het onderzoek
2.2 Beleid, macht, gezag en autorité
2.2.1 Geen functioneel equivalent voor “beleid” in Frankrijk
Bezien vanuit Nederland en de Nederlandse politiek-bestuurlijke omgang met
beleid, stuit men spoedig – vooral als het gaat om de Franse overheid – op opmerkelijke verschillen. Het Nederlandse begrip beleid omvat zowel beleid in de beschrijvende zin (wat men pleegt te doen) als in de meer normatieve zin (wat men zich voorneemt of geacht wordt te doen). Beleid heeft in ieder geval te maken met het aan elkaar relateren van handelingen en beslissingen
32 Bekeken door Nederlandse ogen. Vgl. G. Hofstede, Allemaal andersdenkenden, Omgaan met
in individuele zaken, zodat er – naar binnen in de overheidsorganisatie en naar buiten – een zekere consistentie ontstaat. In die zin is beleid complemen-tair aan bijvoorbeeld wetgeving; het is ook flexibeler. Bovendien sluit het aan op of brengt het een verbinding aan met de praktijk. Juist het relatief flexibele karakter van beleid is niet zo eenvoudig aan de Fransen over te brengen, ook al kennen ze in de praktijk op lokaal niveau wel verschijnselen die Nederlan-ders (althans in feitelijke zin) beleid zouden noemen.33 Voor de Fransen is er in zo’n geval echter eerder sprake van de invulling van een zekere discretionaire
bevoegdheid van bijvoorbeeld het hoofd van het parket in zo’n gebied. Een der-gelijke gedragslijn zal ook niet spoedig worden afgestemd en gecoördineerd over de territoriale grenzen van de eigen bevoegdheden heen. De hiërarchi-sche structuren bepalen dan het denken en handelen in overwegende mate: coördinatie zal primair boven over moeten komen.
2.2.2 Recht en praktijk als contrast
Wanneer we kijken naar de uitvoering van regelingen en/of naar wat wij rechtshandhaving noemen, is het nog van belang stil te staan bij een onder-scheid dat tot rond 1980 ook in Nederland in het strafrecht realiteit was. We doelen dan op het onderscheid tussen recht en praktijk. Recht was in die tijd vooral “black letter law”: formeel correcte, gedetailleerde regelgeving en de cas-satierechtspraak. Wat lagere rechters en uitvoerende organen verder deden en beslisten, was praktijk. Aanvaard werd in hoge mate dat de praktijk aanzienlijk kon divergeren van de wet. Het is mogelijk dat juist vanuit de breed gevoelde behoefte om de tussenliggende kloof te dichten vooral het Nederlandse straf-rechtelijk beleid van de grond kwam, aanvankelijk vooral via richtlijnen van de vergadering van procureurs-generaal en via ministeriële circulaires. In Frankrijk is het bedoelde contrast tussen regelgeving (wetten, decreten, arresten van de Cour de cassation, etc.) en de dagelijkse praktijk echter nog steeds een realiteit. Men is eraan gewend dat binnen het recht iedere instantie en functionaris marges (ten volle) gebruikt, zij het met respect voor de chef (zie daarover de volgende paragraaf). In hetzelfde perspectief kan men ook de omstandigheid plaatsen dat in Frankrijk veel wetgeving niet of nauwe-lijks tot uitvoering komt.34 Ook het negeren van wettelijke plichten komt voor. In ons onderzoek stuitten wij op de al bijna zeventig jaar bestaande formele strafrechtelijke meldplicht van artsen met betrekking tot onder meer sexuele
33 Zie bijvoorbeeld Ch. Joubert, W. Huisman, ‘La politique de tolérance en matière de drogue: un phénomène bien néerlandais?’, Revue de droit pénal et de criminologie vol. 77 (1997), afl. 11, p. 963-987.
34 Tijdens het onderzoek werden wij daar nog eens uitdrukkelijk op gewezen door M. van Erve, de Nederlandse magistrat de liaison in Parijs.
verminking van minderjarigen (artikel 434-3 Code Pénal).35 Het blijkt dat de meeste artsen zich hiervan noch vanuit hun opleiding noch vanuit hun prak-tijk bewust zijn. Als reden voor het niet werken van deze plicht hoorden we enkele malen in interviews met juristen dat het besmette wetgeving betreft, in 1941 tot stand gekomen onder het Vichy-regime,36 wat blijkbaar betekent dat het eigenlijk geen geldend recht zou zijn, althans dat het niet serieus te nemen regelgeving vormt.
2.2.3 macht, gezag en autorité
Conceptueel is hier nog een onderscheid interessant. In Nederland maken wij feitelijk, maar ook gevoelsmatig, onderscheid tussen macht en gezag. Dit geldt in ieder geval in de publieke sector, zij het uiteraard met de nodige nuances. Macht zonder gezag accepteren we niet graag, zeker niet van managers. Bij gezag draait het om vragen van legitimiteit.37 Hier stuiten we onmiskenbaar op een aspect van de (wellicht tanende) Nederlandse egalitaire arbeids- en organisatieculturen. Traditioneel moet macht zich in Nederland bewijzen. Openlijke eigen initiatieven van onder uit de organisatie hebben traditioneel in Nederland ook een warmer onthaal dan elders.38
Voor de Fransen ligt binnen de uitvoering van hun plichten voorts heel veel besloten in de notie van de autorité. Deze is in het geheel niet gelijk te stellen met de Nederlandse notie van autoriteit.39 Dat verschil heeft veel te maken met de hiërarchische structuren en werkwijzen. Er is altijd een chef. Dat geldt vanaf de Chef d’Etat tot aan het schoolhoofd. Impliciet gaan de Fransen (nog) uit van het beginsel dat de chef alles kan doen wat zijn ondergeschikten kunnen; en dat hij of zij dat eigenlijk ook het beste kan. Dat betekent in de praktijk dat men bij bevorderingen al spoedig selecteert op inhoudelijke kennis en minder op algemene vaardigheden, laat staan managementkwaliteiten in de goede zin van het woord.
Lastige beslissingen, dat wil zeggen beslissingen waarbij de uitkomst niet direct volgt uit vastgestelde kaders, worden door de chef of uit naam van de 35 Zie verder hoofdstuk 3.
36 Dit is gebeurd bij wet van 25 oktober 1941, zie hierover B. Durand, J-P. Le Crom & Ales-sandro Somma, Le droit sous Vichy, Frankfurt am Main: Vittorio Klosterman 2006, p. 326 e.v. 37 Het begrip Herrschaft, zoal Max Weber dat gebruikte lijkt hier in de buurt te liggen.
M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Frankfurt am Main: Zweitausendein 2005.
38 Zie over dit soort cultuurverschillen vooral G. Hofstede, Culture’s consequences: comparing
values, behaviors, institutions and organizations across nations, Thousand Oaks CA: Sage Publi-cations 2001.
39 Zie hierover in bewijsrechtelijke context ook W.D.H. Asser, J.F. Nijboer en Y.E. Schuurmans,
Bewijsrecht: het bewijs geregeld?, preadvies Nederlandse Vereniging voor Rechtsvergelijking, Nijmegen: Wolf 2010, Hoofdstuk 4.
chef genomen. In ons project betekende dat bijvoorbeeld dat de beslissing om bepaalde privacygevoelige gegevens ter beschikking van de onderzoekers te stellen of hen te laten spreken met bepaalde functionarissen, vaak bij één bepaalde hoger geplaatste persoon berust. Zo’n beslissing wordt meestal niet gemotiveerd. Met een weigering is de deur in de regel definitief dicht, tenzij de beslissing op hoger niveau wordt overruled. Maar om dat te bereiken is men al spoedig op het hoogste ambtelijke of zelfs het ministeriële niveau aanbeland. Als we met inachtneming van de op de chef gerichte deels formele, deels infor-mele cultuur verder kijken naar de betekenis van autorité, kunnen we vaststel-len dat in de praktijk deze notie macht en gezag tezamen omvat. Maatstaf voor handelen en beslissen is de bevoegdheid van de chef aan de formele kant en zijn geweten, zijn innerlijke overtuigingen aan de inhoudelijke kant. De uit-eindelijke ongemotiveerde beslissing ontleent zowel effect als legitimatie aan de autorité van de bevoegde persoon. Overigens wordt de situatie in sommige gevallen verder gecompliceerd door het naast elkaar bestaan van verschil-lende (elkaar soms beconcurrerende) autorités.
Zoals beleid een grote rol speelt binnen de Nederlandse context, zo is
auto-rité een kernbegrip in het Franse openbaar bestuur. In Frankrijk worden wel-iswaar regels opgesteld door een bepaalde (nationale, regionale of lokale) bestuurlijke of politieke laag, maar deze bevatten vrijwel altijd discretionaire beoordelingsruimte voor de functionarissen in de lagen daaronder. In veel gevallen wordt de beoordelingsruimte op de verschillende échelons (door de
chefs) ten volle benut om, onafhankelijk van de regels, hun eigen lijn uit te stippelen.
Het voorgaande betekent dat, althans vanuit Nederlands perspectief, men in Frankrijk veel meer dan in Nederland – zeker binnen organisaties – eraan gewend is om instructies van bovenaf simpelweg te accepteren, zonder dat hier vragen over worden gesteld of er discussie over ontstaat. Deze situatie waarin gezag direct voortvloeit uit de functie die iemand bekleedt of – rui-mer – de positie die hij inneemt, werkt ook door op andere vlakken van de Franse samenleving. Voor dit onderzoek is relevant dat bijvoorbeeld ook (de familie van) een patiënt niet snel in discussie zal gaan over de beslissingen van een arts. In deze verhouding weegt het argument van de arts “ik doe dit omdat ik het nodig vind” erg zwaar.
2.3