Beleid en beleidsstrategie

Beleidsmodellen

Bekker, Putters & Van der Grinten (2004) constateren dat beleidsvraagstukken en beleidscontext dermate verschillend zijn dat niet gesproken kan worden van één beleidsmodel. Zij onderscheiden dan ook 3 modellen:

a. het rationele model; b. het incrementele model;

78 Die modellen zijn onder andere verschillend in hun fasering, de rol die onderzoek erin speelt, de mate van politieke sturing, het aantal stakeholders, de positie van de overheid als beleidsactor en de rol van de diverse beleidsactoren.

Vergelijkbare benaderingen ten aanzien van de rol van onderzoek en evidence komen ook naar voren in de studie van Vaandrager e.a. (2010), waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen context-free evidence, context sensitive evidence en colloquial evidence. (p. 68). Ten aanzien van gezondheidseffectschattingen en hun gebruik in de beleidspraktijk onderscheidt De Hollander (2004, zie bijlage 2) op analoge wijze vier benaderingen, afhankelijk van de kwaliteit van de beschikbare gegevens en het gewicht van overige overwegingen. Deze variëren van een klassieke, kwantitatieve, objectieve benadering tot “het hanteren van wijsheid als onwetendheid of onbegrip in het

proces een grote rol spelen.” Het rationele model

Het rationele model veronderstelt eenduidige kennis over het probleem, de oorzaken en de oplossingen. In de fase van beleidsvoorbereiding past onderzoek dat direct bruikbare bouwstenen levert voor het beleid. Nulmeting, tussentijdse metingen en eindmeting geven inzicht in de resultaten, een (tussentijdse) procesevaluatie en procesbijstelling staan niet op de voorgrond. Hierdoor is ook een duidelijke fasering mogelijk (onderzoek in de beleidsvoorbereiding en de evaluatie), is het beleidsproces een relatief lineair proces, zijn keuzes te objectiveren, is er een duidelijke beleidsverantwoordelijke en is de rol van de actoren beschreven.

Het beleidsmodel dat in Hoogerwerf en & Herwijer wordt uitgewerkt, beschrijft dit rationele model. Dat kan onder andere worden afgeleid van de schema’s die betrekking hebben op het beleidsproces en de beleidsevaluatie.

79

Schema 3.1. Beleidscyclus. Bron: Hoogerwerf & Hermeijer, 2008

Schema 3.2. Beleidsevaluatie. Bron: Hoogerwerf & Hermeijer, 2008.

De complexiteit van het beleid op het gebied van publieke gezondheid en de grote rol voor organisaties in netwerken duiden al op een complexer beleidsmodel; de rol van beleidsactoren is relatief groot en autonoom, netwerkactiviteiten zijn moeilijk in te passen en uit beschikbare kennis kan niet zonder meer de beste aanpak worden vastgesteld. Daardoor komt het rationele model onder druk te staan en komen andere modellen in beeld, in ieder geval als begrippenkader om feitelijk beleid te beschrijven.

Het incrementele model

Het incrementele model sluit beter aan bij een multi-actoren- of een netwerkbenadering. Een beleidsbesluit komt via verschillende stappen tot stand door onderhandelingen tussen de verschillende actoren over de doelstellingen van het beleid, de inhoud van het beleid, de financiering, de organisatie, de beoogde effecten en de wijze van evaluatie. Onderzoek kan op alle momenten input in de vorm van argumenten leveren en (geleidelijke) besturing is mogelijk. Onderzoek is slechts één van de argumenten naast argumenten die door de stakeholders worden ingebracht en waarvan het gewicht in de ideale situatie gezamenlijk wordt bepaald.

80 Het is evident dat dit een beleidsmodel is dat niet langs de VBTB-toets van de Algemene Rekenkamer komt8 en derhalve ook niet expliciet door de overheid als beleidsmodel zal worden ‘gekozen’.

Het mixed (scanning) model

Dat laatste zou wel het geval kunnen zijn voor het mixed scanning model, in feite een combinatie van de rationele benadering en de incrementele benadering. Op verschillende momenten kiest de overheid bewust voor een dergelijke mix, bijvoorbeeld als ze de rol van convenantpartijen met hun eigen netwerkdynamiek en besluitvormingsprocessen naast haar eigen beleidscyclus positioneert (VWS, 2009a). Onderzoek is wel relevant maar dient zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderdelen te bevatten en zowel oorzaken en oplossingen te kunnen aangeven, alsook proces- en netwerkanalyse mogelijk te maken.

Niettemin blijft ook dit model bij de overheid voor een worsteling zorgen. Zowel de landelijke als de lokale overheid hebben een regisserende (of producerende) rol en worden daar door de Kamer en de Gemeenteraad ook op afgerekend; ook op de activiteiten en de resultaten van de beleidsactoren in het netwerk (Herngreen, 2004; Mascini, 2003). De overheid wordt gezien als de initiator van de netwerken en draagt daardoor een grotere verantwoordelijkheid. Daarmee komen we op het onderwerp van beleidsstrategieën.

Beleidsstrategieën

De keuze voor een bepaald model en de wijze waarop dat model wordt ingezet, vergt van de overheid strategische sturing (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). De landelijke of lokale overheid moet zich vooraf de vraag stellen welk beleidsmodel het beste werkt, gelet op de maatschappelijke opgave die aan de orde is. Dat betekent dat voor een onderwerp als parkeerbeleid een geheel ander beleidsmodel gehanteerd kan worden dan voor het domein publieke gezondheid. De Bruijn en Ten Heuvelhof onderscheiden de volgende strategieën voor sturing van overheidsbeleid, waarbij sprake is van complexe netwerken en complexe beleidsopgaven:

• Indirecte sturing, bijvoorbeeld via intermediairs of tussendoelen in een doelenboom;

• Maatwerk per actor. Iedere actor vraagt een andere benadering, vanwege de specifieke positie van die actor (een supermarkt moet door een gemeente anders worden benaderd dan de GGD of het welzijnswerk). Dit vereist een actoranalyse, zodat duidelijk wordt welke belangen actoren hebben en wat van ze verwacht mag worden;

• Ruimte voor toevalligheden, die bijdragen aan het doel (serendipitisme);

• Gezamenlijke sturing, bijvoorbeeld in een stuurgroep of een intermediaire organisatie, waardoor commitment toeneemt en andere actoren niet het gevoel hebben dat dingen worden opgelegd;

• Netwerkmanagement, gericht op het verbeteren van de dynamiek en het functioneren van het netwerk in het perspectief van de beleidsdoelstellingen;

8

De ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’ (VBTB)- systematiek is één van de uitgangspunten van het huidige overheidsbeleid en wordt besproken in hoofdstuk 4.

81 • Netwerkconstituering, wijziging van de structuur en samenstelling van het

netwerk, zodat aansturing eenvoudiger wordt.

Hierbij passen ook specifieke beleidsinstrumenten, zoals convenanten, intermediaire organisaties, gezamenlijke wetenschappelijke analyses, incentives, ambassadeurs, etc..