In hoofdstuk 4 van dit rapport zijn de verschillende maatregelen de revue gepasseerd waarmee misbruik (nu en in de zeer nabije toekomst) wordt aangepakt. We stellen vast dat er 5 belangrijke categorieën van maatregelen zijn:31
De maatregelen die OPTA ten aanzien van de 090X-markt neemt: (hierna kortweg aangeduid met: ‘OPTA’)
OPTA hanteert bij de aanpak van de 090X-branche een ketenperspectief: zowel de voorkant (de telecomoperator) als de achterkant (de nummerhouder en nummergebruiker) van de keten worden aan maatregelen onderworpen. De belangrijkste zijn:
• De telecomoperator is verplicht transparant te zijn over eventuele additionele kosten van 090X-nummers. Belangrijker: een klant die een klacht heeft over een 090X-dienst, mag door de telecomoperator niet worden afgesloten als hij weigert de 090X-dienst te betalen.
• De nummerhouder kan, voordat hij een nummer krijgt toegewezen, door OPTA aan een screening worden onderworpen middels een BIBOB-procedure. In de praktijk wordt hier overigens vrijwel nooit gebruik van gemaakt. Als een nummer wordt verkregen, mag dat maar één keer worden doorverkocht.
• De nummergebruiker is, net als de telecomoperator, verplicht transparant te zijn over de tarieven van een 090X-dienst. Gebeurt dat niet, of levert de nummerge-bruiker helemaal geen dienst, dan kan OPTA optreden. Dat kan in verschillende vormen: het nummer wordt afgesloten, betalingen aan de nummergebruiker wor-den opgeschort, of betalingen die in het verlewor-den aan de nummergebruiker zijn gedaan worden teruggevorderd. De laatste maatregel slaat met name ook neer bij de telecomoperator, die partij moet de consument de betreffende betalingen
58
rugbetalen. Overigens worden al deze maatregelen altijd voorafgegaan door één of meerdere waarschuwingen. Tot slot: nummergebruikers zijn verplicht zich aan te melden bij de Geschillencommissie Informatiedienstaanbieders. Hiermee zou altijd duidelijk moeten zijn welke aanbieder achter een 090X dienst zit, maar in de prak-tijk blijken niet alle nummergebruikers deze verplichting op te volgen.
Het fraudeconvenant:
Het fraudeconvenant betreft een verzameling van afspraken die vaste en mobiele telecomaanbieders en platformpartijen gemaakt hebben over de gezamenlijke aanpak van fraude. Het convenant verplicht de ondertekenaars actief te screenen op oneigenlijk gebruik en deze kennis te delen met andere partijen in de keten. Ook moeten ze betalingen die in verband zijn gebracht met frauduleus gedrag terugstorten.
De maatregelen die de Consumentenautoriteit ten aanzien van misleidende SMS-diensten neemt: (hierna kortweg aangeduid met: ‘Consumentenautoriteit’)
De Consumentenautoriteit toetst 32 de SMS-diensten zoals die door verschillende contentpartijen aangeboden worden, aan wetgeving over (1) kopen op afstand, (2) e-commerce en (3) oneerlijke handelspraktijken. Bij overtreding van één van deze artikelen wordt de aanbieder in eerste instantie verzocht om aanpassing, maar wordt daar geen gehoor aan gegeven, dan kan een boete of last onder dwangsom worden opgelegd. De maatregelen die de Consumentenautoriteit neemt, moeten het met name hebben van afschrikking; het is simpelweg onmogelijk om alle diensten en reclame-uitingen daaromtrent één voor één te controleren. Het is echter de vraag of pakkans en boetes hoog genoeg zijn om voldoende af te schrikken.
De SMS-gedragscode:
De SMS-gedragscode betreft opnieuw een set van afspraken die gemaakt zijn door de sector (mobiele telecomaanbieders, brokers en contentaanbieders) om klachten over misleiding bij SMS-dienstverlening weg te nemen. Er zijn afspraken gemaakt over onder meer de aan- en afmeldprocedure voor SMS-diensten, klachtenprocedures en (later) reclame-uitingen. Ook probeert de stichting inzichtelijk te maken welke aanbieder achter welke dienst zit. Tot slot heeft men een zogenaamd SMS-dienstenfilter geïntroduceerd. EZ heeft in 2010 vastgesteld dat de gedragscode onvoldoende effect sorteert. Zij eist (opnieuw) een aanscherping, die wordt ondersteund door strengere regels ten aanzien van de bescherming van eindgebruikersbelangen (zie hieronder).
De aanstaande aanscherping van R.U.D.E.:
(hierna kortweg aangeduid met: ‘aanscherping R.U.D.E.’)
Op 1 april 2011 wordt, tot slot, de aangescherpte Richtlijn Universele Diensten en Eindgebruikersbelangen van kracht. Deze door EZ uitgevaardigde richtlijn heeft met name gevolgen voor SMS-dienstverlening.
• De aanscherping heeft allereerst een betere consumentenbescherming tot doel: telecomoperators mogen afsluiting van het telefonieabonnement niet langer ge-bruiken als drukmiddel om betaling van SMS-diensten af te dwingen; consumenten die klagen over een niet-eenmalige SMS-dienst moeten schadeloos worden gesteld, tenzij de telecomoperator een ondubbelzinnige wilsverklaring kan overleggen.
• Daarnaast beoogt men het zelfreinigend vermogen van de sector te vergroten. Doordat de positie van de consument ten overstaan van de telecomoperator ver-sterkt wordt, hoopt men dat die operators minder lichtvaardig voor allerhande partijen zullen incasseren. Uit onze gesprekken met telecomoperators blijkt dat zij – anticiperend op deze richtlijn - hun contracten met een aantal brokers openbre-ken en de betalingsafspraopenbre-ken aanscherpen. Brokers doen dat op hun beurt met de contracten die zij met contentaanbieders hebben gesloten. Het wordt dus minder makkelijk geld te verdienen aan SMS-diensten; één gesprekspartner spreekt de verwachting uit dat de omzet uit premium SMS-dienstverlening het komende jaar met 30-40% zal afnemen.
• Tot slot wordt als onderdeel van de aanscherping van R.U.D.E. een maximum per-minuut prijs (€0,15) geïntroduceerd voor telefonische helpdesks waarbij sprake is van een doorlopende contractuele relatie (kanaalmonopolie).
Onderstaand figuur laat zien hoe de vijf genoemde maatregelen ingrijpen op de eerder besproken factoren die misbruik in de 090X- en SMS-branche faciliteren. De kleuren geven aan op welke aspecten de maatregelen zijn gericht. Hoe verder een bepaalde cel is ingekleurd, hoe beter de maatregel erin slaagt de betreffende factor weg te nemen. Een cel met meerdere kleuren wijst op meerdere maatregelen die dezelfde factor adresseren. Om te beginnen met OPTA (de blauwe kleuring): de genoemde maatregelen hebben met name effect waar het de factoren betreft die fraude faciliteren:33
• De keten is door het ingrijpen van OPTA minder anoniem (B1); alle nummergebrui-kers moeten zich bekend maken. Deze verplichting wordt in de praktijk niet 100% nageleefd.
• De keten wordt korter en dus overzichtelijker (B2), doordat 090X-nummers nog maar één keer doorverkocht mogen worden. Daarbij kan OPTA verplichten dat een betaalstroom wordt stopgezet en zelfs dat betalingen aan de consument worden teruggestort. Met die laatste ingreep is overigens alleen de consument geholpen, die moet door de telecomoperator schadeloos gesteld worden. Er is geen verplich-ting voor andere partijen in de keten de telecomoperator terug te betalen. Dat laatste wordt wel geregeld in het fraudeconvenant, zie verderop.
• Toetreding tot de keten is minder laagdrempelig (B3) doordat OPTA potentiële nummerhouders kan screenen en aan een BIBOB-procedure kan onderwerpen. In de praktijk wordt maar beperkt van deze laatste mogelijkheid gebruik gemaakt. Ook het fraudeconvenant (de grijze kleuring) grijpt met name in op de factoren die fraude faciliteren:
• Partijen in de keten screenen of oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van iemands telecomapparatuur (A1). Bij vermoed misbruik wordt ingegrepen. De gebruikte systemen zijn uiteraard niet onfeilbaar.
• Het convenant bevat afspraken over terugbetaling in het geval fraude geconsta-teerd wordt (B2).
33
090X-60
De Consumentenautoriteit (de groene kleuring) probeert in feite de informatieasymmetrie tussen consumenten en SMS-dienstenaanbieders te doorbreken.
• Dat doet zij door: reclame-uitingen te controleren (C1) en partijen te verzoeken om aanpassing of partijen te beboeten. Het effect hiervan zou vooral indirect moe-ten zijn: door een aantal partijen hard aan te pakken is sprake van afschrikking en beteren ook anderen hun gedrag. In de praktijk lijken pakkans en boetes daarvoor echter te laag.
• Op eenzelfde wijze te controleren op verkoop op afstand (C2): worden overeen-komsten op een juiste manier aangegaan?
De SMS-gedragscode (de paarse kleuring) kent grotendeels dezelfde focus als de Consumentenautoriteit:
• Er zijn onderlinge afspraken over reclame-uitingen (C1), de inhoud van de con-tract-SMS (C2) en klachtenprocedures (C3). Hierop wordt toegezien door een interne commissie, maar deze is in de ogen van veel gesprekspartners onvoldoen-de effectief.
• Daarnaast probeert de stichting inzichtelijk te maken welke aanbieder achter welke dienst zit (B1).
Op basis van figuur 21 wordt duidelijk waarom misbruik tot op de dag van vandaag plaatsvindt. De tot nu toe genomen maatregelen nemen onvoldoende factoren weg. De Consumentenautoriteit probeert bijvoorbeeld wel de informatieasymmetrie te verminderen. Maar – buiten het feit dat men daar maar beperkt in slaagt – is de gemakkelijke incassomogelijkheid blijven bestaan. Het is daarom nog steeds makkelijk om geld te verdienen, vandaar dat misleiding bij SMS-dienstverlening nog steeds voorkomt.
Onze verwachting is dat met de aankomende aanscherping van R.U.D.E. (de gele arcering) wel een belangrijke slag gemaakt gaat worden:
• Wat betreft slechte dienstverlening: hoewel het probleem van het ontbreken van een alternatief kanaal niet wordt weggenomen, wordt het partijen met een ka-naalmonopolie verboden om meer dan € 0,15 per minuut in rekening te brengen. Aangezien dit bedrag de kosten die deze partijen betalen voor de openstaande lijn nadert, is er weinig tot niets meer te verdienen aan het lang ‘vasthouden’ van klanten in een wachtrij. Zo wordt er een incentive geïntroduceerd de consument sneller van dienst te zijn.
• Wat betreft SMS-misleiding wordt het drukmiddel dat telecomoperators tot nu toe in handen hadden (“betaal je niet voor 090X- of SMS-diensten, dan wordt je afge-sloten”) weggenomen (A5 & B2). Tot op zekere hoogte wordt het zelfs omgedraaid (“bewijs maar dat ik die dienst echt wilde, andere betaal ik niet”). Daarmee wordt het minder gemakkelijk geld te verdienen. Zoals eerder aangegeven: we zien nu al dat partijen contracten openbreken zodat zij betalingen aan ketenpartners makke-lijker kunnen stoppen of zelfs terugdraaien. Waar eerder weinig incentive bestond om andere partijen in de keten aan te spreken op misbruik, is die prikkel er nu wel: geld.
Maar ook met deze maatregelen zal misbruik niet volledig uitgebannen worden. Als gezegd beperkt het directe effect van de nieuwe regelgeving zich tot klagende consumenten en consumenten met een postpaid abonnement. Aan consumenten die niet klagen (omdat zij
62