Voorlopig oordeel initieel tarief ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (MDF access) OPTA/IBT/99/7925
28 oktober 1999
ACHTERGROND
Op 18 mei 1999 heeft OPTA een brief aan KPN Telecom B.V. verzonden (ons kenmerk: OPTA/IBT/99/5839) waarin het college KPN verzocht om uiterlijk 25 mei 1999 het tarief P0 voor
ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (“MDF-access”), voorzien van een gedetailleerde onderbouwing, aan het college ter beoordeling voor te leggen. Dit verzoek vloeide voort uit hetgeen is bepaald in § 42 van de Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (“MDF-access”) van 16 maart 1999. Het tarief dient te worden vastgesteld volgens de eveneens in de richtsnoeren opgenomen systematiek voor de vaststelling van een kostengeoriënteerd tarief voor bijzondere toegang tot de aansluitlijn. Het toegestane rendement op geïnvesteerd vermogen bedraagt 11,6%, zoals vermeld in bovengenoemde brief.
Op verzoek van KPN heeft overleg met OPTA plaatsgevonden op respectievelijk 3, 15 en 25 juni 1999. Tijdens deze bijeenkomsten ontvouwde KPN haar gedachten over de ontwikkeling van het tarief voor MDF-access en de wijze waarop dit tarief volgens KPN zou moeten worden bepaald. De OPTA- medewerkers hebben bij die gelegenheden om nadere onderbouwing en gedetailleerde cijfers gevraagd. Ondanks herhaalde verzoeken van de zijde van OPTA heeft KPN eerst op 22 juli 1999 een fax gestuurd waarin summier een beperkt deel van de gevraagde toelichting werd gegeven.
Op 2 augustus 1999 heeft het college uw brief (kenmerk: CS&R/99/U/249) d.d. 29 juli 1999 ontvangen, waarin u stelt het college te willen informeren over de tarieven voor MDF access zoals KPN die voornemens is aan de markt aan te bieden. Bij de brief gaat een bijlage gedateerd 30 juni 1999 waarin opgenomen een accountantsverklaring van 30 juni 1999.
Het college ontving op 1 september 1999 aanvullende informatie van KPN naar aanleiding van een verzoek van OPTA van 25 augustus naar de onderbouwing van de breedbandtoelage. De aanvullende informatie bevatte slechts ten dele de gevraagde onderbouwing. Het college ontving op 8 oktober 1999 aanvullende informatie naar aanleiding van onze brief van 30 september 1999 (kenmerk: OPTA/I/99/7555). Een laatste aanvulling werd ontvangen op 14 oktober 1999.
VOORSTEL KPN zoals verwoord in de brief van 29 juli 1999: KPN stelt als basistarief P0 voor: f 22,45.
KPN stelt als breedbandtoelage voor: f 10,-.
BEOORDELING
A. OVERWEGINGEN
1. KPN legt het door haar bepaalde tarief ten onrechte niet ter beoordeling - doch slechts “ter informatie”-voor aan het college. Dit verdraagt zich niet met het bepaalde in de richtsnoeren MDF-access. Het college gaat er dan ook van uit dat zij onderhavig tarief thans heeft te beoordelen.
2. De brief van KPN van 29 juli 1999 spreekt van een basistarief van f 24,35 per maand voor de periode van 1 januari 2000 t/m 1 januari 2001. Hieruit valt af te leiden dat het hier gaat om tarief P1. De
vaststelling van het tarief voor deze periode dient conform § 41 van de richtsnoeren MDF-access onderdeel uit te maken van de jaarlijkse procedure voor het vaststellen van de tarieven voor
interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten (het zogenaamde EDC-traject). In dit traject zijn ook andere marktpartijen betrokken. De in onze brief van 30 september jl. gevraagde nadere toelichting heeft KPN niet verstrekt.
3. In de bijlage bij de brief van 29 juli komt het tarief uit de brief niet voor. In de bijlage wordt een starttarief P0 voor 1999 genoemd, onderscheiden in een basistarief van f 22,45 en een “toelage breedband” van f
10,-. Volgens KPN is het starttarief in overeenstemming met de richtsnoeren MDF-access tot stand gekomen. De door KPN gegeven aanvullende informatie maakt dit echter onvoldoende duidelijk, met name ten aanzien van de onderbouwing van de breedbandtoelage. In de bijlage bij de brief van 29 juli wordt aangegeven welke kostensoorten onder meer wel en niet zijn opgenomen, waarbij verschillende bronsystemen zijn gebruikt. KPN geeft, ook in de aanvullende gegevens, onvoldoende concreet en gedetailleerd aan hoe basistarief en toelage zijn opgebouwd. Evenmin is een duidelijk antwoord gegeven op de herhaalde vragen over de schattingen die door KPN zijn gehanteerd. KPN heeft uiteindelijk wel aangegeven dat het rendementspercentage van 11,6% is toegepast, maar laat dit niet concreet zien in de opbouw van de componenten van het tarief. Over de aantallen aansluitlijnen waarmee is gerekend bestaat onduidelijkheid: de gegeven aantallen in de brief van 1 september en de brief van 8 oktober zijn niet dezelfde.
4. KPN onderscheidt een basistarief en een toelage op het tarief als onderscheiden componenten van het maandelijks tarief voor de “ADSL Transmissie Lijn dienst”. KPN maakt niet duidelijk waarom het onderscheid in basistarief en toelage (op deze manier) is gemaakt. Het is het college evenmin duidelijk gemaakt waarin een ontbundelde aansluitlijn die wordt gebruikt voor ADSL-diensten verschilt van een ontbundelde aansluitlijn die wordt gebruikt voor HDSL- of ISDN-achtige diensten, zowel wat betreft activiteiten als kosten. De door het college gevraagde toelichting is door KPN niet verstrekt. 5. Het college constateert dat de breedbandtoelage éénderde van het totale tarief zou uitmaken. Het
bijvoorbeeld met het beheer en het testen van aansluitlijnen te maken hebben, kan aansluiten bij bestaande bedrijfsprocessen van KPN, waaronder door KPN zelf ontwikkelde processen ten behoeve van de eigen ADSL-dienstverlening. Verder constateert het college dat in landen om ons heen (zoals Duitsland en Oostenrijk), waar het maandtarief voor ontbundelde toegang is vastgesteld, er geen sprake is van een toeslag voor specifieke dienstverlening. Het in die landen vastgestelde tarief geldt ongeacht de vorm van dienstverlening die erover wordt geboden. KPN dient eerst voldoende aannemelijk te hebben gemaakt dat voor breedbanddienstverlening extra kosten worden gemaakt, die volgens de (EDC-) beginselen van kostenoriëntatie aan marktpartijen mogen worden doorberekend, alvorens doorberekening van die extra kosten daadwerkelijk mag plaatsvinden.
6. KPN stelt dat het basistarief steeds vooraf definitief zal worden vastgesteld. Dit is niet in
overeenstemming met de richtsnoeren MDF-access. Het EDC-traject omvat immers de vaststelling van voorlopige tarieven vooraf en verrekening achteraf. Slechts ten behoeve van P0 heeft het college KPN
gevraagd om de kosten van 1998 te gebruiken zodat direct een definitief tarief kon worden beoordeeld en vastgesteld. Het college is van oordeel dat gezien het feit dat de gevraagde gegevens en
onderbouwing nog steeds niet volledig aan hem zijn voorgelegd, het college slechts een voorlopig oordeel kan geven over een voorlopig tarief P0.
7. KPN geeft in haar bijlage bij de brief van 29 juli aan, de tarieven voor MDF-access niet volgens de in de richtsnoeren bepaalde systematiek te willen vaststellen. KPN is van opvatting dat marktkapitalisatie gerelateerd aan boekhoudkundige verhoudingen tegemoet zou komen aan de uitgangspunten van de richtsnoeren MDF-access. Het college is echter van oordeel dat deze opvatting van KPN zich niet verdraagt met de in de richtsnoeren geformuleerde uitgangspunten. Het college ziet vooralsnog geen aanleiding om op dit punt af te wijken van de richtsnoeren. KPN heeft niet aannemelijk kunnen maken dat de door haar voorgestelde systematiek tegemoet komt aan het vereiste van kostenoriëntatie. 8. KPN wordt in de gelegenheid gesteld in een door OPTA georganiseerd extra EDC-traject, waarin ook
andere marktpartijen in klankbordgroepen hun visie kunnen geven, de ontbrekende onderbouwing van de componenten van het tarief voor MDF-access te geven teneinde het college in staat te stellen op korte termijn een definitief oordeel over de kostenoriëntatie van dit tarief te geven. KPN krijgt in dit traject tevens de gelegenheid om de tarieven voor eenmalige kosten en collocatie ter beoordeling voor te leggen.
B. OORDEEL
1. Als gevolg van de gebrekkige onderbouwing van het starttarief P0 kan de kostenoriëntatie van dit tarief
niet goed worden beoordeeld. Het college zal daarom op basis van hetgeen hij redelijk acht een voorlopig oordeel over dit tarief geven.
2. Het college oordeelt de component “basistarief”, zijnde f 22,45, vooralsnog niet onredelijk, bezien in het licht van het abonnementstarief voor eindgebruikers van KPN.
breedband” is de redelijkheid van deze toelage niet goed te beoordelen. Anders gezegd: KPN heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze toelage op werkelijke kosten is gebaseerd en ook volgens de (EDC-) beginselen van kostenoriëntatie aan marktpartijen mogen worden doorberekend.
4. Als gevolg van zowel het late tijdstip waarop KPN zijn tariefvoornemen aan het college heeft voorgelegd als de beperkte onderbouwing van dit voornemen bepaalt het college dat het voorlopige starttarief P0,
zijnde f 22,45, een geldigheidsduur heeft tot één jaar na het tijdstip waarop daadwerkelijk aansluitlijnen tegen dit tarief kunnen worden gehuurd door zowel marktpartijen als KPN zelf. Het college zal de richtsnoeren MDF-access hierop aanpassen. De vaststelling van de tarieven vindt plaats in het EDC-traject (voorlopige en definitieve tarieven), de procedure voor het vaststellen van de
kostengeorienteerde tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Deze vaststelling loopt van 1 juli tot 1 juli.
VERDERE PROCEDURE
KPN is inmiddels in de gelegenheid gesteld om deel te nemen aan een EDC-werkgroep om in
zogenoemde dieptesessies en klankbordgroepbijeenkomsten de totstandkoming van kostengeoriënteerde tarieven voor MDF-access nader toe te lichten en te onderbouwen teneinde het college van OPTA in staat te stellen een definitief oordeel te geven over deze tarieven. Bij voortvarende medewerking van KPN aan deze werkgroep verwacht het college eind van dit jaar tot een definitieve beoordeling te kunnen komen.
STATUS
Ter zake van de status van het voorlopig oordeel merken wij ten slotte het volgende op. De beoordeling van tariefvoornemens vindt onder meer plaats in het kader van ons wettelijk voorgeschreven onderzoek naar de juiste naleving van de voorschriften inzake kostenoriëntatie en non-discriminatie. Het voorlopig oordeel is voorts van belang in het kader van mogelijk toekomstige beslissingen (met terugwerkende kracht) in eventuele geschillen over MDF-access. Voor zover bij de beoordeling gevraagd is om nadere inlichtingen, is ons daartoe wettelijk de bevoegdheid gegeven. Ook in dat opzicht zijn de verzoeken, de daarbij gestelde termijnen en de beoordeling geenszins als vrijblijvend aan te merken.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
Voorzitter,
