar spaart zolang men werkt. Het gespaarde kapitaal wordt uitgekeerd als pensioen na de 65e verjaardag. In Nederland ge-beurt dit meestal via bedrijfs- en ondernemings-pensioenfondsen op collectieve en verplichte basis. In principe zijn deze regelingen niet af-hankelijk van demografische veranderingen. Dit zou ervoor pleiten om omslagregelingen zoveel mogelijk te vervangen door kapitaaldekkingsre-gelingen. Toch schuilen ook hier demografische adders onder het gras.
In de eerste plaats dient door de stijgende levensverwachting een pensioenkapitaal nu voldoende te zijn voor een pensioneringsperi-ode van gemiddeld twintig jaar in plaats van de vijftien jaar die een paar decennia geleden nog voldoende was. Alleen al om die reden dienen pensioenpremies met minstens een derde te stijgen om het toegezegde pensioen te kunnen
waarmaken, waarbij ik nog een bescheiden mi-tigerend rente-effect veronderstel. Bij dergelijke regelingen hangt de uiteindelijk te genieten uitkering niet alleen af van de hoogte van de betaalde premies, maar ook van het rendement dat gemaakt kan worden bij het investeren van de bespaarde pensioenreserve, zolang we hem niet zelf nodig hebben. In de jaren negentig en ook nog in het eerste decennium van deze eeuw meende men dat rendementen van 7% of hoger zeer goed haalbaar waren. In de laatste jaren, waarin de kredietcrisis toesloeg, zijn we hier natuurlijk goed mee op de koffie gekomen. De rendementen zijn veel lager gebleken en kwamen zelfs vaak negatief uit.
Wanneer we uitgaan van de wenselijkheid van een waardevast pensioen en we ons realise-ren dat we de laatste decennia onder een perma-nente inflatie leven van circa 2%, dan dient van het nominale rendement nog de inflatievoet te worden afgetrokken. Ook hier dienen we ons af te vragen of de lange-termijnrendementen niet
worden beïnvloed door de vergrijzing. Door de veroudering van de beroepsbevolking neemt de inhoud van de pensioenspaarpot toe: is de gemiddelde leeftijd van de werkers 38, dan zit er minder in de spaarpot dan bij een gemiddelde leeftijd van 50. Aangezien de bron van het kapi-taalaanbod op de internationale kapitaalmarkt voor een groot deel juist de pensioenfondsen zijn, lijkt het waarschijnlijk dat dit stijgende aanbod zal leiden tot een druk op de kapitaal-marktrente, en dus tot lagere rendementen voor pensioenfondsen. Er ontstaat een jacht op de kapitaalmarkten naar goede beleggingsmoge-lijkheden. Bovendien zal de vergrijzing leiden
Significante ingrepen in het
herverdelingssysteem zijn
onontkoombaar, willen wij niet
uitkomen bij een staatsbankroet
50
tot daling van de effectieve vraag en dus tot een daling van de investeringen van bedrijven. Al met al lijkt het dan verstandiger ons voor de pensioenopbouw te baseren op een reële rentevoet in de orde van 0%. Deze trend is niet specifiek voor Nederland maar geldt in meer of mindere mate voor alle eu-landen. We kunnen ons in de toekomst dus niet ‘optrekken’ aan een stijgende importvraag vanuit andere landen. Er kan dan maar één conclusie volgen: de moderne welvaartsstaat zoals wij die na de Tweede Wereldoorlog hebben opgebouwd zal in de komende decennia niet handhaafbaar blij-ken. We zullen ofwel het uitkeringsniveau sterk moeten reduceren of het premieniveau moeten ophogen. In de praktijk zal het wel een combi-natie van beide worden. Het zou echter onjuist zijn alleen te kijken naar de herverdelingsrege-lingen die in de vorm van omslagstelsels zijn gegoten, zoals de aow. Een groot deel van de overheidsuitgaven ¬ bijvoorbeeld voor bijstand en awbz, zorg, openbaar vervoer, woningbouw enzovoort ¬ loopt weliswaar via de algemene overheidsuitgaven, maar wordt in feite ook be-paald door het aantal ‘zwakkeren’. Die uitgaven worden gefinancierd uit de inkomsten van het Rijk, lees: de belastingen. Hier zal de demogra-fische trend ook leiden tot oplopende uitgaven, die slechts bekostigd kunnen worden uit stij-gende belastingontvangsten, die op hun beurt moeten worden opgebracht door een relatief dalend aantal ‘sterkeren’. Conclusie: significante ingrepen in het hele herverdelingssysteem zijn onontkoombaar, willen wij niet uitkomen bij een staatsbankroet op termijn.
wat kan den haag doen?
Wat zijn nu voor de hand liggende maatrege-len om in ieder geval de verworvenheden van de welvaartstaat nog zoveel mogelijk veilig te stellen? Die zullen moeten aangrijpen op de verhouding actieven/niet-actieven. In enkele landen wordt de pensioengerechtigde leeftijd verhoogd van 65 naar 67 jaar; dit gebeurt in het algemeen stapsgewijs met een tempo van een
maand verhoging per jaar. Zo is na 24 jaar de leeftijd van 65 naar 67 gegaan. Dit stelt nu ook minister Donner ten onzent voor, zij het met psychologisch gezien onverantwoorde spron-gen van tweemaal één jaar. Waarom in Neder-land de maandelijkse verhoging ‘administratief’ te moeilijk zou zijn en in andere landen niet, wordt niet aannemelijk gemaakt. Wanneer we gemakshalve uitgaan van 45 jaargangen van werkenden, dan betekent dit een stijging met iets minder dan 5% van de actieve
beroepsbe-volking. Wanneer we uitgaan van 17 jaargangen van niet-actieven betekent het aan die zijde een verlaging tot 15 cohorten. De grijze druk gaat dus van 17/45 (0.37) naar 15/47 (0.32). De vraag is of deze daling genoeg is.
Zeer terecht wordt er van vele kanten op gewezen dat men in theorie de leeftijd tot wanneer men werken moet wel kan verhogen, maar dat deze mensen ook daadwerkelijk een baan moeten kunnen vinden of houden. In de praktijk werkt het gros van de Nederlanders van boven de 61 niet meer. Zij zitten in ‘rege-lingen’ of gaan met vervroegd pensioen. De grote vraag is dus hoe we mensen van 55 tot 67 jaar aan het werk kunnen houden. De realiteit wijst uit dat werkers weinig zin meer hebben en dat werkgevers het aanbod van ouderen onaantrekkelijk vinden. Dat lag tot in de jaren tachtig wel anders. Een werknemer die er voor zijn 65e uitging vond men een watje en er werd meewarig naar gekeken. Allereerst dient het er nu via propagandacampagnes zowel bij werkers als bij werkgevers ingehamerd te worden dat werken tot 65 c.q. 67 gewoon is, net zoals dat vroeger gold. Die campagne zal het spiegelbeeld zijn van de campagnes die in de jaren tachtig arbeidstijdverkorting en vervroegde uittreding maatschappelijk acceptabel maakten. In de tweede plaats dient de oudere werker genoegen
Gewenst is een tweede leerplicht
voor bovenveertigjarigen
s& d 1/2 | 2010
51 te nemen met minder salaris in zijn laatste
jaren om zijn beloning in overeenstemming te brengen met zijn afnemende arbeidsproductivi-teit. In de derde plaats zou een verkorting van de pensioenperiode met twee jaar leiden tot lagere actuariële pensioenpremies. Deze dienen dan te worden verrekend in een hoger netto-loon of bij gelijkblijvende premie moeten resulteren in een hoger pensioenniveau op 67 dan op 65 bereikt zou worden. De norm hiervoor is circa 8% meer pensioen per jaar. Dit maakt het ook aantrekkelijk voor de werker om langer door te werken. Het langer doorwerken moet dus niet leiden tot een douceurtje voor de werkgever in de vorm van verlaging van het werkgeversdeel van de pensioenpremie.
In de vierde plaats zal het werk op hogere leeftijd dienen te worden aangepast aan wat de werknemer nog kan. Veelal zal dit ook bij- en of herscholing impliceren, c.q. herplaatsing in een ander beroep. Hiervoor moet dan zowel aan de werkgever als aan de werknemer een bijdrage worden gevraagd in de vorm van cursusgelden et cetera en in de vorm van arbeidstijd en vrije dagen om dat onderwijs te kunnen volgen. De overheid neemt sinds mensenheugenis de kosten voor het onderwijs van kinderen en ado-lescenten voor haar rekening. In de komende periode, waarin het leven zo lang geworden is en steeds langer wordt (er zijn al voorspellin-gen dat aan het eind van deze eeuw de meeste mensen honderd jaar of ouder worden), lijkt het voor de hand te liggen dat de overheid ook een taak krijgt bij de facilitering en subsidiëring voor een tweede injectie van ‘human capital’, die zou moeten worden geïmplementeerd wanneer de werknemer veertig jaar of ouder is geworden. Waarschijnlijk zou dit ook een tweede (partiële) leerplicht moeten inhouden voor boven-veer-tigjarigen. Op vrijwillige basis zal er van bij- en