Aanpak van malafide speculatie

In het voorafgaande is de aandacht vooral uitgegaan naar het beschrijven van de ver-schillende malafide activiteiten bij het speculeren met vastgoed en de daarbij betrok-ken actoren. In deze paragraaf wordt de aanpak van de hierbij behorende fenomenen beschreven. Uit de gesprekken met de deskundigen komt duidelijk naar voren dat de aanpak van het malafide speculeren met vastgoed in een veel minder vergevorderd stadium verkeert dan de aanpak van exploitatie van vastgoed. Dit heeft bovenal te maken met het feit dat speculeren met vastgoed in principe is toegestaan en slechts onder hele specifieke omstandigheden strafbaar is gesteld. Het is niet zo eenduidig vast te stellen wanneer er sprake is van een ondernemende handelsgeest, malafide speculatie of strafbaar handelen. Daarnaast wijzen onze gesprekspartners als

belang-rijkste redenen op de afwezigheid van natuurlijke personen als slachtoffers, de geringe prioriteit die het fenomeen geniet bij de meeste actoren en de gebrekkige uitwisseling van gegevens tussen actoren. De verschillende beroepsgroepen beroepen zich op in-terne vormen van controle en integer handelen of zijn bezig deze verder te ontwikke-len. Dit interne toezicht met regels rondom integer en betrouwbaar handelen lijkt echter op gespannen voet te staan met de liberalisering van verschillende markten en de daaruit voortvloeiende marktaandeelvergroting. Tot slot vormt de versnipperde aanpak en de complexiteit van de problematiek eveneens een belangrijke reden voor de gebrekkige bestrijding van malafide speculaties. Uiteraard zijn er wel initiatieven om speculeren aan te pakken, zowel bij de verschillende actoren als bij de lokale en centrale overheid. Voor wat de verschillende branches betreft, gaat het vooral om ver-schillende vormen van interne controle en toezicht en een enkele poging tot samen-werking, zoals in het geval van de Stichting Fraudebestrijding Hypotheken. Daarnaast besteden we aandacht aan de initiatieven die de overheid heeft genomen voor de be-strijding van malafide speculatie met vastgoed.

Prioriteiten die ergens anders liggen

Een belangrijke reden voor de geringe aandacht om malafide vormen van speculeren met vastgoed te bestrijden, is volgens onze respondenten gelegen in de geringe priori-teit die de overheid en andere actoren hieraan geven. In hun visie wordt er niet of nauwelijks schade geleden en betreft het slachtofferloze delicten. Daar waar directe, zichtbare schade ontbreekt, ontbreekt ook de noodzaak om direct handelend op te treden. Wie ondervindt er schade aan hypotheekfraude als de hypotheek ten slotte keurig wordt afgelost? Wie heeft schade als panden verkocht worden waaraan een ABC-transactie ten grondslag ligt? Pas op het moment dat het malafide speculeren verweven raakt met andere vormen van criminaliteit of samengaat met specifieke vormen van overlast, voelt de overheid de noodzaak om in te grijpen en waar mogelijk de malafide speculant aan te pakken.

Maar ook direct betrokkenen zoals financiers voelen lang niet altijd de noodzaak om in te grijpen. Het vervalsen van geschriften ten behoeve van het verkrijgen van een (ho-gere) hypotheek is onrechtmatig en strafbaar. Er zijn dan ook hypotheekbanken die aangifte doen op het moment dat ze er achter komen dat er gefraudeerd is bij een hypotheekaanvraag. Er zijn ook banken die alleen aangifte doen indien ze daadwerke-lijk schade lijden. Dat wil zeggen dat indien de bank erachter komt dat er gefraudeerd wordt terwijl de hypotheeklasten gewoon worden afgelost, er vanuit de bank geen actie wordt ondernomen. Zolang er geen financiële schade wordt geleden, is daar ken-nelijk voor die banken geen reden toe. Er zijn ook banken die nooit aangifte doen. Een respondent van een hypotheekbank vertelde dat zijn bank alleen aangifte doet als er schade is geleden. Het doen van aangifte kost veel moeite en leidt vaak nergens toe. Om de mogelijkheid open te houden schade te verhalen, is het doen van aangifte wel vereist. In dat opzicht wordt er dus alleen aangifte gedaan voor zichzelf, en

interes-seert het de bank niet zoveel of iemand nu wel of niet voor fraude veroordeeld kan worden, want er wordt weinig van het OM verwacht:

‘Probleem waar wij als banken tegenaan lopen, is dat we het gevoel hebben dat we niet serieus worden genomen. Banken hebben het grote geld, dus zolang de schade daar zit: laat maar lopen. Wij hebben dus middels de SFH diverse rechercheteams verzocht met zaken aan de slag te gaan. Op dit moment liggen er 12 zaken op de plank, maar door capaciteitsgebrek worden deze zaken niet aangepakt. De dossiers zijn aangedragen, alles ligt klaar’ (NVB/SFH).

Deze representant van de bank staat niet alleen in zijn kritiek op het OM. Een Rotter-damse ambtenaar spreekt bijvoorbeeld niet over capaciteitsgebrek bij het OM maar wijt het aan een andere prioriteitsstelling en een gebrekkige expertise:

‘Er zijn natuurlijk tientallen prioriteiten. Als er morgen een moord gepleegd wordt, worden er meteen 10 à 15 rechercheurs opgezet. Daarnaast is noodzakelijk kennis van zaken te hebben. De aanpak van financiële en vastgoedfraude vormt een apart vak. Je moet dat snappen, maar de meeste mensen snappen dat niet’ (Gemeente Rotterdam).

Samenwerking en uitwisseling van data

Een tweede belangrijke bevinding van het onderzoek betreft de constatering dat de actoren uit de verschillende branches en overheden relatief weinig of slecht samen-werken met elkaar. De redenen hiervoor zijn divers: soms wil men niet samensamen-werken met andere actoren omdat men de relevantie hiervan niet inziet. Vaker maken juridi-sche en andere wettelijke beperkingen het lastig om überhaupt tot een zinvolle sa-menwerking te komen. Zo zijn er bijvoorbeeld afspraken tussen de Nederlandse Vereniging van Banken en de KNB gemaakt waarbij de NVB dossiers met ‘foute nota-rissen’ ter inzage aan de KNB heeft aangeboden.

‘…zodat zij [KNB] kunnen inzien wat de notaris fout heeft gedaan en wij die dossiers samen kun-nen bespreken. Wat er vaak gebeurt, is dat als wij een klacht indiekun-nen tegen een notaris dit ach-ter gesloten deuren wordt afgehandeld. Daar hebben we niet zoveel aan. We werken er echach-ter wel aan om zoveel mogelijk dossiers aan te brengen bij de KNB in de hoop dat ze de problema-tiek inzien. Je moet die problemen gewoon voor iedereen transparant maken’ (NVB/SFH).

Verschillende diensten en branches verzamelen onafhankelijk van elkaar specifieke kennis over personen en panden. De informatie die de overheid verzamelt, kan inte-ressant zijn voor bijvoorbeeld financiers en vice versa. Informatie-uitwisseling tussen de overheidsdiensten en branches zou een belangrijk middel kunnen zijn in de aanpak van malafide speculanten, maar in veel gevallen staat regelgeving dit in de weg. Een financier en een makelaar verwoorden het als volgt:

‘Ik kijk even naar project Alijda. Als ik dan hoor dat dat over 6.000 [verdachte] panden gaat, dan zou ik graag willen weten welke panden dat zijn zodat we die zouden kunnen opnemen in ons detectiesysteem. Dat betekent niet dat we dan aan redlining doen, maar dat we extra

oplettend-heid zullen betrachten bij die panden. Dat je dus op die manier niet weer een financiële zeperd binnenhaalt’ (NVB/SFH).

‘Dan loop je op tegen privacy. Dat kom je telkens tegen en dat is jammer. Privacy prima, maar niet als dit ten koste gaat van gemeenschapsgeld en de goede intenties die wij hebben om wijken te verbeteren’ (Makelaar).

Tegelijkertijd wijzen de gesprekspartners op het grote belang van privacywetgeving. Het recht op privacy overstijgt het opsporingsbelang of het financiële belang van ban-ken en andere actoren. Bovendien maakt slechts een beperkte groep mensen misbruik van de bescherming die privacywetgeving hen biedt. Enkele respondenten vinden ech-ter dat onder bepaalde omstandigheden deze wetgeving zal moeten wijzigen:

‘Nee, de regelgeving blokkeert het […] en er wordt handig misbruik van gemaakt. Op het moment dat in deze maatschappij de criminaliteit steeds hardnekkiger wordt, zul je echter wel moeten gaan denken over aanpassing van de wetgeving’ (Belastingdienst).

Verschillende gesprekspartners wijzen erop dat de aanpak momenteel te versnipperd is om effectief op te kunnen treden tegen het malafide speculeren met vastgoed. Een medewerker van het Ministerie van VROM stelt in dit verband ‘We zijn te versnipperd bezig’. En ook een medewerker van de Belastingdienst wijst op hetzelfde fenomeen: ‘Illegalen, zwart werk, hypotheekfraude, het heeft allemaal met elkaar te maken. En we zijn nu te veel versnipperd bezig met de aanpak. De bank heeft andere belangen dan de Belastingdienst en vice versa en weer andere belangen dan gemeente of OM. Alles bij elkaar is het echter wel één groot maatschappelijk probleem’ (Belastingdienst).

Een groot gedeelte van de banken heeft bij monde van de NVB zijn krachten gebun-deld en in 1998 de al eerder vermelde Stichting Fraudebestrijding Hypotheken opge-richt om het frauderen met hypotheken zoveel mogelijk tegen te gaan. De SFH bevat een ‘fraude detectiesysteem’, een database met namen van personen die bij een hypo-thecaire aanvraag in het verleden fraude hebben gepleegd (de ‘harde meldingen’) of waarvan werd vermoed dat er fraude in het spel was (de ‘zachte meldingen’). Dit waarschuwingssysteem zou primair het ‘hypotheekshoppen’ van frauduleuze klanten van de ene bank naar de andere bank tegen moeten gaan. Op het moment dat finan-ciers die zijn aangesloten bij de SFH een verdachte aanvraag binnen krijgen, kunnen zij deze zogenaamde ‘boevenbak’ raadplegen om te kijken of de naam van de aanvra-ger voorkomt. De achilleshiel van het fraude detectiesysteem is echter wel dat het is gebaseerd op vrijwilligheid. Aangesloten financiers hebben de plicht om fraude of ver-denkingen van fraude te melden, maar zijn niet verplicht (verdachte) hypotheekfrau-deurs te weigeren. Hypotheekverstrekkers blijven de vrijheid houden om ook hypotheken te verstrekken aan personen die door de SFH zijn gesignaleerd. Bovendien zijn niet alle banken aangesloten bij de SFH.

Marktwerking en interne controle

‘Na het vrijgeven van de eed in het begin van de jaren 90 mocht iedereen zich make-laar noemen. Ze mochten ook taxeren. Vanaf dat moment heb je marktwerking gekre-gen’, aldus een van de gesprekspartners uit de makelaardij. Niet alleen de makelaardij, maar ook de meeste andere beroepsgroepen die een rol van betekenis spelen in de vastgoedhandel, opereren op de vrije markt waar de concurrentie groot is en waar winsten gemaakt moeten worden. De bijbehorende beroepsorganisaties ken-nen geen externe controle of toezicht, maar uitsluitend interne controlesystemen, die in de praktijk – behoudens enkele nader te beschrijven uitzonderingen – meer sym-boolwaarde lijken te hebben dan dat ze een effectief middel zijn om malafide specula-tie met vastgoed te belemmeren. Het zelfreinigend vermogen lijkt bij de meeste branches weinig effectief als het gaat om het bestrijden van ongeoorloofde vormen van speculatie met vastgoed. Daarvoor is de werking van de vrije markt te sterk. Een uitzondering hierop vormt een overkoepelend initiatief van de banken: de al eerder aan de orde gestelde Stichting Fraudebestrijding Hypotheken (SFH).

Aangezien het wettelijk verplicht is bij elke vastgoedtransactie een notaris te betrek-ken, wordt vaak verwacht dat de notaris een controlerende poortwachtersfunctie heeft. De notaris wordt geacht verdachte malafide transacties tegen te houden en hier niet aan mee te werken. Wanneer dit wel gebeurt, kan het gaan om valsheid in geschrifte, plundering van kwaliteitsrekeningen en verduistering van boedelgelden. Hierbij is de notaris zich bewust van het feit dat hij bezig is met malafide praktijken. ‘Zo een nota-ris zou nooit meer in het notariaat mogen werken’, aldus verschillende van onze res-pondenten. Er kan ook sprake zijn van verwijtbare naïviteit van een notaris. Panden die te snel en met te veel prijsschommelingen bij dezelfde notaris voorkomen of parti-culieren die drie panden in een jaar kopen, moeten voor de notaris aanleiding vormen om enige voorzichtigheid te betrachten. Ofschoon dergelijke constructies wettelijk niet verboden zijn, kan de notaris de koper hiermee confronteren en desnoods kan hij zijn dienstverlening weigeren. Tussen weigeren en de dienst verlenen zitten uiteraard ver-schillende manieren hoe er mee omgegaan kan worden. De notaris kan bij twijfel de cliënt vertellen dat hij het liever niet doet, dat hij niet deskundig genoeg is, dat zijn collega goedkoper is, of dat de zaak wordt voorgelegd aan de rechter om een uit-spraak te ontlokken. Dergelijke praktijken zouden malafide handelaren kunnen af-schrikken. De idee is dat bonafide notarissen dergelijke personen niet als klant zouden moeten willen hebben en een juiste balans weten te vinden tussen de ministerieplicht en op integere en transparante wijze het vak uitoefenen.

De KNB is de enige beroepsorganisatie in het notariaat waarvan iedere notaris en kan-didaat-notaris lid is. Van oudsher was het de hoofdtaak van de deze organisatie om de belangen van de leden te behartigen. Na de invoering van de nieuwe Wet op het nota-risambt (Wna) in 1999 waarin onder andere de tarieven werden losgelaten en het ves-tigingsklimaat werd versoepeld, is de organisatie zich meer gaan richten op haar leden: vragen beantwoorden, geschillen beslechten en integriteitcodes uitvaardigen.

Door de vrijlating van de tarieven zag de notaris zich gedwongen te gaan concurreren tegen wat vroeger zijn broeders waren. Deze concurrentie heeft met zich meegebracht dat sommigen in het notariaat de grenzen van integriteit vaker zijn gaan opzoeken, concludeert ook de commissie Hammerstein (2005).

‘Notarissen zitten in een onmogelijke positie. De eerste fout is geweest dat men het marktdenken ingevoerd heeft in het notariaat. Het resultaat was dat de prijzen omhoog gingen en de kwaliteit naar beneden. Leken en zelfs ook deskundigen zijn niet in staat om deze prijs-kwaliteit toets te maken. Dit moet men reguleren. Je moet zorgen dat men niet gaat concurreren op de prijs, maar op de kwaliteit. Als je de prijzen reguleert, dan wordt de hoogste kwaliteit de norm. Men kan dan geen klanten trekken door met de prijzen te sjoemelen, maar door extra dienstverlening, zorg-vuldigheid en extra juridische kwaliteit te bieden. Door het marktdenken is de kwaliteit echter aan het afnemen’ (Kring Notarissen Zuid).

Controle op het notariaat vindt onder meer plaats door Bureau Financieel Toezicht (BFT). Dit bureau controleert de vermogenspositie van notarissen, en bekijkt of nota-rissen de identiteitsverplichting en de MOT-richtlijnen nakomen. Verder is er een in-houdelijke toets van de Kamer van Toezicht 94. Mogelijke declaratiegeschillen worden beslecht door de voorzitter van de Ring Notarissen, met een beroepsmogelijkheid bij de rechtbank. Als een notaris verdacht wordt, komt hij bij de Kamer van Toezicht te-recht 95. Indien een klacht gegrond wordt verklaard, zijn de volgende sanctiemogelijk-heden mogelijk: geen verdere gevolgen, een waarschuwing, berisping, schorsing of uiteindelijk ontslag uit het ambt. De eerste drie maatregelen hebben relatief weinig gevolgen, maar de laatste twee zijn ingrijpend. In de praktijk is er sprake van een informele tussenvorm. De Kamer van Toezicht confronteert in dit geval de notaris met de klacht en laat hem kiezen tussen het nemen van eervol ontslag en het starten van een onderzoek naar de klacht met als mogelijke consequentie dat hij nergens meer aan de slag kan als notaris.

Gesprekspartners uit de sector vinden dat er een boetesysteem zou moeten worden ingevoerd voor het notariaat, bijvoorbeeld 10% van je beroepsinkomen als boete. Het sanctie-instrumentarium moet in het bijzonder met financiële sancties worden uitge-breid. Een andere mogelijke verbetering zou kunnen zijn het centraliseren van het toezicht in één Kamer van Toezicht, die ook declaratiegeschillen kan behandelden en snel en adequaat kan ingrijpen.

94. De Kamer van Toezicht houdt toezicht op de naleving door notarissen van de bepalingen van de Wet op het notarisambt en de hierbij bestaande lagere regelgeving en, tot slot de juiste uitoe-feningen van het notarisambt. Hiertoe kan de voorzitter van de kamer een onderzoek initiëren of opdracht krijgen vanuit de KNB of het BFT. In de loop van een onderzoek kan een notaris ge-hoord worden of om stukken gevraagd worden (Website Bureau Financieel Toezicht, geraad-pleegd op 13 oktober 2006).

95. De Kamer van Toezicht wordt voorgezeten door de president van de rechtbank en kent verder vertegenwoordigers van de Belastingdienst en het notariaat.

Momenteel wordt er ook binnen de KNB discussie gevoerd over een ingrijpende veran-dering waarbij de KNB een kwaliteitstoets zou kunnen ontwikkelen waarmee bezien kan worden in hoeverre onder leiding van de Kamer van Toezicht een ‘inval’ bij ver-dachte notarissen of notariskantoren kan laten plaatsvinden. Tegelijkertijd stuit dit op belangrijke bezwaren als de geheimhoudingsplicht 96.

Hypotheekverstrekkers stellen marktverovering centraal en hun handelen wordt in sterke mate bepaald door financiële afwegingen. Onder de hypotheekverstrekkers bestaat er bijvoorbeeld verschil in opvatting over wanneer er tot executieverkoop zou moeten worden overgegaan. Er zijn hypotheekbanken die menen dat ze moreel ver-plicht zijn de hypotheek op te zeggen op het moment dat ontdekt wordt dat er gefrau-deerd wordt. De meerderheid van de banken doet dat niet. Banken maken voortdurend financiële afwegingen en slechts enkele laten hierbij morele overwegingen meespelen. Sommige banken willen gewoon pertinent geen fraudeurs in hun bestand en vinden dat zij zelf een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben mee te wer-ken aan het uitbannen van deze uitwassen.

‘Je moet je toch afvragen of je deze wantoestanden kunt accepteren als financier, want ik heb de foto’s gezien en ik word daar niet goed van. En aan de andere kant moet je je ook afvragen of je dit als beschaafd land moet accepteren. Ik zeg in beide gevallen: “Nee, absoluut niet, volstrekt onacceptabel wat hier plaatsvindt.” We praten dus over 250.000 illegalen die onder deze omstan-digheden hier in Nederland vertoeven. Ik denk dat we daarmee een groot probleem hebben’ (NVB/SFH).

Sommige hypotheekverstrekkers schakelen in geval van twijfel bij specifieke taxatie-rapporten de expertise van een hen bekende ‘vertrouwenstaxateur’ in. Bovendien, zo stelt een vertegenwoordiger van de NVB/SFH, worden in de zogenaamde risicogebie-den ook hertaxaties verricht. Een strategie waarvan (sommige) banken zich bedienen om meer zekerheid ten aanzien van de taxatierapporten te krijgen is de vereiste om bij het taxeren van panden uitsluitend gebruik te maken van beëdigde taxateurs die zijn aangesloten bij de branchevereniging van Register Vastgoed Taxateurs (RVT) 97.

‘Je maakt ook mee dat er zichttaxaties plaatsvinden. Geen diepgaande waardebepaling, maar gewoon een beetje natte vinger werk.’ Vraag: ‘accepteren de banken dat dan?’ NVB/SFH: ‘In

96. De notaris wordt verweten te veel beroep te doen op zijn geheimhoudingsplicht. Notarissen stellen echter dat ze deze nodig hebben voor de verhouding met hun cliënten. Voor veel rechts-handelingen is de notaris wettelijk voorgeschreven, waarbij de notaris daarop een domeinmono-polie heeft. De burger is dus aangewezen op de notaris en derhalve mag niets hem in de weg staan om van de diensten van de notaris gebruik te maken. In dat opzicht zou de relatie tussen notaris en cliënt te vergelijken zijn met de relatie tussen arts en patiënt.

97. Zie www.rvt.nl voor de in de statuten opgenomen erecode en gedragsregels voor taxateurs. Zo vermeldt de site dat “RVT-taxateurs zich dienen te onthouden van het taxeren voor lieden met