Toespraak prof. dr. J.C. Arnbak
Nationale Post Conferentie, 24 november in Rotterdam
Alleen uitgesproken tekst geldt! Dames en heren,
De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit ofwel OPTA, waar ik voorzitter van ben, wordt vaak in verband gebracht met telecommunicatie. Dat is heel begrijpelijk, want de keren dat OPTA in het nieuws is geweest ging het vooral over telecommunicatiezaken. Ik hoef u maar de opwinding rond het besluit over de verlaging van de telefoontarieven te noemen en u begrijpt wat ik bedoel. Maar de ‘P’ in de naam OPTA staat er niet voor niets. We zijn niet alleen de
onafhankelijke telecommunicatie-, maar ook de onafhankelijke postautoriteit.
Mijn bijdrage van vanochtend zal dan ook - en dat zal u niet verbazen - gaan over het toezicht op de postmarkt. Ik wil met name stilstaan bij enkele problemen die OPTA voorziet met de
voorgenomen regelgeving. Ik zal eerst even aangeven hoe mijn verhaal er op hoofdlijnen uitziet. Op de sheet ziet u dat ik begin met kort iets te zeggen over het toezicht volgens de huidige regelgeving. Vervolgens zal ik enkele verschillen en overeenkomsten schetsen tussen de post-en de telecommunicatiemarkt. Tpost-enslotte zal ik ingaan op de voorgpost-enompost-en regelgeving post-en de knelpunten die OPTA hierbij verwacht. Daarbij zal ik in het bijzonder aandacht besteden aan de toegang tot de brievenbussen en Postbussen van PTT Post.
Allereerst iets over het toezicht door OPTA volgens de huidige regelgeving. In de Postwet is vastgelegd dat PTT Post verplicht is alle postzendingen tot 10 kilogram te bezorgen. Deze
verplichting wordt ook wel de opdracht genoemd. Daarnaast heeft PTT Post het monopolie op het bezorgen van brieven tot en met 500 gram. In een regeling die hoort bij de Postwet, namelijk het Besluit algemene richtlijnen post, zijn de verplichtingen opgenomen waar PTT Post zich aan moet houden bij de uitvoering van haar opdracht. OPTA houdt toezicht op de naleving van deze
verplichtingen. Wat betekent dit toezicht door OPTA nu? Ik zal hier een paar voorbeelden noemen.
OPTA houdt toezicht op de tarieven van PTT Post. PTT Post moet landelijk dezelfde tarieven hanteren voor dezelfde diensten. Deze tarieven moeten bekend zijn bij het publiek. Bovendien is de hoogte van tarieven aan een maximum gebonden. PTT Post mag kortingen geven aan zeer grote klanten, maar die kortingen moeten dan wel zijn gebaseerd op kostenvoordelen voor PTT Post, zoals het aangeleverd krijgen van de post bij een sorteercentrum.
Verder houdt OPTA toezicht op het voorkomen van kruissubsidie. Daarmee wordt bedoeld dat winsten behaald uit de opdracht - het bezorgen van postzendingen tot 10 kilo - niet mogen worden gebruikt om andere diensten te subsidiëren. Anders gezegd: de opbrengsten uit de verkoop van postzegels mogen niet gebruikt worden voor de financiering van bijvoorbeeld koeriersdiensten.
Ook ziet OPTA toe op de kwaliteit van de diensten van PTT Post. Zo moet PTT Post zorgen voor een uitgebreid net van onder andere brievenbussen, postkantoren en postagentschappen. Als PTT Post een postkantoor zou willen opheffen, dan mag dat alleen onder bepaalde voorwaarden. Onder kwaliteit verstaan we hier ook de verplichting die PTT Post heeft om post binnen 24 uur te bezorgen.
Tenslotte houdt OPTA in de gaten of andere aanbieders op de markt niet het monopolie van PTT Post schenden. Ter illustratie: OPTA is dit voorjaar begonnen met een onderzoek naar de
postbezorging door sociale werkvoorzieningen in opdracht van gemeenten. De vraag is of dit mag of niet. De Postwet kent namelijk een uitzondering op het verbod om brieven tot en met 500 gram tegen vergoeding te vervoeren. Die uitzondering is het laten vervoeren van je eigen
brieven. Maar ook hierbij geldt een aantal voorwaarden. De vraag is of de sociale
Het karakter van het toezicht dat OPTA houdt op de postmarkt en dat ik u zojuist heb geschetst, gaat binnenkort veranderen. Dat is het gevolg van de voorgenomen liberalisering van de postmarkt. Zoals u wellicht weet is de liberalisering op de telecommunicatiemarkt inmiddels in alle hevigheid losgebarsten. Het is daarom interessant om eens na te gaan in hoeverre de ontwikkelingen op de postmarkt zoals we die verwachten, overeenkomsten of verschillen vertonen met dat wat zich afspeelt op de telecommarkt.
Allereerst enkele overeenkomsten. Zowel de post- als de telecommunicatiemarkt is een
communicatiemarkt: het gaat erom dat een boodschap van A naar B gaat. Op de postmarkt gaat dat per brief, op de telecommunicatiemarkt door middel van het telefoongesprek. In beide
gevallen gaat het om een in de wet vastgelegde basisvoorziening. Dat betekent dat deze voorzieningen tegen betaalbare prijzen en tegen goede kwaliteit moeten worden aangeboden. PTT Post, respectievelijk KPN Telecom, zijn wettelijk verplicht die diensten te leveren. Beide hebben een landelijk dekkend netwerk om aan die verplichting te voldoen.
Een andere overeenkomst tussen de post- en de telecommunicatiemarkt is dat wie een brief stuurt of een telefoongesprek voert er zeker van moet zijn dat het brief- of telefoongeheim is gewaarborgd. Simpel gezegd: PTT Post moet zorgen dat alleen de geadresseerde de aan hem of haar gestuurde brief kan openmaken en KPN moet zorgen dat onbevoegden geen
telefoongesprekken kunnen afluisteren.
Een essentieel verschil tussen post en telecommunicatie is dat er in de telecomwereld al
meerdere aanbieders zijn die in de meeste gevallen geheel of gedeeltelijk gebruik maken van het netwerk van KPN Telecom. Zonder dat medegebruik van KPN’s net zouden abonnees van verschillende aanbieders niet met elkaar kunnen bellen. Ook zouden concurrenten van KPN zonder volledig eigen netwerk geen diensten kunnen leveren. Toegang tot en het koppelen van netwerken, ook wel bekend als interconnectie, is op de telecommarkt dan ook pure noodzaak. Een ander verschil is dat de postmarkt niet alleen een communicatie-, maar ook een
vervoersmarkt is. In feite kan iedereen post bezorgen: een fiets, of misschien zelfs alleen maar een paar goede schoenen, is al voldoende om een kleine postdienst op te zetten. Wat dat betreft heeft de postmarkt een lage toetredingsdrempel. Hoge investeringen, zoals in de telecomsector, zijn in beginsel niet nodig. Wil een bedrijf echter grotere hoeveelheden post gaan bezorgen en ook verspreid over een groter gebied, dan is de toegang tot het netwerk van PTT Post van essentieel belang. Ik kom hier straks op terug.
Dames en heren,
Dan ben ik nu toe aan het derde onderdeel van mijn betoog: de voorgenomen regelgeving en de knelpunten die OPTA daarbij verwacht. Eerst iets over de voorgenomen regelgeving. Om uitvoering te geven aan de Europese postrichtlijn zal de Postwet op 10 februari aanstaande moeten worden gewijzigd. Eén van de belangrijkste wijzigingen betreft de verkleining van het briefmonopolie van PTT Post van 500 naar 100 gram. Tegelijk daarmee wordt een tariefgrens ingevoerd van drie keer het basistarief van 80 cent, ofwel 2 gulden 40. Dit laatste betekent dat andere bedrijven dan PTT Post brieven lichter dan 100 gram mogen bezorgen, als ze daarvoor méér dan 2 gulden 40 rekenen.
Naast de verkleining van het monopolie zal ook de huidige opdracht - u weet wel: de
postzendingen tot 10 kilo - worden aangepast. De minister van Verkeer en Waterstaat wil de verschillende soorten diensten die onder de opdracht vallen beperken tot aangetekende
zendingen en zendingen met aangegeven waarde. Bij een zending met aangegeven waarde gaat het om vervoer van kostbaarheden waarbij je een soort verzekering afsluit.
Diensten zoals verzending onder rembours, antwoordnummers, post restante en de
diensten. Veel belangrijker is echter de vraag of de diensten die ik zojuist noemde nog wel kunnen blijven bestaan.
Laat ik u in dit verband twee voorbeelden geven. Allereerst de bankenvelop met antwoordnummer. In een bankenvelop stopt een consument vooral zijn persoonlijke
overschrijvingen. We hebben hier te maken met een brief. Deze brief is alleen niet op de normale wijze gefrankeerd, maar wordt onder antwoordnummer verzonden. In de nieuwe situatie zou dit dus buiten de opdracht gebeuren. Althans: alleen zo kunnen wij de wet interpreteren. Zoals ik eerder heb aangegeven mogen andere bedrijven onder de voorgenomen wet alleen brieven bezorgen tegen een tarief dat hoger ligt dan 2 gulden 40. Deze tariefgrens geldt echter ook voor PTT Post als het om post gaat die buiten de opdracht valt. Met andere woorden: het tarief dat de bank betaalt voor het laten versturen van een envelop met antwoordnummer wordt minimaal 2 gulden 40. De vraag is of die bank dan nog wel wil dat haar klanten hun post naar het
antwoordnummer sturen. Nu betaalt de bank 1 gulden en 4 cent voor een dergelijke envelop, exclusief de abonnementskosten van 250 gulden per jaar.
Voorbeeld twee: de verhuisservice. Deze dienst houdt in dat ergens in het netwerk van PTT Post een mededeling ligt dat post voor mijnheer Jansen, die net is verhuisd, niet meer naar adres A, maar naar adres B moet. Stel dat de verhuisservice in de gewijzigde wet buiten de opdracht valt. Andere postbedrijven (waaronder ook PTT Post als het niet om de opdracht gaat) hebben geen toegang tot het netwerk. Hoe zou de verhuisservice er dan uitzien? Kijkt u even mee op deze sheet. Ik stuur een brief naar mijnheer Jansen, die verhuisd is naar adres B. PTT Post kan in dit geval echter niets anders doen dan deze brief op adres A bezorgen. PTT Post weet officieel namelijk niet dat mijnheer Jansen is verhuisd. Het bedrijf dat de dienst verhuisservice biedt, moet vervolgens deze brief uit de brievenbus van A vissen en op adres B bezorgen. Ziet u het al voor u? Dit kan natuurlijk nooit de bedoeling van de nieuwe wet zijn. Ook hier is weer de vraag: kan deze dienst onder de voorgenomen Postwet wel blijven bestaan?
Ik wil u nog een ander belangrijk onderwerp uit de Europese postrichtlijn voorhouden: de
gescheiden financiële verantwoording. Dit betekent dat PTT Post voor het monopolie, de rest van de opdracht en de overige diensten drie verschillende boekhoudingen moet voeren. OPTA moet erop toezien dat er geen kruissubsidie plaatsvindt tussen die drie.
Ook van belang is de nieuwe verplichting voor PTT Post om haar tarieven te baseren op de werkelijke kosten. De minister van Verkeer en Waterstaat spreekt in haar beleidsvoornemen op dit punt over zogenoemde blokken van diensten. De minister onderscheidt hierbij twee blokken: het monopolie en de opdracht. Een blok als geheel moet kostengeoriënteerd zijn. Wat dat inhoudt illustreer ik aan de hand van een wat extreem voorbeeld. Drukwerk en pakjes zitten in één blok. PTT Post zou voor het bezorgen van een pakje 1 gulden kunnen vragen en voor het bezorgen van drukwerk 10 gulden. Duidelijk is dat in dit voorbeeld het pakje onder, en het drukwerk boven de kostprijs wordt aangeboden. Maar beide tarieven samen kunnen wel kostengeoriënteerd zijn. PTT Post krijgt hiermee de vrijheid om diensten die veel concurrentie ondervinden in prijs te verlagen en diensten waarvoor dit nog niet geldt in prijs te verhogen. De consument is daarvan de dupe, en OPTA kan er niets tegen doen.
Het laatste, maar niet onbelangrijkste, punt dat ik hier wil bespreken betreft de toegang tot het netwerk van PTT Post. Eerder in mijn verhaal heb ik gewezen op de overeenkomsten en verschillen tussen de post- en telecommunicatiemarkt. Daarbij heb ik aangegeven dat het betrekkelijk eenvoudig is om een kleine postdienst op te zetten. Het opzetten van een landelijk netwerk ligt moeilijker. Daarvoor zou het wel eens noodzakelijk kunnen zijn toegang te krijgen tot andere postnetwerken, zoals dat van PTT Post. De voorgestelde wijziging van de Postwet zegt hier echter niets over.
die mogelijkheid ruimschoots gebruik wordt gemaakt. Inmiddels heeft de Zweedse toezichthouder regels voorgesteld voor toegang tot het netwerk. Die regels moeten leiden tot minder geschillen. De verwachting, althans bij OPTA, is dat ook in Nederland de toegangskwesties een uiterst belangrijk onderwerp van discussie zullen worden. Omdat de voorgestelde Postwet niets zegt over de toegang tot het netwerk van PTT Post, is PTT Post vooralsnog niet verplicht andere aanbieders toegang tot haar netwerk te geven. OPTA verwacht in de toekomst dan ook veel problemen op dit vlak. Eerder heb ik aangegeven dat zonder toegang tot het netwerk de verhuisservice, zoals we die op dit moment kennen, onder de nieuwe regelgeving praktisch niet meer uitvoerbaar is. Ook bij het nazenden van je post naar bijvoorbeeld je vakantie-adres of het vasthouden van je post tot je terug bent van vakantie zijn soortgelijke problemen te verwachten. Om u het belang van toegang tot het postnetwerk voor het liberaliseringsproces aan te kunnen tonen, kom ik opnieuw met twee voorbeelden. Het eerste gaat over de toegang tot
brievenbussen, het tweede over toegang tot postbussen. Eerst dus de brievenbussen. U kunt zich waarschijnlijk wel voorstellen dat als PTT Post het monopolie houdt om brievenbussen op of aan de openbare weg te plaatsen, dit de liberalisering van de postmarkt niet ten goede komt. Laten we ervan uitgaan dat, vanwege de verkleining van het briefmonopolie, ook andere bedrijven brieven zwaarder dan 100 gram gaan bezorgen, naast het drukwerk dat ze nu ook al voor hun rekening mogen nemen. Omdat die andere bedrijven geen eigen brievenbussen mogen neerzetten, zouden ze toegang moeten krijgen tot de brievenbussen van PTT Post. Gebeurt dit niet, dan zijn die bedrijven uiteraard altijd in het nadeel ten opzichte van PTT Post, zo lang ze niet beschikken over eigen brievenbussen. Duitsland wordt in dit opzicht een stuk liberaler. In het voorstel voor de nieuwe Duitse postwetgeving staat dat Deutsche Post concurrenten de toegang moet geven tot onder andere haar brievenbussen. Ook Zweden denkt er zo over.
Een tweede voorbeeld is de toegang tot postbussen. Waarschijnlijk zal de concurrentie zich in eerste instantie vooral op de zakelijke markt richten. Zoals bekend, is veel zakelijke post gericht aan een postbusnummer. PTT Post is degene die postbusnummers uitgeeft en de postbussen exploiteert. Een eventuele andere aanbieder heeft geen postbusnummers en kan bovendien niet de aan haar toevertrouwde post op een postbusadres bezorgen, simpelweg omdat er geen gleuf aan de voorkant van een postbus zit. Als deze aanbieder de post bij de balie van PTT Post afgeeft, moet hij het volle tarief betalen voor het afleveren van de post in de postbus. Ook over dit onderwerp is echter niets te vinden in het wetsvoorstel. Nergens in de concept-wet staat namelijk dat PTT Post een redelijk verzoek van een andere aanbieder voor toegang tot een postbus moet inwilligen. U kunt zich voorstellen dat ook de liberalisering van de zakelijke post op die manier niet gemakkelijk van de grond komt. De vraag hierbij is of PTT Post in de situatie waarin andere aanbieders geen toegang hebben tot een postbus, zelf wél haar niet opgedragen post mag bezorgen op een postbusadres.
Neem nu deze envelop van Euroforum. Die is bezorgd in de postbus van OPTA en bevat foldermateriaal voor congressen. Deze envelop valt onder de categorie drukwerk. Waarschijnlijk heeft Euroforum een hele partij van deze zending bij PTT Post aangeboden, ofwel partijenpost drukwerk. Euroforum zal hiervoor, neem ik tenminste aan, het partijenposttarief betalen. In de nieuwe wet valt drukwerk tegen het partijenposttarief - en daarmee ook een zending als die van Euroforum - buiten de opdracht. Als toegang tot de postbussen voor concurrenten niet geregeld is, betekent dit dat ook PTT Post, wil er sprake zijn van eerlijke concurrentie, geen toegang mag hebben tot de postbus. PTT Post moet immers, als het niet gaat om de opdracht, onder dezelfde voorwaarden opereren als andere postbedrijven. PTT Post kan in dit geval deze envelop van Euroforum dus niet in de postbus stoppen. Wil PTT Post dit drukwerk toch bezorgen, dan moet ze het bij de balie van de postbussen afgeven en het volle pond betalen van 80 cent per stuk. Een andere oplossing is dat Euroforum haar post adresseert aan het bezoekadres in plaats van aan het postbusadres. Maar hier zal Euroforum niet blij mee zijn: ze zal bijna haar gehele andressenbestand moeten aanpassen.
Zoals ik in mijn verhaal heb proberen aan te geven, is volgens OPTA een aantal belangrijke zaken in de voorgestelde wet nog niet goed geregeld. Dat hebben we trouwens ook het Ministerie van Verkeer en Waterstaat al laten weten. De nieuwe wet tracht - en dat is natuurlijk een loffelijk streven - een meer liberale postmarkt tot stand te brengen. Het beperken van het briefmonopolie is een stap in de goede richting, ook het verkleinen van de opdracht kan in sommige gevallen tot eerlijker concurrentieverhoudingen leiden.
Maar om daadwerkelijke concurrentie op gang te brengen moeten ook andere zaken goed worden geregeld. Ik denk dan met name aan de toegang tot het netwerk van PTT Post. Niet alleen de ontwikkelingen op de telecommunicatiemarkt, maar ook op de postmarkt in
progressieve liberale landen zoals Zweden en Nieuw-Zeeland, laten zien dat toegang tot het nationale postnetwerk noodzakelijk om marktwerking tot stand te laten komen. Hopelijk is ook uit de gegeven voorbeelden duidelijk geworden dat toegang tot het netwerk tegen redelijke en voor iedereen gelijke, dus niet-discriminerende, voorwaarden in de nieuwe regelgeving moet worden opgenomen. Als de toegangskwestie niet goed is geregeld, is het voor andere aanbieders moeilijk, zo niet onmogelijk, om met PTT Post te concurreren. Op die manier zou er een verkapt monopolie blijven bestaan en zou PTT Post mogelijk misbruik kunnen maken van haar
machtspositie. U begrijpt dat ik mij daar als voorzitter van de toezichthouder van de telecommunicatie- èn de postmarkt nogal bezorgd over maak.
