Prijsprikkels en financiering
5.2 Aanvullend nationaal beleid ETS-sectoren boven op het ETS
Hoewel de Europese Commissie voorstellen heeft gedaan voor aanpassing van het ETS na 2020 die zullen leiden tot een hogere CO2-prijs, is dat onvoldoende om de gewenste
transitie naar de koolstofarme economie in 2050 te realiseren. Hiervoor zijn opties voor aanpassing van het ETS geformuleerd, maar verdere EU-brede versterking van het ETS kampt met het probleem van draagvlak. Lidstaten kunnen echter ook aanvullende maatregelen nemen, waardoor de uitstoot door ETS-sectoren verder wordt verminderd. Nationaal beleid gericht op bedrijven die onder het ETS vallen, leidt op Europees niveau echter niet noodzakelijkerwijs tot minder emissies. Wanneer de totale hoeveelheid ETS- rechten niet verandert, kunnen rechten elders worden gebruikt om meer uit te stoten. Dit zogenoemde waterbedeffect leidt ertoe dat de emissies in de Europese Unie per saldo niet dalen en dat de prijs voor CO2-rechten lager wordt. Mogelijk is er wel een
verschuiving in de tijd wanneer de emissies plaatsvinden. Om te voorkomen dat dit waterbedeffect zal optreden, moet boven op de aanvullende nationale maatregelen de hoeveelheid beschikbare rechten worden verminderd. Wanneer de CO2-prijs in
Nederland hoger is dan in andere EU-landen, is dat nadelig voor de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven. Hoewel diverse onderzoeken erop wijzen dat de gevolgen voor de economie als geheel beperkt zijn (bijvoorbeeld Kozluk & Timiliotis 2016)), kan dit specifieke bedrijven wel schaden.
Momenteel is er ook al aanvullend beleid voor ETS-sectoren boven op het ETS om de verduurzaming van de energievoorziening op weg te helpen en de doelen uit de EU-richtlijnen voor energiebesparing en het aandeel hernieuwbare energie te halen. In Nederland is de SDE+-regeling3, die investeringen in hernieuwbare energie stimuleert,
hier de bekendste van. In samenspel met de doelen voor hernieuwbare energie in 2020 en 2023 heeft deze regeling een belangrijke impuls gegeven aan het feit dat de energietransitie inmiddels zichtbaar begint te worden in Nederland. Het Energierapport
VIJF
(EZ 2016) laat zich niet expliciet uit of er onder de SDE+-regeling nieuwe openstellingen worden gedaan als uit projecties blijkt dat de doelen voor hernieuwbare energie voor 2020 en 2023 zullen worden gehaald, en het is belangrijk om op tijd beleid in te richten voor na die periode om nieuwe investeringen niet te laten stagneren.
We bespreken hierna een aantal beleidsopties om breed ingestoken, aanvullend nationaal beleid te voeren voor de ETS-sectoren. Meer gerichte beleidsopties, zoals – binnen het ETS – specifieker voor industrie en elektriciteitsopwekking zijn te vinden in hoofdstuk 4.
Beleidsoptie CO2bodemprijs invoeren, die stijgt in de tijd (variabele heffing boven op de ETSprijs). Bijvoorbeeld: de ETS-prijs + heffing gaat van 11 euro per ton CO2 in 2017 naar 20 euro per ton in 2020 en 50 euro per ton in 2030. Indicatie kosten De kosteneffectiviteit4 (nationaal perspectief) is door ECN en PBL (2016)
geschat op 4 euro per ton in 2020 en 87 euro per ton in 2030 bij de elektriciteitssector, en 13 euro per ton in 2020 en 4 euro per ton in 2030 voor industrie.
Overwegingen Bevoordeelt elektriciteitsopwekking met relatief lage CO2-emissies, zoals gas ten opzichte van kolen. Kan leiden tot meer netto elektriciteitsimport vanwege de slechtere concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland – als de interconnectiecapaciteit dat toelaat en het buurland geen heffing heeft – en kan leiden tot een hogere elektriciteitsprijs voor consumenten. Bij de industrie kan een bodemprijs leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie. Naar verwachting worden echter ook meer energiebesparende maatregelen ingezet, die zichzelf veelal terugverdienen. Eventueel kunnen extra kosten worden gecompenseerd door andere heffingen te verlagen. Het waterbed-effect en carbon leakage kunnen leiden tot een voor gereduceerd effect op emissies door verplaatsing van de emissies naar het buitenland.
Deze optie is in het Verenigd Koninkrijk en recentelijk in Frankrijk geïntroduceerd.
Deze optie komt feitelijk neer op de laatste optie van de vorige sectie, maar vereist geen Europa-brede instemming. Daarbij kan de volgende optie helpen om waterbedeffecten van andere opties teniet te doen, of op zichzelf staand te zorgen voor emissiereductie.
Beleidsoptie Opkopen van emissierechten. Een lidstaat kan als marktpartij opereren op de ETS-markt en rechten opkopen en die vervolgens wegzetten zonder die rechten te gebruiken om emissies af te dekken.
Indicatie kosten Afhankelijk van de emissieprijs. Om de CO2-prijs in het ETS te laten toenemen met 10 euro per ton, moeten minstens miljarden rechten uit de markt worden gehaald. Kosten zijn daarbij gelijk aan de geldende CO2-prijs. De verwachte kosten voor een ETS-recht liggen rond 11 euro per ton in 2020, en 20 euro per ton in 2030 (ECN & PBL 2016).
VIJF
VIJF
Overwegingen Door de lage prijs van emissierechten (5-10 euro per ton) is dit een van de goedkoopste maatregelen om emissies te reduceren. Het opkopen van rechten leidt daarbij tot extra schaarste en daarmee een hogere CO2-prijs. De omvang van de prijstoename is afhankelijk van de hoeveelheid rechten die wordt opgekocht. De hoeveelheid rechten die wordt opgekocht, is exact gelijk aan de vermindering van de hoeveelheid CO2 die (gerekend over de gehele looptijd van het ETS) wordt uitgestoten.
De totale omvang van de emissieruimte tussen 2016 en 2030 (bestaande uit alle rechten die in deze periode worden geveild en gratis toegewezen, plus de rechten uit voorgaande jaren die nog niet zijn gebruikt, plus de internationale rechten die nog gebruikt kunnen worden in deze periode) bedraagt ongeveer 26,5 miljard rechten. Elke vermindering van de emissieruimte betekent dat er minder uitstoot mag plaatsvinden, maar een significant effect op de prijs van emissierechten is pas zichtbaar wanneer een substantiële hoeveelheid emissierechten wordt opgekocht. Een aanvullende optie is de inrichting van een klimaatcompensatie- programma, waaraan burgers en bedrijven (bijvoorbeeld bij compensatie vliegen) kunnen bijdragen.
Een andere manier om rechten uit het ETS te verwijderen is de volgende optie.
Beleidsoptie Verschuiven emissierechten van ETS naar nietETS. Een beperkt aantal lidstaten (Graichen et al. 2015)5 heeft de mogelijkheid om te besluiten een beperkte hoeveelheid ETS-rechten uit de periode 2021-2030 niet te veilen maar te gebruiken om de niet-ETS-doelstelling te halen. Hiertoe moet voor 2020 worden besloten.
Indicatie kosten Niet nader bekeken.
Overwegingen Omdat marginale kosten van reductie in sectoren buiten het ETS in het algemeen veel hoger liggen dan bij sectoren binnen het ETS, zal dit de algehele kosteneffectiviteit van emissiereductie in Europa verhogen, door de goedkopere maatregelen (binnen het ETS) te nemen vóór duurdere buiten het ETS. Dit leidt echter niet tot extra emissiereductie, tenzij de rechten (deels) worden vernietigd.
Graichen et al. (2015) geven een uitwerking van deze optie en komen op een mogelijk totaal aantal rechten variërend van 65 miljoen tot 300 miljoen. Het nadeel van deze optie is dat het de transitie in niet-ETS-sectoren (bijvoorbeeld de gebouwde omgeving, verkeer en vervoer) kan laten stagneren, waardoor het bereiken van het emissiedoel in 2050 lastiger wordt.
In hoofdstuk 3 is als beleidsoptie een doel voor het aandeel hernieuwbare energie in 2030 genoemd. Een ondersteunende financiële maatregel kan zijn continuering van de SDE+-regeling, tegemoetkomend aan extra exploitatiekosten ten opzichte van de huidige alternatieven.
VIJF
Beleidsoptie Vastleggen voortzetting openstelling SDE+regeling na behalen hernieuw bare energiedoelen van 2020 en 2023.
Indicatie kosten Kosteneffectiviteit ter illustratie op basis van windenergie op zee (potentieel grote bijdrage) geschat op 116 euro per ton in 2020 en 65 euro per ton in 2030 en emissiereducties van 3,6 megaton in 2020 en 7,2 megaton in 2030 (ECN & PBL 2016). Het gaat echter om een breed scala aan technische opties bij verschillende sectoren, zowel in de elektriciteitssector als daarbuiten (bijvoorbeeld groen gas). Deze en andere kostenschattingen met betrekking tot het voortzetten van de SDE+-regeling zijn ook te vinden in bijlage 1.
Overwegingen Dit past in feite bij een nationaal doel voor hernieuwbare energie in 2030 en kan bijdragen aan impulsen voor toepassing van innovatieve technologie (zie paragraaf 3.2.3).
Met behulp van belastingen kan er ook een prijsprikkel worden gegeven. Binnen de huidige energiebelasting is er sprake van een degressieve tariefstructuur – hoe groter het verbruik, hoe lager het tarief (zie figuur 5.1). Daardoor is de marginale belastingdruk op het verbruik van aardgas en elektriciteit en voor grootverbruikers, die deels onder het ETS vallen, relatief laag.
Beleidsoptie Verminderen degressieve structuur energiebelasting (Vollebergh 2014; Vollebergh et al. 2014).6
Indicatie kosten -10 euro per ton in 2020, -49 euro per ton in 2030 bij een verhoging van de energiebelasting van grootverbruikers met 2 eurocent per kubieke meter (3e en 4e schijf) op aardgas (ECN & PBL 2016) (negatieve kosten, dus gemiddeld per saldo opbrengst, maar kan bij individuele bedrijven wel tot kosten leiden).
Overwegingen Effecten en kosten zijn onzeker. Maatregelen waarmee op warmte en gas wordt bespaard worden aantrekkelijker. Kan zorgen voor extra impuls voor warmtekrachtkoppeling (wkk) vanwege de inputvrijstelling, waardoor de gasconsumptie toeneemt, alsook de elektriciteitsproductie door de industrie. Op de lange termijn past wkk op fossiele brandstoffen zonder CCS niet goed in het systeem. In eerste instantie komen de kosten bij de betrokken bedrijven terecht, maar de energiebesparingsmaatregelen kunnen in veel gevallen rendabel zijn voor desbetreffende bedrijven. Voor ETS-bedrijven geldt het waterbedeffect. Ook is er een risico dat bedrijven zich in andere landen vestigen, waar regels minder stringent zijn, wat gepaard kan gaan met hogere emissies in mondiale context (carbon leakage).