1.1 Werken moet
Werk staat centraal in de huidige samenleving.1
Werken is een belangrijke manier om je te ontplooien en noodzakelijk voor volwaardige deelname aan het maat-schappelijk leven. Betaalde arbeid is een must, een ideaal.2
In elk geval is van alle tijden dat niet-werken onwenselijk is. Geen brood voor wie niet werkt, zeiden Paulus én Lenin.3
Nu nog steeds is‘je steentje bijdragen in betaalde arbeid’ een wezenlijk uitgangspunt: niet voor niets is‘participatiesamenleving’ woord van het jaar 2013 geworden.4
In Nederland is het besef dat een hoge arbeidsdeelname belangrijk is al lange tijd doorgedrongen. De vergrijzing levert zorgen op over de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat.5
Zijn er nog wel voldoende werkenden om de lasten voor de niet-werkenden te dragen? Vanuit die zorg is er de laatste decennia vol ingezet op verhoging van de arbeidsdeelname van ouderen, jongeren,
1 In de jaren zeventig en tachtig werd werk regelmatig gezien als‘vervreemdend’ en ‘inhumaan’, waarschijnlijk mede door de -toen nog- overheersing van industrie als grootste werkverschaffer, met als slecht ervaren arbeidsomstandigheden, P. de Beer,‘Arbeid: bittere pil of Haarlemmerolie?’ in: R.P. Hortulanus en J.E.M. Machielse, De waarde van werk, Elsevier bedrijfsinformatie BV: Den Haag 2001, p.23-33.
2 P.F. van der Heijden en F.M. Noordam, De waarde(n) van sociaal recht. Over beginselen van sociale rechtsvorming en hun werking, Preadvies NJV, W.E.J. Tjeenk Willink: Deventer 2001, p.67 (Van der Heijden/Noordam).
3 Paulus 3:10, Tweede brief aan de Tessalonicenzen, V.I. Lenin, Staat en Revolutie, 1917.
4 https://onzetaal.nl/weblog/participatiesamenleving-onze-taal-woord-van-2013, uitgelegd in Troonrede 2013:‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoorde-lijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.’
5 Meer in het algemeen de verhouding inactieven en actieven, de zgn. i/a-ratio. Uit CPB-cijfers blijkt dat de ratio in 2010 67,5% bedroeg (op elke 100 actieven, 67,5 inactieven), in 2015 gaat dat naar 75%, vooral vanwege de vergrijzing, CPB-document 213, Actualisering Economische Verkenning 2011-2015. Zie verder §1.1.1.
allochtonen, werklozen, vrouwen en arbeidsongeschikten.6
Voor arbeidsonge-schiktheid kwam daar nog bij dat het aantal mensen dat een beroep deed op een uitkering zo groot was, dat de kosten daarvan door de regering te hoog werden gevonden. Daar komt re-integratie om de hoek kijken: Nederland, re-integratie-land.7
Re-integratie betekent terugkeer naar het werk en in dit boek bespreek ik de rechten en plichten bij (werken aan) de terugkeer naar het werk van de arbeids-ongeschikte werknemer. Dit juridische onderwerp benader ik vanuit Europese juri-dische verplichtingen, het Nederlandse systeem en een rechtsvergelijking met het Duitse systeem.
In dit inleidende hoofdstuk sta ik eerst stil bij de belangrijkste vraag bij re-integratie: waarom? Ik bespreek drie perspectieven die duidelijk maken wat de ratio achter re-integratie bij arbeidsongeschiktheid is. Daarbij besteed ik aandacht aan een belangrijke vooronderstelling, namelijk de gedachte dat de nadruk op betaald werk positief is. Vervolgens geef ik in § 1.2 aan de hand van verschillende cijfers inzicht in verzuim en arbeidsongeschiktheid in Nederland en oorzaken daarvan. Naast de situatie in Nederland bespreek ik ook verzuim en arbeidsongeschiktheid binnen de EU (§ 1.3). Nederland heeft bij de vormgeving van rechten en plichten rekening te houden met Europese regels, meer in het bijzonder het voeren van ‘flexicurity’-beleid. In § 1.4 komen juridisch relevante factoren bij re-integratie aan bod. Wat is nodig om re-integratie bij arbeidsongeschiktheid te laten slagen? Deze informatie is van belang bij de juridische vormgeving van interventies, om de arbeidsonge-schikte werknemer te laten re-integreren. Ook ga ik in op de keuze voor Duitsland (§ 1.5), om ons stelsel mee te vergelijken en welke methodologie wordt gevolgd in dit onderzoek. § 1.6 staat in het teken van de uitwerking van de vraagstelling, waarbij ik ook mijn onderwerp afbaken. Ik rond dit hoofdstuk af met een samenvatting en plan van aanpak voor het vervolg (§ 1.7).
1.1.1 Waarom zou je aan re-integratie werken?
Niet-werken is niet altijd ongewenst. Een student mag zich volledig richten op zijn studie en is maatschappelijk niet verplicht te werken. De AOW-gerechtigde wordt door de wetgever zijn pensioen‘gegund’ en van de volledig en duurzaam arbeidson-geschikte werknemer wordt niets meer verwacht op de arbeidsmarkt. Bij sommige groepen is het niet-werken echter wel onwenselijk. De wetgever heeft bijvoorbeeld
6 Bijvoorbeeld fiscale maatregelen om arbeidsdeelname van oudere werknemers te stimuleren, de Wet Investeren in Jongeren, de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen, werkloosheidsbestrijdende maatregelen zoals plannen Melkert 1, 2 en 3, de Taskforce deeltijd-arbeid gericht op vrouwen en uitgebreide wetgeving rond deeltijd-arbeidsongeschiktheid. Voor een belangrijk deel met succes: de gemiddelde leeftijd tot waarop wordt doorgewerkt is gestegen, het aandeel vrouwen dat werkt is toegenomen en het verzuimpercentage én de instroomcijfers in arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zijn sterk gedaald.
7 F.M. Noordam,‘Prothesen en scheerzeep. Honderd jaar re-integratie en activering’ in: De gemeen-schap is aansprakelijk. Honderd jaar sociale verzekering 1901-2001, A.Ph.C.M. Jaspers e.a. (red.), Den Haag: Koninklijke Vermande 2001, p.129 (Noordam 2001).
het UWV de taak gegeven om de inschakeling van ZW- en WW-gerechtigden in het arbeidsproces te bevorderen. Het college van B&W is verantwoordelijk voor de ondersteuning van een bijstandsgerechtigde bij de arbeidsinschakeling. De werk-gever is, samen met de werknemer, verantwoordelijk gemaakt voor re-integratie bij arbeidsongeschiktheid. Bij re-integratie gaat het om het opheffen van een onwense-lijke situatie, waarbij het in dit boek gaat om het niet of beperkt werken vanwege arbeidsongeschiktheid.
Waarom is dat onwenselijk? In de opvatting van Noordam zijn vier verschillende re-integratieredenen bij arbeidsongeschiktheid te onderscheiden. De motieven om werk te maken van re-integratie zijn:8
– medisch-sociaal: re-integratie kan bijdragen aan het gezondheidsherstel en de revalidatie van de arbeidsongeschikte werknemer.
– ethisch-juridisch: ook al is een werknemer arbeidsongeschikt, dat neemt niet weg dat hij gelijke kansen verdient of de mogelijkheid tot zelfontplooiing moet hebben. Re-integratie draagt daar aan bij.
– verzekeringstechnisch: de arbeidsongeschikte werknemer kan op enig moment aanspraak maken op een socialeverzekeringsuitkering. Element bij elke verzeke-ring is dat de schade zoveel mogelijk moet worden beperkt.9
Schadebeperking is mogelijk door re-integratie.
– economisch: de kosten van arbeidsongeschiktheid voor zowel overheid, werk-nemer als werkgever kunnen worden gedrukt door re-integratie.10
Een andere invalshoek is om de ratio van re-integratie vanuit de belanghebbenden te bekijken. Zowel de overheid, de werknemer als de werkgever hebben belang bij het zo snel mogelijk beëindigen van arbeidsongeschiktheid. Dat betekent drie perspectieven waarom re-integratie van de werknemer in betaalde arbeid wordt gewenst:11
1) een macroperspectief 2) een werknemersperspectief 3) een werkgeversperspectief
Ik bespreek elk van deze perspectieven.
8 Noordam 2001, p.143-144. 9 Art. 7:957 BW.
10 De kosten zijn voor de overheid: betalen van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, voor de werk-nemer: inkomensverlies bij arbeidsongeschiktheid, voor de werkgever: loondoorbetaling zonder tegenprestatie en kosten van verzuimbegeleiding.
11 I.P. Asscher-Vonk,‘Re-integratie’, in: I.P. Asscher-Vonk e.a., De zieke werknemer, Deventer: Kluwer 2007, p.199. Ook Westerveld ziet een persoons- en een macroperspectief: het verkleinen van iemands afstand tot werk en de vergroting van de netto arbeidsparticipatie, M. Westerveld, ‘Klantgericht re-integratierecht. Een kijkje in de snoeptrommel van de overheid.’, TRA 2009/76.
1.1.2 Macroperspectief
Allereerst bestaat een macroperspectief. Bij de invoering van de Wet WIA heeft de regering stilgestaan bij het‘waarom’:
‘…het belangrijkste doel van de onderhavige wetsvoorstellen is om zoveel mogelijk mensen aan het werk te houden of weer aan het werk te krijgen. Dit is uiteraard in de eerste plaats in het belang van deze mensen zelf; te veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten staan nu nog onnodig aan de kant. Dat is ook in het belang van de maatschappij in totaliteit; meer arbeidsparticipatie vergroot het draagvlak en draagt bij tot een sterkere economie. Dit laatste is mede van belang met het oog op de komende vergrijzing van de beroepsbevolking...Uiteraard dienen de oorzaken van de arbeidsongeschiktheid te worden bestreden. Dat laat onverlet dat, àls arbeidsongeschiktheid toch is opgetreden, werkhervatting zo veel mogelijk dient te worden gestimuleerd. Met een grotere arbeidsparticipatie van beide genoemde groepen wordt het economische draagvlak ook in de toekomst versterkt.’12
In deze opvatting zit een aantal componenten. De eerste component betreft een moreel aspect van re-integratie. Onze samenleving is gebaseerd op arbeid, zodat werken een plicht is tegenover de maatschappij. Er moeten zoveel mogelijk van haar leden worden ingeschakeld in arbeid, want zo worden de beschikbare personele en financiële middelen zo optimaal mogelijk aangewend.13Dat raakt aan de basiswaarde van sociale rechtvaardigheid. Deel uitmaken van de maatschappij betekent tegelijk de plicht tegenover die maatschappij daar zelf zoveel mogelijk aan bij te dragen.14 De tweede component daarvan noemde ik al, namelijk het beïnvloeden van de ver-houding tussen actieven en inactieven in de Nederlandse samenleving. Een te groot aantal inactieven -daar horen arbeidsongeschikten ook bij- kan leiden tot een te groot beslag op collectieve middelen. Bij een onevenwichtige verhouding tussen actieven en inactieven komt de betaalbaarheid van het socialezekerheidsstelsel onder druk te staan. Daarmee kan op zijn beurt het‘sociale vangnet’ voor sommige groepen burgers in gevaar komen. In de woorden van de Minister:‘Werk is immers de beste sociale zekerheid voor mensen’.15
Re-integratie kan daarom bijdragen aan het verwezenlijken van een kerntaak van de overheid namelijk het bieden van een minimum aan bestaanszekerheid.16
De SER plaatste de oplossing van het ‘WAO-vraagstuk’ onder meer in het kader van het activeren van het arbeidspotentieel tegen de achtergrond van te verwachten krapte op de arbeidsmarkt en de vergrijzing.17
Voor de macroblik kan als derde component de waarschuwing worden genoemd van Commissie Donner II, die was belast met advisering over aanpak van arbeidsonge-schiktheid. Door niet aan re-integratie te werken wordt een deel van de beroeps-bevolking vrijwel permanent uit het arbeidsproces uitgeschakeld, wat de legitimiteit
12 Kamerstukken I 2005/06, 30 034/30 118, nr.E, p.8-9. 13 Noordam 1987, p.10-11.
14 Zie ook art. 29 lid 1 UVRM.
15 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr.3, p.3. 16 Art. 20 lid 1 Grondwet.
van het arbeidsongeschiktheidsstelsel zou aantasten:‘Het is onwenselijk dat WAO-toetreding vaak neerkomt op een fluwelen uitsluiting uit het arbeidsproces van mensen met moeilijkheden.’18
Ten slotte hoort bij het macroperspectief een Europese component. Nederland is geen eiland maar maakt deel uit van de internationale rechtsorde. Vanuit verschil-lende internationaalrechtelijke verbanden wordt het belang van re-integratie genoemd en zelfs benadrukt. In het bijzonder noem ik de Europese Unie. De EU heeft Nederland de plicht opgelegd bij het voeren van arbeidsmarkt- en werkgelegenheids-beleid rekening te houden met de zogeheten notie van‘flexicurity’. Uit die notie volgt dat zowel flexibiliteit als zekerheid moeten worden gewaarborgd, bij het nemen van maatregelen rond zwakkere groepen op de arbeidsmarkt, waaronder ook zieke werknemers worden verstaan. Nederland moet daarom -vanuit internationaalrechte-lijke verplichtingen- werk maken van re-integratie. Een ander aspect van de Europese component is dat Nederland als euroland een maximaal overheidstekort van 3% en een maximale staatsschuld van 60% van het bruto nationaal product mag hebben.19
Als de collectieve uitgaven aan arbeidsongeschiktheid hoog zijn of zelfs stijgen, dan kan dat een negatieve invloed op het overheidstekort en de staatschuld hebben. Daaruit volgen mogelijk weer sancties vanuit de EU.20
Conclusie is dat voor de overheid re-integratie een loffelijk streven is vanuit morele en budgettaire afwegingen. Het draagt tevens bij aan de legitimiteit van het uitke-ringsstelsel bij arbeidsongeschiktheid, maar is daarnaast internationaal gezien ook aangewezen.
1.1.3 Werknemersperspectief
Naast het macroperspectief bestaat een werknemersperspectief, dat inzicht geeft in het waarom van re-integratie voor de werknemer. Ten eerste betekent arbeidsonge-schiktheid in de regel op enig moment een teruggang in inkomen. Re-integratie kan de inkomenspositie weer verbeteren, dus zou de wens om (weer) meer te verdienen een reden kunnen zijn te gaan re-integreren. Dit motief past in de algemene theorie dat werk een uitruil is van geld en tijd, een afweging tussen vrije tijd en inkomen. Als iemand meer waarde hecht aan extra inkomen dan aan één uur vrij te besteden tijd, dan zal hij dat uur gaan werken. De werknemer weegt dat af bij zijn beslissing om te gaan werken of niet en zo ja, voor hoeveel uur dan.21
18 Werk maken van arbeidsgeschiktheid. Advies van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, Den Haag: Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, 30 mei 2001, p.4 (Donner II).
19 Als bedoeld in art. 126 jo. 136 lid 1 VWEU. Klosse wees al vroeg op de financieel-Europese invalshoek, S. Klosse e.a. (red.), Rehabilitation of Partially Disabled People. An International Perspective, Thesis Publishers: Amsterdam, 1998 (Klosse 1998), p.16.
20 Als opgenomen in art. 126 lid 11 VWEU.
21 P. van Echtelt en S. Hoff, Wel of niet aan het werk. Achtergronden van het onbenut arbeidspotentieel onder werkenden, werklozen en arbeidsongeschikten, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2008, p.34-35 (SCP 2008). Ook andere aspecten spelen in die afweging een rol zoals het toekomstig inkomen (minder werken kan de kans op een carrière schaden) en de noodzaak van inkomen (is iemand kostwinner of zijn er meerverdieners in het huishouden?).
Dit motief kan bij arbeidsongeschikte werknemers meteen worden gerelativeerd. Door onderzoek is in kaart gebracht welke belemmeringen door arbeidsongeschikten worden gezien om (meer) te werken. Niet verrassend bleek dat de arbeidsonge-schiktheid zelf het grootste obstakel was.22
De afwegingen om wel of niet (meer) te gaan werken zullen veelal worden gedicteerd door de medische mogelijkheden om te werken of niet en niet zozeer door het inkomen.
De tweede reden voor een werknemer om (meer) te willen werken is het wel-bevinden. Werk heeft namelijk verschillende functies:
– werk structureert de tijd
– werk is een belangrijke bron van sociale contacten en sociale ervaringen – werk maakt het mogelijk een bijdrage te leveren aan de maatschappij en geeft
daardoor meer zin en betekenis aan individuele activiteiten
– werk levert status en identiteit, door het werk ontvangt men respect
– werk dwingt tot activiteit en biedt kansen tot het ontwikkelen van competenties en vaardigheden.23
In Europees verband is onderkend dat arbeid en beroep sleutelelementen zijn voor het waarborgen van gelijke kansen voor eenieder en een belangrijke bijdrage leveren aan het volledig deelnemen van burgers aan het economische, culturele en sociale leven en aan hun persoonlijke ontplooiing. Alleen al om die immateriële en intrin-sieke reden is re-integratie wenselijk.24 Getuige het fraaie vroeg-twintigste-eeuws overheidsproza is deze gedachte niet nieuw:‘De beteekenis van het leven berust op het vermogen om te werken. Gebrekkigen zullen zich dan eerst mensch gaan voelen, wanneer ook zij den zegen van den arbeid ondervinden’.25
Re-integratie voorkomt maatschappelijke uitsluiting, vormt een fundament voor de kwaliteit van bestaan en biedt kansen op zelfontplooiing.26
22 SCP 2008, p.52, bevestigd door onderzoek van verschillende instellingen te weten SCP, het Centraal Bureau voor de Statistiek, TNO en UWV Kenniscentrum, uitmondend in een rapport, M. Versant-voort en P. van Echtelt (red.), Belemmerd aan het werk. Trendrapportage ziekteverzuim, arbeidson-geschiktheid en arbeidsdeelname personen met gezondheidsbeperkingen, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau augustus 2012, p.75 (SCP 2012).
23 SCP 2008, p.35.
24 Richtlijn 2000/78/EG en Eurofound, Employment and disability: Back to work strategies, 2004, p.21: ‘It is not difficult to grasp the implications of moving from being a productive worker to long-term absence. Apart from the distressing experience of having developed an illness or disability, the altered status of long-term absence brings with it reduced income, negative self-esteem and confidence, stigma (particularly in relation to mental health conditions), disengagement from work, and a loss of skills and knowledge within a job role or occupation. There are also exclusionary impacts on the person’s family, particularly if there are dependents. On a broader scale, chronic illness and work disability have impacts on the community, colleagues in the workplace, and the wider society. Many of these can be described in economic or financial terms, but there are also repercussions for quality of life and social marginalisation.’ Nationaal klinken soortgelijke overwegingen, Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr.2, p.9.
25 Verslag van de Staatscommissie inzake onvolwaardige arbeidskrachten, Den Haag 1938, p.22. 26 Sociale nota 1995, Kamerstukken II 1994/95, 23 902, nr.1-2, p.6 en p.69.
Bij arbeidsongeschiktheid kan ten derde gemakkelijk een beeld ontstaan van het definitief buiten het arbeidsproces staan. Een werkloze is‘between jobs’; een arbeids-ongeschikte is‘beyond a job’. Zo’n beeld was in het recente verleden niet eens onwaar: een arbeidsongeschiktheidsuitkering werd in de loop van de jaren zeventig en tachtig niet langer meer gezien als een tijdelijke overbrugging op weg naar werk, maar als hét middel om bestaanszekerheid te garanderen. De uitkering was het doel geworden van de sociale zekerheid en niet een middel om de lacune op te vullen als de werknemer niet zelf in zijn onderhoud kon voorzien. Sociale zekerheid was teveel een hangmat geworden, in plaats van een trampoline.27Zulk blijvend verlies van arbeidsinkomen kan leiden tot het verlies van immateriële zaken, als aanzien en eigenwaarde, dat op zijn beurt weer zelf gezondheidsschade kan veroorzaken. Snelle terugkeer kan voorkomen dat dit soort effecten ontstaat.28
Het beeld van de afgeschreven arbeids-ongeschikte werknemer in zijn hangmat is daarbij niet alleen onjuist, maar kan ook stigmatiserend en demotiverend werken.29
Het gevoel van eigenwaarde van een arbeidsongeschikte werknemer kan afnemen als niet wordt geprobeerd hem terug te brengen naar werk.30
Betrokkenen zelf zullen normaal gesproken ook aan de slag willen. Voor hen zal het thuis zitten niet wenselijk aanvoelen; het geeft een gevoel van doelloosheid en uitgeschakeld te zijn in de maatschappij.31
De laatste reden voor re-integratie hangt samen met verplichtingen en verwach-tingen. Zo heeft een sollicitatieplicht het effect dat mensen gaan deelnemen op de arbeidsmarkt.32Wensen van de werkgever of van de partner hebben invloed op het méér gaan werken, terwijl sociale normen, rolpatronen en het eigen arbeidsethos net zo goed bij dragen aan al dan niet (meer) gaan werken.33Als bijvoorbeeld in de eigen sociale kring‘ziek vieren’ acceptabel wordt gevonden, gaat daar geen prikkel tot re-integratie van uit. Als‘aanpakken’ meer in de eigen mentaliteit zit verweven, dan is eerder een positieve houding tegenover snelle werkhervatting te verwachten. Het werknemersperspectief is daarmee gericht op het bereiken van twee positieve effecten namelijk het in staat stellen zich te ontplooien en (in mindere mate) het verwerven van meer inkomen. Tegelijk is het gericht op het voorkomen van twee negatieve effecten, te weten het tegengaan van sociale uitsluiting en het voldoen 27 H.K. Klamer,‘Inkomensbescherming en activering’ in: S. Klosse, Bevordering van arbeidsparticipatie ofwel: Werk boven‘wig’ of ‘wig’ boven werk? Over achtergronden, doelstelling en middelen tot bevor-dering van arbeidsparticipatie, Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht nr. 22. Samsom H.D. Tjeenk Willink: Alphen aan den Rijn 1995, p.77.
28 S. Klosse, Bevordering van arbeidsparticipatie ofwel: Werk boven‘wig’ of ‘wig’ boven werk? Over achtergronden, doelstelling en middelen tot bevordering van arbeidsparticipatie, Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht nr. 22, Samsom H.D. Tjeenk Willink: Alphen aan den Rijn 1995, p.9-21. 29 Al geconstateerd in 1975 door de SER, SER-advies inzake de opneming van gehandicapten in het
arbeidsproces 1975-9, p.6, Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr.3, p.3-4. 30 Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr.2, p. 9.
31 SER-advies inzake de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces 1975-9, p.6.
32 SCP 2008 voor arbeidsongeschiktheid, maar het mechanisme wordt breder onderkend. Koning constateert bijvoorbeeld bij re-integratie van werklozen in de bijstand significante effecten van de dreiging met sancties, P. Koning,‘Beter een stok dan een wortel. Toeleiding naar werk’ in: