Bestuurlijke visie op
Crisisbeheersing
Plan van aanpak
161214
SAMENVATTING
Eén van de taken van de veiligheidsregio is het organiseren van de crisisbeheersing. In 2014 is binnen VRBZO de visie op de basisbrandweerzorg vernieuwd, maar er is ook een vernieuwing van de visie op de
crisisbeheersing nodig, om de volgende redenen.
-1- De bestuurlijke visie, werkwijze en inrichting van de crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant dateren van omstreeks 2007. Er zijn beperkte bijstellingen geweest, maar niet vanuit een bestuurlijk totaalbeeld.
Ondertussen worden er nieuwe eisen gesteld, zowel in de Wet veiligheidsregio’s en het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, als door media en burgerij. Denk verder aan de opkomst van sociale media, aan verandering van de planvorming en aan de uitbouw van de ICT, met weer effecten op het geëiste vakmanschap.
-2-In het Beleidsplan VRBZO 2015-2019 is opgenomen dat VRBZO de Bevolkingszorg organiseert vanuit een collectieve taak. Hieraan is nog niet volledig invulling gegeven. Daarnaast geeft dit Beleidsplan de opdracht om te verkennen welke meerwaarde de crisisorganisatie VRBZO kan leveren voor crises met sociaal- maatschappelijke impact.
-3- De meldkamer wordt vanaf medio 2018 op niveau Oost-Brabant georganiseerd en dat vergt intensieve inhoudelijke afstemming danwel gelijkschakeling in procedures tussen VRBZO en veiligheidsregio Brabant- Noord.
-4- Sinds 2007 is ook het financieel kader veranderd en inmiddels door VRBZO verwerkt in een
bezuinigingsronde. Ook voor de crisisbeheersing geldt de eis van zorgvuldig omgaan met middelen, terwijl het verhogen van de eisen, zoals de afgelopen jaren is gebeurd, snel leidt tot meerkosten. Dit kan mogelijk worden voorkomen door het werk anders te organiseren.
-5- De afgelopen 10 jaren was het beroep dat op de crisisorganisatie moest worden gedaan gelukkig beperkt.
Dat betekent wel dat het een zware opgave is om alle deelnemers in de crisisorganisatie, zowel gemeentelijk als regionaal, op het vereiste niveau van vakmanschap te krijgen en te houden. Het aantal functionarissen, gerelateerd aan het aantal inzetten, leidt tot een dunne ervaring. Dat moet worden gecompenseerd met opleiding, training en oefening.
-6- Een belangrijk voorportaal van de crisisbeheersing is de preventie van incidenten bij evenementen.
Verdere samenwerking in de regio biedt hier mogelijk kansen voor een meer efficiënte en doeltreffende inzet.
Om deze redenen heeft de portefeuillehouder crisisbeheersing VRBZO, burgemeester Houben, opdracht gegeven tot een proces dat najaar 2017 moet leiden tot een bestuurlijke visie op crisisbeheersing. Om aan deze opdracht vorm en inhoud te geven is een projectgroep gestart. Het proces zal zo worden ingericht, dat burgemeesters, gemeenteraden, gemeentesecretarissen, coördinatoren integrale veiligheid/ambtenaren rampenbestrijding en medewerkers VRBZO worden betrokken. Naast deze interne ‘stakeholders’ zullen ook de externe partners in het proces deelnemen. Alle ‘stakeholders’ en externe partners worden tijdig
INHOUD
1. Inleiding ... 3
1.1. Aanleiding tot een bestuurlijke visie crisisbeheersing ... 3
1.2. Context ... 3
1.3. Wetgeving ... 4
1.4. Toekomstvisie brandweerzorg en beleidsplan VRBZO ... 4
2. Beeld van de visie... 6
2.1. Reikwijdte ... 6
2.2. Vraagstelling ... 6
2.3. Bijzondere aandachtspunten ... 7
3. Projectaanpak ... 8
3.1. Kernbezetting ... 8
3.2. Beoogde eindproducten... 8
3.3. Werkwijze ... 9
3.4. Communicatie ... 9
3.5. Benodigde mensen en middelen... 10
4. Planning ... 11
Samenstelling: Kees van Bockel, Bas Oude Hengel, Frank Nat, Bert Wiegant (redactie) Opdrachtgever: Maarten Houben
Verwerkt versie
Opm FN / KvB 161004
werkoverleg 14-10 161015
Opm MH en RB 161102
Opm BOH 161104
Projectgroep 18-11 161122
Projectgroep 07-12 161208
Samenvatting = Raadsinfo 161214
1. Inleiding
1.1. AANLEIDING TOT EEN BESTUURLIJKE VISIE CRISISBEHEERSING
Het Algemeen Bestuur van Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost heeft in 2012-2014 uitvoerig 5
gediscussieerd over het toekomstige takenpakket en de werkwijze van de brandweer, leidend tot een Toekomstvisie Brandweerzorg – een dynamisch document, dat via het jaarplan kan worden bijgesteld. Binnen de veiligheidsregio is echter ook de crisisbeheersing georganiseerd, die niet samenvalt met de brandweerzorg en dus in de Toekomstvisie niet is uitgewerkt.
Nu VRBZO is gevormd en door bezuinigingen en het project Toekomstvisie qua bedrijfsvoering is 10
hervormd, komen allerlei vragen op die beter niet elk op zich kunnen worden beantwoord maar om een brede bestuurlijke visie vragen. Dat gaat zowel om de taakstelling (doel en reikwijdte van de crisisorganisatie), als om de organisatie en werkwijze. Gemeenten en veiligheidsregio zoeken immers naar (onderlinge) samenwerkingsvormen om zo zorgvuldig mogelijk om te gaan met benodigde kwaliteiten en capaciteiten.
15
1.2. CONTEXT
De crisisbeheersing ademt 1-op-1 mee met de bewegingen in de samenleving en is daardoor een dynamisch terrein. De situatie en de discussies verschillen per gemeente en per regio, maar een aantal bewegingen raakt allen:
a) De taak van de veiligheidsregio is ontwikkeld vanuit de brandweer en GHOR. De crisisbeheersing 20
wordt vanuit die geschiedenis smaller (fysieke veiligheid) of breder (fysiek en sociaal domein) opgevat. Gemeenten krijgen naast fysieke veiligheidsincidenten meer en meer te maken met crises van sociaal-maatschappelijke aard.
b) De rolverdeling tussen burger en overheid bij crises verschuift, van een overheid die de verantwoordelijkheid overneemt naar een faciliterende overheid die de burger helpt.
25
c) De Rijksoverheid heeft het afgelopen decennium het eisenpakket voor de crisisorganisatie aanzienlijk uitgebreid, zoals uiteindelijk vastgelegd in de Wet veiligheidsregio’s. De bemoeienis van het Rijk gaat sindsdien verder, zoals onder meer blijkt uit de ‘strategische agenda
Veiligheidsberaad’.
d) Het taakveld Bevolkingszorg heeft zich landelijk, regionaal en in de gemeenten ontwikkeld. Op 30
tal van punten komt de vraag op wat zelf te doen en wat samen te doen. In het Beleidsplan VRBZO 2015-2019 is opgenomen dat VRBZO de Bevolkingszorg organiseert vanuit een collectieve taak. Hieraan is nog niet volledig invulling gegeven.
e) Nationalisering van de politie en de introductie van 10 regio’s vergt andere
samenwerkingsverbanden. De politie-eenheid Oost-Brabant werkt samen met twee 35
veiligheidsregio’s en dat levert druk tot afstemming van werkwijzen.
f) De nationalisering van de meldkamers in de Landelijke Meldkamerorganisatie (LMO) betekent dat Brabant-Zuidoost en Brabant-Noord op termijn worden bediend door één Meldkamer. De LMO stuurt aan op landelijke standaardisatie en op reductie van veiligheidsregio-specifieke bijzonderheden. Dit geldt des te sterker binnen één meldkamergebied.
40
g) De overheid heeft, door de opkomst van sociale media, rekening te houden met communicatie over de crisis uit allerlei bronnen, die ‘real-time’ voor burgers beschikbaar is, buiten regie van de overheid om.
h) Sinds 2004 wordt gewerkt met de gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure GRIP als hoofdstructuur voor de crisisbeheersing. Wel is er flexibilisering nodig met een inzet van 5
coördinatiemechanismen afhankelijk van type, aard en omvang van het incident.
i) Ook de planvorming staat niet stil. Er is een ontwikkeling van uitgeschreven plannen naar overzichtelijke scenariokaarten. Dit wijst op een benadering van het plan als handreiking eerder dan als draaiboek.
j) Het gebruik van ICT is gewoon geworden. E-mail, mobile telefoon en specifieke toepassingen 10
zijn ingeburgerd. ICT biedt veel kansen, maar de toenemende afhankelijkheid van ICT maakt de crisisbeheersing kwetsbaar.
k) Ondanks de vereenvoudiging van plannen en de introductie van ICT-middelen blijft de crisisorganisatie als geheel moeilijk vakbekwaam te houden. In de huidige opzet zijn vele functionarissen aangewezen. Gezien de doorstroom en het geringe aantal incidenten is bij een 15
calamiteit, over de duim genomen, 20 tot 40 % van de functionarissen noch ervaren noch geoefend. In het nieuwe oefenbeleidsplan van de Veiligheidsregio wordt uitgegaan van een ontwikkeling richting aantoonbare vakbekwaamheid voor functionarissen in de regionale crisisorganisatie. De vraag is steeds hoe in de noodzakelijke kwaliteit en continuïteit kan worden voorzien en tegelijkertijd de vereiste capaciteit kan worden beperkt.
20
l) Er wordt al geruime tijd samengewerkt met de regio Brabant-Noord. Planfiguren zoals het Regionaal risicoprofiel en het Regionaal crisisplan worden op elkaar afgestemd. Ook Brabant- breed (en met andere Veiligheidsregio’s) wordt afgestemd en samengewerkt. In 2015 leverde dit onder meer een provinciaal beleids- en bijbehorend activiteitenplan Risicocommunicatie op.
Op het vlak van oefenen en de jaarlijkse systeemtest is er initiatief voor Brabant-brede 25
samenwerking van de drie Veiligheidsregio’s.
1.3. WETGEVING
De geldende wetgeving, zoals Wet veiligheidsregio’s en Wet publieke gezondheid, zijn voor het werk uitgangspunt. Voor zover daar ontwikkelingen zijn te verwachten, worden deze meegenomen.
1.4. TOEKOMSTVISIE BRANDWEERZORG EN BELEIDSPLAN VRBZO 30
Twee documenten met bijzondere betekenis voor de visie op crisisbeheersing zijn de Toekomstvisie brandweerzorg en het beleidsplan VRBZO. Daarnaast zijn er plannen om een ‘visie 2025’ te
ontwikkelen.
In het visietraject crisisbeheersing worden geen thema’s opgenomen die in de bestuurlijke visie op brandweerzorg zijn opgenomen; de richting daarvoor is immers reeds bepaald. Wel wordt zoveel als 35
mogelijk en gewenst aangesloten op elementen uit die visie op brandweerzorg die ook voor de crisisbeheersing kunnen worden gehanteerd. Zo is de visie op brandweerzorg een pleidooi voor voorkómen, voor eigen verantwoordelijkheid, voor zelfredzaamheid en voor een bij grote risico’s optredende overheid, als vier belangrijke pijlers van ‘de voorkant van de brandveiligheid’. Dit kan 1- op-1 worden vertaald naar de crisisbeheersing.
40
Het beleidsplan VRBZO wordt als uitgangspunt gevolgd, maar uiteindelijk is de te formuleren visie leidend voor het toekomstige beleid. Zo nodig wordt het beleidsplan dus aangepast op de visie, als onderdeel van de implementatie van de visie.
2. Beeld van de visie
2.1. REIKWIJDTE
De te formuleren bestuurlijke visie op de crisisbeheersing omvat het gehele spectrum: van de 5
uitgangspunten en de taakstelling tot richtinggevende uitspraken over de werkwijze en inrichting. De inrichting zelf is primair een zaak van medewerkers en management van VRBZO. Drie steekwoorden vragen daarbij in samenhang aandacht: kwaliteit, continuïteit en capaciteit.
Hoewel zorgvuldig omgaan met overheidsmiddelen één van de motieven tot het project is, is het project niet belast met het vinden van bezuinigingen. Het project houdt zich niet bezig met 10
(her)verdeling van kosten over gemeenten, noch met de organisatievorm van VRBZO als geheel, noch met de exacte formatie ten behoeve van de crisisbeheersing.
2.2. VRAAGSTELLING
Daarbij zijn vooraf de volgende vragen geformuleerd – tijdens het ontwikkelen van de visie kunnen uiteraard vragen worden aangepast of toegevoegd.
15
A. Uitgangspunten
1. Wat wordt verstaan onder gemeentelijke / regionale crisisbeheersing?
2. Op welke domeinen en crisistypen richt zich de gemeentelijke resp. de regionale crisisbeheersing?
20
3. Hoe wordt de verhouding tussen overheid en burger gezien (zelfredzaamheid)?
4. Welke andere uitgangpunten gelden voor de werkwijze in de crisisbeheersing?
B. Organisatie
5. Welke taken lenen zich voor gemeentelijke- en welke voor regionale resp. interregionale 25
uitvoering?
6. Welke landelijke kaders worden voorzien, o.m. vanwege de LMO?
7. Welk besturingsmodel kan passen in interregionale samenwerking?
8. Welke operationele prestaties worden verwacht van gemeente en regio?
9. Welke kwaliteitscriteria zijn leidend?
30
10. In hoeverre is regionaal een ‘cafetariamodel’ mogelijk?
C. Werkwijze en inrichting
11. Wat betekent de visie voor de werkwijze van de gemeenten?
12. Wat betekent de visie voor de werkwijze en inrichting van de regio?
35
13. Wat betekent de visie voor de werkwijze en inrichting van de interregionale samenwerking?
14. Welke crisistypen vergen specifieke voorbereiding, welke crisistypen kunnen door algemene voorbereiding worden afgedekt?
2.3. BIJZONDERE AANDACHTSPUNTEN
Gegeven de bovenstaande vragen zijn er enkele aspecten die bijzondere aandacht verdienen: het evenementenbeleid, de taakstelling en invulling van de crisisbeheersingsorganisatie.
Evenementen 5
Crisisbeheersing is nauw verbonden met evenementenveiligheid. Evenementen nemen toe in aantal en worden complexer en risicovoller. Tegelijkertijd is de tolerantie voor incidenten afgenomen. Het gemeentelijk proces evenementenvergunningverlening bevat volgens de Inspectie Veiligheid en Justitie en Inspectie voor de Gezondheidszorg (2016) nog te veel onvolkomenheden en vrijheden, waardoor het niet gewaarborgd is dat veiligheids- en gezondheidsrisico’s voldoende aandacht 10
krijgen.
In een recente multidisciplinaire leergang evenementenveiligheid (2015) is het beeld naar voren gekomen dat sterkere inzet op naleving en handhaving bij evenementen is gewenst. Veel van de inspanningen zijn nu vooral gericht op het máken van afspraken (vergunningverlening) en minder op controle van de gemaakte afspraken.
15
Samenwerking biedt hier mogelijk kansen. De bestuurlijke visie dient aan te geven waar en hoe samenwerking kan worden versterkt met behoud van gemeentelijke zeggenschap.
Crisisbeheersingsorganisatie
De ervaring met incidenten is gering, zie de tabel hieronder: de regionale crisisbeheersingsstructuur 20
wordt weinig ingezet. Het aantal oefeningen overstijgt het aantal inzetten. Dit maakt het moeilijk om kwaliteit en vakbekwaamheid op niveau te houden, op zowel het operationele als het bestuurlijke niveau. Het vullen van alle benodigde piketten op het gewenste kwaliteitsniveau, en dit vervolgens behouden, is een continue uitdaging.
Aantal GRIP-opschalingen in veiligheidsregio Brabant-Zuidoost 25
Incidenten Grip1 Grip2 Grip3 Grip4
2013 4
2014 2 1
2015 5 2 1
Bij onze ‘natuurlijke’ partner Brabant-Noord is dit niet anders. Vandaar dat de directies van beide veiligheidsregio’s mogelijkheden voor samenwerking hebben afgetast. Zo houden zowel VRBZO als VRBN momenteel een eigen Regionaal Coördinatiecentrum (faciliteiten voor ROT en RBT) in stand, 30
terwijl de regio’s mogelijk met één gezamenlijk centrum kunnen volstaan. Denk verder aan het delen van specialistische kennis, inzetbaarheid van piketfunctionarissen in buurregio’s en aflossing bij langlopende incidenten.
Tegelijkertijd zijn er, over alle processen heen, zoveel functionarissen betrokken, dat de organisatie 35
als geheel redelijkerwijze niet onderhoudbaar is. Dit betekent dat het risico bestaat dat bij elke inzet een betekenisvol deel van de functionarissen niet is toegerust voor de taak. Door verdere
samenwerking en taakverdeling tussen gemeenten in regionaal verband kan dit worden verbeterd.
In het beleidsplan is ook de doelstelling opgenomen dat VRBZO de bevolkingszorg vanuit een collectieve taakstelling organiseert. Het ligt voor de hand om de visie achter deze doelstelling onderdeel te maken van de visie op crisisbeheersing. Bevolkingszorg is een gemeentelijke taak die deels regionaal is georganiseerd.
5
Taakstelling van de regionale crisisorganisatie
Binnen de bestaande taakstelling is de regionale crisisorganisatie vooral ingezet bij fysieke veiligheidsincidenten. Mede door decentralisaties in het sociale domein zijn gemeenten meer en meer ‘crisisregisseur’ bij crises met een sociaal-maatschappelijke impact. Deze ‘kleinere’ crises komen veel vaker voor dan GRIP-opschalingen en worden gecoördineerd door ad hoc crisisteams en 10
-structuren. VRBZO heeft in haar beleidsplan (2015-2019) opgenomen om samen met de gemeenten te willen bezien welke ondersteuning zij hieraan kan bieden.
3. Projectaanpak
15
3.1. KERNBEZETTING
Opdrachtgever: de bestuurlijk portefeuillehouder M.Houben. De opdrachtgever stemt af met de voorzitter, het DB en het AB van VRBZO en zorgt voor bestuurlijke verankering van de
eindproducten.
20
Opdrachtnemer: het Sectorhoofd Risico- en Crisisbeheersing, Frank Nat.
Voor de activiteit wordt een projectgroep ingericht.
Projectgroep
Voorzitter: Kees van Bockel (afdelingshoofd crisisbeheersing).
25
Secretaris: Bas Oude Hengel
Leden: Bert Jansen (coördinerend gemeentesecretaris), Ton Emmen (hoofd Bestuursondersteuning), Lies Janssen (Communicatie).
Ondersteuning en penvoering: Bert Wiegant Klankbordgroep
30
Het Veiligheidsbureau fungeert als klankbordgroep. De belangrijkste diensten en partners zijn daarin vertegenwoordigd.
Zie voor verdere informatie hoofdstuk 4 Planning.
3.2. BEOOGDE EINDPRODUCTEN
Het centrale eindproduct is een document ‘Bestuurlijke visie op de crisisbeheersing’. Hieraan kunnen 35
tussenrapportages en concepten aan vooraf gaan.
Daarnaast worden toelichtingen op- en uitwerkingen van onderdelen opgeleverd, die in de loop van het proces ontstaan.
Als derde wordt een beknopt implementatieplan aangereikt.
Tenslotte wordt werkmateriaal onderliggend aan de visie opgeleverd ten behoeve van de ambtelijke organisatie, waarmee de implementatie kan worden ondersteund.
3.3. WERKWIJZE
Bij belangrijke partijen in de zaak worden beelden, meningen en visies ‘opgehaald’, onder meer door 5
het organiseren van bijeenkomsten in groepen van beperkte omvang en het bezoeken van personen en overlegvormen. Zie de planning en voor de belangrijke partijen die zijn onderkend: paragraaf 3.4 Communicatie.
Voor brongegevens worden wetgeving, landelijke visiedocumenten, materiaal van andere regio’s en eerdere documenten binnen VRBZO geïnventariseerd.
10
3.4. COMMUNICATIE
Voor de communicatie zijn onderkend:
a) Bestuur VRBZO
Voorzitter, dagelijks bestuur en algemeen bestuur.
15
De voorzitter is hier apart genoemd, vanwege zijn specifieke wettelijke taak in de crisisbeheersing.
b) Gemeentebesturen
Burgemeesters, colleges, gemeenteraden. Burgemeesters en gemeentesecretarissen komen in dit overzicht ook voor in hun regionale organisaties (bestuur VRBZO en Kring).
c) Directeurenberaad en Veiligheidsbureau 20
Directeur VRBZO, (plv) Eenheidschef politie, directeur GGD, coördinerend gemeentesecretaris, liaison Defensie. Binnen het Veiligheidsbureau het aandachtsveld crisisbeheersing (klankbordgroep en eerste ‘tegenlezers’).
d) Ketenpartners
In elk geval de (Vitale) ketenpartners Waterschap, Enexis, Endinet, Rijkswaterstaat, Brabant Water, 25
Omgevingsdienst.
e) Kring van gemeentesecretarissen, netwerk I.V-coördinatoren/ambtenaren rampenbestrijding en de regionale coördinatiegroep evenementenveiligheid En binnen deze Kring in het bijzonder de coördinerend gemeentesecretaris.
f) Landelijke Meldkamerorganisatie LMO en GMK-Zuidoost-Brabant 30
g) Directie Veiligheidsregio Brabant-Noord h) Managementteam VRBZO
i) Ondernemingsraad VRBZO
j) Afdelingen en medewerkers VRBZO 35
Met elk van de partijen wordt op passende wijze contact onderhouden. Hiervoor wordt een beknopt communicatieplan gemaakt i.s.m. team communicatie.
3.5. BENODIGDE MENSEN EN MIDDELEN
De aanpak is sober, de benodigde mensen en middelen kunnen binnen de lopende bedrijfsvoering gevonden worden.
4. Planning
De planning wordt regelmatig bijgewerkt en is ondergebracht in een apart document.
5
0-0-0-0-0
