Bij het ontwikkelen van een toetsingskader is om te beginnen van belang dat duidelijk wordt omschreven wat onder verschillende begrippen moet worden verstaan. Verder moe-ten de relevante systeemkenmerken worden beschreven.
2.1 Mijn koninkrijk voor een definitie
De urgentie van Richard III bij zijn roep om een paard1
bestaat niet bij de vraag wat re-integratie precies is. Toch is van belang te beseffen dat er maar weinig aandacht is geweest voor het definiëren van het begrip‘re-integratie’. In wet- en regelgeving wordt niet alleen dit begrip gebruikt, maar regelmatig ook de notie of gedachte van re-integratie.
Re-integratie is een zo voor de hand liggend begrip dat verdere definiëring daarvan overbodig lijkt. Het begrip wordt niettemin in verschillende contexten gebruikt, bijvoorbeeld bij WW-gerechtigden, bijstandsgerechtigden en bij arbeidsongeschikt-heid. Bovendien is het een begrip dat ook buiten een juridisch kader aan de orde komt; denk aan de bedrijfsgeneeskunde. Een paard en een definitie kunnen echter allebei behulpzaam zijn om doelgericht verder te kunnen. Om te komen tot een werkbare definitie is van belang om vast te stellen wat de ratio van re-integratie is. Waarom wordt de re-integratie bij arbeidsongeschiktheid van werknemers eigenlijk van belang gevonden? Als de onderliggende ratio in beeld is, komt ook aan de orde of die ratio afdoende en evenwichtig is terug te vinden in bestaande definities of het bestaande gebruik van de notie van re-integratie. De laatste stap is dan het formu-leren van één definitie van re-integratie. Die stap wordt ook gezet voor het defini-ëren van de begrippen ‘werknemer’ en ‘arbeidsongeschiktheid’. Zodra duidelijk is wat onder die kenmerkende begrippen wordt verstaan is op een eenduidige manier onderzoek te doen.
2.2 Begripsafbakening
Begripsafbakening voorkomt discours. Re-integratie is een begrip dat in meerdere contexten wordt gebruikt. Begripsafbakening moet hier leiden tot een definitie die toepasbaar is in een juridische context, meer in het bijzonder gericht op de werk-nemer die arbeidsongeschikt is wegens ziekte of gebrek en voor wie een loondoor-betalingsplicht bestaat.
Het begrip re-integratie wordt niet altijd eenduidig gehanteerd. Volgens Van Dale betekent re-integratie‘het weer deelnemen of laten deelnemen aan het maatschappe-lijke leven, met name de terugkeer van zieke of ontslagen werknemers in het arbeids-proces’. ‘Weer’ veronderstelt dat een persoon eerder al deelnam, dus herstel van een situatie die voorheen al bestond. Kern van deze omschrijving is de terugkeer van de werknemer in het arbeidsproces. Om te komen tot een rechtswetenschappelijke definitie moet worden gekeken naar het gebruik van die notie binnen het rechts-systeem zelf.2
Het ligt voor de hand te kijken naar dát deel van het rechtsstelsel dat zich bezig houdt met werken en niet-werken: het arbeidsrecht en het socialezeker-heidsrecht. Welke elementen van re-integratie worden genoemd in dit deel van de rechtsorde?
2.2.1 Nationaal
In een invloedrijk rapport van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (Donner II) is de verhouding ziekte en re-integratie besproken. De Commissie wees er namelijk op dat ziek zijn en re-integratie goed samen kunnen gaan:
‘Ziekte en arbeid sluiten elkaar…niet uit en herstel is daarom ook geen noodzakelijke voorwaarde voor werkhervatting. Ziekte en arbeid kunnen gelijk op gaan en werkhervatting kan heel wel herstel bevorderen.’3
In de diverse nationale wet- en regelgeving op het gebied van werken en niet-werken is in meer of mindere mate aandacht geschonken aan re-integratie. Maar alleen in de WIA is‘re-integratie’ met zoveel woorden gedefinieerd:
2 A.M. Hol,‘Pleidooi voor een Jurisprudentia. Over recht en wetenschap’, in: J.W.L. Broeksteeg en E.F. Stamhuis (red.), Rechtswetenschappelijk onderzoek. Over object en methode. Boom: Den Haag 2003, p.12-14.
3 Donner II, p.75. Dit uitgangspunt wordt uitgebreider toegelicht:‘Het is een verandering van perceptie van arbeidsongeschiktheid en ziekte die aansluit bij de werkelijkheid. Ziekte betekent niet per definitie verlies van arbeidscapaciteit…De huidige wettelijke uitgangspunten met betrekking tot arbeidsongeschiktheid worden nog onwillekeurig beheerst door beelden uit een industrieel verleden, met sterk gestandaardiseerde en overwegend fysieke arbeid. Ziekte en gebrek betekenden daarin al snel dat men niet meer in het arbeidsproces paste en leidde daardoor tot volledige uitval uit het arbeids-proces...In de realiteit van het moderne arbeidsproces laat arbeid zich op vele wijzen differentiëren en aanpassen aan de mogelijkheden en beperkingen van personen. Mensen zijn op vele verschillende manieren inzetbaar in het arbeidsproces. Het begrip ziekte is in de tussentijd veel breder geworden en veel meer een subjectieve beleving dan een objectieve staat…Ziekte, herstel en werkhervatting vin-den niet noodzakelijkerwijze in die volgorde plaats en overgangen tussen de verschillende situaties zijn steeds vloeiender.’
‘herstel, behoud en bevordering van de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid en bevordering van inschakeling in de arbeid met dien verstande dat onder arbeid niet wordt verstaan arbeid op grond van een dienstbetrekking als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wet sociale werkvoorziening’.4
In andere wetten wordt gewerkt met de notie van re-integratie. Artikel 7:658a lid 1 BW richt zich op de werkgever:
‘De werkgever bevordert ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf.’
Als vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en er intern geen andere passende arbeid is dan ‘bevordert de werkgever…de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever.’ De spiegelbeeldige plicht voor de werknemer staat in artikel 7:660a BW en kent een opsomming van concrete plichten die moeten worden nageleefd. Artikel 30a lid 6 Wet SUWI is onder meer gericht op re-integratie van WW- en ZW-gerechtigden door het UWV. Re-integratie is daar door de wetgever omschreven als‘behoud en verkrijging van mogelijkheden tot het verrichten van arbeid en inschakeling in arbeid’.5
In de ZW en de WAO is een iets afwijkend begrip te herleiden uit de omschrijving bij‘re-integratie-instrumenten’. Re-integratie zou zijn: ‘bevordering van en onder-steuning bij de inschakeling in de arbeid’.6
Uit de Waz en de IOW is af te leiden dat re-integratie is:‘bevordering van inschakeling in arbeid’.7
In de Wajong staat:‘behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid’.8
Artikel 6 lid 1 sub b WWB omschrijft alleen‘arbeidsinschakeling’: ‘het verkrijgen van algemeen geac-cepteerde arbeid’.9
De Wet investeren in jongeren (WIJ) (oud) gaf eenzelfde definitie, net als nu nog in de IOAW en de IOAZ staat opgenomen.10
In de Wet REA (oud) stond dat werkgevers, voor zover redelijkerwijs in hun vermogen, tot taak hadden gelijke kan-sen te bevorderen voor arbeidsgehandicapte en niet-arbeidsgehandicapte werkne-mers‘voor deelname aan het arbeidsproces…en de nodige voorzieningen te treffen, gericht op behoud, het herstel of de bevordering van de arbeidsgeschiktheid van werknemers’.11
Doel van de Wet REA was om de kansen op werk voor alle arbeidsgehandicapten te ver-groten.‘Voor arbeidsgehandicapten die nog in dienst zijn of die vroeger in dienst waren,
4 Art. 1 WIA.
5 Art. 30a lid 6 Wet SUWI, uit art. 1 sub o SUWI is af te leiden dat het moet gaan om‘bevorderen van inschakeling in de arbeid’. In de MvT bij de Wet SUWI is re-integratie gedefinieerd als: ‘alle acti-viteiten die samenhangen met het…het daadwerkelijk weer toeleiden naar het arbeidsproces’, Kamer-stukken II 2000/01, 27 588, nr.3, p.4.
6 Art. 52d ZW en art. 62e WAO.
7 Art. 67e Waz (net als overigens in art. 52e ZW en art. 65g WAO) en af te leiden uit de definitie van ‘re-integratiebedrijf’ in art. 1 IOW (net als in art. 1:1 lid 1 sub h Wajong, art. 1 lid 1 sub m Waz, art. 1 lid 1 sub k WAO).
8 Art. 2:22 lid 1 Wajong.
9 Daarbij wordt dan geen gebruik gemaakt van een voorziening als bedoeld in art. 7, eerste lid, onderdeel a WWB die zien op bijv. werkstages, scholing, trainingen. Zie als voorbeeld de WWB-re-integratieverordening van de gemeente Meppel, zie ook Rb. Amsterdam 6 oktober 2009, LJN BK2956 voor stage als voorziening in deze zin.
10 Art. 6 lid 1 WIJ (oud), art. 4a lid 1 sub a IOAW en art. 4a lid 1 sub a IOAZ. 11 Art. 4 Wet REA (oud).
gaat het daarbij om reïntegratie. Voor arbeidsgehandicapten zonder werkervaring gaat het om integratie’, aldus de wetsgeschiedenis.12
Alleen in de WIA is re-integratie als gezegd met zoveel woorden gedefinieerd. In de wetgeschiedenis is nauwelijks aandacht geweest voor die definitie. Bij de invoering van de wet is daarop geen bijzondere toelichting gegeven. Alleen in algemene zin is gesteld:
‘Alle betrokken partijen- werknemers, werkgevers, verzekeraars en het UWV- moeten zich inspannen om de duurzame deelname van zieke en gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers aan het arbeidspro-ces te bevorderen.’13
Net als de WW, de WAO, de Wajong, de WAZ en de IOW bepaalt de WIA verder dat de verzekerde‘recht’ heeft op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en op de naar het oordeel van UWV noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschake-ling.14
De eigenrisicodrager in de WIA bevordert‘de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf of in het bedrijf van een andere werkgever’ en treft ‘maatregelen gericht op behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid van de verzekerde’.15
2.2.2 Private invulling van begrip re-integratie
Voor de uitvoering van de contracten van gemeenten met re-integratiebedrijven gericht op arbeidsinschakeling16
is een definitie van re-integratie ontwikkeld door de stichting Blik op Werk, een samenwerkingsverband van onder meer werkgevers-en werknemersorganisaties, de Verwerkgevers-eniging Nederlandse Gemewerkgevers-entwerkgevers-en werkgevers-en het UWV: ‘Het proces dat leidt tot realisatie of herstel van (een optimale) arbeidsparticipatie van cliënten met een afstand tot werk.’17
Een andere private invulling betreft verzekerin-gen. Het risico van loondoorbetaling bij arbeidsongeschiktheid kan door werkgevers worden verzekerd. Verschillende verzekeraars gebruiken in hun polisvoorwaarden van zo’n verzekering een begripsomschrijving van re-integratie: ‘Het proces en de activiteiten om een arbeidsongeschikte werknemer te laten terugkeren in het arbeids-proces. Het kan gaan om terugkeer naar eigen werk of om passende arbeid bij de eigen of eventueel een andere werkgever’.18
12 Kamerstukken II 1995/96, 25 478, nr.3, p.5 Als gevolg van de invoering van de WIA is de Wet REA ingetrokken per 29 december 2005.
13 Kamerstukken II 2005/06, 30 034, nr.3, p.20.
14 Art. 73 lid 1 WW, art. 65f WAO, art. 2:15 Wajong, art. 67d lid 1Waz, art. 11 lid 1 IOW en voor de WGA-gerechtigde die niet ten laste komt van een eigenrisicodrager, art. 34 WIA.
15 Art. 42 lid 1 en 2 WIA.
16 Het betreft uitvoering van de taak als omschreven in art. 7 lid 1 sub a WWB, art. 11 lid 1 WIJ (oud), art. 34 lid 1 aanhef en sub a IOAW en art. 34 lid 1 aanhef en sub a IOAZ.
17 Blik op werk‘Definities van re-integratie. Voor gemeenten en re-integratiebedrijven’ februari 2009, p.20. Door het gebruik van één definitie zouden de inspanningen van gemeenten en re-integra-tiebedrijven onderling met elkaar kunnen worden vergeleken.
18 Verzuimverzekering Algemene Voorwaarden Achmea Schadeverzekeringen NV, Risicofonds Ver-zuimverzekering algemene voorwaarden, WerkAttent algemene voorwaarden Interpolis, geraad-pleegd november 2010.
2.2.3 Literatuur
Veel schrijvers hebben hun licht laten schijnen over re-integratie maar er is maar mondjesmaat stilgestaan bij het definiëren van het begrip. Vas Nunes en Funke ver-zuchtten al dat het begrip niet helder is, maar dat de wetgever er blijkbaar vanuit gaat dat dit sleutelbegrip voor zichzelf spreekt.19Waar in de literatuur uitvoerig is stilgestaan bij het begrip‘passende arbeid’20
moet wel duidelijk zijn dat re-integratie uit méér bestaat dan het aanbieden daarvan. Het wettelijk gebruik van het begrip of de notie van re-integratie zoals hiervoor geschetst laat een bredere reikwijdte zien. Van der Grinten benoemt re-integratie niet en herhaalt de concrete rechten en plichten zoals die in de wet staan.21
Volgens Asscher-Vonk gaat het om‘het benutten van nog aanwezige arbeidsgeschiktheid en het zoveel mogelijk vergroten van de arbeids-geschiktheid.’22
Hoekstra spreekt over ‘het terugleiden van de betrokken werknemer naar (ander) werk’,23
Kronenburg-Willems noemt‘het goed en snel weer naar het pro-ces van betaalde arbeid terug brengen’.24
Volgens Den Uijl is re-integratie‘het proces van in dienst nemen of houden van personen met een chronische aandoening en/of een arbeidsongeschiktheidsuitkering’.25
Klosse stelt:‘de werknemer die recht heeft op zieken-geld, heeft een eigen verantwoordelijkheid om zich actief in te spannen voor zijn herstel en een spoedige terugkeer in het arbeidsproces.’ Zij noemt bij re-integratie vergroting van de arbeidsgeschiktheid, door bijvoorbeeld opleiding of training, náást inscha-keling in het arbeidsproces.26 Noordam omschreef het begrip schetsmatig in zijn bespreking van de WAGW:‘de procedure die erop gericht is om gehandicapten die als gevolg van ziekte of gebrek (tijdelijk) buiten het betaalde arbeidsproces hebben gestaan, daarin (weer) een plaats te geven’. Het eindpunt van re-integratie is het weer aan het werk zijn.27 Volgens Janssen is re-integratie ‘een begrip dat een proces behelst op weg naar passende arbeid’.28
Westerveld ten slotte omschrijft re-integratierecht als:‘de juridische vormgeving van het beleid dat gericht is op het verwerven of behouden van werk voor wie dat, vanwege zekere persoonsgebonden of arbeidsmarktgerelateerde omstandigheden, niet vanzelf spreekt.’29
19 P.C. Vas Nunes en H.J. Funke,‘Poortwachter: nieuwe lente of 1-aprilgrap?’, ArbeidsRecht 2002/48. 20 Art. 7:658a lid 4 BW.
21 W.H.A.C.M. Bouwens en R.A.A. Duk, Van der Grinten. Arbeidsovereenkomstenrecht, Kluwer: Deventer 2008, p.120-123 (Van der Grinten).
22 Asscher-Vonk 2007, p.199-225.
23 Y. Hoekstra,‘SUWI: private en publieke verantwoordelijkheden. Van inkomenszekerheid naar baanzekerheid.’, Sociaal Recht 2002, p.118.
24 E.J. Kronenburg-Willems,‘SUWI en Poortwachter: meer reïntegratie?’, Sociaal Recht 2003, p.111. 25 Den Uijl, p.18.
26 S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Kluwer: Deventer 2012, p.152 en 302. 27 F.M. Noordam, Recht en reïntegratie, oratie 1987, Kluwer: Deventer 1987, p.7. 28 I. Janssen, noot onder JAR 2014/75.
29 M. Westerveld,‘Klantgericht re-integratierecht. Een kijkje in de snoeptrommel van de overheid’, TRA 2009/76.
2.2.4 Internationaal
In EU-regelgeving is aandacht voor re-integratie maar moeilijk te bespeuren. In 2007 is het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie ondertekend, als bijlage bij het Verdrag van Lissabon.30
In het Handvest wordt in het algemeen het recht op socialezekerheidsvoorzieningen bij ziekte, arbeidsongevallen en bij verlies van arbeid erkend en geëerbiedigd.31Welke voorzieningen of waartoe die moeten leiden, wordt niet gespecificeerd, maar denkbaar is dat hiertoe ook re-integratie behoort. In artikel 26 Handvest wordt voor personen met een handicap het recht erkend en geëerbiedigd, op maatregelen die onder meer beogen hun ‘beroeps-integratie’ te bewerkstelligen. In Richtlijn 2000/78/EG is voor wat betreft de deel-name in arbeid opgenomen
‘dat de werkgever, naargelang de behoefte, in een concrete situatie passende maatregelen neemt om een persoon met een handicap in staat te stellen toegang tot arbeid te hebben, in arbeid te participeren of daarin vooruit te komen dan wel om een opleiding te genieten, tenzij deze maatregelen voor de werkgever een onevenredige belasting vormen.’32
Dit kan worden gezien als een EU-definitie. Binnen de Raad van Europa is het recht van personen met een handicap op onafhankelijkheid, sociale integratie en partici-patie in het gemeenschapsleven ook erkend.33In het Europees Sociaal Handvest is in artikel 15 de plicht opgenomen om toegang tot werk te bevorderen door‘alle maatregelen te treffen die beogen werkgevers aan te moedigen personen met een han-dicap in een normale werkomgeving in dienst te nemen en in dienst te houden.’ Ook moe-ten de arbeidsomstandigheden worden aangepast aan de behoefmoe-ten van de personen met een handicap.34
Voor Nederland is daarnaast de Europese Code inzake sociale zekerheid van kracht, waarin de Raad van Europa de minimumnormen stelt waaraan een stelsel van sociale zekerheid moet voldoen. Artikel 34 lid 3 verplicht tot het garanderen van geneeskundige zorg die moet strekken tot‘instandhouding, herstel of verbetering van de gezondheid van de beschermde persoon, alsmede van diens geschikt-heid om te werken en om te voorzien in zijn persoonlijke behoeften.’35
Nederland is tevens lid van de Internationale Arbeidsorganisatie sinds de oprich-ting in 1919.36Ik zal hierna de meer gebruikelijke Engelse afkorting ILO37gebruiken. In
30 Handvest van de grondrechten van de EU, 18 december 2000 Pbl. EG C-364/15. 31 Art. 34 Handvest Grondrechten EU.
32 Art. 5 Richtlijn 2000/78/EG.
33 Nederland is lid sinds de oprichting in 1949, Duitsland sinds 1950.
34 Art. 3 ESH bepaalt verder dat de uitbreiding van bedrijfsgezondheidsdiensten, met hoofdzakelijk preventieve en adviserende functies, voor alle werknemers moet worden bevorderd, om veilige en gezonde arbeidsomstandigheden te waarborgen.
35 Europese Code inzake Sociale Zekerheid, Straatsburg 16 april 1964, Trb.1965, 53. Ook in de wel door Nederland getekende maar nog niet in werking getreden herziene versie van de Code is een soortgelijke bepaling over re-integratie opgenomen (art. 36 lid 3, Trb.1993,123).
36 Decent Work op de Agenda. Nederland en de normen van de Internationale Arbeidsorganisatie, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maart 2008, p.9.
twee verdragen die Nederland heeft geratificeerd (ILO-Verdragen nr. 121 en 130)38
wordt aandacht geschonken aan ‘medical care’ die moet worden gegeven aan de werknemer‘with a view to maintaining, restoring or…improving the health…and his ability to work…’.39
De‘medical care’ moet ten minste bestaan uit zorg door een specialist (dus ook een bedrijfsarts)40
en zorg bij een arbeidsongeval. ILO-Verdrag nr. 159 spreekt verder over de plicht tot‘vocational rehabilition’ (beroepsrevalidatie) voor‘disabled’, waarmee wordt bedoeld ‘that part of the continuous and co-ordinated process of rehabilitation which involves the provision of…vocational guidance, vocational training and selective placement’.41
Dit verdrag richt zich op‘disabled’: ‘an individual whose prospects of securing, retaining and advancing in suitable employment are sub-stantially reduced as a result of a duly recognised physical or mental impairment.’ Daar-onder kunnen ook arbeidsongeschikte werknemers vallen. Het doel bij deze groep moet zijn‘to secure, retain and advance in suitable employment and thereby to further such person’s integration or rein-tegration into society.’42
Nederland is daarnaast gebonden aan het VN Gehandicaptenverdrag.43
Onder ‘gehan-dicapten’ worden in het verdrag verstaan ‘personen met langdurige fysieke, mentale, intellectuele of zintuiglijke beperkingen’,44
waaronder ook arbeidsongeschikte werk-nemers kunnen vallen. Uit artikel 26 van het Verdrag is af te leiden dat Staten die partij zijn de zorgplicht hebben gehandicapten‘te ondersteunen bij het vinden, ver-werven en behouden van werk, dan wel de terugkeer naar werk’ en ‘de beroepsmatige en professionele re-integratie van en programma’s ten behoeve van het behoud van hun baan en terugkeer naar werk voor personen met een handicap te bevorderen’.
2.3 Elementen
De manier waarop in wet- en regelgeving, de literatuur en (sporadisch) de wetsge-schiedenis het begrip of de notie re-integratie wordt gebruikt laat een paar elemen-ten zien.
Ten eerste het element van de terugkeer van niet-werken naar werken.‘Terugkeer’ laat zien dat er onderscheid zit tussen re-integratie en integratie. Bij re-integratie gaat het niet om een eerste arbeidsinschakeling: dat is integratie. Re-integratie speelt in de situatie van werken, gevolgd door niet-werken door de een of andere oorzaak en de daaropvolgende terugkeer naar werk. Als gezegd gaat het om een gewenste terugkeer.
38 ILO-Verdrag nr.121, De prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, i.w.tr. 2 augustus 1966, Trb. 1966, 137 en Trb. 1982, 48 en ILO-Verdrag nr. 130 Geneeskundige verzorging en uitkeringen bij ziekte, i.w.tr. 17 januari 2006, tekst gepubliceerd in Trb.1970, 136.
39 Art. 4 jo. 9 jo. 10 lid 2 ILO-Verdrag nr. 121 en art. 8 jo. 9 jo. 10 ILO-Verdrag nr. 130.
40 Een bedrijfsarts is ook een specialist (www.knmg.nl, sociale geneeskunde - specialisme