Position Paper OPTA over schaarste
in het net van KPN
22 april 1999
Inleiding
1. In het voorjaar van 1998 kwamen de eerste berichten en klachten over onvoldoende transmissiecapaciteit en/of aantallen interconnectiepoorten voor derden (kortweg ‘schaarste’) in het net van KPN. OPTA heeft daarop van KPN verlangd openheid van zaken te geven, hetgeen ook is gebeurd. Medio 1998 is een schaarstebeleid voor de verdeling van interconnectieverbindingen tussen derden (waaronder KPN Mobiel) afgesproken. In juli 1998, op een tweede informatiebijeenkomst, die wederom op verzoek van OPTA werd belegd, gaf KPN aan dat deze schaarste eind 1998 zou zijn opgelost. In het najaar van dat jaar bleek echter dat dit niet het geval zou zijn.
2. In een brief van 6 november 1998 heeft het college zijn zorg uitgesproken naar aanleiding van een gesprek tussen de voorzitter van de Raad van Bestuur van KPN en de voorzitter van het college op 4 november 1998. De eerstgenoemde maakte bij die gelegenheid ervan melding dat de schaarsteproblemen niet alleen niet op korte termijn zouden zijn verholpen, maar dat het steeds moeilijker werd om aan de explosieve groei van de vraag te voldoen. Zelfs gaf de voorzitter van de Raad van Bestuur aan dat er een dreiging was van het incidenteel vastlopen van (een deel van) het net van KPN door de oplopende belasting in de transmissiebundels die het verkeer naar concurrenten en het “eigen verkeer” vervoeren. KPN heeft tijdens een perspresentatie op 24 februari jongstleden impliciet ook openbaar gemaakt dat dit kan gebeuren, door aan te geven dat zij een net gaat bouwen dat explosieve verkeersstijgingen aankan.
3. OPTA voerde in november reeds onderzoek uit naar de schaarste aan interconnectieverbindingen. Naar aanleiding van de informatie van de voorzitter van de Raad van Bestuur van KPN heeft OPTA op werkniveau contact opgenomen om een en ander nader te onderzoeken. Daarbij bleek dat over deze problematiek niet in alle geledingen binnen KPN gelijk over de schaarste-problematiek werd gedacht. Het college heeft daarop besloten tot nader onderzoek dat door de adviesbureaus Stratix Consulting Group B.V. en Arthur Andersen, is uitgevoerd. Tevens heeft het college de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat ingelicht over de situatie.
Onderzoek: Stratix-rapportages, Arthur Andersen en reactie KPN
4. De doelstelling van het onderzoek van Stratix was te achterhalen welke oorzaken ertoe hebben geleid dat KPN haar wettelijke plichten deels niet kan vervullen en daarnaast of KPN voor een bepaalde soort
5. Het college heeft Arthur Andersen gevraagd te onderzoeken in hoeverrre de gegevens die KPN heeft opgeleverd in het kader van de rapportages over de schaarste aan interconnectieverbindingen betrouwbaar en correct waren. Arthur Andersen heeft OPTA gerapporteerd op 13 april 1999. Deze rapportage is vooraf in concept besproken met KPN.
6. Het moge duidelijk zijn dat de huidige gevolgen van de schaarste-problematiek voor concurrenten ernstig zijn. Het zijn met name hun klanten die in toenemende mate te maken hebben met blokkeringen. Deze klanten dreigen als gevolg daarvan terug te gaan naar KPN of hebben dat reeds gedaan. De concurrenten van KPN zijn ernstig belemmerd in de introductie van nieuwe diensten en het werven van nieuwe klanten die via het net van KPN de concurrenten moeten bereiken. Deze ontwikkeling bedreigt het nog prille proces van liberalisering in Nederland.
7. De schaarste aan transmissieverbindingen die problemen voor KPN’s eigen net kan veroorzaken is bovendien een probleem van de Nederlandse samenleving als geheel. Het is immers nog steeds zo dat het overgrote deel van Nederland is aangesloten op het net van KPN, en dat net fungeert ook als de
belangrijkste verbinding tussen alle andere netten. Het college heeft daarom de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat steeds op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen rond deze zaak.
8. In haar reacties zet KPN zich fel af tegen de rapportages van Stratix. Stratix heeft in haar dupliek
vastgehouden aan haar conclusies. Een verklaring voor deze verschillen van inzicht zou kunnen liggen in het feit dat de grote en snelle veranderingen in de telecommunicatiemarkt ertoe kunnen leiden dat op
verschillende manieren wordt ingeschat hoe de verkeersgroei moet worden geprognostiseerd, zoals ook eerder binnen KPN zelf het geval bleek te zijn. Duidelijk is dat de wereld van telecommunicatie sneller verandert: de zweepslag van de liberalisering, de explosieve ontwikkelingen van internet en ander nieuw dataverkeer en de ontwikkeling van de vraag naar (onder andere mobiele) telefoniediensten en huurlijnen tezamen zorgen ervoor dat de verkeersgroei steeds moeilijker is te prognostiseren. Een en ander ligt niet meer in één hand. Bovendien vormt de sterke groei van het data-/internetverkeer een relatief nieuwe uitdaging waarvoor het spraaknet van KPN niet is gebouwd. Ook binnen KPN bestaat een verschil tussen de inschattingen van mogelijke consequenties zoals verwoord door de voorzitter van de Raad van Bestuur in zijn gesprek met de voorzitter van het college, en de ideeën over en analyse van deze problematiek op het niveau van de “werkvloer” van KPN. Niet valt uit te sluiten dat incumbents als KPN een transformatieproces (zullen) ondergaan, waarbij een snelle overgang moet worden gemaakt van de vertrouwde planning van spraakverkeer naar een planning die rekening houdt met de minder conservatieve wereld van concurrentie en internetverkeer. Die wereld maakt het noodzakelijk om in heel andere, vroeger onvoorstelbare termen en termijnen te denken, en grote marges van onzekerheid in te bouwen. Op wat dit betekent voor KPN komt het college nog terug. Op zich valt KPN te prijzen dat zij in haar reacties op de Stratix-rapportages laat zien de overgangsfase naar het nieuwe denken op zijn minst te hebben ingezet. Dat neemt niet weg dat het gewenst is dat KPN zo snel mogelijk als totaal concern op de één lijn komt, die bovendien recht doet aan de eisen van de veranderde omstandigheden.
9. Het College ziet het niet als zijn rol, en acht het ook niet noodzakelijk om hierin als een scheidsrechter op te treden en over de geschetste problematiek de laatste wijsheid te verkondigen. Het college is wel van mening dat de rapporten van Stratix en de manier waarop zij tot stand zijn gekomen een hoge mate van professionaliteit vertonen en dus serieus genomen moeten worden, zelfs als, of misschien juist als, over bepaalde onzekerheden te twisten valt. Het college is van mening dat KPN ervoor juist open dient te staan dat, in deze overgangsfase naar een minder voorspelbare wereld dan die voor de spraaktelefonie verzorgd door een exclusieve concessiehouder, er nieuwe en meerdere mogelijkheden bestaan om naar de
voortvloeiende scenario’s zich werkelijk kunnen voltrekken. Het college zou het ernstig betreuren wanneer KPN het debat over de ontstane maatschappelijke problematiek zou proberen te verleggen naar de vraag of Stratix zijn werk goed heeft gedaan. Eerder is aan de orde de vraag of KPN voldoende gesteld staat voor de mogelijkheid dat Stratix gelijk heeft in zijn inschattingen. In een recent interview ten behoeve van de
aandeelhouders van KPN geeft ir. P. Smits, lid van de Raad van Bestuur van KPN sinds 1 november jl., aan dat KPN “(…) twee jaar geleden duidelijk een te conservatief beeld [heeft] gehad ten aanzien van de groei. (…) En we hebben er een les uit geleerd. We doen tegenwoordig voortdurend aan scenario crunching (…)”1.
KPN’s reacties op de rapportages van Stratix hebben evenwel sterk de geur van “kill the messenger”, een opstelling die eerder te verwachten was van een zelfverzekerde monopolist oude stijl dan van het
marktgerichte bedrijf dat KPN terecht wenst te zijn.
10. KPN klaagt erover dat zij niet als enige de verantwoordelijkheid voor de infrastructuur van Nederland wil dragen. Toch is dat in overwegende mate het geval. Totstandkoming van marktwerking berust nu eenmaal op de aanname dat allen gebruik kunnen maken van een net dat gedurende de lange periode van monopolie kon worden opgebouwd. Het is zeer de vraag of daar op korte termijn verandering in komt. Een debat over het tempo waarin zich alternatieve infrastructuur ontwikkelt is op zichzelf goed, maar het is niet aan OPTA om zich uit te spreken over de wenselijkheid van een industriepolitiek om investeringen in alternatieve vaste infrastructuur te stimuleren. Een dergelijke politiek, zo die al wordt overwogen, kan echter niet betekenen dat het in de ONP-richtlijnen voorgeschreven level-playing field wordt gekanteld om het de dienstaanbieders die voor hun diensten in belangrijke mate gebruik maken van netten van anderen moeilijker te maken dan de dienstaanbieders die grotendeels eigen netten aanleggen. Dit is recentelijk door vertegenwoordigers van het Directoraat-Generaal van de mededinging van de Europese Commissie nog eens nadrukkelijk bevestigd2. Wat daar ook van zij, KPN kan er niet aan voorbij gaan dat zij een belangrijke publieke verantwoordelijkheid draagt en zal blijven dragen voor het fourneren van voldoende infrastructuurcapaciteit.
11. Daarbij zal waarschijnlijk de benadering van een precies afgepaste dimensionering voor eigen verkeer moeten worden verruild voor een benadering waardoor die dimensionering mede is berekend op andere scenario’s, waaronder de meest veeleisende. KPN lijkt deze conclusie overigens ook zelf te hebben getrokken als wordt afgegaan op de plannen die 24 februari jongstleden zijn bekend gemaakt, en gelet op de geciteerde uitspraak van het bestuurslid Smits, die verder over de snelheid van oplossingen zegt: “Het leggen van kabels in een land met een regelgeving als de onze heeft nogal wat voeten in de aarde. Er zit ongeveer een jaar tussen de beslissing om extra kabels aan te leggen en de realisatie”3. Dit geldt overigens
ook voor de concurrenten van KPN.
12. Op zich is het begrijpelijk dat KPN daarbij terugdeinst voor het risico van overdimensionering. Deels is dit een kwestie van bewijzen dat KPN is wat ze zo graag wil zijn: goed ondernemer. Anderzijds is het de vraag welk risico KPN hier nu eigenlijk mee loopt. Het college accepteert immers voor de beoordeling van
eindgebruikertarieven overcapaciteit en voor de beoordeling van interconnectietarieven een op rationele gronden gebaseerde overcapaciteit van infrastructuurvoorzieningen die KPN beide kan doorberekenen in haar tarieven. Bovendien verwacht het college dat de markt hierin op termijn ook haar werk zal doen. Nu reeds zijn concurrenten en partners van KPN in toenemende mate actief op de markt voor transmissie. Deze bedrijven nemen evenzeer een bedrijfsrisico bij de aanleg van hun infrastructuur. Daar waar
ondernemersrisico’s overgaan in het dragen van lasten op basis van
1
In KPN’s publicatie Informatie voor aandeelhouders: In Portefeuille, april 1999, p.15
2
Tijdens een bijeenkomst van toezichthouders op de telecommunicatiemarkt en de Europese Commissie 25 en 26 februari jl.
3
publieke verantwoordelijkheid, dient de discussie te gaan over de financiering van dergelijke lasten, niet over het zich onttrekken aan die verantwoordelijkheid. Bovendien heeft KPN eigener beweging pas zeer onlangs de keuze gemaakt om de - niet-gereguleerde - tarieven voor transiet- (sleep-) verkeer4 te verhogen.
Conclusie over Stratix-rapporten, het Andersen-rapport en KPN’s reacties
13. Het gaat OPTA er niet om te bepalen op welke punten het gelijk over de toekomst ligt bij Stratix of KPN. Dat leent zich veel meer voor een debat over onzekere ontwikkelingen tussen experts. Het college pleit ervoor dat KPN in dat debat een meer open en constructieve opstelling inneemt. De dynamiek, de complexiteit én de omvang van deze problematiek zijn van dien omvang dat niemand, ook KPN niet, bij voorbaat kan claimen dat hij de wijsheid hierover in pacht heeft. KPN kan met haar expertise wel een grote bijdrage aan dit debat leveren, en het zou haar sieren als zij in dit debat, dat binnen het Forum voor
Interconnectie en Speciale Toegang5 zou kunnen worden georganiseerd, een leidende rol inneemt. Teneinde een dergelijk noodzakelijk debat te faciliteren en omdat het algemeen belang (art 8 Wet openbaarheid bestuur) is gediend met de kennis van de risico’s die bestaan in verband met eventuele congestie in het net van KPN, is openbaarmaking van deze informatie gewenst. Het college heeft aan KPN aangegeven welke delen van de rapportages van Stratix en de reacties van KPN daarop volgens hem bedrijfsvertrouwelijk van aard zijn. KPN heeft, zoals gebruikelijk, een termijn van vijf dagen gekregen om de openbaarmaking van deze stukken voor de rechter aan te vechten. KPN dient ook nog aan te geven welke delen van het rapport van Arthur Andersen volgens haar bedrijfsvertrouwelijk zijn.
14. Waar het het college wel om gaat is vast te stellen of er aanleiding is over de schaarste-problematiek nadere, scherpere maatregelen te treffen. Voor het college is door de rapportages van Stratix, de reacties die KPN hierop heeft gegeven, en door het Andersen-rapport voldoende aannemelijk gemaakt dat er voor de nabije toekomst heldere normen moeten komen. Daarover gaat het vervolg van dit position paper, eerst over de opheffing van de gebleken ernstige schaarste en vervolgens over omgaan met schaarste in afwachting van de opheffing.
Opheffing schaarste
15. Stratix schetst een aantal ontwikkelingen die de vraag oproepen of de dimensionering van en de geplande investeringen in KPN’s net en de planning daarvan voldoende bestand zijn tegen de nieuwe tijd. Bijvoorbeeld is de uitbreiding van de interconnectiecapaciteit in Amsterdam door het bijplaatsen van een nieuwe centrale laat besloten en gerealiseerd. Ook investeringen in SDH-transmissie6 zijn kennelijk laat
ingezet in vergelijking met andere landen, getuige het vele maatwerk dat KPN nog steeds nodig heeft bij de levering van huurlijnen. In de toekomst zal het accommoderen van het groeiend aanbod aan internetverkeer een enorme opgave zijn.
16. KPN geeft aan van mening te zijn dat de grondslagen en conclusies zoals verwoord in de rapporten van Stratix, onjuist zijn. Voor wat betreft investeringen in telecommunicatie per aansluitlijn in Nederland in de periode 1991-1997 laten zeer recente OESO-cijfers7 een gestage daling zien, geheel
4
Het verkeer op en tussen de hoofdnetten van KPN en andere aanbieders van telecommunicatienetten.
5
Een platform voor contacten tussen aanbieders van telecomdiensten en -netten
6
Een relatief nieuwe vervoerstechniek over netten
7
anders dan in de meeste vergelijkbare lidstaten. Bovendien is de schaarste een feit - niet alleen voor interconnectie, maar ook voor huurlijnen. De tijd waarbinnen 80% van de standaardhuurlijnen worden geleverd, is thans onacceptabel opgelopen, dat de norm (10 werkdagen) aanmerkelijk wordt overschreden. Het college acht de rapporten van Stratix en Arthur Andersen dan ook voldoende aanleiding om opnieuw na te gaan of KPN wel in voldoende mate gesteld staat voor de toekomst, en is van mening dat KPN dat zelf ook zou moeten willen.
17. De doelstelling van het college is dat de schaarste verdwijnt, ofwel dat partijen die KPN om
interconnectie vragen geleverd krijgen conform KPN’s eigen referentie interconnectie aanbod8 (RIA). KPN stelt dat de schaarste aan interconnectieverbindingen met het binnenkort operationeel worden van een nieuwe grote centrale in Amsterdam (in juni 1999) is opgelost. Het college kan KPN niet dwingen dat verder te versnellen, maar zal KPN wel houden aan zijn woord. Uitgaande van deze mededeling vindt het college dan ook dat de doelstelling per 1 juli 1999 moet zijn bereikt.
18. Het college wil daarom op de volgende wijze omgaan met schaarstegeschillen. Tot 1 juli 1999 wijst het college in beginsel de verzoeken om een spoedbehandeling van schaarstegeschillen niet toe - uitgezonderd partijen die gebruik willen maken van de alternatieve oplossingen, zoals het college bijvoorbeeld heeft aangegeven in het Versatel-besluit9. Vanaf 1 juli 1999 zal KPN worden gehouden aan levering conform haar eigen voorwaarden in het RIA. Indien KPN hieraan niet voldoet, zal het college de inzet van het volledige hem ter beschikking staande wettelijk instrumentarium, inclusief beboeting, niet schuwen. Daarenboven verlangt het college dat KPN ervoor zorgt dat het verkeer uit haar net naar de concurrenten (of omgekeerd) dezelfde blokkeringskans heeft als het verkeer dat binnen het net van KPN wordt afgewikkeld naar haar eigen eindgebruikers. Indien dit niet wordt gerealiseerd, zal het college KPN verplichten poorten die zij gebruikt voor het “eigen” verkeer in te zetten voor het verkeer naar haar concurrenten, totdat vergelijkbare congestieniveaus zijn bereikt.
19. Stratix is van mening dat een aanhoudend hoge groei van het verkeersaanbod, resulterend in het snel opsouperen van de nieuw gerealiseerde netwerkcapaciteit, een plausibel scenario is. In haar recente reacties heeft KPN echter het college ervan verzekerd voldoende te zijn voorbereid op de potentiële groei in het verkeersaanbod en de daarvoor benodigde capaciteitsuitbreidingen in de infrastructuur. Ook te dien aanzien zal het college KPN houden aan haar gedane uitspraken. Het college gaat er bijgevolg van uit dat dit betekent dat KPN in ieder geval voorkomt dat (delen van) haar telefoonnet overbelast raken en daardoor in het geheel onvoldoende meer beschikbaar is. Het college zal op grond van het ‘Besluit ONP huurlijnen en telefonie”, (hierna BOHT)10 met KPN in overleg treden over de wijze waarop KPN dit risico minimaliseert. 20. Het college constateert met instemming dat KPN er vanuit gaat dat zij het internetverkeer niet meer over het telefoonnet blijft vervoeren, maar op een vroeg moment - en op een zo laag mogelijk netvlak - uitkoppelt naar een datanet, waardoor het telefoonnet minder zwaar wordt belast. KPN geeft dit voornemen echter vooralsnog in algemene termen weer. Het college maakt zich zorgen over het tempo waarin deze oplossing kan worden geëffectueerd. Niet alleen is het een proces waarbij ook de medewerking van andere partijen noodzakelijk is. Het is op dit moment bovendien voor het college niet duidelijk op welke wijze KPN dit voornemen wil realiseren. Het college geeft daarbij aan dat dergelijke oplossingen niet mogen inhouden dat KPN zich een oneigenlijk concurrentievoordeel
8
Standaard-aanbod voor tarieven en voorwaarden voor interconnectiedienstendat KPN verplicht is te doen
9
Voor zover partijen zich hiervoor kwalificeren, zie het Versatel-besluit, nr. OPTA/I/99/1211, 9 maart 1999
10
toeëigent ten opzichte van haar concurrenten bij het afwikkelen van dit verkeer naar Internet Service Providers. Oplossingen voor deze problematiek in enkele andere lidstaten van de Europese Unie hebben helaas juist dit effect gehad. Het college nodigt wat dit betreft dan ook andere marktpartijen uit om zich in het in § 11 genoemde openbare debat over het omgaan met deze concurrentiegevoelige problematiek uit te spreken.
21. Over de investeringsinspanningen die KPN op dit moment doet en nog gaat doen merkt het college verder het volgende op. Op zichzelf juicht het college het toe dat KPN investeert in nieuwe
transmissietechnologieën en nieuwe (pakket-)schakeltechnologieën die bij uitstek geschikt zijn voor het efficiënter afhandelen van data-en multimediadiensten. Dit mag echter niet ten koste gaan van de benodigde investeringen in het telefoonnet. Het college acht het tevens niet aanvaardbaar dat KPN zich op een later moment beroept op overmacht als blijkt dat met het uitkoppelen van internetverkeer meer tijd is gemoeid dan was geraamd. Het college wijst erop dat het tijdig ontbundelen van aansluitlijnen ten behoeve van concurrenten de uitkoppeling kan bespoedigen11.
22. Samengevat verlangt het college van KPN dat zij:
a. investeert in interconnectiecapaciteit op een zodanige wijze dat zij kan voldoen aan de marktvraag en, teneinde vast te kunnen stellen met welke scenario’s rekening gehouden dient te worden, ook met marktpartijen over deze vraag in discussie gaat. KPN heeft het college wat deze investeringen betreft verzekerd voldoende te zijn voorbereid op de potentiële groei in het verkeersaanbod;
b. met ingang van 1 juli 1999 interconnectieverbindingen conform haar referentie interconnectie aanbieding aan marktpartijen levert;
c. indien er dan nog steeds schaarste aan interconnectieverbindingen bestaat, dan wel zulke schaarste opnieuw ontstaat, ervoor te zorgen dat de blokkeringskans van verkeer van en naar concurrenten zich op hetzelfde niveau bevindt als KPN voor ‘eigen’ verkeer hanteert, althans ervoor te zorgen dat beide typen van verkeer dezelfde blokkeringskansen hebben. Indien dit noodzakelijk is dient KPN daartoe
poortcapaciteit die zij gebruikt voor eigen verkeer in te zetten voor verkeer naar concurrenten;
d. hem meer gedetailleerd informeert omtrent de plannen om het (eigen) internetverkeer uit het telefoonnet te koppelen en hem tevens doorlopend informeert over de realisatie van deze plannen;
e. met hem in overleg treedt over de inhoud van en procedures over verkeersbeperkende maatregelen die KPN hanteert in het eigen net, conform de regels in het BOHT12.
Het college tekent hierbij nog het volgende aan. Het systeem voor meerjarige tarief-afspraken of price caps, dat momenteel door het college wordt ontwikkeld, in de plaats van jaarlijkse rendementstoetsing, vindt zijn legitimering voor een belangrijk deel in het bieden van ruimte aan de nog prille ontwikkeling van de concurrentie op de telecommunicatiemarkt. Indien de schaarste-problematiek de ontwikkeling van de concurrentie de facto blijft frustreren, ontvalt deze legitimering aan het price capsysteem. Het college zal in dat geval moeten overwegen de meerjarige afspraken buiten werking te stellen en terug te vallen op de jaarlijkse rendementstoets zoals beschreven in de wet.
Hoe omgaan met schaarste zolang die nog bestaat
23. Stratix constateert dat KPN bij de verdeling van schaarse middelen in 1998 criteria heeft gebruikt die niet in overeenstemming zijn te brengen met de eisen van transparantie en non-discriminatie waaraan een dergelijke verdeling tussen concurrenten en KPN zelf dient te voldoen.
11
Zie, onder meer, de Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (‘MDF-access’), Staatscourant 1999, nr54, p.10
12
24. Stratix stelt ten aanzien van de vraag van het college of het schaarstebeleid correct door KPN is uitgevoerd, dat dit op basis van de huidige schaarsterapportages onvoldoende controleerbaar is. In de rapportage van Andersen komt naar voren dat de informatievoorziening over de verdeling van de schaarse middelen binnen KPN niet een gestroomlijnd proces is geweest. Dit betekent met andere woorden dat het schaarstebeleid niet transparant is. Deze conclusie is gebaseerd op de complexiteit van het gevoerde schaarstebeleid en de aangeboden schaarsterapportages, het ontbreken van achtergronden en motiveringen van het wel of niet leveren van interconnectiecapaciteit, en de slechts incidentele rapportage van
congestiemetingen. De reactie van KPN stelt hier tegenover dat haar schaarste-rapportages door Arthur Andersen op volledigheid zijn gecontroleerd. Dit is een misvatting. Arthur Andersen heeft uitsluitend de kwantitatieve juistheid van de rapportage onderzocht. De volledigheid is door Arthur Andersen slechts onderzocht in de zin dat alle interconnectie vragende partijen in de schaarsterapportages zijn genoemd. 25. Stratix constateert dat KPN met het schaarstebeleid een situatie in stand houdt waarin zij de enige partij is met het overzicht en inzicht in de werkelijke verdeling van schaarse capaciteit. KPN bevestigt dat in haar reactie van 30 maart 1999. KPN stelt daarin: “Per klant spelen aldus de concrete, feitelijke omstandigheden (getoetst aan het schaarstebeleid) een bepalende rol. Om te bepalen of een marktpartij in aanmerking komt voor toewijzing van capaciteit wordt een aantal factoren (18) in de afweging meegenomen, die toegepast in hun totaliteit en samenhang leiden tot een non-discriminatoire toewijzing. Om een totaalbeeld te creëren dient het effect van al deze partijen te worden samengevoegd en vervolgens te worden afgezet tegen de op het moment van toewijzing bestaande feitelijke situatie van beschikbaarheid van interconnectiecapaciteit.” Het college constateert dat de toewijzing van capaciteit op deze ook door Arthur Andersen beschreven manier niet alleen voor derden ondoorzichtig wordt, het is uiteindelijk KPN die op enig moment bepaalt wie wel en wie niet adekwaat met haar kan concurreren. Het college acht het effect van een dergelijk
ondoorzichtig toewijzingsbeleid wel zeer schadelijk voor de verdere ontwikkeling van de markt. 26. KPN neemt bij oplopende blokkeringskansen verkeersbeperkende maatregelen vanuit het
netwerkbeheer. KPN mag in beginsel, zoals eerder reeds is aangegeven, niet een beter service-niveau hanteren voor het vervoer van het eigen verkeer dan voor het vervoer van verkeer naar concurrenten. KPN dient over de inzet van verkeersbeperkende maatregelen voortaan aan het college te rapporteren.
27. Het college concludeert dat er voldoende aanleiding is om scherpere lijnen te trekken voor de uitvoering van het schaarstebeleid en de verificatie daarvan. Tevens is er voldoende aanleiding om afspraken te maken over het inzetten van verkeersbeperkende maatregelen bij overbelasting van KPN’s net.
28. Het college koppelt aan het in § 17 aangegeven beleid enkele voorwaarden. Deze voorwaarden zijn te beschouwen als richtsnoeren. Indien aan deze voorwaarden niet wordt voldaan, zal het college KPN alsnog volledig houden aan haar leverplicht en ook daarbij de inzet van het wettelijk instrumentarium, inclusief beboeting, niet schuwen.
29. KPN dient voor de periode tot 1 juli 1999 of zoveel langer als onverhoopt nodig zal blijken te zijn: a. te zorgen voor een transparant schaarstebeleid, dat voldoet aan de doelstellingen die het college op 18
februari, 24 maart, 8 juni en 26 oktober 1998 in brieven aan KPN heeft uiteengezet;
c. zodanige rapportages te leveren over de daadwerkelijke verdeling van de schaarse
interconnectiecapaciteit, dat het college voortaan in staat wordt gesteld vast te stellen dat een en ander telkens op een transparante en non-discriminatoire wijze heeft plaatsgevonden;
d. het college maandelijks te informeren over de levertijden van huurlijnen. Dit geldt zowel voor de
levertijden van huurlijnen die deel uitmaken van de minimumreeks, zoals aangegeven in het BOHT13, als
voor maatwerkverbindingen. In deze rapportage dienen de werkelijke leveringstermijnen zoals genoemd in artikel 12 van het BOHT voor alle afzonderlijke typen huurlijnen te worden opgenomen;
e. meer in het bijzonder maandelijks het college te informeren over de blokkeringskansen per
wholesaleklant op eindgebruikersniveau, op de wijze zoals dit door KPN tot voor kort werd gerapporteerd voor blokkeringskansen van retailverkeer in de concessierapportages;
f. indien zij nu reeds verkeersbeperkende maatregelen voor enig soort verkeer in heeft gezet, het college onverwijld te informeren welke maatregelen zijn genomen en hoe zij de oorzaak, die tot een dergelijk ingrijpen heeft genoopt, heeft weggenomen of zal wegnemen.
Het college zal op korte termijn met KPN in overleg treden over de wijze waarop zij deze informatie aanlevert en de eisen waaraan het verificatieproces dient te voldoen.
Conclusie
30. Het college besluit (OPTA/I/99/5597) dat KPN met ingang van 1 juli 1999 aan haar leverplichten met betrekking tot interconnectieverbindingen overkort dient te voldoen. Het college verlangt van KPN dat zij een open discussie voert over maatregelen die nodig zijn om voor de langere termijn zeker te stellen dat
schaarste aan transmissie- en interconnectievoorzieningen wordt voorkomen.
13
