De 090X-markt, en dan met name de gevallen van misleiding en fraude die daarin plaats hadden, heeft al sinds begin deze eeuw de aandacht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ). Belangrijk uitgangspunt voor EZ is altijd geweest: zelfregulering waar het kan, regelgeving waar het moet. Vanuit dat perspectief is men ook in de 090X-markt gestart met het stimuleren van zelfregulering. Daaraan werd invulling gegeven met de oprichting van de Stichting Informatiedienstencode (Stic). Stic heeft in 2001 een gedragscode opgesteld met onder meer regels ten aanzien van tariefvermeldingen, reclame-uitingen, doorschakelen van informatienummers en de blokkeerbaarheid van bepaalde informatie-nummers.
Verschillende interviewees zijn het erover eens dat zelfregulering eigenlijk nooit het gewenste effect heeft gehad. Toen misbruik in de 090X-markt met de opkomst van de dialer problematiek vanaf 2002 ook veel publieke aandacht kreeg, gingen er steeds meer stemmen op om de sector harder aan te pakken. In 2004 is men begonnen met het ontwerp van een nieuw wettelijk systeem, dat stap voor stap is ingevoerd. Belangrijke bevoegdheden zijn bij OPTA neergelegd.
4.1.1 OPTA
Interessant aan de regulering van de 090X-markt is dat men – volgens EZ op uitdrukkelijk verzoek van de sector – gekozen heeft voor een ketenaanpak. OPTA grijpt zowel aan de voorkant (bij de telecomoperator) als aan de achterkant (bij de nummerhouder en nummergebruiker) van de keten in. Vanuit een analyse van de problematiek lijkt dat logisch: beide hebben een belangrijke rol bij (niet per se schuld aan) het bestaan van de misbruikproblematiek: de telecomoperator vanwege de incassofunctie en communicatie richting klant, de nummergebruiker vanwege misleidende of frauduleuze praktijken. Maar juridisch is een ketenaanpak niet vanzelfsprekend. De grondslag om nummergebruikers te kunnen aanspreken heeft men aan de Telecomwet toe moeten voegen.
Onderstaand worden de belangrijkste maatregelen geschetst waarmee de drie genoemde partijen te maken hebben.22
42
• Telecomoperator:
o Sinds juli 2008: mobiele telefonieaanbieders zijn verplicht om relevante in-formatie te melden over eventuele extra verkeerskosten die zij in rekening brengen voor het bellen naar 090X-nummers.
Er is – met andere woorden – een verplichting opgenomen transparant te zijn over kosten. Deze verplichting geldt ook voor de aanbieder van de 090X-dienst (de nummergebruiker), zie onderstaand.
o Sinds juli 2009: consumenten die een klacht hebben over een betaald 090X-nummer, mogen betaling van het deel van de rekening waarover de klacht gaat, opschorten totdat het geschil is afgehandeld. De telefonieaan-bieder moet hieraan meewerken.
De gedachte achter deze maatregel is dat telecomoperators anders een machtspositie ten overstaan van de consument hebben; zij dwingen hem te betalen voor de 090X-diensten onder dreiging van afsluiting van het gewo-ne telefonieabongewo-nement.
• Nummerhouder:
o Sinds juli 2008: bij twijfel over de integriteit van een nummeraanvrager, zal OPTA advies vragen aan Bureau Integriteit Bevordering Openbaar Be-stuur (bureau BIBOB). Bij een negatief advies kan OPTA een nummer weigeren.
Een partij die een 090X-dienst op wil zetten moet het daarvoor benodigde nummer aanvragen bij OPTA. Zo kan men nummerhouder worden. Idee achter voornoemde maatregel is dat OPTA vooraf kan screenen op num-merhouders met verkeerde bedoelingen. Daarmee kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat een nummerhouder wiens nummer afgenomen is vanwege misbruik (zie onderstaand) opnieuw een nummer aanvraagt, maar onder een andere naam (draaideurgedrag).
In de praktijk wordt echter zelden van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, onder meer omdat een BIBOB-procedure zeer tijdrovend is. Sinds de moge-lijkheid bestaat is deze volgens OPTA twee keer ingezet: één keer koos de betreffende partij direct eieren voor zijn geld, één keer bleek het advies van bureau BIBOB om inderdaad geen nummer uit te geven.
o Sinds juli 2008: een nummerhouder mag nummers in gebruik geven aan nummergebruikers als hij ze zelf niet gebruikt. Nummerhouders van 090X-nummers moeten in een actueel databestand gegevens registreren over hun nummers en nummergebruikers. OPTA is bevoegd om informatie te vorderen. Nummerhouders moeten direct gegevens verstrekken wanneer OPTA daarom vraagt. Als ze dat niet doen, kan OPTA daarvoor een boete of een last onder dwangsom opleggen.
In het verleden werden 090X-nummers vaak meermaals doorverkocht. Daarmee was vaak onduidelijk welke partij achter bepaalde misdragingen zat. Men kon in het geval van een klacht over een bepaald 090X-nummer zien door wie het nummer was aangevraagd, maar die partij waste zijn handen in onschuld want had het nummer doorverkocht.
• Nummergebruiker:
o Sinds juli 2008: een nummerhouder mag nummers in gebruik geven aan nummergebruikers als hij ze zelf niet gebruikt. Nummergebruikers mogen nummers nooit in gebruik geven aan een ander.
o Sinds oktober 2008: bellers naar een 0900-, 0906-, 0909- of 18-nummer moeten een duidelijke tariefmelding horen voorafgaand aan de oproep. Voor 0900-nummers die meer dan 15 eurocent per minuut kosten, moet in deze tariefmelding ook het maximumtarief worden genoemd. Uiteraard geldt, dat niet méér dan het gemelde maximumtarief in rekening mag wor-den gebracht.
De maximumtariefmelding geldt niet voor 0906-, 0909- en 18-nummers. Ook geldt de verplichting niet voor 0900-nummers die één tarief per oproep rekenen.
In reclame-uitingen moet een nummergebruiker altijd het tarief voor een betaalnummer vermelden. Hetzelfde geldt voor de maximumtariefmelding. o Sinds oktober 2008: OPTA kan optreden bij een vermoeden van misbruik
van 090X-nummers. Van misbruik is sprake als:
Voorafgaand aan de oproep onjuiste informatie wordt verstrekt of essentiële informatie wordt weggelaten, bijvoorbeeld over de totale kosten van de oproep.
Bellers aan de lijn worden gehouden zonder dat zij iemand te spre-ken krijgen of een dienst wordt geleverd.
Hiervan was bijvoorbeeld sprake in het geval van de Juristenfoon, dat in het vorige hoofdstuk al aangehaald werd.
De nummergebruiker de verbinding verbreekt zonder een dienst te leveren.
In een dergelijk geval kan OPTA: Het nummer laten afsluiten.
In de praktijk komt het ook voor dat telecomoperators uit eigen beweging nummers afsluiten, bijvoorbeeld omdat zij frauduleus ge-drag waarnemen (zie ook onderstaand). Hoewel er discussie bestaat over de vraag of sprake is van een formele doorgiftever-plichting richting 090X-nummers, is een dergelijke afsluiting niet zondermeer toegestaan. OPTA stelt dat de maatregel proportioneel moet zijn.
De betaling aan het nummer laten opschorten.
De naam van de nummergebruiker publiceren in de Staatscourant. Dat verplicht alle telecomaanbieders de kosten voor bellen naar dit nummer niet meer in rekening te brengen en aan bellers terug te storten.
44
als deze wordt opgediend. Vaak krijgt een 090X-aanbieder eerst een waarschuwing te stoppen met het geconstateerde misbruik. Te-lecomaanbieders zijn er niet altijd blij mee dat zij daardoor pas in een laat stadium de opdracht krijgen terug te betalen; tegen die tijd is het geld vaak al de keten door en is het lastig terug te halen. De schade komt daarmee bij de telecomoperator te liggen.
Andersom geeft OPTA aan dat telecomoperators zich soms beroe-pen op de tot zes maanden beperkte bewaarplicht. Zij stellen oudere facturen niet terug te kunnen betalen omdat ze voor die pe-riode niet meer kunnen inzien welk verkeer naar het betreffende 090X-nummer gegenereerd is.
o Sinds juli 2009: nummergebruikers moeten zich aansluiten bij de Geschil-lencommissie Informatiedienstaanbieders. Consumenten kunnen hier terecht wanneer zij een geschil hebben met een nummergebruiker.
De doelstelling van deze maatregel is opnieuw de keten inzichtelijk te ma-ken. Waar een misleidende of frauduleuze dienstenaanbieder door de lengte en complexiteit van de keten voorheen anoniem kon blijven, is nu bij de Geschillencommissie bekend welke partijen met welke diensten actief zijn.
In de praktijk blijkt deze maatregel vooralsnog niet vlekkeloos te werken. Ondanks inspanningen van OPTA (denk aan grootschalige mailings) is een groot deel van de dienstenaanbieders nog niet bij de commissie aange-meld. Tegelijk spreken enkele dienstenaanbieders ook hun twijfels uit over de effectiviteit van deze maatregel, het aantal geschillen dat de commissie de afgelopen jaren behandeld heeft is zeer beperkt.
4.1.2 Fraudeconvenant
Voornoemde maatregelen bieden belangrijke handvatten voor de aanpak van misbruik, maar zijn geen volledige oplossing van het probleem. Waar voor wordt gezorgd is een effectieve bescherming van de consument: het betwiste deel van een telefoonrekening kan worden opgeschort totdat een klacht is opgelost en in het geval van misbruik kan OPTA de telecomoperator verplichten de consument schadeloos te stellen.
Misbruik kan nog steeds plaatsvinden, maar de rekening wordt dus niet meer bij de consument, maar bij de telecomoperator gelegd. Vanuit dat perspectief – en vanuit de wetenschap dat de consument in sommige gevallen zelf de fraudeur is – is het begrijpelijk dat de sector zelf additionele maatregelen genomen heeft, in de vorm van het fraudecon-venant. Overigens bestond dit convenant al voor de in de vorige paragraaf behandelde regelgeving van kracht werd; het werd in 2002 door een groot aantal partijen in de keten (zowel vaste en mobiele telecomaanbieders als brokers) ondertekend.
Doelstelling van het fraudeconvenant23 is tweeledig:
1. Het sneller opsporen van misleiding en fraude. In het convenant is een lijst met indicaties voor oneigenlijk gebruik opgenomen. Daarop wordt door partijen actief gescreend. Denk aan sterk afwijkende belpatronen van een klant of piekverkeer
23
O.b.v. het ‘Convenant tot het tegengaan van Oneigenlijk Gebruik van Servicenummers’, versie 12 januari 2007
naar een bepaald 090X-nummer. Een dergelijke constatering wordt met relevante partijen gedeeld en er wordt een nader onderzoek gestart.
2. Het kunnen opschorten en omkeren van de betaalstroom indien sprake is van misbruik. Het convenant verplicht brokers de telecomaanbieder reeds uitgekeerde bedragen terug te betalen. Het is aan de platformaanbieder dit vervolgens te ver-halen bij de nummergebruiker.
Merk op dat hier opnieuw sprake is van zelfregulering, het convenant heeft alleen betekenis voor de partijen die het ondertekend hebben.
4.1.3 Aanscherping R.U.D.E.
Zoals eerder gesteld werd: voornoemde maatregelen bieden belangrijke handvatten voor de aanpak van misbruik, maar zijn geen volledige oplossing van het probleem. In de ogen van EZ wordt het probleem van slechte service – en dan met name lange wachttijden bij nummers waar sprake is van een kanaalmonopolie – nog onvoldoende getackeld. Dit is natuurlijk mede geïnitieerd door de aandacht in media en politiek hiervoor.
April 2011 wordt daarom een wijziging van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen (R.U.D.E.) doorgevoerd waarin voor telefonische helpdesks waarbij sprake is van een doorlopende contractuele relatie (kanaalmonopolie) een maximumtarief van € 0,15 per minuut wordt afgesproken. Dit tarief is volgens EZ zo gekozen dat aanbieders hun klanten nog wel kunnen aansporen hun vraag via website of chat beantwoord te krijgen (kanaalsturing), maar inkomsten te laag zijn om het voor aanbieders lonend te maken om klanten bewust in de wacht te laten staan.