‘Tussen de Russische wal en het Westerse schip’
Georgië als geostrategisch twistpunt in zijn breuk met de Russische moederbeer, op zoek naar aansluiting in het Westen
- 2 -
Inhoudsopgave Pagina
Inleiding 4
1 Historische context 7
2 Het nieuwe Georgië na de Rozenrevolutie 15
2.1 - Overgang Sjevardnadze naar Saakasjvili 15
2.2 - Omgang met de afvallige regio’s 18
2.3 - Functioneren van de staat 20
3 Georgië breekt met Rusland en zoekt toenadering in het Westen 24
3.1 - Relatie met Rusland 24
3.2 - Relatie met de Verenigde Staten 28
3.3 - Relatie met de NAVO 32
3.4 - Relatie met de Europese Unie 35
4 Een onhoudbare situatie escaleert: Saakasjvili verklaart de oorlog 40
4.1 - Verloop van de oorlog 40
4.2 - Verklaringen en motieven 43
4.2.1 - Georgisch perspectief 44
4.2.2 - Russische perspectief 46
5 De instabiliteit duurt voort 49
- 3 -
5.3 - Toekomstperspectief 59
Conclusie 67
Bijlagen 70
- 4 - Inleiding
In het Zuiden van de Kaukasus, ingeklemd tussen hoge bergen en de Zwarte Zee ligt Georgië, een voormalige Sovjetrepubliek.1 Het land is ongeveer twee keer zo groot als Nederland, en telt naar schatting 4,6 miljoen inwoners. Georgië wist zich in 1991 van het Sovjetjuk te ontdoen, en heeft sinds die tijd te maken met interne afscheidingsproblematiek van twee regio’s. Jarenlange strubbelingen met Rusland die de Georgische onafhankelijkheid niet wilde accepteren, liggen ten grondslag aan een zeer slechte onderlinge verhouding. Sinds de desintegratie van de Sovjet-Unie kan deze worden gekarakteriseerd door een wederzijds diepgeworteld gevoel van wantrouwen en verafschuwing. De Rozenrevolutie in 2003 bracht een Georgische president die een prowesterse, en anti-Russische koers vaarde. Er kwam een sterke wens om te democratiseren om aansluiting in het Westen mogelijk te maken. Het herstellen van de Georgische territoriale integriteit werd een politiek speerpunt. Uit angst voor een militaire reactie vanuit Rusland vanwege deze voor Rusland zeer gevoelige politieke agenda, was toenadering tot een militair machtige partner zoals de Verenigde Staten of de NAVO van groot Georgisch belang.
De door Georgië nagestreefde aansluiting in het Westen bleek lastig te realiseren. Georgië heeft door zijn geostrategisch gunstige ligging veel te bieden, maar ligt tegelijkertijd in de schaduw van het machtige Rusland dat het nog altijd als zijn invloedssfeer beschouwt. 2 Het Kremlin heeft sinds 1991, tot grote Georgische frustratie, nog altijd grote invloed in de Zuidelijke Kaukasus gehouden door zich als intermediair op te werpen tussen Georgië en diens afvallige regio’s. Het is voornamelijk deze Russische inmenging, en de daarmee gepaard gaande aanhoudende interne afscheidingsproblematiek, die Georgië belemmert in het smeden van volwaardige bondgenootschappen in het Westen. De Verenigde Staten, de NAVO, maar ook de Europese Unie, zijn terughoudend in hun optreden in de Russische achtertuin. Georgië lijkt zodoende op het internationale politieke toneel tussen wal en schip te belanden.
Hoewel Rusland de Westerse invloed en belangstelling in Georgië openlijk veroordeelt, hebben de verschillende mogendheden uiteenlopende belangen die verstrengeld zijn met Georgië. Het land fungeert een als belangrijke verbinding tussen het Westen en het Midden-Oosten, en vervult een niet te miskennen rol als transportcorridor voor ruwe grondstoffen. Diversificatie van energieafhankelijkheid is zowel voor de Verenigde Staten als
1 In de bijlage is een kaart bijgevoegd. 2
- 5 -
voor de Europese Unie, zeker gezien de aanhoudende instabiliteit in het Midden-Oosten, van groot belang. Door de oostwaarts expanderende Europese Unie komen de Georgische landsgrenzen daarbij steeds dichterbij, waarmee een stabiel en prowesters Georgië van steeds grotere waarde wordt voor de Europese Unie.
Er speelt zogezegd een belangrijke internationale factor in de Russisch-Georgische relatie. Deze met Georgië samenhangende belangen zorgden in de afgelopen jaren voor een zeer gelaagde, dynamische en daarmee complexe situatie, waarbij invloed in het land telkenmale het twistpunt vormde. Georgië neemt daarmee als klein land een relatief grote plaats in op de internationale politieke agenda. De in augustus 2008 uitgebroken oorlog tussen Georgië en Rusland kan gezien worden als een gewelddadige culminatie van jarenlange strijd over onafhankelijkheid en invloed in de regio.3 Vanwege de grote internationale implicaties voor de stabiliteit in de regio is het van belang om te onderzoeken of, en zo ja, in welke mate de internationale politiek heeft bijgedragen aan die verslechterende relatie tussen Georgië en Rusland.
Om de kern die aan de problematische Russisch-Georgische relatie ten grondslag ligt beter te begrijpen is een historische context van belang. Hieruit kan worden opgemaakt welke gebeurtenissen uit de gedeelde geschiedenis ten grondslag liggen aan de decennialange politieke en militaire problemen in de regio. Ook is het van belang om te kijken naar de Georgische nationale politieke situatie sinds het nieuwe politieke leiderschap: hoe is de interne situatie, en wat zijn internationaal de wensen en doelen? Vervolgens is de vraag of, en op welke basis Georgië aansluiting weet te vinden bij de internationale gemeenschap. Welke verhoudingen houdt Georgië er internationaal op na, en welke internationale belangen liggen daaraan ten grondslag? Hoe kunnen de politieke keuzes van Rusland, de Verenigde Staten, de NAVO, en de Europese Unie met betrekking tot Georgië worden verklaard? Waar stroken, dan wel conflicteren deze met de Georgische politieke wensen? Om beter te begrijpen hoe het conflict tussen Rusland en Georgië in een oorlog kon culmineren is het belangrijk is om te onderzoeken welke directe feiten daar aan ten grondslag lagen, en welke rol de ‘grote vier’ speelden in de aanloop naar, tijdens, en in de afhandeling van dit conflict. Interessant is hierbij in hoeverre zowel de interne Georgische situatie, als de doelstellingen van Georgië op het internationale vlak veranderd zijn na de Augustusoorlog. De aanhoudende instabiliteit in
3 Chatham house publications, ‘Whither Georgia: The Impact of Russian Actions since August 2008’, (15-12-2008)
- 6 -
de periode na die oorlog die tot op heden voortduurt maakt de vraag hoe deze verklaart kan worden bijzonder relevant, en kan vervolgens dienen om een verwachtingspatroon voor de toekomst van Georgië te schetsen.
- 7 -
Historische context
“From Pushkin, Lermontov or Tolstoy's times till now, the Caucasian mountains were a symbol of wilderness and paradoxes. A region where individuals and souls were fundamentally free, but where citizens were politically oppressed. Where people and cultures were deeply tolerant, but where governments and authorities created artificial divisions. Where shepherds would cross 5000 meters high mountains, but where rulers erected walls nobody could cross.”4
Georgië heeft door zijn ligging in de afgelopen eeuwen veelal ingeklemd gelegen tussen grote rijken. Het is in zijn historie dan ook regelmatig het strijdtoneel geweest voor conflicten tussen het Perzische, Ottomaanse, Tsaristische of het Sovjetrijk.5 De meest recente geschiedenis deelt Georgië voornamelijk met Rusland. Zowel ten tijde van het Tsaristische Rusland in de 18e en 19e eeuw, als tijdens het communistische regime in de 20e eeuw is er invloed en inmenging vanuit Moskou geweest. De Zuidelijke Kaukasus was voor het Russische Tsarenrijk, zoals het dat decennia later ook voor de Sovjet-Unie zou zijn, vooral bedoeld als een bufferzone tegen rivaliserende rijken.6 Daarbij bood het toegang tot de warmere wateren van de Zwarte Zee. Georgië zocht binnen het Tsaristische rijk aanvankelijk bescherming tegen de Turken en de Perzen. In lijn met de Russificatiepolitiek in deze periode werd het echter voornamelijk onderdrukt.7
Georgië was ten tijde van de Sovjet-Unie een zogenaamde Socialistische Sovjet Republiek (SSR) waarmee het bestuurlijk direct onder de controle van Moskou viel. Binnen de SSR Georgië waren er twee regio’s die een bepaalde mate van zelfbestuur hadden, namelijk Zuid-Ossetië en Abchazië. Deze gebieden waren sinds de communistische annexatie in 1921 bij Georgië gevoegd, maar waren geen van beide etnisch verwant aan de Georgiërs. Abchazië was een Autonome Socialistische Sovjetrepubliek (ASSR), en zat daarmee binnen de Sovjethiërarchie één bestuurlijk niveau lager dan Georgië. Zuid-Ossetië had de status ‘oblast’, waarmee het als autonome regio minder zelfbestuurlijke rechten had dan Abchazië.
4
Embassy of Georgia to the United States of America, ‘Remarks of HE Mikheil Saakashvili, president of
Georgia, the 65th session of the United Nations general assembly’ (23-09-2010) http://usa.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=594&info_id=8286
5 Coppieters, Bruno, Legvold, Robert, Statehood and Security. Georgia after the Rose Revolution (Cambridge 2005) 110.
6 Haas, Marcel de, ‘Russisch veiligheidsbeleid op ramkoers met het Westen’ in Internationale spectator, vol. 61-10 (oktober 2007) 481-484, aldaar 482.
- 8 -
In de jaren voor de desintegratie van de Sovjet-Unie ontstonden er spanningen tussen Abchazië en Georgië over de politieke dominantie in de regio. Zo lang de Sovjet-Unie haar controle over het gebied kon laten gelden leidde dit echter niet tot gewapende conflicten.
Aan het einde van de jaren tachtig werd de roep om onafhankelijkheid in de verscheidene Sovjetrepublieken steeds groter, zo ook in Georgië. Onder het hervormingsgezinde leiderschap van Michail Gorbatsjov bleek het in die jaren binnen de Sovjet-Unie mogelijk om onvrede publiekelijk te uiten, zij het in beperkte mate.8 Nationale groeperingen grepen die mogelijkheid als eerste en met beide handen aan. Ook in Georgië werd de Russificatiepolitiek van de Sovjet-Unie als een bedreiging voor het voortbestaan van de eigen identiteit gezien. De roep om onafhankelijkheid werd duidelijk door grote publiekelijke demonstraties. Voortgestuwd door deze demonstraties nam het nieuwe Georgische nationalisme toe. Op 9 april 1989 werd een dergelijke vreedzame demonstratie hardhandig door de Sovjet-Unie neergeslagen. De 19 Georgische doden die hierbij vielen, voedde de Georgische afkeer van het Sovjetjuk, waardoor de nationalistische beweging groeide. Precies twee jaar later, op 9 april 1991 culmineerde het groeiende nationalisme in het uitroepen van de onafhankelijkheid. De afscheiding werd gelegitimeerd door de inlijving van Georgië door de Sovjet-Unie in 1921 als militaire interventie te benoemen. De Sovjet-Unie verwerd hiermee officieel tot een militaire agressor en bezetter. Georgië had tot dit moment slechts drie onafhankelijke jaren gekend, vanaf het moment dat het Tsaristische rijk in 1918 ophield te bestaan, tot aan de annexatie van de Sovjet-Unie in 1921.9
Hoewel de Sovjet-Unie de Georgische afscheiding niet kon en wilde accepteren, was het door haar economische teloorgang en politieke strijd binnen het Kremlin voorlopig niet bij machte om het tegen te gaan. Wel werd er een duidelijk politiek signaal afgegeven aan zowel Abchazië als Zuid-Ossetië. In een poging om afvallige republieken zwak te houden werd er in april 1990 een nieuwe wet aangenomen waarin lag besloten dat autonome regio´s het recht hadden om lid te blijven van de Sovjet-Unie, zelfs als de republiek waar de regio deel van uitmaakte zich van de Sovjet-Unie af zou scheiden.10
Vanaf dat moment ontstond er een ingewikkelde samenloop van conflicterende belangen tussen Rusland, Georgië, en diens afvallige deelrepublieken Zuid-Ossetië en Abchazië. Nu de controle vanuit Moskou over Georgië weg viel was de grootste angst van de
8 Coppieters, Legvold, Statehood and Security, 83.
9 Jawad, Pamela, ‘Europe’s new Neighbourhood on the verge of war. What role for the EU in Georgia?’ in
Peace Research Institute Frankfurt (Frankfurt am Main 2006) 1-31, aldaar 8.
10
- 9 -
twee regio’s om de zelfbestuurlijke bevoegdheden, waarover ze ten tijde van de Sovjet-Unie beschikten, kwijt te raken. De strijd tussen Tbilisi en de afvallige Georgische regio’s werd in de jaren daarvoor nog in toom gehouden door de overheersing vanuit Moskou, maar laaide na 1991 steeds verder op. Georgië hanteerde dezelfde technieken om zijn doel van nationale eenheid te bereiken die het in de eeuwen daarvoor had leren kennen en haten door de Russische onderdrukker. Zo werd in Abchazië en Zuid-Ossetië het Georgisch verplicht de officiële voertaal - terwijl men in deze regio’s het Georgisch amper machtig was - en mochten geen van beide regio’s kandidaten leveren voor de aankomende presidentsverkiezingen.11 In reactie op deze Georgische discriminatie en onderdrukking haalden beide regio’s in de jaren tussen 1990 en 1992 de banden met Rusland aan. Ze riepen vervolgens eenzijdig de onafhankelijkheid uit, die door geen enkel land werd erkend.
Een belangrijke reden die bijdroeg aan de afscheiding van de voormalige landgenoten was het feit dat noch de Zuid-Ossetiërs, noch de Abchazen etnisch aan de Georgiërs verwant waren.12 Ze waren enkel sinds 1921 noodgedwongen door de toenmalige Sovjet-Unie samen gevoegd. Nu dat overkoepelende systeem weg viel, hadden de regio’s nog maar weinig affiniteit met het onafhankelijke Georgië. De Abchazen, maar vooral de Zuid-Ossetiërs, voelden zich dan ook meer Rus dan Georgiër, en wisten zich gesteund door Rusland meer verzekerd van het behoud van hun - zij het gedeeltelijke - zelfbeschikking. Zodoende zochten beide gebieden steun bij het aangrenzende Rusland om hun zelfbeschikkingsrecht te verdedigen tegen het opkomende Georgische nationalisme. De angst om deze zelfbeschikkingsrechten kwijt te raken leek aanvankelijk echter ongegrond.
Onder leiding van de nieuw verkozen gematigde Georgische president Zviad Gamsachoerdia werd namelijk de Sovjetgrondwet behouden, waarmee ook de autonomie van Zuid-Ossetië en Abchazië aanvankelijk gewaarborgd bleef.13 Een jaar later werd Gamsachoerdia echter afgezet, waarna hardliner Edoeard Sjevardnadze aan de macht kwam. De afvallige regio’s grepen naar de wapens in een poging om de machtswisseling ongedaan te maken en Gamsachoerdia terug aan de macht te brengen. Sjevardnadze zag zich door deze gewapende opstand genoodzaakt om militaire steun te vragen om aan de macht te kunnen blijven. Met behulp van troepen van het Gemenebest van Onafhankelijke staten (GOS) - lees Russische soldaten - slaagde Sjevardnadze hier in. Een belangrijke consequentie was echter
11 Coppieters, Legvold, Statehood and Security, 92. 12 Cornell, Small Nations, 130.
13
- 10 -
de noodzakelijke en blijvende aanwezigheid van Russische troepen op Georgisch grondgebied ten behoeve van de vrede.
Met het aantreden van Sjevardnadze brak er wel degelijk een nieuw tijdperk aan waarin de interne situatie verder op scherp werd gezet. Hij verwierp inderdaad de Sovjetgrondwet waarmee ook de in deze grondwet gewaarborgde zelfbeschikkingsrechten van de afvallige regio’s kwamen te vervallen. Daarbij verklaarde hij de onafhankelijkheidsverklaringen van de beide regio’s als onrechtmatig, en maakte het herstellen van het Georgische gezag in de beide regio’s tot een essentieel doel van zijn leiderschap.14 Zo werkte de poging van de nieuw aangetreden Sjevardnadze om de afvallige gebieden terug bij Georgië in te lijven averechts: het dreef de Osseten en Abchazen juist in Russische armen.
Beide regio’s zochten steun bij Rusland om hun afscheidingsrecht kracht bij te zetten, de manier waarop ze die samenwerking met Rusland voor zich zagen verschilde echter wel degelijk. Zuid-Ossetië wilde in een federatie opgenomen worden met het in Rusland gelegen Noord-Ossetië. Abchazië wilde daarentegen alleen de militaire, politieke en economische banden met Rusland aanhalen zonder in de Russische federatie op te gaan. Het streefde al ten tijde van de Sovjet-Unie naar een ver gaande mate van zelfbeschikking. Toen deze Unie ineenstortte eiste Abchazië volledige onafhankelijkheid.15 Het samenwerken met Rusland om zijn belangen te verdedigen tegen het opstormende Georgische nationalisme werd dan ook als een noodzakelijk kwaad gezien. In beide gevallen leidde het annuleren van de Sovjetgrondwet in de jaren daarna tot een felle politieke strijd, onderlinge schermutselingen, en uiteindelijk tot gewapende conflicten tussen Georgië en de door Rusland gesteunde regio’s.
In Zuid-Ossetië werd er in 1992 tot een staakt-het-vuren overeengekomen, waarmee er een relatief rustige periode tussen Zuid-Ossetië en Georgië aanbrak. Hoewel de officiële Georgische politiek nog immer bestond uit het inlijven van Zuid-Ossetië bij het Georgische grondgebied zijn hier nooit officiële onderhandelingen over geweest.16 Het resultaat was dan ook dat Georgië feitelijk geen invloed meer in Zuid-Ossetië had, waardoor deze regio vanaf dat moment officieus een status van onafhankelijkheid genoot. Ook de etnische gevolgen waren aanzienlijk. Aanvankelijk bestond de bevolking in Zuid-Ossetië voor een derde uit Georgiërs en tweederde Osseten. Tijdens de militaire conflicten vluchtten naar schatting 100
14 Cornell, E., Svante, Starr, S., Frederick, The Guns of August 2008, Russia´s war in Georgia (New York 2009) 32.
15 Areshidze, Democracy and Autocracy, 40. 16
- 11 -
000 Zuid-Ossetiërs naar het, aan de andere kant van het Kaukasus gebergte gelegen, Noord-Ossetië, en dus naar Rusland. Naar schatting 25 000 Georgiërs zijn uit het gebied naar Georgië gevlucht.17
Ook in Abchazië resulteerden de gevechten in een nederlaag voor de Georgische regeringstroepen. Na het staakt het vuren waren de Abchazen met uitzondering van één enkele vallei heer en meester in hun eigen regio.18 De bloedige strijd eiste duizenden doden en leidde tot honderdduizenden vluchtelingen. Deze massamigratie verdreef naar schatting 200 000 Georgiërs uit Abchazië, waarmee de etnische samenstelling in de regio drastische veranderde.19 De Abchazen werden van een minderheid de officiële meerderheid in Abchazië. Ook tussen Abchazië en Georgië vonden er geen vredesonderhandelingen plaats. Door de uitgesproken Russische politieke steun, en de fysieke militaire aanwezigheid ontstond er op deze wijze een co-existentie tussen Georgië en de door Rusland gesteunde regio’s zonder dat er getracht werd een formele oplossing te bewerkstelligen. Deze status-quo zou jarenlang gehanteerd blijven, waarmee het zogenaamde ‘bevroren conflicten’ zouden worden. De vraag is welke Russische belangen het steunen van de Zuid-Ossetische en Abchazische afscheidingswens kon verklaren.
Rusland kon de onafhankelijkheidsverklaring van Georgië om een aantal redenen moeilijk accepteren. Ten eerste was Jozef Stalin geboren in het Georgische plaatsje Gori. De afscheiding van Georgië betekende dus ook een scheiding van Moskou met de geboortegrond van een belangrijke leider van de Sovjet-Unie. Ook woonden er ten tijde van de Georgische afscheiding nog een groot aantal Russen in Abchazië, en verschafte de regio Rusland een permanent ijsvrije haven aan de Zwarte Zee. De affiniteit met Zuid-Ossetië valt gedeeltelijk te verklaren door het in Rusland gelegen en etnisch verwante Noord-Ossetië. De belangrijkste reden was echter de afscheiding van Georgië als geheel, omdat de Russen het land als een belangrijk deel van Rusland beschouwden. De zelfbeschikkingswens van de afvallige regio’s speelde Rusland daarom in de kaart, omdat het op deze wijze een grote invloed in Georgië konden blijven houden. De aanstelling van Sjevardnadze als Georgische president in 1992 was daarbij bijzonder moeilijk te verkroppen voor Rusland. Hij was onder Gorbatsjov nog minister van Buitenlandse Zaken geweest, juist in de periode dat enkele republieken zich van
17 Cornell, Small Nations, 68. 18
Chatham House publications, ‘Georgia’s Relations with Russia from 1991 to the Present’, (13-10-2009)
http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/15121_131009vashadze.pdf 19
Charap, Samuel, Welt, Corey, ‘A more proactive US approach to the Georgia conflicts’ in Center for
- 12 -
de Sovjet-Unie afscheidden. Deze pijnlijke kwestie zou er zelfs toe hebben geleid dat Rusland zeer terughoudend was in de onderhandelingen met het door Sjevardnadze geleide Georgië. Het aantreden en het beleid van Sjevardnadze had voor de Georgisch-Russische relatie zo bezien belangrijke consequenties.20
Het was niet alleen Rusland dat problemen had met het presidentschap van Sjevardnadze. Ook de Westerse politici waren - zij het om andere redenen - niet gecharmeerd van deze politieke machtswisseling. De harde Georgische onderdrukking van Zuid-Ossetië en Abchazië onder leiding van Sjevardnadze leidde er toe dat Georgië in Westerse ogen niet meer als een democratisch geleid land werd beschouwd. Ten gevolge hiervan kwam er aan de financiële en politieke steun en betrokkenheid een einde. Het enige wapenfeit was een
observer mission van de Verenigde Naties.21 Ten gevolge van deze Westerse afwending van de conflicten in de Kaukasus kon Rusland zich zonder problemen als intermediair en onderhandelaar in de conflicten opwerpen, ook al had het overduidelijk een dubbele agenda. Het onmiddellijke probleem dat hiermee ontstond was dat Rusland bij wijze van spreken als slager zijn eigen vlees mocht keuren. Het had zich zodoende op dit belangrijke twistpunt definitief met de strijdende partijen verbonden.22 Er werd een Russische vredesmacht naar de grensgebieden tussen Georgië en zijn afvallige regio´s gestuurd om Tbilisi en de afvallige regio’s uit elkaar te houden.23
Rusland wist op deze manier, ondanks de Georgische afscheiding, op ogenschijnlijk legitieme wijze zijn invloed in de Zuidelijke Kaukasus te behouden: het had nu een permanente voet tussen de Georgische deur.
In de jaren na 1994 is er zogezegd sprake van een handhaving van de status-quo in het conflict, waarbij Georgië feitelijk geen enkele controle meer heeft over Zuid-Ossetië en Abchazië. Na het bereiken van deze situatie is er in de jaren negentig van Russische zijde nog wel actieve bemoeienis geweest. Er werden onder beide bevolkingsgroepen Russische paspoorten verstrekt. De Russen zouden op deze manier gerechtigd zijn tot een grotere invloed in het gebied, vanwege het simpele feit dat een steeds groter wordend percentage van de inwoners ‘Russische staatsburgers’ werden. Naast een grotere Russische inspraak legitimeerde het ‘ondersteunende represailles’, ter verdediging van eventuele Georgische agressie richting de afvallige gebieden.24 Het zou Georgië er van weerhouden een inval te
20
‘Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia’, Vol. 1. (September 2009) 1-43, aldaar 13-14.
21 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 7. 22
Coggins, L., Bridget, Secession, Recognition & the international politics of statehood (Ohio 2006) 297-298. 23 Chatham House, ‘Georgia’s relations with Russia’.
24
- 13 -
doen aangezien Rusland ‘gerechtigd’ zou zijn om zijn burgers te verdedigen. Zo wist Rusland wederom slim in te spelen op de bestaande internationale situatie. Ten gevolge van gebrekkig tot geen Russisch bestuur in de regio’s werden deze bergachtige gebieden broedplaatsen voor velerlei illegale activiteiten zoals drugs- en wapenhandel. Het waren deze ongecontroleerde gebieden die in 2001 na vele jaren van stilstand in de conflicten voor een nieuwe en interessante wending in de problematiek zouden zorgen.
Sinds de aanslagen van 11 september 2001 kwam terrorismebestrijding hoog op de politieke agenda´s van alle Westerse landen te staan, maar vooral op die van de Verenigde Staten. Washington concludeerde dat er gebieden in Georgië waren, waaronder in Zuid-Ossetië en Abchazië, die mogelijk uit konden groeien tot thuishavens voor terroristen.25 Sinds degenen die verantwoordelijk werden gehouden voor deze aanslagen uit het Midden-Oosten kwamen, kregen deze potentiële toevluchtsoorden hoge Amerikaanse prioriteit. Georgië werd betiteld als Greater Middle East, waarmee de stilgezwegen problematiek in de gebieden weer prominent onder de internationale aandacht kwam.26 Met het in 2002 opvolgende Georgia
Train and Equip Program kwamen miljarden dollars beschikbaar. Georgië werd zodoende
onder het mom van preventieve terrorismebestrijding opgenomen in de War on Terror van de Verenigde Staten.27 Er werd op toegezien dat het Georgische politie en defensieapparaat werd omgeschoold naar Amerikaans voorbeeld om zodoende de potentiële terroristenhaarden in de onherbergzame grensgebieden van Georgië te kunnen vernietigen. Deze samenwerking tussen Tbilisi en Washington was tegen het zere been van Rusland, dat zich bedreigd voelde in zijn eigen invloedssfeer. Het Kremlin stelde zich vervolgens actiever op door het verstrekken van Russische paspoorten in de afvallige regio’s op te voeren.
De hervorming en expansie van de Georgische defensie zorgde voor veel argwaan in Zuid-Ossetië en Abchazië. De angst bestond dat Georgië zich alsnog opmaakte voor een militaire oplossing van het afscheidingsprobleem. Het feit dat de afvallige regio’s onder Russische vleugels waren genomen, en de Georgische omscholing juist onder de bezielende leiding en financiële steun van de Verenigde Staten plaatsvond, heeft deze argwaan wellicht gevoed. De consequentie was dan ook dat de afvallige regio’s de uitgaven voor defensie opvoerden, en de politieke en economische banden met de Russische federatie verder aanhaalden.28 Beide regio’s waren in deze gespannen situatie op zoek naar een nieuwe
25 Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’, 10. 26
Charap, Welt, ‘A more proactive US approach’, 10. 27 Coppieters, Legvold, Statehood and Security, 176. 28
- 14 -
bevestiging van goede Russische verhouding waarvan ze voor hun verdediging afhankelijk waren. Een oplossing voor het conflict binnen de oude landsgrenzen van Georgië leek op deze wijze steeds minder aannemelijk. Er ontstond een patstelling van waaruit de situatie dreigde te escaleren. Zowel Georgië als diens afvallige regio’s namen in militaire macht en paraatheid toe, en zochten toenadering tot een machtige en militair slagvaardige partner. De strijd om de invloedssfeer in Georgië deed spanningen uit de tijd van de Koude Oorlog herleven.
- 15 -
Het nieuwe Georgië na de Rozenrevolutie
Het politieke leiderschap van Sjevardnadze kwam zoals gezegd ten einde met de geweldsloze Rozenrevolutie in 2003. Deze revolutie bestond feitelijk uit grootschalige protesten van het Georgische volk naar aanleiding van frauduleus verlopen parlementaire verkiezingen waarbij tegen alle verwachtingen en peilingen in, Sjevardnadze wederom de meeste macht in het parlement zou krijgen. Het OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) concludeerde dat er sinds Georgië´s onafhankelijkheid niet op een dergelijke schaal gefraudeerd was.29 Het voegde daar aan toe dat het de politieke leiders aan de wil ontbrak om een waarlijk democratisch proces te laten plaats vinden.30 De demonstraties waren dus legitiem. Tijdens Sjevardnadze’s eerste toespraak in het parlement brak de oppositie bij wijze van protest, gewapend met rozen het parlementsgebouw binnen. De hierop uitgeroepen noodtoestand werd niet door het Georgische leger ondersteund. Zonder de steun van de Georgische troepen zag Sjevardnadze zich de volgende dag genoodzaakt om af te treden, waarna er een interim-regering werd gevormd.31 De toen zesendertig jarige Michail Saakasjvili fungeerde tijdens de Rozenrevolutie reeds als oppositieleider, en werd na de nieuwe presidentsverkiezingen in 2004 officieel beëdigd als president van Georgië.32 De in het Westen opgeleide president beloofde democratie, vrijheid en hervormingen. Deze revolutionaire overgang van het Georgische politieke leiderschap leidde logischerwijs tot een veranderende politiek die belangrijke implicaties had voor zowel de interne Georgische, als de internationale politiek. De veranderingen door toedoen van de revolutie droegen bij aan het verder compliceren van de reeds ingewikkelde situatie.
Overgang van Sjevardnadze naar Saakasjvili
Saakasjvili nam samen met het presidentschap de politieke erfenis van Sjevardnadze over zoals die vorm had gekregen onder zijn elf jaar durende leiderschap. Georgië was ten tijde van het aantreden van Saakasjvili een instabiele en niet functionerende democratie met een overvloed aan corruptie en, deels ten gevolge daarvan, een zwakke economie. Jaren van
29 The Organization for Security and Co-operation in Europe, ‘OVSE/ODIHR Election Observation Mission
Report, Georgia Parliamentary Elections 2 November 2003’,(28-04-2004)
http://www.osce.org/odihr/elections/georgia/22206 30
Cornell, The Guns of August 2008, 88.
31 Welt, Cory, ‘ Regime vulnerability and popular mobilization in Georgia’s Rose Revolution’ in Center on
Democracy, Development and the Rule of law (CDDRL) working papers, Vol. 67 (September 2006) 1-60, aldaar
21. 32
- 16 -
corrupt bestuur had er toe geleid dat corruptie als het ware geïnstitutionaliseerd was in het Georgische bestuurlijke bestel.33 Zuid-Ossetië en Abchazië genoten ten tijde van het aantreden van Saakasjvili feitelijk al sinds jaar en dag een door Rusland gesteunde onafhankelijkheid binnen de internationaal erkende Georgische grenzen.
Tot 2003 had Georgië zich op het politiek, democratisch en economisch vlak op vergelijkbare wijze als andere voormalige Sovjetstaten ontwikkeld. Met de Rozenrevolutie kwam er een belangrijke breuk met de periode daarvoor. De belangrijkste programmapunten van Saakasjvili waren het bestrijden van corruptie, het hervormen van de overheid, het verbeteren van de relatie met Rusland zonder de goede banden met de Verenigde Staten op het spel te zetten, maar bovenal het herstellen van de Georgische territoriale integriteit. 34 Het was de vraag hoe Saakasjvili de twee laatstgenoemde twee punten wilde combineren. Het herstellen van de territoriale integriteit betekende immers het doorbreken van de status-quo, en daarmee de Russische invloed in de afvallige regio’s. De reden voor deze toespitsing op de problematiek met de afvallige regio’s spreekt voor zich: het zorgde al jaren voor grote onzekerheid, instabiliteit en onvrede onder de Georgische bevolking. Het inlossen van deze verkiezingsbelofte zou Saakasjvili grote populariteit geven. De voorgenomen belofte om de relatie met Rusland te verbeteren leek dan ook een loze.
Het nieuwe beleid van Saakasjvili wierp bij veel van de door hem gestelde doelen zijn vruchten af. In de vier jaar na zijn aantreden zou het Georgische Bruto Binnenlandse product met 10% per jaar stijgen.35 Samen met zijn zeer effectieve aanpak van de corruptie leidde dit direct tot een enorme groei van de Georgische staatskas, waarmee het Georgische zorgstelsel en de infrastructuur drastisch verbeterd werd.36 Bij het bestrijden van de corruptie was een belangrijke rol weggelegd voor de Verenigde Staten: de extreem corrupte verkeerspolitie werd met groot succes volledig naar Amerikaans model omgevormd.
De bezielende leiding van Saakasjvili waar onder de Georgische hervormingen werden doorgevoerd had minder positieve implicaties voor het democratische functioneren van de staat, en de internationale verhoudingen. Kort na Saakasjvili’s aantreden werden er grondwettelijke wijzigen doorgevoerd die de macht van de president ten opzichte van het
33 Cornell, The Guns of August 2008, 102.
34 King, Charles, ‘A Rose among Thorns’ in Foreign Affairs, Vol. 83, No. 2 (March 2004) 13-18, ,aldaar 13. 35
Macfarlane, Neil, S., ‘Post-revolutionary Georgia on the edge?’ in Chatham House Briefing Paper (March 2011) 1-16, aldaar 3.
http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Russia%20and%20Eurasia/bp0311_macfarlane .pdf.
36
- 17 -
parlement in belangrijke mate vergrootte.37 Daarbij zou Saakasjvili zich tijdens zijn presidentschap persoonlijk laten gelden door middel van felle retoriek, en een mate van interne bemoeienis die terug deed denken aan Sovjettijden. Waarom zou Saakasjvili kort na zijn revolutionaire aantreden met de belofte om te democratiseren dergelijke niet democratische besluiten nemen? Het leek er op dat de nieuwbakken president omwille van de uitvoering van zijn zeer ambitieuze hervormingen bereid was om op het mensenrechtelijke vlak concessies te doen.
Saakasjvili drukte op deze wijze een hele duidelijke stempel op de Georgische binnenlandse, maar ook op de buitenlandse politiek. In de laatste jaren onder Sjevardnadze was er feitelijk geen sprake geweest van een dergelijk Georgisch beleid, waarmee Saakasjvili de mogelijkheid kreeg om dit - naar voornamelijk eigen goeddunken - in te vullen. Hoewel zijn verkiezingsbelofte anders was zou de Russisch-Georgische relatie sinds zijn aantreden dan ook beduidend verslechteren. Saakasjvili schuwde het niet om zich negatief te uiten over Rusland, je zou zelfs kunnen stellen dat hij iedere kans die zich hier toe aandiende met beide handen aangreep. Dit werd bevestigd in het nieuw geformuleerde Georgische veiligheidsbeleid, waarin Saakasjvili openlijke stelde dat het grootste gevaar voor Georgië werd gevormd door Rusland.38
Internationaal gezien was de belangrijkste consequentie van Saakasjvili’s leiderschap de volledig op het Westen geënte politiek.39 Meer dan een vaag omschreven doel om een Georgisch NAVO-lidmaatschap te behalen was door Sjevardnadze nooit geformuleerd. Saakasjvili sprak meteen na zijn aantreden in 2004 met overtuiging van dit Georgische doel, en gaf daarbij aan de verwachting en de hoop te hebben dat dit niet langer dan een aantal jaren zou duren. Door middel van een vertienvoudiging van het defensiebudget, en wederom met behulp van zijn belangrijkste bondgenoot de Verenigde Staten wist Saakasjvili het Georgische defensieapparaat verder te moderniseren.40 Met deze militaire hervormingen werden de Georgische troepen opgeleid tot de NAVO-standaard, waarmee wederom een verdere toenadering werd gerealiseerd. De omscholing en uitbreiding van het Georgische militaire apparaat bleef echter niet onopgemerkt, en had een bijkomend effect op de Georgische relatie met de afvallige regio’s.
37 Areshidze, Democracy and Autocracy, 203. 38
Ministry of Foreign Affairs, ‘National Security concept of Georgia’
http://www.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=12 39 ‘Independent International Fact-Finding’ 15.
http://www.ceiig.ch/pdf/IIFFMCG_Volume_I.pdf 40
- 18 - Omgang met de afvallige regio’s
De belangrijkste belofte van Saakasjvili´s presidentschap was het herstellen van de Georgische territoriale integriteit.41 De wisseling van de macht in Georgië werd in de afvallige regio’s dan ook met argusogen aanschouwd, en leidde tot een verhoging van de militaire paraatheid in de regio’s.42 In de jaren van Sjevardnadze hadden Zuid-Ossetië en Abchazië immers de facto zelfbestuur gekend omdat het staakt-het-vuren nooit was opgevolgd door onderhandelingen. De nieuw geformuleerde territoriale doelen van Saakasjvili, tezamen met de expansie van het Georgische leger deed de provincies vrezen dat er een militaire oplossing werd gezocht om de door hun geliefde status-quo te doorbreken. Tekenend voor dit wantrouwen was het feit dat enkele dagen na de machtswisseling in Georgië, de leiders van de afvallige regio’s een bezoek brachten aan de machtige Noorderbuur om nogmaals bevestiging te krijgen van de Russische steun.43
Volledig in lijn met de bestrijding van corruptie en het aanvullen van de staatskas elders in Georgië, zette Saakasjvili ook in de afvallige regio’s grootschalige anti-smokkel campagnes op. Zwarte markten - vooral in Zuid-Ossetië - werden gesloten, en notoire, voor de smokkel gebruikte wegen werden stuk gebombardeerd. Zo trachtte Saakasjvili een economische prikkel te geven aan de bewoners van de afvallige regio’s om zich terug bij het nieuw georganiseerde Georgië te voegen. Ondanks uitvoerige vredesvoorstellen waarin een verregaande mate van politieke en culturele autonomie voor de afvallige regio’s waren opgenomen, werd er geen vooruitgang geboekt.44
Hoewel deze stilstand opzienbarend lijkt, valt het wel degelijk te verklaren. De regio’s waren huiverig voor de oorlogstaal die Saakasjvili eerder had uitgeslagen. Belangrijker nog was de aantrekkingskracht vanuit Rusland. Er was Moskou zogezegd veel aan gelegen om de regio’s aan zich te binden en zijn invloed te behouden. Dit werd bewerkstelligd door middel van politieke en economische middelen. Gesubsidieerde gas- en olieleveringen vormden de grondslag voor deze economische invloed.45 Daarbij was vrijwel alle handel uit zowel Zuid-Ossetië als uit Abchazië bestemd voor de export naar Rusland. Het verstrekken van Russische paspoorten aan de Osseten en Abchazen behoorde tot de politieke middelen waartoe het Kremlin zich bediende. De vraag is waarom vooral de Abchazen - gezien hun
41
Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 4. 42 Ibidem, 24.
43 King, ‘A Rose among thorns’, 16. 44 Cornell, The guns of August 2008, 93. 45
- 19 -
onafhankelijkheidswens - deze verstrekte Russische paspoorten zouden accepteren. Hoewel dit in de eerste plaats hypocriet aandoet, leert een verdere analyse dat de Abchazen een pragmatisch volk zijn. De eigen paspoorten werden door niemand erkend, waarmee reizen naar het buitenland zonder Russisch paspoort niet tot de mogelijkheden behoorde. De acceptatie van de Russische militaire aanwezigheid in de regio´s was ook deels op praktische overwegingen gestoeld. Deze bases zorgen voor een substantieel deel van de werkgelegenheid in de economisch zwakke regio’s. Sluiting van deze bases zou in een economische malaise resulteren, waardoor Rusland de steun van de Osseten en Abchazen om de bases te blijven gebruiken en bezetten logischerwijs genoot.46 Het waren belangrijke drijfveren voor de arme regio’s om de banden met Rusland warm te houden.47
Terwijl Rusland legitimiteit haalde uit het verstrekken van paspoorten, en een getolereerde aanwezigheid op de militaire bases, leek Georgië politiek gezien geen vat te krijgen op de regio’s. De grootschalige Georgische toenaderingscampagnes wierpen geen vruchten af, maar werkten eerder tegendraads. Ze zorgden zelfs voor verder oplopende spanningen tussen Georgië, zijn afvallige regio’s, en de daar aanwezige Russische vredestroepen.48 De afvallige regio’s begonnen zich met steun van de Russen te bewapenen om zich tegen een gevreesde militaire invasie van Georgië te kunnen verdedigen. De situatie liep zelfs dermate uit de hand dat de Georgische troepen zich na veelvuldige gewapende schermutselingen genoodzaakt zagen om zich terug te trekken uit de regio’s om een volledige militaire confrontatie met alle gevolgen van dien te voorkomen. Het terug inlijven van de regio’s had vooralsnog duidelijk gefaald. Het eerder omschreven probleem van de niet objectieve Russische veiligheidstroepen in de regio’s werd tijdens deze bewapening pijnlijk duidelijk.49 Hoewel de strubbeling tussen Georgië en diens afvallige regio’s een nationale aangelegenheid zou moeten zijn, werd het met de actieve Russische bemoeienis een
46
Sokov, Nikolai, ‘The Withdrawal of Russian Military Bases from Georgia: Not Solving Anything’ in PONARS
Institute for European, Russian and Eurasian Studies Policy Memo, Vol. 363 (June 2005) 1-8, aldaar 6.
47 Een belangrijke nuancering moet zijn dat de afvallige regio’s, en dan met name het nog altijd naar onafhankelijkheid - dus ook van Rusland - zoekende Abchazië vrijwel geen opties had binnen het conflict. Zowel in het geval van de paspoortenkwestie, als de militaire bases werden ze echter wel dankbaar gebruikt voor legitimiteit door het Kremlin. Een bevestiging echter dat de Abchazische wens om onafhankelijk te zijn niet was veranderd zou blijken uit de Abchazische presidentsverkiezingen van 2004. Ondanks het feit dat Rusland al jaren zijn voornaamste politieke en economische partner was, kozen de Abchazen voor de Sergei Bagapsh, in plaats van de door Rusland gesteunde tegenkandidaat. Een bittere Russische pil, en een bevestiging van de Russische impopulariteit in Abchazië.
48
Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’ 3.
- 20 -
internationale kwestie. Om deze reden zal de problematiek in het volgende hoofdstuk over internationale aangelegenheden verder aan bod komen.
Functioneren van de staat
Vanaf het moment van Saakasjvili´s aantreden was een Georgische toenadering tot het Westen een feit. Het was daarom niet verrassend dat de nieuwe president met zijn revolutionaire Georgië naar de buitenwereld een toonbeeld van democratisering en ontwikkeling probeerde te zijn. Interessant en van belang is echter, hoe democratisch de democratisering van Georgië daadwerkelijk was. Saakasjvili´s leiderschap kende zoals genoemd twee gezichten. Hoewel er een ogenschijnlijk grote wens was om te democratiseren, was een belangrijke grondwetswijziging een van de eerste wapenfeiten van zijn presidentschap.50 Belangrijk was dat deze wijziging belangrijke ‘checks en balances’ in het politieke systeem verwijderden die essentieel waren voor het functioneren van het parlement. De presidentiële bevoegdheden, en daarmee de slagvaardigheid van Saakasjvili werden hiermee vergroot.51 Gezien de zeer ambitieuze politieke agenda en de grootschalige veranderingen die over de gehele linie moesten worden doorgevoerd viel het te begrijpen waarom Saakasjvili de toenmalige politieke stand van zaken liet voor wat die was. Een snelle implementatie van zijn besluitvoering was gebaat bij de situatie zoals die toen was. Dat dit niet altijd via de democratische weg ging, werd geaccepteerd. Door het streven om zijn politieke belofte na te komen moest het parlementaire functioneren, en daarmee het functioneren van de democratie deels wijken. Saakasjvili leek hiermee de interne verdeeldheid van een instabiel land te willen compenseren, door het een sterke en slagvaardige president te geven. Een kritische blik naar de status van de democratie in Georgië leert dan ook dat deze verre van perfect was.52
Naast een zeer machtige president was er in Georgië slechts in beperkte mate persvrijheid, vrijheid om te demonstreren, en was er amper politieke oppositie in het parlement.53 Binnen die beperkte oppositie was er weinig tot geen coalitievorming onder de partijen, die daarom te versplinterd waren om van betekenis te kunnen zijn. Het merendeel van die oppositie weigerde daarbij uit protest om zitting te nemen in het parlement. Deze besluitvorming was moeilijk te begrijpen. Waarom zou de Georgische oppositie weigeren om
50 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 14. 51 Cornell, The Guns of August 2008, 102. 52 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 21. 53
- 21 -
deel te nemen aan het bestuurlijke proces, om zodoende hun op democratische wijze verkregen mandaat van de kiezers uit te voeren? De belangrijkste factor is het simpele feit dat de Georgische democratie en het parlementaire bestel nog in de kinderschoenen stonden. De oppositie bevond zich voornamelijk op straat, en uitte zich in massademonstraties. Daar werd dan echter geen dialoog gevoerd. Er heerste een halsstarrig zwart-wit denken binnen de oppositie waardoor de voornaamste kritiek die geuit werd geen beleidsverandering, maar een regimeverandering ten doel had.54
In de eerste jaren na de Rozenrevolutie kende Georgië een sterke economische groei en werden er grote vorderingen gemaakt op het gebied van democratisering en de bestrijding van corruptie. In de jaren daarna leek er sprake te zijn van een stagnatie in het vooruitstrevende beleid van Saakasjvili.55 Gestelde doelen en hervormingen op vooral politiek en democratisch gebied werden niet naar tevredenheid behaald, waarmee ook de populariteit van Saakasjvili tanende was. In 2007 volgden er demonstraties tegen zijn presidentschap uit onvrede over zijn binnenlandse beleid. Aanleiding was de arrestatie van de voormalige Minister van Defensie die kritiek uitte op Saakasjvili´s presidentschap. In de maanden daarna volgden een aantal demonstraties tegen zijn autoritaire leiderschap, die vervolgens met geweld werden neergeslagen. Tot een ieders verassing schreef Saakasjvili naar aanleiding van de protesten vervroegde verkiezingen uit, wat de hoop op een meer democratisch Georgië deed herleven. Tijdens deze presidentsverkiezingen die in januari 2008 werden gehouden werd Saakasjvili met maarliefst 57% wederom tot president verkozen.56 Dat Saakasjvili ondanks alle kritiek op zo’n groot deel van de stemmen kon rekenen werd voornamelijk verklaard door de sterke economische groei in Georgië. De demonstranten waren vooral de straat op gegaan vanwege het autoritaire bestuur, maar waren grotendeels tevreden over de politieke koers van Georgië onder Saakasjvili leiding. De nieuwe verkiezingen verliepen echter verre van perfect, wat wederom leidde tot grootschalige demonstraties.57
De grootse oppositiepartij weigerde uit protest tegen de verkiezingen om zijn zetels te bezetten, waarmee het beperkte functioneren van de Georgische democratie wederom tot uiting kwam. De voorzitter van de waarnemers van de Raad van Europa Matyas Eörsi, drong
54 Vraaggesprek met dhr. Erik Sportel, programme manager bij Centre for European Security Studies (CESS), verantwoordelijk voor het CESS Georgia parliamentary programme, gehouden op 24-08-2011.
55 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 31. 56
The Organization for Security and Co-operation in Europe, ‘OVSE/ODIHR Election Observation Mission
Report, Georgia Extraordinary Presidential Elections 5 January 2008’, (04-03-2008) http://www.osce.org/odihr/elections/georgia/30959
57 NU, Georgiërs protesteren tegen uitslag verkiezingen, (26-05-2008)
- 22 -
aan om de verkiezingsuitslag te accepteren, met de opmerkelijke toevoeging dat Europese Unie er veel aan gelegen was om Georgië als lid van de Raad van Europa meer democratisch te maken.58 De gemaakte fouten bij de presidentsverkiezingen zouden er volgens hem toe leiden dat de aankomende parlementsverkiezingen enkele maanden later beter zouden verlopen. Hij noemde het “essentieel voor de toekomst van de democratie”.59 Een twijfelachtig optreden.
Hoewel de Europese monitorcommissie beterschap had beloofd voor de parlementsverkiezingen enkele maanden later, werden ook hier weer onregelmatigheden geconstateerd. De partij van Saakasjvili behaalde een nipte overwinning, maar beheerste nog steeds tweederde van het parlement. Slechts drie oppositiepartijen waren er namelijk in geslaagd om de kiesdrempel te halen.60 Van die beperkt vertegenwoordigde oppositie namen twee partijen uit protest wederom geen zitting in het nieuw gevormde parlement.61 Naar aanleiding van deze onregelmatigheden vonden er in de straten van Tbilisi wederom grootschalige demonstraties plaats. Hoewel deze felle protesten op het eerste gezicht een toonbeeld van democratie leken, hadden de oppositiepartijen die de demonstraties leidden hun stem op een veel efficiëntere wijze kunnen laten gelden in het parlement.
Omdat er nu een negatief beeld ontstaat van het democratisch functioneren van het Georgische parlement dient een nuance te worden gemaakt. De onregelmatigheden bij zowel de parlementaire, als de presidentsverkiezingen waren relatief gering. Het grote merendeel verliep vrij en eerlijk, waarmee de democratische wens van een aanzienlijk deel van de Georgische bevolking wel degelijk gediend werd. Ook is het belangrijk om te benadrukken dat het geen bewuste tactiek van Saakasjvili’s partij was om de oppositie uit te sluiten, maar dat deze daar bij wijze van protest telkenmale zelf voor koos.
Tussen de Rozenrevolutie en de parlementaire verkiezingen van 2008 hebben er in Georgië een aantal belangrijke veranderingen plaats gevonden. Gesteld kan worden dat Saakasjvili in de korte periode van zijn presidentschap grootse verandering op alle velerlei vlakken had weten te bewerkstelligen. Georgië ging van een ‘failed state’ met grote binnenlandse
58 NRC handelsblad, Georgische verkiezingen verre van perfect, (06-01-2008) 59 Ibidem.
60
VVD internationaal, Georgië: politieke partijen, RGP, (nvt)
http://internationaal.vvd.nl/georgie_11971
61
Trouw, Georgische oppositie wijst machtsdeling af, (12-05-2009).
- 23 -
- 24 -
Georgië breekt met Rusland en zoekt toenadering in het Westen
Relatie met Rusland
Ten tijde van het aantreden van Saakasjvili was er sprake van een redelijk vreedzame co-existentie tussen Georgië en Rusland. De conflicten tussen Georgië en diens afvallige regio’s hadden er toe geleid dat Rusland zich permanent in deze gebieden had weten te vestigen. De Russische vredestroepen waren er officieel om geweldsuitbraken over en weer te voorkomen terwijl er politiek voor een definitieve oplossing gezorgd zou moeten worden. Deze situatie diende het Russische belang, omdat het op deze wijze zijn permanente aanwezigheid in de Zuidelijke Kaukasus kon legitimeren. Er was de Russen nog altijd veel aan gelegen om politieke en militaire overmacht te hebben in deze regio. Tijdens het presidentschap van Sjevardnadze werd er in woord en daad aan deze stand van zaken niet getornd, waarmee ook de Russisch-Georgische verhouding in de periode tot de Rozenrevolutie rustig genoemd kon worden. Met de revolutionaire machtsoverdracht van de volgzame Sjevardnadze naar de oppositieleider Saakasjvili zou er aan deze status-quo, en dus ook aan de relatief gemoedelijke verhouding een einde komen.
Saakasjvili kwam aan de macht kwam door middel van een revolutie in de Russische achtertuin. Dit werd door de Russen als bijzonder dreigend ervaren. De onderlinge verhouding verslechterde toen Saakasjvili het herstellen van de Georgische territoriale integriteit, inclusief de afvallige regio’s tot officiële politiek verhief.62 Ook bleek het nieuwe Georgië zich op het Westen te richten, en wilde het democratiseren. De militaire hervormingen onder leiding van de belangrijkste Georgische bondgenoot, en tevens van oudsher aartsvijand van Rusland, de Verenigde Staten, was tegen het zere Russische been. Rusland zag - zoals verwoord in zijn veiligheidsbeleid - het Westen als de grootste bedreiging voor zijn staatsveiligheid.63
Toen Saakasjvili openlijke aansluiting zocht bij de NAVO verslechterde de relatie zo mogelijk nog verder.64 De NAVO was de militaire tak van het Westen en dus bij uitstek een bedreiging voor Rusland. De Russische afgunst en wantrouwen jegens de NAVO was voornamelijk gestoeld op twee pijlers. Er werd binnen de NAVO gesproken over een
62
Overigens, weinig mogelijkheden om zich tegen Rusland te keren werden door Saakasjvili ongemoeid gelaten, zo was hij een van de eersten die de Oranjerevolutie in Oekraïne openlijk steunde.
63 Haas, ‘Russisch veiligheidsbeleid op ramkoers’, 481. 64
- 25 -
raketschild dat geplaatst zou moeten worden in Oost-Europa waarmee de Verenigde Staten en het Westen beschermd zouden zijn tegen raketaanvallen van zogenaamde ‘rogue states’ als Iran, Irak en Noord-Korea.65 De eventuele plaatsing van deze raketten werd door Moskou echter als een directe bedreiging en intimidatie ervaren.66 Belangrijker nog, gezien de afscheidingsproblematiek binnen Georgië, was het feit dat de NAVO eind jaren 90 het toenmalige en door Rusland gesteunde Joegoslavië had gebombardeerd om de afscheidingswens van de provincie Kosovo te ondersteunen.67 Vervolgens erkenden vele afzonderlijke NAVO-landen - waaronder de Verenigde Staten - die onafhankelijkheid van Kosovo, een bittere pil voor het Kremlin. Het was daarom voor Rusland bijzonder pijnlijk dat Georgië bij de NAVO toenadering zocht.
De grootschalige anti-smokkel campagnes en hervormingen over de gehele linie in de afvallige regio’s waarmee direct bij aanvang van Saakasjvili’s presidentschap werd begonnen, droegen verder bij aan de hoog oplopende spanningen. Georgië wist zogezegd een militaire escalatie uiteindelijk te voorkomen door zich uit de regio terug te trekken. Het werd vervolgens echter door Rusland beschuldigd van het opzettelijk laten escaleren van de patstelling om aan de internationale wereldpers te kunnen tonen dat Rusland faalde in zijn vredesmissie.68 Het Kremlin werd hierop door Tbilisi beschuldigd van het leveren van wapens, munitie en meer oorlogsmateriaal aan Zuid-Ossetië.69 Deze escalatie doet vragen rijzen over de realiteit van een eventuele permanente oplossing in de conflicten, zo lang de aanwezige vredestroepen de Russische nationaliteit bezitten.
Rusland was immers de door zichzelf opgeworpen intermediair in het conflict, en diende daarmee officieel het doel te hebben om de territoriale integriteit van Georgië te waarborgen, of tot een oplossing te komen die voor alle partijen werkte.70 De werkelijkheid lag anders. Zoals eerder aangegeven gaf de Doema sinds jaar en dag openlijke steun aan het onafhankelijkheidsstreven van Abchazië en Zuid-Ossetië.71 De vraag is dan ook welke integriteit er van de Russische vredesmacht verwacht kan worden als er met deze dubbele
65
Homan, Kees, ‘Het Amerikaanse veiligheids- en defensie-beleid in 2006: een einde maken aan alle tirannie?’ in Jaarboek Vrede en Veiligheid, Vol. 36, No. 4 (2006) 127-140, aldaar 134.
66Haas, Marcel de, ‘Een nieuwe koude oorlog? Het assertieve Russische veiligheidsbeleid’, in KLEIO, Vol. 5 (juli, 2009) 49-53, aldaar 52.
67 Bolton, Grace, Visoka, Gezim, ‘Recognizing Kosovo’s independence: Remedial secession or earned
sovereignty?’ in South East European Studies occasional paper, Vol.11, No. 10 (October 2010) 1-26, aldaar 23. 68
Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’,9. 69 Coppieters, Legvold, Statehood and Security,114.
70 Let wel: alle partijen zijn hier Georgië, Zuid-Ossetië en Abchazië, Rusland heeft hier zogezegd officieel weinig te willen.
71
- 26 -
agenda rekening wordt gehouden? Dit in ogenschouw houdende leek het Russische leger er vooral te zijn om de Georgiërs te herinneren aan de macht van Rusland, om ze te laten voelen dat Georgië in Russische ogen een afvallige regio was, en dus in werkelijkheid Russisch grondgebied zou zijn. De in de grensgebieden aanwezige Russische vredeslegers zouden daarmee het tegengestelde doel hebben van hetgeen ze officieel dienden te hebben: namelijk het voorkomen dat de afvallige regio’s weer aansluiting bij Georgië zouden vinden. De vredestroepen leken zodoende een grens te bewaken die volgens internationale afspraken niet diende te bestaan. De Russische belofte om de Georgische territoriale integriteit te waarborgen werd hiermee een fabel, waarmee dit slepende conflict onder Russisch toezicht een zeer kleine kans op een constructieve oplossing had. Rusland had een bewuste politiek van permanente instabiliteit in de regio nagestreefd, waarmee een definitieve oplossing tot nog toe nooit tot een reële optie had behoord.
“The backdrop for recurring tensions [between Georgia and Russia] are Georgia’s ‘frozen conflicts’ with the two de-facto independent breakaway regions of South Ossetia and Abkhazia that are supported by Russia. Russia has, in this context followed a strategy of ‘controlled instability’ or ‘frozen uncertainty’, thereby obscuring the development of Georgia’s sovereignty and statehood.”72
Een belangrijk twistpunt tussen Georgië en Rusland, dat onder het presidentschap van Saakasjvili veelvuldig werd aangehaald, waren de van oudsher aanwezige - maar ook door de Russen bezette - militaire bases in de afvallige regio’s.73 Hierbij is het belangrijk op te merken dat deze militaire aanwezigheid los staat van de zogenaamde Russische vredestroepen, en om die reden volgens de internationaal erkende grenzen een onrechtmatige militaire bezetting van Georgië betekent. Saakasjvili stuurde aan op een permanente sluiting van de Russische bases op hun grondgebied, en een definitieve verwijdering van de Russische militairen uit Georgië zoals dit in 1999 door Boris Jeltsin op de OVSE-top in Istanboel was toegezegd. Saakasjvili gaf te kennen dat de bases zijns inziens eerder dienden om het Russische imperialistische zelfvertrouwen te ondersteunen, dan dat ze bijdroegen aan de bewaking van de Russische grenzen.74 Moskou reageerde door te stellen dat er met de toezegging van Jeltsin geen belofte,
72 Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’, 2.
73 Sakwa, Richard, Putin: Russia’s Choice (New York 2008) 274. 74 Time Magazine, 10 questions for Mikheil Saakashvili, (11-01-2004)
- 27 -
maar een voornemen was geuit om de troepen van het Georgische grondgebied te verwijderen.75
Voorstellen vanuit de internationale gemeenschap om onafhankelijke waarnemers naar de bases te sturen werd door Rusland van de hand gedaan: dit zou geen zin hebben omdat er simpelweg geen Russen op de bases zouden zijn. Na deze belachelijk reactie werden er nog steeds geen waarnemers in de afvallige regio’s toegelaten, en bleef de situatie zoals die was. Toen ook een bezoek van de toenmalige Russische minister van Buitenlandse Zaken aan Georgië geen soelaas bood, bereidde het Georgische parlement een voorstel voor waarmee iedere Russische aanwezigheid op Georgisch grondgebied als illegaal werd verklaard. Mits er binnen enkele maanden tot een terugtrekking van de Russische troepen werd overeengekomen, zouden deze met geweld worden verwijderd.76 In de maanden daarna werd overeengekomen dat de Russische troepen voor het einde van 2008 vetrokken zouden zijn, mits Georgië op zijn beurt beloofde om geen NAVO-troepen op Georgisch grondgebied te zullen stationeren.77 Deze Russische reactie leek wel erg flexibel: waarom zou Rusland na bijna tien jaar te hebben dwarsgelegen nu opeens een toezegging doen? Het zou wel eens verband kunnen hebben gehouden met het feit dat Georgië in 2005 met verve door de Verenigde Staten werd gesteund. Deze veelbelovende afspraak betekende echter niet dat de onderlinge verhoudingen sindsdien verbeterden.
Dat Georgië onder leiding van Saakasjvili de confrontatie met Rusland niet schuwde werd nogmaals bevestigd in september 2006 toen vier Russische officieren gevangen werden genomen onder beschuldiging van spionage. Er werd grootse politieke bombarie gemaakt, terwijl de vier bij de OVSE werden uitgeleverd. De Russische reactie was navenant: de Georgische daden zouden volgens Russische wetten onder terrorisme geschaard kunnen worden waardoor Rusland zich gevrijwaard zag om militaire actie te ondernemen.78 Deze grootse woorden werden opgevolgd met een verhoogde alertheid van Russische troepen op het Georgische grondgebied, en een vrijwel volledige boycot van Georgische exporten naar Rusland.79 Had de overdreven Amerikaanse claim van terrorisme enkele jaren daarvoor nog voorspoed gebracht, nu resulteerde het in economische malaise voor de Georgische exportsector. Ook op andere fronten werd de druk opgevoerd. De prijs die Georgië voor
75 Coppieters, Legvold, Statehood and Security, 194. 76
Ibidem,195.
77 Sokov, ‘The Withdrawal of Russian Military Bases’, 5. 78 Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’, 1.
- 28 -
Russisch gas moest betalen aan de Russische gasgigant Gazprom was aan het einde van dat jaar meer dan verdubbeld ten opzichte van het jaar daarvoor.80
Relatie met de Verenigde Staten
De Amerikaanse aanwezigheid in Georgië kan niet los worden gezien van de hierboven omschreven Russische inmenging. In de laatste jaren van het tijdperk Sjevardnadze was er amper controle vanuit de Georgische staat op de afvallige, en aan Rusland grenzende regio’s. De Amerikaanse claim van terroristisch gevaar in de regio’s werd ook door Rusland geuit in de periode rond de eeuwwisseling. Ten gevolge hiervan voerde Rusland onder het mom van terrorismebestrijding met enige regelmaat militaire operaties uit in Abchazië en Zuid-Ossetië. Deze acties op het Georgische grondgebied ondermijnden echter de Georgische soevereiniteit, wat vanaf 2001 tot een meer intensieve Amerikaans-Georgische samenwerking in de veiligheidssector in de hand werkte.81 De Verenigde Staten haalde in de jaren daarna ook op andere, non- gouvernementele vlakken de banden met Georgië aan. Zo waren ze een belangrijke financier van de oppositie, en van een invloedrijke studentenvereniging in Georgië. Deze beide speelden vervolgens een zeer belangrijke rol tijdens de Rozenrevolutie en droegen bij aan het grote succes daarvan.82 Volgens deze redenatie draagt de Verenigde Staten dan ook, zij het indirect, een gedeeltelijke verantwoordelijkheid voor het slagen van de Rozenrevolutie en de daarmee gepaard gaande machtswisseling in Georgië.83 Na die machtswisseling was Saakasjvili uiteraard bereid om op de Amerikaanse handreiking in te gaan: hij had eindelijk een machtige partner waardoor hij op een meer gelijke voet de dialoog met Rusland kon voeren.
De nieuwe en verbeterde band tussen Washington en het door Saakasjvili geleide Georgië werd nogmaals bevestigd door een bezoek van de toenmalige president van de Verenigde Staten, George W. Bush aan Georgië. Op 10 mei 2005 op het vrijheidsplein in Tbilisi gaf hij een toespraak aan het Georgische volk:
80 New York Times, Gazprom of Russia to double natural gas prices for Georgia (22-12-2006)
http://www.nytimes.com/2006/12/22/business/worldbusiness/22iht-gazprom.3992669.html 81 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 8.
82
Kramer, Michiel, ‘Kleurenrevoluties in de voormalige Sovjet-Unie, ontluikende democratieën of Westerse Realpolitik?’ in Internationale Spectator, Vol. 61, No. 10 (oktober 2007) 492-496, aldaar 493.
- 29 -
“Citizens of a free Georgia … I am proud to stand beside a president who has shown such spirit, determination and leadership in the cause of freedom … 18 months ago … You gathered here armed with nothing but roses and the power of your convictions, and you claimed your liberty. And because you acted, Georgia is today both sovereign and free, and a beacon of liberty for this region and the world … The path of freedom you have chosen is not easy but you will not travel it alone. Americans respect your courageous choice for liberty. And as you build a free and democratic Georgia, the American people will stand with you … Before there was a Purple Revolution in Iraq, or an Orange Revolution in Ukraine, or a Cedar Revolution in Lebanon, there was the Rose Revolution in Georgia. Now, across the Caucasus, in Central Asia and the broader Middle East, we see the same desire for liberty burning in the hearts of young people. They are demanding their freedom and they will have it. We encourage your closer cooperation with Nato … the sovereignty and territorial integrity of Georgia must be respected by all nations.”84
De toespraak, en het feit dat Bush er in verwees naar the broader Middle East moet een klap in het Russische gezicht zijn geweest. De Georgische afscheidingsproblematiek was weer duidelijk in beeld bij de internationale gemeenschap, terwijl Rusland gebaat was bij een stilzwijgende handhaving van de status-quo. Daarbij voelde de Amerikaanse invloed in de Russische achtertuin als een gevaar voor de Russische politiek, en werd het als een bedreiging van de invloedssfeer gezien. Naast de NAVO diende Rusland nu rekening te houden met een tweede gewantrouwde, en militair machtige partner in zijn omgang met Georgië. Rusland diende vanaf dat moment een meer gematigde koers te varen ten opzichte van Georgië. Het kon niet meer, zoals in de periode daarvoor, naar eigen goeddunken handelen. Na zijn toespraak liet Bush zich, de handen met Saakasjvili ineengeslagen en boven de hoofden geheven, door duizenden Georgiërs toejuichen.85 Een duidelijker politiek signaal kon hij niet geven. Vooral de laatste zin uit zijn toespraak waarin hij stelde dat de territoriale integriteit van Georgië door alle landen diende te worden gerespecteerd, leek enkel en alleen gericht te zijn aan Rusland.
Hoewel het een grote geruststelling was dat Bush ook in de Zuidelijke Kaukasus een voorstander van de democratie was, dient de vraag te worden beantwoord welke Amerikaanse belangen er toe leidden dat Bush juist de Georgiërs op het vrijheidsplein in Tbilisi een hart
84 BBC News, Bush’s Speech in Georgia, (10-05-2005)
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4534267.stm
85 Ibidem, Bush praises Georgian democracy, (10-05-2005)
- 30 -
onder de riem stak. Georgië was dan ook om een aantal redenen van belang voor de Verenigde Staten, in ieder geval ten tijde van het presidentschap van Bush. De hoofdmoot van de Amerikaanse belangen viel te scharen onder het kopje terrorismebestrijding, en bood uiteenlopende voordelen voor Washington.86 Ten eerste gaf het bondgenootschap met Georgië de Verenigde Staten de mogelijkheid om fysiek dichtbij de probleemlanden Irak, Afghanistan en Iran te zijn.87 De Georgische vliegvelden werden gebruikt als officiële tussenstop voor uit de Verenigde Staten afkomstige vliegtuigen, op weg naar Amerikaanse bases in Irak en Afghanistan.
Tijdens zijn toespraak verwees Bush naar het feit dat Georgië zelf ook opkwam voor de democratische rechten elders, namelijk in diezelfde twee landen.88 Het mag dan ook geen toeval heten dat later die maand het eerste, volledig door de Amerikaanse troepen getrainde Georgische bataljon in Irak zou worden ingezet. De bereidwilligheid om te sneuvelen voor andermans - de Amerikaanse - zaak, deed het goed in Washington. Dan waren er nog energiebelangen. Met de toen recentelijk opgeleverde Baku-Tbilisi-Ceylan pijplijn (TBC)89, en de parallel lopende South Caucasus Pipeline werd Georgië een van de belangrijkste doorvoerlanden van olie en gas in de regio. De nieuwe pijnlijn zorgt er voor dat het grondstofrijke Azerbeidjaan een directe verbinding kreeg met de Middellandse Zee, zonder dat de grondstoffen over Russisch of Iranees grondgebied vervoerd hoefden te worden..90 Er is de Verenigde Staten als grootverbruiker logischerwijs veel aan gelegen om de ruwe grondstoffen uit de Zuidelijke Kaukasus te laten doorstromen, naar een gebied buiten de Russische invloedssfeer.91 Op de dag van de toespraak op het vrijheidsplein werd aangevangen met het pompen van olie vanuit Baku. De vraag waarom Bush juist op dat moment zijn opwachting in Tbilisi maakte lijkt hiermee beantwoord. Er was meer aan gelegen dan simpelweg de Georgiërs een hart onder de riem te steken: de aanwezigheid van Bush was een belangrijk politiek signaal.
Hoe het ook zei, Georgië en zijn inwoners waren uitzinnig met de Amerikaanse steun. Dit werd bevestigd door de vereeuwiging van het bezoek van Bush: de weg naar het vliegveld
86
Kramer, Kleurenrevoluties in de voormalige Sovjet-Unie, 493. 87 Coggins, Secession, Recognition, 324.
88 BBC, Bush’s Speech
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4534267.stm. 89
De 1 na hoogste doorvoercapaciteit ter wereld: zie de bijlage voor de route van de pijpleidingen. 90 Geopolitical Monitor, The Georgian War, (30-08-2008)
http://www.geopoliticalmonitor.com/pipelines-the-georgian-war-1092. 91
Haas, Marcel de, ‘De Zuid-Kaukasus en energiezekerheid. Brandpunt voor een nieuwe koude oorlog?’ in
