Tilburg University
Re-integratie van de zieke werknemer
Diebels, M.
Publication date:
2014
Document Version
Publisher's PDF, also known as Version of record
Link to publication in Tilburg University Research Portal
Citation for published version (APA):
Diebels, M. (2014). Re-integratie van de zieke werknemer: Nederland, Duitsland en flexicurity. [s.n.].
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal Take down policy
Re-integratie van de zieke
werknemer
Nederland, Duitsland en flexicurity
PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van de graad van doctor aan Tilburg University op gezag van de rector magnificus,
prof. dr. Ph. Eijlander,
in het openbaar te verdedigen ten overstaan van een door het college voor promoties aangewezen commissie
in de aula van de Universiteit
op donderdag 18 december 2014 om 16:15 uur
door
Promotor: prof. dr. A.C.J.M. Wilthagen Copromotor: mr. dr. W.G.M. Plessen
Die Mühen der Gebirge liegen hinter uns. Vor uns liegen die Mühen der Ebenen. Bertolt Brecht
Langs drie wegen heb ik een link met het arrest Van Haaren/Cehave uit 1985. Om te beginnen heb ik midden jaren tachtig als scholier en student jarenlang vakantiewerk verricht bij Cehave. Daar verdiende ik het collegegeld bij elkaar voor mijn rechten-studie, zonder te beseffen dat mijn‘vakantiewerkgever’ zo’n hoofdrol speelde in de ontwikkeling van de rechtspositie van zieke werknemers. Daarnaast is de uitspraak juridisch van groot belang: een werkgever is verplicht aan zijn arbeidsongeschikte werknemer passende andere arbeid aan te bieden, tenzij dat redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. De norm die de HR ontwikkelde is inspiratie geweest om mij te verdiepen in de rechten en plichten van verschillende betrokkenen bij re-integratie. De derde link is dat ik mij als advocaat wel eens heb afgevraagd of het promoveren op dit onderwerp wel‘passende andere arbeid’ is. Dat blijkt verrassend goed samen te gaan: naast de hectiek van alle dag in de arbeidsrechtelijke advoca-tenpraktijk past goed de beschouwing, de afstand en de verdieping die het schrij-ven van dit boek heeft geboden. Het zijn vier waardevolle jaren geweest.
Uiteraard heb ik dat niet alleen gekund. Allereerst dank aan Ton die in het allereerste begin met zijn bevlogen voordracht over flexicurity het zaadje heeft geplant voor deze studie. Zijn conceptuele denken én zijn unieke schetsjes om dat duidelijk te maken zetten mij daarna geregeld op het goede spoor. Natuurlijk dank aan Willem. Zijn kritische vragen en zijn gecombineerde blik van wetenschap en praktijk waren meer dan welkom, naast de goedlachse opmerkingen, als het weer eens over iets heel anders ging. De leden van de promotiecommissie ben ik zeer erkentelijk voor hun bereidheid om het manuscript te beoordelen.
belangstelling die iedereen steeds weer bleek te koesteren voor mijn onderwerp, terwijl dat voor hen vaak ver-van-mijn-bed was. Speciaal moet ik bedanken prof. dr. M. Henssler (Universität zu Köln), prof. dr. F. Welti (Universität Kassel) en de staf van de Humboldt-Universität zu Berlin, zonder wie ik nooit zo’n begrip van het Duitse recht zou hebben gekregen. En natuurlijk mijn kantoorgenoten: dank voor de steun, de interesse en het inspringen als ik weer een week studieverlof had; en Claudia en Janneke voor het monnikenwerk op het einde.
Voorwoord / V
Lijst van gebruikte afkortingen / XXI HOOFDSTUK 1
Inleiding, methodologie en vraagstelling / 1 1.1 Werken moet / 1
1.2 Inzicht in ziekteverzuim / 12 1.3 Invloed van de Europese Unie / 15
1.4 Juridisch relevante factoren bij re-integratie / 17 1.5 Rechtsvergelijking / 22
1.6 Vraagstelling / 24
Stap IV: Ontwikkelen van een toetsingskader / 33 HOOFDSTUK 2
Nederland: definities en systeemkenmerken / 35 2.1 Mijn koninkrijk voor een definitie / 35 2.2 Begripsafbakening / 36
2.3 Elementen / 41
2.4 De definitie van re-integratie / 43 2.5 Werknemersbegrip / 46
2.6 Arbeidsongeschiktheid / 47
2.7 Inkomen bij arbeidsongeschiktheid / 52 2.8 Ontslag bij arbeidsongeschiktheid / 61 2.9 Afronding / 74
HOOFDSTUK 3 Flexicurity / 75 3.1 Inleiding / 75
3.3 Juridisch kader werkgelegenheidsbeleid / 77 3.4 Opkomst en ontwikkeling van flexicurity / 83 3.5 Flexicurity: de inhoud / 89
3.6 Open Method of Coordination (OMC) / 96 3.7 De eerste antwoorden / 98
3.8 Afronding / 101 HOOFDSTUK 4
Naar een toetsingskader / 103 4.1 Inleiding / 103
4.2 Waarde, rechtsbeginsel, sociale rechtsvorming / 105 4.3 Basiswaarde in Europa / 112
4.4 Sociale rechtvaardigheid in Europa en Nederland / 120 4.5 Wat is sociale rechtvaardigheid? / 126
4.6 Waarden en rechtsbeginselen van Nederlandse sociale rechtsvorming / 139 4.7 Ontwikkeling van een toetsingskader / 169
4.8 Antwoord op vierde deelvraag / 189 4.9 Afronding / 192
Stap V: Beschrijving / 193 HOOFDSTUK 5
Historische ontwikkeling van re-integratie in Nederland / 195 5.1 Inleiding / 195
5.2 De inhoud van de OW / 196
5.3 Ongevallenwet 1901 als oerbron / 199 5.4 De Wet op de Arbeidsovereenkomst / 200
5.5 Risque social en gestage uitbouw arbeidsongeschiktheidswetten / 202 5.6 Beveridge-rapport en Commissie Van Rhijn / 206
5.7 De eerste wettelijke re-integratieregeling / 209 5.8 Wie doet wat? / 210
5.9 De WAO / 212
5.10 Zijstap naar de AAW / 213
5.11 Problemen met verdiscontering / 214 5.12 Waar bleef de re-integratie? / 215 5.13 De WAGW / 217
5.14 De re-integratie-arresten / 220
5.15 Stelselherziening 1987: afschaffing van verdiscontering / 223 5.16 De eerste T-wetten: TAV en TBA / 224
5.17 Invloed van Buurmeijer / 226
5.18 Naar meer werkgeversverantwoordelijkheid / 227 5.19 Tempo in de wetgeving / 228
5.22 Relatie met ontslag / 234
5.23 Renationalisatie van de uitvoering / 235 5.24 Donner’s blauwdruk voor huidig stelsel / 235 5.25 Conclusie / 237
5.26 Afronding / 247 HOOFDSTUK 6
Re-integratie van de zieke werknemer in Nederland / 249 6.1 Achtergronden van het huidige re-integratiestelsel / 249 6.2 Het positieve recht / 267
6.3 Controlevoorschriften / 267 6.4 Verzuimvoorschriften / 273 6.5 Re-integratievoorschriften / 280
6.6 Formele vereisten aan re-integratie / 281 6.7 Materiële vereisten aan re-integratie / 297 6.8 UWV-toetsing van de re-integratie / 334 6.9 De loonsanctie / 340
6.10 Overige sancties en einde aan de re-integratie / 362 6.11 Een paar internationale vragen / 368
6.12 De praktijk van re-integratie / 370
6.13 Afsluitende opmerkingen over re-integratie / 376 6.14 Afronding / 378
HOOFDSTUK 7
Duitsland: achtergrond, definities en systeemkenmerken / 379 7.1 Inleiding / 379
7.2 Bronnen van het Duitse sociaal recht / 380 7.3 Kenmerken van het Duitse sociaal recht / 381 7.4 Definities / 388
7.5 Inkomen bij arbeidsongeschiktheid / 399 7.6 Inleiding Duits ontslagrecht / 405 7.7 Ontslag en arbeidsongeschiktheid / 414
7.8 Conclusie ontslag en arbeidsongeschiktheid / 427 7.9 Afronding / 427
HOOFDSTUK 8
Re-integratie van de zieke werknemer in Duitsland / 429 8.1 Inleiding / 429
8.2 Geschiedenis van re-integratie in Duitsland / 430 8.3 Het positieve recht / 442
8.7 Passende arbeid / 462 8.8 Na de eerste zes weken / 463
8.9 Re-integratiemaatregelen voor (Schwer)behinderten / 464 8.10 Sancties bij niet-naleving / 465
8.11 Conclusie / 467 8.12 Afronding / 469
Stap VI: Verklaring door toepassing toetsingskader / 471 HOOFDSTUK 9
Toetsing / 473
9.1 Uitwerking toetsingskader / 473
9.2 Toetsing loondoorbetaling bij ziekte / 478 9.3 Toetsing controlevoorschriften / 489 9.4 Toetsing verzuimvoorschriften / 496 9.5 Toetsing re-integratievoorschriften / 503 9.6 Toetsing Duitsland / 513
9.7 Eindconclusie toepassing toetsingskader en antwoord op deelvragen / 523 9.8 Afronding / 524
Stap VII: Waardering en aanbevelingen / 525 HOOFDSTUK 10
Waardering en aanbevelingen / 527
10.1 Waardering van het re-integratierecht / 527 10.2 De laatste deelvraag / 533
10.3 Aanbevelingen voor sociale rechtsvorming in het algemeen / 534 10.4 Aanbevelingen loondoorbetalingsplicht / 535
10.5 Aanbevelingen controlevoorschriften / 562 10.6 Aanbevelingen verzuimvoorschriften / 567 10.7 Aanbevelingen re-integratievoorschriften / 571 10.8 Beantwoording van de centrale vraagstelling / 581 Samenvatting / 585
Summary / 607
Bijlage 1 Aanbevelingen / 635
Bijlage 2 De Common Principles of flexicurity / 641 Literatuurlijst / 643
Voorwoord / V
Lijst van gebruikte afkortingen / XXI HOOFDSTUK 1
Inleiding, methodologie en vraagstelling / 1 1.1 Werken moet / 1
1.1.1 Waarom zou je aan re-integratie werken? / 2 1.1.2 Macroperspectief / 4
1.1.3 Werknemersperspectief / 5 1.1.4 Werkgeversperspectief / 8
1.1.5 Arbeidsrelativisme: is werken wel zo belangrijk? / 11 1.2 Inzicht in ziekteverzuim / 12
1.3 Invloed van de Europese Unie / 15
1.4 Juridisch relevante factoren bij re-integratie / 17 1.4.1 Driedeling / 17
1.4.2 Succesvolle interventies / 19 1.4.3 Voorschriften voor interventies / 21 1.5 Rechtsvergelijking / 22
1.5.1 Waarom Duitsland? / 22 1.5.2 Samenvatting / 24 1.6 Vraagstelling / 24
1.6.1 Methodologie– stap I tot en met VII / 25
1.6.2 Stap I: Omschrijving van het onderwerp van onderzoek / 26 1.6.3 Afbakening bij stap I / 28
Stap IV: Ontwikkelen van een toetsingskader / 33 HOOFDSTUK 2
Nederland: definities en systeemkenmerken / 35 2.1 Mijn koninkrijk voor een definitie / 35 2.2 Begripsafbakening / 36
2.2.1 Nationaal / 36
2.2.2 Private invulling van begrip re-integratie / 38 2.2.3 Literatuur / 39
2.2.4 Internationaal / 40 2.3 Elementen / 41
2.4 De definitie van re-integratie / 43 2.4.1 Oorzaak van niet-werken / 44
2.4.2 Duurzaamheid als doel van re-integratie / 44
2.4.3 Verbijzondering van de re-integratie-inspanningen / 45 2.5 Werknemersbegrip / 46
2.6 Arbeidsongeschiktheid / 47
2.7 Inkomen bij arbeidsongeschiktheid / 52 2.7.1 Loondoorbetaling / 53
2.7.2 Ziektewet / 58 2.7.3 WIA / 59 2.7.4 Conclusie / 60
2.8 Ontslag bij arbeidsongeschiktheid / 61 2.8.1 Ontslag en ziekte: negen situaties / 61
2.8.2 Ontslag en ziekte: Wet Werk en Zekerheid / 68 2.8.3 Conclusie / 73 2.9 Afronding / 74 HOOFDSTUK 3 Flexicurity / 75 3.1 Inleiding / 75 3.2 Europees werkgelegenheidsbeleid / 75 3.3 Juridisch kader werkgelegenheidsbeleid / 77 3.3.1 Europese bevoegdheidstoedeling en -beperking / 78 3.3.2 EU-werkgelegenheidsbeleid / 79
3.3.3 Juridische instrumenten voor werkgelegenheidsbeleid / 81 3.3.4 Tussenconclusie juridisch kader werkgelegenheidsbeleid / 82 3.4 Opkomst en ontwikkeling van flexicurity / 83
3.4.1 Opkomst van het concept flexicurity / 83 3.4.2 Naar Common Principles of Flexicurity / 86 3.4.3 Flexicurityprincipes in tijden van crisis / 87
3.5 Flexicurity: de inhoud / 89 3.5.1 Flexicurity volgens Wilthagen / 90 3.5.2 Flexicurity volgens de Commissie / 92 3.5.3 Kritiek op flexicurity / 93
3.5.4 Tussenconclusie inhoud flexicurity / 95 3.6 Open Method of Coordination (OMC) / 96 3.6.1 Oog voor het eigene / 96
3.6.2 Nut en toepassing OMC / 97 3.7 De eerste antwoorden / 98 3.8 Afronding / 101
HOOFDSTUK 4
Naar een toetsingskader / 103 4.1 Inleiding / 103
4.2 Waarde, rechtsbeginsel, sociale rechtsvorming / 105 4.2.1 Wat is een waarde? / 105
4.2.2 Wat is een rechtsbeginsel? / 107 4.2.3 Wat is sociale rechtsvorming? / 109 4.3 Basiswaarde in Europa / 112 4.3.1 Onder de parasol / 112
4.3.2 Dat wat we delen: de kern / 114
4.3.3 Arbeidsrechtelijke uitwerking van menselijke waardigheid / 116 4.3.4 Menselijke waardigheid of toch sociale rechtvaardigheid? / 118 4.4 Sociale rechtvaardigheid in Europa en Nederland / 120 4.4.1 Hesselink’s toets van een Europees voorbeeld / 120 4.4.2 Kijkend naar CFR-onderzoek / 121
4.4.3 Vijf Europese elementen van sociale rechtvaardigheid / 121 4.4.4 Sociale rechtvaardigheid in Nederland / 123
4.5 Wat is sociale rechtvaardigheid? / 126 4.5.1 Het begrip sociale rechtvaardigheid / 126 4.5.2 Aristoteles / 127 4.5.3 Kant / 128 4.5.4 Rawls / 129 4.5.5 Dworkin / 132 4.5.6 Nussbaum / 134 4.5.7 Tussenbalans / 138
4.6 Waarden en rechtsbeginselen van Nederlandse sociale rechtsvorming / 139 4.6.1 ‘Hét beginsel is ongelijkheidscompensatie, toch?’ / 140
4.6.2 Er is méér / 142
4.6.3 Blik vanuit sociale zekerheid / 145
4.6.4 De ethische en typische rechtsbeginselen van Van Kessel / 147 4.6.5 Vonk / 149
4.6.7 De basiswaarden van Van der Heijden/Noordam / 152 4.6.8 Kritiek Brenninkmeijer en Heerma van Voss / 154 4.6.9 De herwaardering door Jaspers / 155
4.6.10 Tilburg spreekt / 156 4.6.11 Asscher-Vonk / 158
4.6.12 Liber Amoricum Van der Heijden / 161
4.6.13 Analyse arbeidsrecht en socialezekerheidsrecht / 162 4.7 Ontwikkeling van een toetsingskader / 169
4.7.1 Wat zijn leidende sociaalrechtelijke waarden en rechtsbeginselen? / 169 4.7.2 Waarden, rechtsbeginselen en de OMC: pleidooi voor een
beginselentoets / 178
4.7.3 Waarden, rechtsbeginselen en flexicuritydoelen: pleidooi voor een flexicuritytoelichting / 181
4.7.4 Waarden en beginselen of flexicurity: pleidooi voor een voorrangsregel / 183
4.7.5 OMC en juridische technieken / 185 4.8 Antwoord op vierde deelvraag / 189 4.9 Afronding / 192
Stap V: Beschrijving / 193 HOOFDSTUK 5
Historische ontwikkeling van re-integratie in Nederland / 195 5.1 Inleiding / 195
5.2 De inhoud van de OW / 196
5.3 Ongevallenwet 1901 als oerbron / 199 5.4 De Wet op de Arbeidsovereenkomst / 200
5.5 Risque social en gestage uitbouw arbeidsongeschiktheidswetten / 202 5.6 Beveridge-rapport en Commissie Van Rhijn / 206
5.7 De eerste wettelijke re-integratieregeling / 209 5.8 Wie doet wat? / 210
5.9 De WAO / 212
5.10 Zijstap naar de AAW / 213
5.11 Problemen met verdiscontering / 214 5.12 Waar bleef de re-integratie? / 215 5.13 De WAGW / 217
5.14 De re-integratie-arresten / 220
5.15 Stelselherziening 1987: afschaffing van verdiscontering / 223 5.16 De eerste T-wetten: TAV en TBA / 224
5.17 Invloed van Buurmeijer / 226
5.18 Naar meer werkgeversverantwoordelijkheid / 227 5.19 Tempo in de wetgeving / 228
5.21 Het eerste poortwachtermodel / 232 5.22 Relatie met ontslag / 234
5.23 Renationalisatie van de uitvoering / 235 5.24 Donner’s blauwdruk voor huidig stelsel / 235 5.25 Conclusie / 237 5.25.1 Periodisering / 237 5.25.2 Elementen / 239 5.25.3 Slotsom / 244 5.26 Afronding / 247 HOOFDSTUK 6
Re-integratie van de zieke werknemer in Nederland / 249 6.1 Achtergronden van het huidige re-integratiestelsel / 249 6.1.1 Wet verbetering poortwachter / 249
6.1.2 Commentaar totstandkoming Wet verbetering poortwachter / 252 6.1.3 Wulbz II: naar 104 weken loondoorbetaling bij ziekte / 253 6.1.4 Commentaar totstandkoming Wulbz II / 257
6.1.5 Wat achter de poort ligt: de WIA / 261 6.1.6 Commentaar totstandkoming WIA / 265 6.2 Het positieve recht / 267
6.3 Controlevoorschriften / 267
6.3.1 Het begrip‘controlevoorschriften’ / 268 6.3.2 De inhoud van controlevoorschriften / 268 6.3.3 Overtreding van controlevoorschriften / 271 6.3.4 Tussenconclusie controlevoorschriften / 273 6.4 Verzuimvoorschriften / 273
6.4.1 Het begrip‘verzuimvoorschriften’ / 273 6.4.2 De inhoud van de verzuimvoorschriften / 274 6.4.3 Overtreding van de verzuimvoorschriften / 278 6.4.4 Tussenconclusie verzuimvoorschriften / 279 6.5 Re-integratievoorschriften / 280
6.6 Formele vereisten aan re-integratie / 281
6.6.1 Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar / 281 6.6.2 Het procesverloop / 283
6.6.3 Probleemanalyse en plan van aanpak / 284 6.6.4 Eerstejaarsevaluatie / 286
6.6.5 Deskundigenoordeel / 287 6.6.6 Re-integratieverslag / 292 6.6.7 Privacy en re-integratie / 294 6.6.8 Tussenconclusie formele eisen / 296 6.7 Materiële vereisten aan re-integratie / 297 6.7.1 Codificatie / 297
6.7.3 Volgorde van re-integratie / 302
6.7.4 Beoordelingskader voor re-integratie-inspanningen / 304 6.7.5 Plichten van de werkgever / 307
6.7.6 Verhouding werkgever en ondersteuners / 313 6.7.7 Plichten van de werknemer / 315
6.7.8 Passende arbeid / 317
6.7.9 Passende of bedongen arbeid? / 321 6.7.10 Re-integratie tweede spoor / 327 6.7.11 Kosten van de re-integratie / 331 6.8 UWV-toetsing van de re-integratie / 334 6.8.1 Bevredigend resultaat / 334
6.8.2 Geen benutbare mogelijkheden / 335
6.8.3 Onbevredigend resultaat betekent loonsanctie werkgever / 336 6.9 De loonsanctie / 340
6.9.1 De basis van de loonsanctie / 340 6.9.2 Aard van de loonsanctie / 342
6.9.3 De bestuursrechtelijke beschikking / 344 6.9.4 Te laat afgeven loonsanctiebeschikking / 348 6.9.5 Diverse tekortkomingen / 349
6.9.6 Duur van de loonsanctie / 353 6.9.7 Bekorting van de loonsanctie / 356 6.9.8 Civielrechtelijke aspecten / 357
6.10 Overige sancties en einde aan de re-integratie / 362 6.10.1 Overige sancties voor de werkgever / 362
6.10.2 Sancties voor de werknemer / 363 6.10.3 Einde aan de re-integratie / 367 6.11 Een paar internationale vragen / 368 6.12 De praktijk van re-integratie / 370
6.13 Afsluitende opmerkingen over re-integratie / 376 6.14 Afronding / 378
HOOFDSTUK 7
Duitsland: achtergrond, definities en systeemkenmerken / 379 7.1 Inleiding / 379
7.2 Bronnen van het Duitse sociaal recht / 380 7.3 Kenmerken van het Duitse sociaal recht / 381 7.3.1 Kenmerken van het Duitse arbeidsrecht / 381
7.3.2 Kenmerken van het Duitse socialezekerheidsrecht / 385 7.3.3 Conclusie over kenmerken / 388
7.4 Definities / 388 7.4.1 Rehabilitation / 388 7.4.2 Werknemersbegrip / 391 7.4.3 Arbeidsongeschiktheid / 394
7.5 Inkomen bij arbeidsongeschiktheid / 399 7.5.1 Loondoorbetaling / 399 7.5.2 Krankengeld / 402 7.5.3 Rentenversicherung / 403 7.5.4 Unfallversicherung / 404 7.5.5 Samenvatting / 405
7.6 Inleiding Duits ontslagrecht / 405 7.6.1 Ontslagrecht in grote lijnen / 406 7.6.2 Ordentliche Kündigung / 407 7.6.3 Außerordentliche Kündigung / 411 7.6.4 Änderungskündigung / 412 7.6.5 Aufhebungsvertrag / 413
7.6.6 Samenvatting Duits ontslagrecht / 413 7.7 Ontslag en arbeidsongeschiktheid / 414 7.7.1 Wilsgebreken en arbeidsongeschiktheid / 414
7.7.2 Ontslag wegens en tijdens arbeidsongeschiktheid / 415 7.7.3 Ordentliche Kündigung bij arbeidsongeschiktheid / 416 7.7.4 Außerordentliche Kündigung bij arbeidsongeschiktheid / 423 7.7.5 Betrokkenen bij ontslag van arbeidsongeschikte werknemer / 424 7.8 Conclusie ontslag en arbeidsongeschiktheid / 427
7.9 Afronding / 427 HOOFDSTUK 8
Re-integratie van de zieke werknemer in Duitsland / 429 8.1 Inleiding / 429
8.2 Geschiedenis van re-integratie in Duitsland / 430 8.2.1 Oorlog / 430
8.2.2 Re-integratie op de agenda / 432 8.2.3 Bezuinigingen en SGB IX / 433 8.2.4 Een frisse wind? / 435
8.2.5 Organisatie van re-integratie / 436
8.2.6 Waarden en beginselen bij Rehabilitation / 439 8.2.7 Conclusie / 441
8.3 Het positieve recht / 442 8.4 Controlevoorschriften / 443 8.5 Verzuimvoorschriften / 445 8.5.1 Informatieplichten / 445 8.5.2 Het genezingsvoorschrift / 446
8.5.3 Voorschriften om arbeidsgeschikt te worden / 446 8.6 Re-integratievoorschriften / 448
8.6.1 Herplaatsingsplicht voor de werkgever / 448 8.6.2 § 84 SGB IX / 450
8.6.3 Preventie / 450
8.6.5 Formele aspecten van het betriebliches Eingliederungsmanagement / 451 8.6.6 Materiële aspecten van het betriebliches Eingliederungsmanagement / 454 8.6.7 De praktijk van het betriebliches Eingliederungsmanagement / 456 8.6.8 ‘Stufenweise Wiedereingliederung’ / 457
8.6.9 Formele aspecten van de stufenweise Wiedereingliederung / 458 8.6.10 Aard van het‘Wiedereingliederungsverhältnis’ / 459
8.6.11 Materiële aspecten van de stufenweise Wiedereingliederung / 461 8.6.12 De praktijk van de stufenweise Wiedereingliederung / 462 8.7 Passende arbeid / 462
8.8 Na de eerste zes weken / 463
8.9 Re-integratiemaatregelen voor (Schwer)behinderten / 464 8.10 Sancties bij niet-naleving / 465
8.11 Conclusie / 467 8.12 Afronding / 469
Stap VI: Verklaring door toepassing toetsingskader / 471 HOOFDSTUK 9
Toetsing / 473
9.1 Uitwerking toetsingskader / 473 9.1.1 Recapitulatie / 473
9.1.2 Kan het re-integratierecht werken? / 474
9.1.3 Sociale rechtsvorming of gevormd sociaal recht? / 475 9.1.4 ‘All Common Principles are created equal, but…’ / 477 9.1.5 Conclusie uitgewerkt toetsingskader / 478
9.2 Toetsing loondoorbetaling bij ziekte / 478 9.2.1 Beginselentoets loondoorbetaling bij ziekte / 478 9.2.2 Flexicuritytoelichting loondoorbetaling bij ziekte / 485 9.2.3 Conclusie loondoorbetaling bij ziekte / 489
9.3 Toetsing controlevoorschriften / 489 9.3.1 Beginselentoets controlevoorschriften / 489 9.3.2 Flexicuritytoelichting controlevoorschriften / 493 9.3.3 Conclusie controlevoorschriften / 495 9.4 Toetsing verzuimvoorschriften / 496 9.4.1 Beginselentoets verzuimvoorschriften / 496 9.4.2 Flexicuritytoelichting verzuimvoorschriften / 501 9.4.3 Conclusie verzuimvoorschriften / 503 9.5 Toetsing re-integratievoorschriften / 503 9.5.1 Beginselentoets re-integratievoorschriften / 503 9.5.2 Flexicuritytoelichting re-integratievoorschriften / 508 9.5.3 Conclusie re-integratievoorschriften / 512 9.6 Toetsing Duitsland / 513
9.6.1 Recapitulatie Duitse situatie / 513
9.6.3 Flexicuritytoelichting controlevoorschriften / 516 9.6.4 Flexicuritytoelichting verzuimvoorschriften / 518 9.6.5 Flexicuritytoelichting re-integratievoorschriften / 520
9.7 Eindconclusie toepassing toetsingskader en antwoord op deelvragen / 523 9.8 Afronding / 524
Stap VII: Waardering en aanbevelingen / 525 HOOFDSTUK 10
Waardering en aanbevelingen / 527
10.1 Waardering van het re-integratierecht / 527 10.1.1 Inleiding / 527
10.1.2 Uitkomsten van de beginselentoets / 527 10.1.3 Uitkomsten van de flexicuritytoelichting / 530 10.1.4 Werken met de voorrangsregel / 531
10.2 De laatste deelvraag / 533
10.3 Aanbevelingen voor sociale rechtsvorming in het algemeen / 534 10.4 Aanbevelingen loondoorbetalingsplicht / 535
10.4.1 Heroverweeg risque social voor de werkgever / 535 10.4.2 Invoeren van een preventieplicht / 544
10.4.3 Uitzonderingspositie kleinere bedrijven / 549
10.4.4 Loondoorbetaling bij ziekte beperkt in tijd en/of hoogte / 556 10.5 Aanbevelingen controlevoorschriften / 562
10.5.1 Scherpere regeling rond de ziekmelding / 562
10.5.2 Een wettelijke plicht om mee te werken aan controle / 563 10.5.3 Loonstop in plaats van loonopschorting / 565
10.6 Aanbevelingen verzuimvoorschriften / 567
10.6.1 Duidelijkere informatie- en medewerkingsplicht / 567
10.6.2 Invoeren behandelvoorschrift in plaats van genezingsvoorschrift / 569 10.7 Aanbevelingen re-integratievoorschriften / 571
10.7.1 Update diverse lagere regelgeving / 571 10.7.2 Schaf tweede spoorverplichting af / 572 10.7.3 Herijk de rolverdeling / 573
10.7.4 Duidelijkheid over nieuwe bedongen arbeid / 573
10.7.5 Overweeg een verhaalssanctie in plaats van een loonsanctie / 575 10.7.6 Strengere regels voor UWV bij opleggen loonsanctie / 577 10.7.7 Reparatoir karakter benadrukken bij bekorting loonsanctie / 579 10.7.8 Laat UWV alle schade vergoeden / 580
10.8 Beantwoording van de centrale vraagstelling / 581 10.8.1 Voldoet Nederland en zo nee hoe kan het beter? / 581 10.8.2 Relevante Duitse inzichten / 582
Samenvatting / 585 Summary / 607
Bijlage 1 Aanbevelingen / 635
Bijlage 2 De Common Principles of flexicurity / 641 Literatuurlijst / 643
§: paragaaf
AAG: Aufwendungsausgleichsgesetz
AAW: Algemene Arbeidsongeschiktheidswet
Abs.: Absatz
Afl.: aflevering
Amber: Wet afschaffing malus en bevordering re-integratie AMvB: Algemene Maatregel van Bestuur
AiB: Arbeitsrecht im Betrieb AOW: Algemene Ouderdomswet AP: Arbeitsrechtliche Praxis ARBO: arbeidsomstandigheden
Art.: artikel
ASiG: Arbeitssicherheitsgesetz ATV: Arbeidstijdverkorting AU-Richtlinien: Arbeitsunfähigkeits-Richtlinien
AVO: Arbeid Voor Onvolwaardige Arbeidskrachten AWB: Algemene wet bestuursrecht
AWGB: Algemene wet gelijke behandeling AWW: Algemene Weduwen- en Wezenwet AZR: Aktezeichen Revisionsverfahren B&W: Burgemeesters en Wethouders BAG: Bundesarbeitsgericht
BAGE: Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts
BBA: Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 BetrVG: Betriebsverfassungsgesetz
BGB: Bürgerliches Gesetzbuch Bijv.: bijvoorbeeld
BRAVO: bewegen, roken, alcohol, voeding, ontspanning BSG: Bundessozialgericht
BSGE: Entscheidungssammlung des BSG BVerfG: Bundesverfassungsgericht
BVerfGE: Sammlung der Entscheidungen des BVerfG BVerwG: Bundesverwaltungsgericht
BVG: Bundesversorgungsgesetz
BW: Burgerlijk Wetboek
CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek Cbp: College bescherming persoonsgegevens CDA: Christen– Democratisch Appèl
CFR: Common Frame of Reference CGB: Commissie gelijke behandeling
CKA: Commissie klachtenbehandeling aanstellingskeuringen CPB: Centraal Planbureau
CRvB: Centrale Raad voor Beroep
CSV: Coördinatiewet Sociale Verzekering Ctsv: College van toezicht sociale verzekeringen DB: Der Betriebsberater
DCFR: draft Common Frame of Reference DDR: Duitse Democratische Republiek diss.: dissertatie
DM: Duitse Mark
e.a.: en andere
ECLI: European Case Law Identifier
EEG: Europese Economische Gemeenschap EES: European Employment Strategy EFZG: Entgeltfortzahlungsgesetz
EG: Europese Gemeenschap
EHBO: eerste hulp bij ongelukken
EHRM: Europees Hof voor de Rechten van de Mens ESH: Europees Sociaal Handvest
ESM: Europees Sociaal Model
EU: Europese Unie
e.v.: en volgende
EVRM: Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens EzA: Entscheidungssammlung zum Arbeitsrecht
FBV: Federatie van Bedrijfsverenigingen FNV: Federatie Nederlandse Vakbeweging GAB: Gewestelijk Arbeidsbureau
GewO: Gewerbeordnung
GG: Grundgesetz
GL: Groen Links
GMD: Gemeenschappelijke Medische Dienst
GW: Grondwet
HGB: Handelsgesetzbuch
Hof: Gerechtshof
HR: Hoge Raad
HvJ EU: Hof van Justitie van de Europese Unie (ook HvJ EG) ILO: Internationale Arbeidsorganisatie
IOAW: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers IOAZ: Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
ISSA: International Social Security Association
IVA: Inkomensverzekering voor volledig en duurzame arbeidsongeschikten
IVBPR: Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten IVESCR: Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele
rechten IW: Invaliditeitswet
IWI: Inspectie Werk en Inkomen i.w.tr.: in werking getreden JAR: Jurisprudentie Arbeidsrecht
jo.: juncto
KNMG: Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst
KNOV: Koninklijke Nederlandse Organisatie van Verloskundigen KSchG: Kündigungsschutzgesetz
Ktr.: kantonrechter LAG: Landesarbeitsgericht
Lisv: Landelijk instituut sociale verzekeringen LJN: Landelijk Jurisprudentie Nummer LLC: Landelijke Loonsanctiecommissie LohnFG: Lohnfortzahlungsgesetz
LPF: Lijst Pim Fortuyn MKB: Midden- en Kleinbedrijf m.nt.: met noot MuSchG: Mutterschutzgesetz NachwG: Nachweisgesetz NJ: Nederlandse Jurisprudentie NJB: Nederlands Juristenblad NJV: Nederlandse Juristenvereniging nr.: nummer
NVAB: Nederlandse Vereniging voor Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde NZA: Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht
NZS: Neue Zeitschrift für Sozialrecht
OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OMC: Open Method of Coordination
OSV: Organisatiewet sociale verzekeringen
OW: Ongevallenwet
p.: pagina
par.: paragraaf
Pemba: Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheids-verzekeringen
Prg: Praktijkgids
PvdA: Partij van de Arbeid
Rb: Rechtbank
REA: Wet re-integratie arbeidsgehandicapten
Red.: redactie
RIV: Re-integratieverslag r.o.: rechtsoverweging RSI: repetitive strain injury
RSV: Rechtspraak Sociale Verzekeringen RVB: Rijksverzekeringsbank
RVO: Reichsversicherungsordnung SchwBeschG: Schwerbeschädigtergesetz SchwbG: Schwerbehindertengesetz SCP: Sociaal en Cultureel Planbureau SER: Sociaal Economische Raad SGB: Sozialgesetzbuch
SMA: Sociaal Maandblad Arbeid SozR: Sozialrecht
Stb.: Staatsblad
Stcrt: Staatscourant
STECR: Stichting Expertisecentrum Re-integratie
SUWI: Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen SZW: Sociale Zaken en Werkgelegenheid
TAV: Wet Terugdringing arbeidsongeschiktheidvolume
TBA: Wet Terugdringing Beroep op Arbeidsongeschiktheidsregelingen TBV: Tijdschrift voor bedrijfs- en verzekeringsgeneeskunde
TNO: Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek TPE: Tijdschrift voor politieke economie
TRA: Tijdschrift Recht en Arbeid TVG: Tarifvertragsgesetz
TZ: Wet Terugdringing Ziekteverzuim TzBfG: Teilzeit- und Befristungsgesetz USZ: Uitspraken Sociale Zekerheid UvA: Universiteit van Amsterdam UVG: Unterhaltsvorschussgesetzes Uvi’s: uitvoeringinstellingen
UWV: Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen VAAN: Vereniging Arbeidsrecht Advocaten Nederland
Vb.: Voorbeeld
VEU: Verdrag betreffende de Europese Unie
Vgl.: vergelijk
VLZ: Wet Verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte
VN: Verenigde Naties
VUT: Vervroegde uittreding
VVD: Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Vzr.: Voorzieningenrechter
WAGW: Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers
Wajong: Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten WAO: Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wbp: Wet bescherming persoonsgegevens
Wet Bezava: Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters
wfsv: Wet Financiering Sociale Verzekering
WGA: Werkhervattingsuitkering Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten Wgb h/cz: Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische
ziekte
WIA: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen WIJ: Wet investeren in jongeren
WMK: Wet op de medische keuringen
WML: Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag WOR: Wet op de Ondernemingsraden
WPM: Wet plaatsing mindervalide arbeidskrachten WRR: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WSW: Wet sociale werkvoorziening
Wulbz: Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte Wvp: Wet verbetering poortwachter
WW: Werkloosheidswet
WWB: Wet Werk en Bijstand WWZ: Wet Werk en Zekerheid ZfA: Zeitschrift für Arbeitsrecht
Inleiding, methodologie en
vraagstelling
1.1 Werken moet
Werk staat centraal in de huidige samenleving.1
Werken is een belangrijke manier om je te ontplooien en noodzakelijk voor volwaardige deelname aan het maat-schappelijk leven. Betaalde arbeid is een must, een ideaal.2
In elk geval is van alle tijden dat niet-werken onwenselijk is. Geen brood voor wie niet werkt, zeiden Paulus én Lenin.3
Nu nog steeds is‘je steentje bijdragen in betaalde arbeid’ een wezenlijk uitgangspunt: niet voor niets is‘participatiesamenleving’ woord van het jaar 2013 geworden.4
In Nederland is het besef dat een hoge arbeidsdeelname belangrijk is al lange tijd doorgedrongen. De vergrijzing levert zorgen op over de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat.5
Zijn er nog wel voldoende werkenden om de lasten voor de niet-werkenden te dragen? Vanuit die zorg is er de laatste decennia vol ingezet op verhoging van de arbeidsdeelname van ouderen, jongeren,
1 In de jaren zeventig en tachtig werd werk regelmatig gezien als‘vervreemdend’ en ‘inhumaan’, waarschijnlijk mede door de -toen nog- overheersing van industrie als grootste werkverschaffer, met als slecht ervaren arbeidsomstandigheden, P. de Beer,‘Arbeid: bittere pil of Haarlemmerolie?’ in: R.P. Hortulanus en J.E.M. Machielse, De waarde van werk, Elsevier bedrijfsinformatie BV: Den Haag 2001, p.23-33.
2 P.F. van der Heijden en F.M. Noordam, De waarde(n) van sociaal recht. Over beginselen van sociale rechtsvorming en hun werking, Preadvies NJV, W.E.J. Tjeenk Willink: Deventer 2001, p.67 (Van der Heijden/Noordam).
3 Paulus 3:10, Tweede brief aan de Tessalonicenzen, V.I. Lenin, Staat en Revolutie, 1917.
4 https://onzetaal.nl/weblog/participatiesamenleving-onze-taal-woord-van-2013, uitgelegd in Troonrede 2013:‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoorde-lijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.’
allochtonen, werklozen, vrouwen en arbeidsongeschikten.6
Voor arbeidsonge-schiktheid kwam daar nog bij dat het aantal mensen dat een beroep deed op een uitkering zo groot was, dat de kosten daarvan door de regering te hoog werden gevonden. Daar komt re-integratie om de hoek kijken: Nederland, re-integratie-land.7
Re-integratie betekent terugkeer naar het werk en in dit boek bespreek ik de rechten en plichten bij (werken aan) de terugkeer naar het werk van de arbeids-ongeschikte werknemer. Dit juridische onderwerp benader ik vanuit Europese juri-dische verplichtingen, het Nederlandse systeem en een rechtsvergelijking met het Duitse systeem.
In dit inleidende hoofdstuk sta ik eerst stil bij de belangrijkste vraag bij re-integratie: waarom? Ik bespreek drie perspectieven die duidelijk maken wat de ratio achter re-integratie bij arbeidsongeschiktheid is. Daarbij besteed ik aandacht aan een belangrijke vooronderstelling, namelijk de gedachte dat de nadruk op betaald werk positief is. Vervolgens geef ik in § 1.2 aan de hand van verschillende cijfers inzicht in verzuim en arbeidsongeschiktheid in Nederland en oorzaken daarvan. Naast de situatie in Nederland bespreek ik ook verzuim en arbeidsongeschiktheid binnen de EU (§ 1.3). Nederland heeft bij de vormgeving van rechten en plichten rekening te houden met Europese regels, meer in het bijzonder het voeren van ‘flexicurity’-beleid. In § 1.4 komen juridisch relevante factoren bij re-integratie aan bod. Wat is nodig om re-integratie bij arbeidsongeschiktheid te laten slagen? Deze informatie is van belang bij de juridische vormgeving van interventies, om de arbeidsonge-schikte werknemer te laten re-integreren. Ook ga ik in op de keuze voor Duitsland (§ 1.5), om ons stelsel mee te vergelijken en welke methodologie wordt gevolgd in dit onderzoek. § 1.6 staat in het teken van de uitwerking van de vraagstelling, waarbij ik ook mijn onderwerp afbaken. Ik rond dit hoofdstuk af met een samenvatting en plan van aanpak voor het vervolg (§ 1.7).
1.1.1 Waarom zou je aan re-integratie werken?
Niet-werken is niet altijd ongewenst. Een student mag zich volledig richten op zijn studie en is maatschappelijk niet verplicht te werken. De AOW-gerechtigde wordt door de wetgever zijn pensioen‘gegund’ en van de volledig en duurzaam arbeidson-geschikte werknemer wordt niets meer verwacht op de arbeidsmarkt. Bij sommige groepen is het niet-werken echter wel onwenselijk. De wetgever heeft bijvoorbeeld
6 Bijvoorbeeld fiscale maatregelen om arbeidsdeelname van oudere werknemers te stimuleren, de Wet Investeren in Jongeren, de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen, werkloosheidsbestrijdende maatregelen zoals plannen Melkert 1, 2 en 3, de Taskforce deeltijd-arbeid gericht op vrouwen en uitgebreide wetgeving rond deeltijd-arbeidsongeschiktheid. Voor een belangrijk deel met succes: de gemiddelde leeftijd tot waarop wordt doorgewerkt is gestegen, het aandeel vrouwen dat werkt is toegenomen en het verzuimpercentage én de instroomcijfers in arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zijn sterk gedaald.
het UWV de taak gegeven om de inschakeling van ZW- en WW-gerechtigden in het arbeidsproces te bevorderen. Het college van B&W is verantwoordelijk voor de ondersteuning van een bijstandsgerechtigde bij de arbeidsinschakeling. De werk-gever is, samen met de werknemer, verantwoordelijk gemaakt voor re-integratie bij arbeidsongeschiktheid. Bij re-integratie gaat het om het opheffen van een onwense-lijke situatie, waarbij het in dit boek gaat om het niet of beperkt werken vanwege arbeidsongeschiktheid.
Waarom is dat onwenselijk? In de opvatting van Noordam zijn vier verschillende re-integratieredenen bij arbeidsongeschiktheid te onderscheiden. De motieven om werk te maken van re-integratie zijn:8
– medisch-sociaal: re-integratie kan bijdragen aan het gezondheidsherstel en de revalidatie van de arbeidsongeschikte werknemer.
– ethisch-juridisch: ook al is een werknemer arbeidsongeschikt, dat neemt niet weg dat hij gelijke kansen verdient of de mogelijkheid tot zelfontplooiing moet hebben. Re-integratie draagt daar aan bij.
– verzekeringstechnisch: de arbeidsongeschikte werknemer kan op enig moment aanspraak maken op een socialeverzekeringsuitkering. Element bij elke verzeke-ring is dat de schade zoveel mogelijk moet worden beperkt.9
Schadebeperking is mogelijk door re-integratie.
– economisch: de kosten van arbeidsongeschiktheid voor zowel overheid, werk-nemer als werkgever kunnen worden gedrukt door re-integratie.10
Een andere invalshoek is om de ratio van re-integratie vanuit de belanghebbenden te bekijken. Zowel de overheid, de werknemer als de werkgever hebben belang bij het zo snel mogelijk beëindigen van arbeidsongeschiktheid. Dat betekent drie perspectieven waarom re-integratie van de werknemer in betaalde arbeid wordt gewenst:11
1) een macroperspectief 2) een werknemersperspectief 3) een werkgeversperspectief
Ik bespreek elk van deze perspectieven.
8 Noordam 2001, p.143-144. 9 Art. 7:957 BW.
10 De kosten zijn voor de overheid: betalen van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, voor de werk-nemer: inkomensverlies bij arbeidsongeschiktheid, voor de werkgever: loondoorbetaling zonder tegenprestatie en kosten van verzuimbegeleiding.
1.1.2 Macroperspectief
Allereerst bestaat een macroperspectief. Bij de invoering van de Wet WIA heeft de regering stilgestaan bij het‘waarom’:
‘…het belangrijkste doel van de onderhavige wetsvoorstellen is om zoveel mogelijk mensen aan het werk te houden of weer aan het werk te krijgen. Dit is uiteraard in de eerste plaats in het belang van deze mensen zelf; te veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten staan nu nog onnodig aan de kant. Dat is ook in het belang van de maatschappij in totaliteit; meer arbeidsparticipatie vergroot het draagvlak en draagt bij tot een sterkere economie. Dit laatste is mede van belang met het oog op de komende vergrijzing van de beroepsbevolking...Uiteraard dienen de oorzaken van de arbeidsongeschiktheid te worden bestreden. Dat laat onverlet dat, àls arbeidsongeschiktheid toch is opgetreden, werkhervatting zo veel mogelijk dient te worden gestimuleerd. Met een grotere arbeidsparticipatie van beide genoemde groepen wordt het economische draagvlak ook in de toekomst versterkt.’12
In deze opvatting zit een aantal componenten. De eerste component betreft een moreel aspect van re-integratie. Onze samenleving is gebaseerd op arbeid, zodat werken een plicht is tegenover de maatschappij. Er moeten zoveel mogelijk van haar leden worden ingeschakeld in arbeid, want zo worden de beschikbare personele en financiële middelen zo optimaal mogelijk aangewend.13Dat raakt aan de basiswaarde van sociale rechtvaardigheid. Deel uitmaken van de maatschappij betekent tegelijk de plicht tegenover die maatschappij daar zelf zoveel mogelijk aan bij te dragen.14 De tweede component daarvan noemde ik al, namelijk het beïnvloeden van de ver-houding tussen actieven en inactieven in de Nederlandse samenleving. Een te groot aantal inactieven -daar horen arbeidsongeschikten ook bij- kan leiden tot een te groot beslag op collectieve middelen. Bij een onevenwichtige verhouding tussen actieven en inactieven komt de betaalbaarheid van het socialezekerheidsstelsel onder druk te staan. Daarmee kan op zijn beurt het‘sociale vangnet’ voor sommige groepen burgers in gevaar komen. In de woorden van de Minister:‘Werk is immers de beste sociale zekerheid voor mensen’.15
Re-integratie kan daarom bijdragen aan het verwezenlijken van een kerntaak van de overheid namelijk het bieden van een minimum aan bestaanszekerheid.16
De SER plaatste de oplossing van het ‘WAO-vraagstuk’ onder meer in het kader van het activeren van het arbeidspotentieel tegen de achtergrond van te verwachten krapte op de arbeidsmarkt en de vergrijzing.17
Voor de macroblik kan als derde component de waarschuwing worden genoemd van Commissie Donner II, die was belast met advisering over aanpak van arbeidsonge-schiktheid. Door niet aan re-integratie te werken wordt een deel van de beroeps-bevolking vrijwel permanent uit het arbeidsproces uitgeschakeld, wat de legitimiteit
12 Kamerstukken I 2005/06, 30 034/30 118, nr.E, p.8-9. 13 Noordam 1987, p.10-11.
14 Zie ook art. 29 lid 1 UVRM.
15 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr.3, p.3. 16 Art. 20 lid 1 Grondwet.
van het arbeidsongeschiktheidsstelsel zou aantasten:‘Het is onwenselijk dat WAO-toetreding vaak neerkomt op een fluwelen uitsluiting uit het arbeidsproces van mensen met moeilijkheden.’18
Ten slotte hoort bij het macroperspectief een Europese component. Nederland is geen eiland maar maakt deel uit van de internationale rechtsorde. Vanuit verschil-lende internationaalrechtelijke verbanden wordt het belang van re-integratie genoemd en zelfs benadrukt. In het bijzonder noem ik de Europese Unie. De EU heeft Nederland de plicht opgelegd bij het voeren van arbeidsmarkt- en werkgelegenheids-beleid rekening te houden met de zogeheten notie van‘flexicurity’. Uit die notie volgt dat zowel flexibiliteit als zekerheid moeten worden gewaarborgd, bij het nemen van maatregelen rond zwakkere groepen op de arbeidsmarkt, waaronder ook zieke werknemers worden verstaan. Nederland moet daarom -vanuit internationaalrechte-lijke verplichtingen- werk maken van re-integratie. Een ander aspect van de Europese component is dat Nederland als euroland een maximaal overheidstekort van 3% en een maximale staatsschuld van 60% van het bruto nationaal product mag hebben.19
Als de collectieve uitgaven aan arbeidsongeschiktheid hoog zijn of zelfs stijgen, dan kan dat een negatieve invloed op het overheidstekort en de staatschuld hebben. Daaruit volgen mogelijk weer sancties vanuit de EU.20
Conclusie is dat voor de overheid re-integratie een loffelijk streven is vanuit morele en budgettaire afwegingen. Het draagt tevens bij aan de legitimiteit van het uitke-ringsstelsel bij arbeidsongeschiktheid, maar is daarnaast internationaal gezien ook aangewezen.
1.1.3 Werknemersperspectief
Naast het macroperspectief bestaat een werknemersperspectief, dat inzicht geeft in het waarom van re-integratie voor de werknemer. Ten eerste betekent arbeidsonge-schiktheid in de regel op enig moment een teruggang in inkomen. Re-integratie kan de inkomenspositie weer verbeteren, dus zou de wens om (weer) meer te verdienen een reden kunnen zijn te gaan re-integreren. Dit motief past in de algemene theorie dat werk een uitruil is van geld en tijd, een afweging tussen vrije tijd en inkomen. Als iemand meer waarde hecht aan extra inkomen dan aan één uur vrij te besteden tijd, dan zal hij dat uur gaan werken. De werknemer weegt dat af bij zijn beslissing om te gaan werken of niet en zo ja, voor hoeveel uur dan.21
18 Werk maken van arbeidsgeschiktheid. Advies van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, Den Haag: Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, 30 mei 2001, p.4 (Donner II).
19 Als bedoeld in art. 126 jo. 136 lid 1 VWEU. Klosse wees al vroeg op de financieel-Europese invalshoek, S. Klosse e.a. (red.), Rehabilitation of Partially Disabled People. An International Perspective, Thesis Publishers: Amsterdam, 1998 (Klosse 1998), p.16.
20 Als opgenomen in art. 126 lid 11 VWEU.
Dit motief kan bij arbeidsongeschikte werknemers meteen worden gerelativeerd. Door onderzoek is in kaart gebracht welke belemmeringen door arbeidsongeschikten worden gezien om (meer) te werken. Niet verrassend bleek dat de arbeidsonge-schiktheid zelf het grootste obstakel was.22
De afwegingen om wel of niet (meer) te gaan werken zullen veelal worden gedicteerd door de medische mogelijkheden om te werken of niet en niet zozeer door het inkomen.
De tweede reden voor een werknemer om (meer) te willen werken is het wel-bevinden. Werk heeft namelijk verschillende functies:
– werk structureert de tijd
– werk is een belangrijke bron van sociale contacten en sociale ervaringen – werk maakt het mogelijk een bijdrage te leveren aan de maatschappij en geeft
daardoor meer zin en betekenis aan individuele activiteiten
– werk levert status en identiteit, door het werk ontvangt men respect
– werk dwingt tot activiteit en biedt kansen tot het ontwikkelen van competenties en vaardigheden.23
In Europees verband is onderkend dat arbeid en beroep sleutelelementen zijn voor het waarborgen van gelijke kansen voor eenieder en een belangrijke bijdrage leveren aan het volledig deelnemen van burgers aan het economische, culturele en sociale leven en aan hun persoonlijke ontplooiing. Alleen al om die immateriële en intrin-sieke reden is re-integratie wenselijk.24 Getuige het fraaie vroeg-twintigste-eeuws overheidsproza is deze gedachte niet nieuw:‘De beteekenis van het leven berust op het vermogen om te werken. Gebrekkigen zullen zich dan eerst mensch gaan voelen, wanneer ook zij den zegen van den arbeid ondervinden’.25
Re-integratie voorkomt maatschappelijke uitsluiting, vormt een fundament voor de kwaliteit van bestaan en biedt kansen op zelfontplooiing.26
22 SCP 2008, p.52, bevestigd door onderzoek van verschillende instellingen te weten SCP, het Centraal Bureau voor de Statistiek, TNO en UWV Kenniscentrum, uitmondend in een rapport, M. Versant-voort en P. van Echtelt (red.), Belemmerd aan het werk. Trendrapportage ziekteverzuim, arbeidson-geschiktheid en arbeidsdeelname personen met gezondheidsbeperkingen, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau augustus 2012, p.75 (SCP 2012).
23 SCP 2008, p.35.
24 Richtlijn 2000/78/EG en Eurofound, Employment and disability: Back to work strategies, 2004, p.21: ‘It is not difficult to grasp the implications of moving from being a productive worker to long-term absence. Apart from the distressing experience of having developed an illness or disability, the altered status of long-term absence brings with it reduced income, negative self-esteem and confidence, stigma (particularly in relation to mental health conditions), disengagement from work, and a loss of skills and knowledge within a job role or occupation. There are also exclusionary impacts on the person’s family, particularly if there are dependents. On a broader scale, chronic illness and work disability have impacts on the community, colleagues in the workplace, and the wider society. Many of these can be described in economic or financial terms, but there are also repercussions for quality of life and social marginalisation.’ Nationaal klinken soortgelijke overwegingen, Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr.2, p.9.
Bij arbeidsongeschiktheid kan ten derde gemakkelijk een beeld ontstaan van het definitief buiten het arbeidsproces staan. Een werkloze is‘between jobs’; een arbeids-ongeschikte is‘beyond a job’. Zo’n beeld was in het recente verleden niet eens onwaar: een arbeidsongeschiktheidsuitkering werd in de loop van de jaren zeventig en tachtig niet langer meer gezien als een tijdelijke overbrugging op weg naar werk, maar als hét middel om bestaanszekerheid te garanderen. De uitkering was het doel geworden van de sociale zekerheid en niet een middel om de lacune op te vullen als de werknemer niet zelf in zijn onderhoud kon voorzien. Sociale zekerheid was teveel een hangmat geworden, in plaats van een trampoline.27Zulk blijvend verlies van arbeidsinkomen kan leiden tot het verlies van immateriële zaken, als aanzien en eigenwaarde, dat op zijn beurt weer zelf gezondheidsschade kan veroorzaken. Snelle terugkeer kan voorkomen dat dit soort effecten ontstaat.28
Het beeld van de afgeschreven arbeids-ongeschikte werknemer in zijn hangmat is daarbij niet alleen onjuist, maar kan ook stigmatiserend en demotiverend werken.29
Het gevoel van eigenwaarde van een arbeidsongeschikte werknemer kan afnemen als niet wordt geprobeerd hem terug te brengen naar werk.30
Betrokkenen zelf zullen normaal gesproken ook aan de slag willen. Voor hen zal het thuis zitten niet wenselijk aanvoelen; het geeft een gevoel van doelloosheid en uitgeschakeld te zijn in de maatschappij.31
De laatste reden voor re-integratie hangt samen met verplichtingen en verwach-tingen. Zo heeft een sollicitatieplicht het effect dat mensen gaan deelnemen op de arbeidsmarkt.32Wensen van de werkgever of van de partner hebben invloed op het méér gaan werken, terwijl sociale normen, rolpatronen en het eigen arbeidsethos net zo goed bij dragen aan al dan niet (meer) gaan werken.33Als bijvoorbeeld in de eigen sociale kring‘ziek vieren’ acceptabel wordt gevonden, gaat daar geen prikkel tot re-integratie van uit. Als‘aanpakken’ meer in de eigen mentaliteit zit verweven, dan is eerder een positieve houding tegenover snelle werkhervatting te verwachten. Het werknemersperspectief is daarmee gericht op het bereiken van twee positieve effecten namelijk het in staat stellen zich te ontplooien en (in mindere mate) het verwerven van meer inkomen. Tegelijk is het gericht op het voorkomen van twee negatieve effecten, te weten het tegengaan van sociale uitsluiting en het voldoen 27 H.K. Klamer,‘Inkomensbescherming en activering’ in: S. Klosse, Bevordering van arbeidsparticipatie ofwel: Werk boven‘wig’ of ‘wig’ boven werk? Over achtergronden, doelstelling en middelen tot bevor-dering van arbeidsparticipatie, Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht nr. 22. Samsom H.D. Tjeenk Willink: Alphen aan den Rijn 1995, p.77.
28 S. Klosse, Bevordering van arbeidsparticipatie ofwel: Werk boven‘wig’ of ‘wig’ boven werk? Over achtergronden, doelstelling en middelen tot bevordering van arbeidsparticipatie, Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht nr. 22, Samsom H.D. Tjeenk Willink: Alphen aan den Rijn 1995, p.9-21. 29 Al geconstateerd in 1975 door de SER, SER-advies inzake de opneming van gehandicapten in het
arbeidsproces 1975-9, p.6, Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr.3, p.3-4. 30 Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr.2, p. 9.
31 SER-advies inzake de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces 1975-9, p.6.
32 SCP 2008 voor arbeidsongeschiktheid, maar het mechanisme wordt breder onderkend. Koning constateert bijvoorbeeld bij re-integratie van werklozen in de bijstand significante effecten van de dreiging met sancties, P. Koning,‘Beter een stok dan een wortel. Toeleiding naar werk’ in: J. Uitermark, A. Gielen en M. Ham, Wat werkt nu werkelijk? Politiek en praktijk van sociale inter-venties, Van Gennep: Amsterdam, 2012, p.105-120.
aan verplichtingen of verwachtingen. Het SCP onderzocht in 2008 het werkne-mersperspectief. Aan arbeidsongeschikten is gevraagd of er behoefte bestaat aan re-integratie en zo ja, waarom.34
De behoefte is duidelijk aanwezig: 72% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten wil (meer) betaald werk verrichten en zelfs 19% van de volledig arbeidsongeschikten wil aan de slag.35
Op de vraag waarom zij dan (meer) zouden willen werken, bleek dat bij arbeidsongeschikten elk van de vier genoemde redenen een rol speelde, maar dat het welbevinden het vaakst werd genoemd (80%).36Het belang van de werknemer bij re-integratie is daarmee van een theoretisch en feitelijk fundament voorzien.
1.1.4 Werkgeversperspectief
Ten slotte bestaat een werkgeversperspectief bij re-integratie: zowel rechtsecono-misch als verbintenisrechtelijk is re-integratie verstandig. Bovendien kan maatschap-pelijk verantwoord ondernemen daar om vragen.
Om te beginnen de rechtseconomische component. De werkgever investeert en streeft naar optimaal rendement van zijn werknemer. Niet werken bij arbeidsonge-schiktheid betekent geen rendement.37
Het onderbrengen van de werkzaamheden van de arbeidsongeschikte bij een vervangende collega kan bijkomend als effect hebben dat extra kosten moeten worden gemaakt; denk aan een overwerkvergoeding of een verhoogde kans op uitval van die collega vanwege de toegenomen werkdruk. Arbeidsongeschiktheid leidt tot rendementsverlies én de noodzaak van extra investe-ring (in verzuimbegeleiding en vervanging). In de rechtseconomie wordt er van uitgegaan dat in het recht tot uitdrukking komt dat men niet méér uitgeeft dan in de gegeven omstandigheden noodzakelijk is.38
Re-integratie van de arbeidsonge-schikte werknemer voorkomt of beperkt het verlies aan rendement dan wel de noodzaak voor extra investeringen of het maken van extra kosten. Daarmee geeft de werkgever niet meer uit dan noodzakelijk.
Het werkgeversperspectief heeft ten tweede een verbintenisrechtelijke kant. De arbeidsovereenkomst is een wederkerige overeenkomst: tegenover de verbintenis te werken staat de verbintenis tot het betalen van loon.39
De overeenkomst verplicht partijen tot nakoming van hun respectievelijke verbintenissen. De arbeidsrechtelijke
34 Het gaat om mensen tussen 15 en 65 jaar.
35 57% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten wil werken (SCP 2008, p.45), 15% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten die werkt wil meer werken (SCP 2008, p.58). Een kanttekening daarbij is dat het SCP 2008-onderzoek zich richtte op WAO-ers en niet zozeer op werknemers in de eerste twee jaar van arbeidsongeschiktheid. Mijn veronderstelling is dat die echter geen wezenlijk andere antwoorden zouden geven.
36 SCP 2008, p.49-51, waarbij het percentage arbeidsongeschikten en werklozen wordt samengevat als‘niet-werkenden’.
37 Maar ook geen kosten bij de regel‘geen werk, geen loon’.
38 A.M. Hol,‘Pleidooi voor een Jurisprudentia. Over recht en wetenschap’, in: J.W.L. Broeksteeg en E.F. Stamhuis (red.), Rechtswetenschappelijk onderzoek. Over object en methode, Boom: Den Haag 2003, p.17-18.
hoofdregel‘geen arbeid, geen loon’40
past binnen het stelsel van het verbintenissen-recht. Arbeidsongeschiktheid betekent dat de werknemer niet of niet volledig kan voldoen aan zijn verplichting om te werken. Zijn presteren is voor de duur van de arbeidsongeschiktheid blijvend onmogelijk geworden zodat hij in verzuim is zonder dat ingebrekestelling is vereist.41
Een schuldenaar mag zijn prestatie opschorten als de schuldeiser, door aan hem toe rekenen omstandigheden, niet voldoet aan een verplichting van zijn kant.42Systematisch zou dan logisch zijn dat de werkgever bij arbeidsongeschiktheid geen loon hoeft te betalen.43 Niettemin behoudt de werk-nemer tijdens arbeidsongeschiktheid op grond van de wet recht op een deel van zijn loon.44Al vanaf de invoering van de Wet op de Arbeidsovereenkomst in 190745heeft het recht op loondoorbetaling bij arbeidsongeschiktheid bestaan, geïnspireerd door onder meer Duitse wetgeving. Artikel 7A:1638c BW (oud) verplichtte de werkgever om bij arbeidsongeschiktheid het loon ‘gedurende betrekkelijk korte tijd’ door te betalen.46
De rechtvaardiging daarvoor:‘Er bestaat alleszins reden, de verplichting,… met uitbetaling van het loon voort te gaan, welke algemeen als eene zedelijke verplich-ting wordt erkend, als regel tot rechtsplicht te verheffen’.47
Die zedelijke verplichting werd onder meer aangenomen wijzend op de situatie in Frankrijk, Duitsland en Zwitserland, maar ook voor de toen in Nederland al geregelde gevallen van ambte-naren, dienstboden en schepelingen.48
Het is een voorbeeld van de gedachte dat het arbeidsrecht moet ingrijpen omdat werkgever en werknemer in ongelijke machtsposities tegenover elkaar staan. Het arbeidsrecht is onderdeel van het burgerlijk recht zodat uitgangspunt is dat het de werkgever vrij staat te contracteren met wie hij wil. Andersom bestaat die contracts-vrijheid uiteraard ook, maar in de regel is het aanbod van arbeid groter dan de vraag.49
40 Art. 7:627 BW, geschrapt met ingang van 1 april 2016 als gevolg van de Wet Werk en Zekerheid. 41 J.M. van Dunné, Verbintenissenrecht. Contractenrecht, Kluwer: Deventer 2004, deel 1, p.630. Onder blijvend onmogelijk wordt niet alleen verstaan algehele niet-nakoming maar ook ondeugdelijke nakoming, in de zin van niet-volledige nakoming.
42 Art. 6:59 BW. Overmacht zou nog kunnen betekenen dat het niet werken niet aan de werknemer is toe te rekenen (art. 6:75 BW). De vraag is maar of arbeidsongeschiktheid van de werknemer is te omschrijven als‘abnormale en onvoorziene omstandigheden die onafhankelijk zijn van de wil van degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden’.
43 Tenminste als de arbeidsongeschiktheid buiten het werk om is ontstaan. 44 Art. 7:629 lid 1 BW.
45 Stb. 1907, 193, wet van 13 juli 1907, i.w.tr. 1 februari 1909.
46 Het betrof hier semidwingend recht, zodat de loondoorbetalingsplicht bij schriftelijke overeen-komst of reglement was uit te sluiten. De‘betrekkelijk korte tijd’ gold bij ‘gewone ziekten die in ieder mensenleven zo nu en dan zouden voorkomen en die iemand gedurende enige dagen beletten zijn gewone werk te doen, maar die gelukkig weer verdwijnen, zoodat men zijn taak weer hervatten kan… Wij stellen het geval dat de ziekte slechts enkele dagen duurt, zooals in elk menschenleven telkens voorkomt, waarmede dan op één lijn wordt gesteld de eerste periode van een langere ziekte,…’ A.E. Bles, De wet op de arbeidsovereenkomst, Belinfante: Den Haag 1907-1909 deel II, p.508-509. 47 Bles II, p.444, zie over de rechtsgrond voor loondoorbetaling uitgebreider: B. Hoogendijk, De
loondoorbetalingsverplichting gedurende het eerste ziektejaar, (diss.) Gouda Quint: Rotterdam, 1999, p.22-23.
Een werknemer is voor het verwerven van zijn inkomen en dus voor zijn bestaans-zekerheid afhankelijk van de werkgever die hem in dienst neemt.‘Beggars can’t be choosers’. Niet voor niets staat de arbeidsovereenkomst in het BW opgenomen in Boek 7, dat de bijzondere overeenkomsten regelt. Tot op de dag van vandaag wordt daarom als centraal arbeidsrechtelijk beginsel de ongelijkheidscompensatie genoemd: de wetgever komt de werknemer tegemoet in die afhankelijkheid, door hem extra bescherming te bieden bovenop die van reguliere contractspartij. De bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst brengt dan mee dat de werkgever toch zijn prestatie moet leveren: loon betalen.
Als dat vanuit werkgeversperspectief het uitgangspunt is, dan zwenkt de verbinte-nisrechtelijke slinger weer terug in zijn richting, als hij de plicht om te werken zoveel mogelijk van de arbeidsongeschikte werknemer zou kunnen opeisen. Re-integratie leidt tot het reanimeren van de verbintenisrechtelijke prestatie om te werken en het beperken van de ongelijkheidscompensatie tot voor zover die nodig is. Re-integratie maakt het bijzondere karakter van de arbeidsovereenkomst een stukje minder bijzonder en een beetje meer‘normaal verbintenisrechtelijk’.50
Vanuit werkgeversperspectief kan ten slotte nog worden gewezen op de eigen principiële houding. Maatschappelijk verantwoord ondernemen kan betekenen dat een werkgever zichzelf erop heeft vastgelegd kansen te bieden aan zwakkere groe-pen op de arbeidsmarkt. Bij deze component gaat het niet zozeer om wat de wet verplicht, maar om wat wenselijk of sociaal wordt geacht of waartoe de levens-beschouwing uitnodigt. Het ziet in de regel meer op het aannemen van arbeidson-geschikte werknemers, dan op het in dienst houden van de‘eigen’ zieken. Van belang is wel dat deze ‘inclusieve arbeidsorganisaties’ de arbeidsongeschikten zinvol en normaal inzetten. Volgens het SCP:‘Voorkomen moet worden dat mensen uit kwetsbare groepen aangenomen worden zonder een volwaardige arbeidservaring te bieden, bijvoor-beeld om aan quota te voldoen.’ Overigens ging het in de periode 2008-2010 maar om ongeveer 8% van de werkgevers die bewust arbeidsongeschikte werknemers in dienst nam.51
Tegenover goede bedoelingen staat dat werkgevers wellicht werk maken van re-integratie omdat wetgeving, zoals de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte (Wgb h/cz), hen daartoe verplicht. Dit effect wordt wel betwijfeld.52
Het waarom van re-integratie voor werkgevers kan worden samengevat met beper-king van de kosten, herstel van het juridisch evenwicht en/of goede bedoelingen.
50 Zie echter voor nuancering § 9.5.1 bij bescherming. 51 SCP 2012, p.125-144.
1.1.5 Arbeidsrelativisme: is werken wel zo belangrijk?
Bij al die wierook voor‘de zegen’ van betaald werk past een kanttekening. De nadruk op arbeidsparticipatie en re-integratie wordt wel eens ‘arbeidsfundamentalisme’ genoemd.53
Ergens las ik de spreuk‘mensen zijn niet ongeschikt voor arbeid, arbeid is ongeschikt voor mensen.’ In deze gedachtegang moet de arbeidsongeschikte mens zelf de kern zijn en niet zijn vermogen met arbeid bij te dragen aan de maatschappij. Reguliere betaalde arbeid hoeft immers niet altijd het maatschappelijk waardevolste gebruik te zijn van het resterende arbeidsvermogen.
Pieters neemt daar helder stelling in.54
Arbeid heeft een positieve zedelijke waarde. Het is van oudsher essentieel voor de persoonlijke menswording door zelfontplooi-ing. Ook voor de samenleving is het essentieel dat alle leden naar beste vermogen bijdragen tot de collectieve behoeftebevrediging. De diepere ethische betekenis van arbeidsplicht wordt echter miskend door alleen naar financiële aspecten te kijken. Het traditioneel arbeidsethos, waar de plicht tot werken centraal staat, lijkt volgens hem te worden verdrongen door een materialistisch arbeidsethos dat de plicht centraal stelt om in eigen onderhoud te voorzien.
Deze kijk op arbeid komt volgens Pieters naar voren bij het verschil in waardering van onbetaalde en betaalde arbeid: de eerste moet wijken voor de tweede, hoewel de eerste ook maatschappelijke waarde heeft.55Pieters betreurt deze verschuiving: ‘Immers, niet de waardigheid van elke persoon zich te realiseren en maatschappelijke erkenning te vinden door zijn arbeid, wordt nagestreefd, maar slechts de‘economische zelfstandigheid’ van individuen. Met het weghalen van mensen van hun maatschappelijk uiterst waardevolle onbetaalde taken, als daar bijvoorbeeld zijn de opvoeding van kleine kinderen of de verzorging van een zwaar zieke huisgenoot, wordt de emancipatie van de betrokkenen…niet gediend, de samenleving evenmin.’
De maatschappelijke waarde van onbetaald werk relativeert dus de tegenwoordige nadruk op betaalde arbeid. Daarnaast zijn er negatieve bijwerkingen van de nadruk op betaalde arbeid, stelt De Beer, juist bij arbeidsongeschiktheid.56
Zowel de werk-gever, de werknemer als de samenleving zouden bij werken voordelen hebben, als een soort Haarlemmerolie. Voor de immateriële en intrinsieke voordelen van arbeid zijn wel aanwijzingen te vinden,57maar De Beer wijst tegelijk op een paradox. Het welbevinden van arbeidsongeschikten wordt nauwelijks beïnvloed door de inko-mensachteruitgang bij ziekte. Als meer inkomen door werk niet zo heel belangrijk is, 53 M. van Hasselt, ‘Verbetering reïntegratie en verhoging arbeidsparticipatie: volksverlakkerij?’,
17 maart 2008, http://basisinkomen.nl/wp/opinie/.
54 D.C.H.M. Pieters,‘Aan het werk…beschouwingen over het arbeidsethos in het socialezekerheids-recht van vandaag en morgen’, oratie 19 september 1986 in: F.M. Noordam (red.), Sociaalrechtelijke Oraties 1977-1997, Kluwer: Deventer 1998, p.113-159.
55 Ook De Beer wijst op de belangrijke invloed van vrijwilligerswerk op het gevoel van welbevinden, p.27.
56 De Beer, p.31-32.
zou het aanvaarden van onbetaald werk gemakkelijker moeten zijn. Toch blijkt uit onderzoek dat onbetaald werk voor hen geen bevredigende vervanging is van betaald werk, terwijl dat wél zo is bij huisvrouwen of gepensioneerden.
Hij zoekt de verklaring in de maatschappelijke waardering van verschillende vor-men van inactiviteit.58Waar de vutter zijn vroegpensioen heeft‘verdiend’, wordt in de samenleving het niet-regulier werken van een arbeidsongeschikte werknemer nau-welijks geaccepteerd.‘Ziekte overkomt je, verzuim is een keuze.’59
De arbeidson-geschikte wordt er volgens De Beer op aangekeken als hij zich niet spiegelt aan de werkenden en passief aan de kant blijft staan. De werkende laat zich door het werk (‘druk, druk, druk’, ratrace) in beslag nemen, zodat ontspanning en zorgtaken er onder lijden. Stress en psychische klachten liggen als negatieve bijwerking op de loer. De arbeidsongeschikte wordt tegelijk verweten geen bijdrage te leveren aan de welvaart en de verzorgingsstaat tot last te zijn; ook geen fraai verschijnsel. Zo lijkt de druk op maximale arbeidsparticipatie te leiden naar versterking van een tweedeling in de samenleving. Hoe meer nadruk op regulier werk (gezondheidsgevaar voor werken-den), hoe pregnanter het verschil met niet-werkenden (verwijt van niet-meedoen). De nadruk op betaald werk levert dan maatschappelijk -in termen van sociale samenhang en gelijkheid- niets op.60
Wat Pieters en De Beer gemeen hebben is een zeker arbeidsrelativisme: alleen maar kijken naar (meer) betaald werk is eenzijdig en kan ongewenste neveneffecten hebben. Hun gedachten zijn onverminderd actueel, gelet bijvoorbeeld op het pleidooi van FNV-voorzitter Heerts in december 2013 voor herwaardering van onbetaald werk en het voorkomen van tegenstellingen door de nadruk op betaald werk.61
De conclusie mag wat mij betreft niet zijn dat het streven naar verhogen van de arbeidsparticipatie in betaald werk wordt losgelaten. Mijn punt is vooral om duidelijk te maken dat in dit onderzoek de vooronderstelling wordt gedaan dat de nadruk op activering van arbeidsvermogen door re-integratie positief is. Over die vooronder-stelling kan echter ook anders worden gedacht.
1.2 Inzicht in ziekteverzuim
Uit de hiervoor geschetste motieven en perspectieven volgt dat de aandacht voor re-integratie verklaarbaar is. Het leidt immers tot overwegend positieve effecten voor alle belanghebbenden. Een voor de hand liggende vraag rijst dan hoe groot het probleem van arbeidsongeschiktheid eigenlijk is? Het antwoord: nog steeds behoorlijk groot. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw was Nederland
58 Inactiviteit in betaald werk. Mijn eerdere stelling dat niet-werken (in betaalde arbeid) niet altijd onwenselijk wordt gevonden gaat volgens De Beer dus op vanuit werknemersperspectief. 59 S. Riepema, Ziekte of verzuim?, VKBanen.nl, 11 oktober 2011.
60 De Beer, p.31-32.
‘wereldkampioen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen’.62
Tegenwoordig nemen wij internationaal gezien een gunstiger positie in dan tien jaar geleden, hoewel het ziekteverzuim nog wel boven het Europese gemiddelde ligt. Ook de uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en het arbeidsongeschiktheidsvolume zijn de afgelopen jaren gedaald, maar binnen de EU nog steeds erg hoog.63
Een aantal cijfers. De Nederlandse potentiële beroepsbevolking bestaat uit 11 miljoen mensen. Drie miljoen daarvan is om verschillende redenen niet actief op de arbeidsmarkt.64 Ongeveer de helft van die niet-actieve mensen werkt niet (volledig) vanwege een medische belemmering bij het houden of krijgen van werk. Deze anderhalf miljoen mensen vormen ongeveer 13% van de beroepsbevolking.65
Het ziekteverzuimpercen-tage in Nederland was de afgelopen decennia wisselend maar is de laatste jaren stabiel.66
Tabel 1 Ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
1962 1979 1990 1999 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* ziekteverzuim (%) 6,0 10,0 6,8 5,3 4,8 4,5 4,2 4,1 4,0 4,2 4,3 4,0 3,9 arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (x 1000)
WAO en WIA samen – – 871 918 700 660 636 619 606 592 582 568 561 alleen WIA – – – – – 19 38 59 83 110 138 162 183 (bron: SCP 2012, p.12, 26 en 54 (bewerkt), Sociale nota 2001, CBS, Ministerie VWS, * WAO en WIA cijfers tot en met oktober 2013)
Tabel 1 laat de ontwikkeling van het ziekteverzuimpercentage zien. Een verzuim-percentage van 4,2% (2010) betekent grofweg dat van alle mogelijk te werken werknemersuren er 4,2% niet is gewerkt vanwege ziekte, ongeval of een andere gezondheidsreden. Dit verzuim kost ongeveer€ 12,6 miljard per jaar, uitgaande van € 300,5 miljard aan totale loonkosten in Nederland (2010). Een verzuim van 4,2% betekent gemiddeld negen dagen verzuim per jaar per werknemer. Het betekent ook dat gemiddeld iedere dag meer dan 200.000 werknemers niet werken vanwege ziekte of een ongeval.67
Uit tabel 1 volgt verder dat het aantal arbeidsongeschikt-heidsuitkeringen na de eeuwwisseling gestaag aan het teruglopen is. Van de WIA-uitkeringen per 1 november 2013 (183.000) is 37,5% (50.000) een IVA-uitkering, dus vanwege volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. In deze categorie is
62 ‘In the 1980s and 1990s, the country was the world champion in disability benefit recipiency.’ OESO 2008, p.34.
63 SCP 2012, p.101-102; R. Euwals, D. van Vuren en B. ter Weel, Werken in goede gezondheid, CBP Policy Brief 2014/3 laat zien dat in de EU alleen Denemarken hogere uitgaven aan ziekte en arbeidson-geschiktheid heeft (publieke en verplichte private uitgaven). Nederland zit bovendien met 3,8% van het bbp een stuk hoger dan het OESO gemiddelde van 2,6%.
64 SCP 2008, p.9. Het gaat om mensen tussen 15 en 65 jaar. 65 SCP 2012, p.62 en 65.
66 SCP 2012, p.12.
weinig re-integratie te verwachten. De OESO en het SCP hebben geconstateerd dat de arbeidsdeelname van arbeidsongeschikten relatief laag is, terwijl de algehele arbeidsparticipatie van Nederland tot de hoogste behoort van Europa.68
Dat kan betekenen‘that people with disability are more vulnerable on the labour market in times of a weakening economy, an effect that may be increased by the remarkable financial responsibility employers have for their employees.’69
Naast de hoogte van het ziekteverzuimpercentage en het aantal arbeidsongeschikt-heidsuitkeringen is interessant te kijken naar de invloed van verschillende oorza-ken van arbeidsongeschiktheid. Om te beginnen zegt de oorzaak alleen, niets over de invloed daarvan op de arbeidsongeschiktheidscijfers. Griep of verkoudheid is met 41% de meest genoemde oorzaak van ziekteverzuim. Maar omdat dit verzuim bijna steeds van korte duur is, blijft het effect op de verzuimcijfers relatief beperkt. Om de invloed te kunnen vaststellen moet daarom het aantal ziekmeldingen uit een bepaalde oorzaak worden vermenigvuldigd met het totaal verzuimde dagen vanwe-ge die oorzaak. Voor de uitkomst wordt de term‘verzuimvolume’ gebruikt.70
Boven-aan de ranglijst van verzuimvolume stBoven-aan klachten Boven-aan het bewegingsapparaat (37%) en psychische klachten (17%). Dit betreft uitval dat relatief niet vaak voorkomt, maar wel een gemiddeld lange duur heeft.71
De invloed van deze twee redenen op de arbeidsongeschiktheidscijfers is dus het grootst. Ik zal nog uitgebreider bespreken dat de reden bij ziekteverzuim juridisch op zich niet relevant is, omdat in Nederland is gekozen voor een zogeheten‘risque social’. Niettemin zegt de oorzaak van uitval bij ziekte iets over de mate waarin de werkgever invloed kan uitoefenen op het ontstaan daarvan. Waar ontstaan de klachten? Naar de beleving van de werknemers is er bij ziekteverzuim maar zeer beperkt een relatie met het werk.
Tabel 2 Werknemers die hun verzuim hoofdzakelijk of gedeeltelijk werkgebonden achten 2005 2010 ja 25% 23% nee 70% 72% weet niet 5% 5% 68 SCP 2012, p.101-102.
69 OESO 2008, p.35, die eraan toevoegt dat voor dat laatste effect geen onderzoek beschikbaar was. 70 Frequentie van ziekmelding vanwege een verzuimreden x aantal verzuimde dagen vanwege die
reden = verzuimvolume vanwege die reden.
