Relatie met Rusland
Ten tijde van het aantreden van Saakasjvili was er sprake van een redelijk vreedzame co-existentie tussen Georgië en Rusland. De conflicten tussen Georgië en diens afvallige regio’s hadden er toe geleid dat Rusland zich permanent in deze gebieden had weten te vestigen. De Russische vredestroepen waren er officieel om geweldsuitbraken over en weer te voorkomen terwijl er politiek voor een definitieve oplossing gezorgd zou moeten worden. Deze situatie diende het Russische belang, omdat het op deze wijze zijn permanente aanwezigheid in de Zuidelijke Kaukasus kon legitimeren. Er was de Russen nog altijd veel aan gelegen om politieke en militaire overmacht te hebben in deze regio. Tijdens het presidentschap van Sjevardnadze werd er in woord en daad aan deze stand van zaken niet getornd, waarmee ook de Russisch-Georgische verhouding in de periode tot de Rozenrevolutie rustig genoemd kon worden. Met de revolutionaire machtsoverdracht van de volgzame Sjevardnadze naar de oppositieleider Saakasjvili zou er aan deze status-quo, en dus ook aan de relatief gemoedelijke verhouding een einde komen.
Saakasjvili kwam aan de macht kwam door middel van een revolutie in de Russische achtertuin. Dit werd door de Russen als bijzonder dreigend ervaren. De onderlinge verhouding verslechterde toen Saakasjvili het herstellen van de Georgische territoriale integriteit, inclusief de afvallige regio’s tot officiële politiek verhief.62 Ook bleek het nieuwe Georgië zich op het Westen te richten, en wilde het democratiseren. De militaire hervormingen onder leiding van de belangrijkste Georgische bondgenoot, en tevens van oudsher aartsvijand van Rusland, de Verenigde Staten, was tegen het zere Russische been. Rusland zag - zoals verwoord in zijn veiligheidsbeleid - het Westen als de grootste bedreiging voor zijn staatsveiligheid.63
Toen Saakasjvili openlijke aansluiting zocht bij de NAVO verslechterde de relatie zo mogelijk nog verder.64 De NAVO was de militaire tak van het Westen en dus bij uitstek een bedreiging voor Rusland. De Russische afgunst en wantrouwen jegens de NAVO was voornamelijk gestoeld op twee pijlers. Er werd binnen de NAVO gesproken over een
62
Overigens, weinig mogelijkheden om zich tegen Rusland te keren werden door Saakasjvili ongemoeid gelaten, zo was hij een van de eersten die de Oranjerevolutie in Oekraïne openlijk steunde.
63 Haas, ‘Russisch veiligheidsbeleid op ramkoers’, 481. 64
Nichol, Jim, ‘Georgia and NATO enlargement: issues and implications’ in Congressional Research Service (March 2008) 1-6, aldaar 4-5.
- 25 -
raketschild dat geplaatst zou moeten worden in Oost-Europa waarmee de Verenigde Staten en het Westen beschermd zouden zijn tegen raketaanvallen van zogenaamde ‘rogue states’ als Iran, Irak en Noord-Korea.65 De eventuele plaatsing van deze raketten werd door Moskou echter als een directe bedreiging en intimidatie ervaren.66 Belangrijker nog, gezien de afscheidingsproblematiek binnen Georgië, was het feit dat de NAVO eind jaren 90 het toenmalige en door Rusland gesteunde Joegoslavië had gebombardeerd om de afscheidingswens van de provincie Kosovo te ondersteunen.67 Vervolgens erkenden vele afzonderlijke NAVO-landen - waaronder de Verenigde Staten - die onafhankelijkheid van Kosovo, een bittere pil voor het Kremlin. Het was daarom voor Rusland bijzonder pijnlijk dat Georgië bij de NAVO toenadering zocht.
De grootschalige anti-smokkel campagnes en hervormingen over de gehele linie in de afvallige regio’s waarmee direct bij aanvang van Saakasjvili’s presidentschap werd begonnen, droegen verder bij aan de hoog oplopende spanningen. Georgië wist zogezegd een militaire escalatie uiteindelijk te voorkomen door zich uit de regio terug te trekken. Het werd vervolgens echter door Rusland beschuldigd van het opzettelijk laten escaleren van de patstelling om aan de internationale wereldpers te kunnen tonen dat Rusland faalde in zijn vredesmissie.68 Het Kremlin werd hierop door Tbilisi beschuldigd van het leveren van wapens, munitie en meer oorlogsmateriaal aan Zuid-Ossetië.69 Deze escalatie doet vragen rijzen over de realiteit van een eventuele permanente oplossing in de conflicten, zo lang de aanwezige vredestroepen de Russische nationaliteit bezitten.
Rusland was immers de door zichzelf opgeworpen intermediair in het conflict, en diende daarmee officieel het doel te hebben om de territoriale integriteit van Georgië te waarborgen, of tot een oplossing te komen die voor alle partijen werkte.70 De werkelijkheid lag anders. Zoals eerder aangegeven gaf de Doema sinds jaar en dag openlijke steun aan het onafhankelijkheidsstreven van Abchazië en Zuid-Ossetië.71 De vraag is dan ook welke integriteit er van de Russische vredesmacht verwacht kan worden als er met deze dubbele
65
Homan, Kees, ‘Het Amerikaanse veiligheids- en defensie-beleid in 2006: een einde maken aan alle tirannie?’ in Jaarboek Vrede en Veiligheid, Vol. 36, No. 4 (2006) 127-140, aldaar 134.
66Haas, Marcel de, ‘Een nieuwe koude oorlog? Het assertieve Russische veiligheidsbeleid’, in KLEIO, Vol. 5 (juli, 2009) 49-53, aldaar 52.
67 Bolton, Grace, Visoka, Gezim, ‘Recognizing Kosovo’s independence: Remedial secession or earned
sovereignty?’ in South East European Studies occasional paper, Vol.11, No. 10 (October 2010) 1-26, aldaar 23. 68
Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’,9. 69 Coppieters, Legvold, Statehood and Security,114.
70 Let wel: alle partijen zijn hier Georgië, Zuid-Ossetië en Abchazië, Rusland heeft hier zogezegd officieel weinig te willen.
71
- 26 -
agenda rekening wordt gehouden? Dit in ogenschouw houdende leek het Russische leger er vooral te zijn om de Georgiërs te herinneren aan de macht van Rusland, om ze te laten voelen dat Georgië in Russische ogen een afvallige regio was, en dus in werkelijkheid Russisch grondgebied zou zijn. De in de grensgebieden aanwezige Russische vredeslegers zouden daarmee het tegengestelde doel hebben van hetgeen ze officieel dienden te hebben: namelijk het voorkomen dat de afvallige regio’s weer aansluiting bij Georgië zouden vinden. De vredestroepen leken zodoende een grens te bewaken die volgens internationale afspraken niet diende te bestaan. De Russische belofte om de Georgische territoriale integriteit te waarborgen werd hiermee een fabel, waarmee dit slepende conflict onder Russisch toezicht een zeer kleine kans op een constructieve oplossing had. Rusland had een bewuste politiek van permanente instabiliteit in de regio nagestreefd, waarmee een definitieve oplossing tot nog toe nooit tot een reële optie had behoord.
“The backdrop for recurring tensions [between Georgia and Russia] are Georgia’s ‘frozen conflicts’ with the two de-facto independent breakaway regions of South Ossetia and Abkhazia that are supported by Russia. Russia has, in this context followed a strategy of ‘controlled instability’ or ‘frozen uncertainty’, thereby obscuring the development of Georgia’s sovereignty and statehood.”72
Een belangrijk twistpunt tussen Georgië en Rusland, dat onder het presidentschap van Saakasjvili veelvuldig werd aangehaald, waren de van oudsher aanwezige - maar ook door de Russen bezette - militaire bases in de afvallige regio’s.73 Hierbij is het belangrijk op te merken dat deze militaire aanwezigheid los staat van de zogenaamde Russische vredestroepen, en om die reden volgens de internationaal erkende grenzen een onrechtmatige militaire bezetting van Georgië betekent. Saakasjvili stuurde aan op een permanente sluiting van de Russische bases op hun grondgebied, en een definitieve verwijdering van de Russische militairen uit Georgië zoals dit in 1999 door Boris Jeltsin op de OVSE-top in Istanboel was toegezegd. Saakasjvili gaf te kennen dat de bases zijns inziens eerder dienden om het Russische imperialistische zelfvertrouwen te ondersteunen, dan dat ze bijdroegen aan de bewaking van de Russische grenzen.74 Moskou reageerde door te stellen dat er met de toezegging van Jeltsin geen belofte,
72 Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’, 2.
73 Sakwa, Richard, Putin: Russia’s Choice (New York 2008) 274. 74 Time Magazine, 10 questions for Mikheil Saakashvili, (11-01-2004)
- 27 -
maar een voornemen was geuit om de troepen van het Georgische grondgebied te verwijderen.75
Voorstellen vanuit de internationale gemeenschap om onafhankelijke waarnemers naar de bases te sturen werd door Rusland van de hand gedaan: dit zou geen zin hebben omdat er simpelweg geen Russen op de bases zouden zijn. Na deze belachelijk reactie werden er nog steeds geen waarnemers in de afvallige regio’s toegelaten, en bleef de situatie zoals die was. Toen ook een bezoek van de toenmalige Russische minister van Buitenlandse Zaken aan Georgië geen soelaas bood, bereidde het Georgische parlement een voorstel voor waarmee iedere Russische aanwezigheid op Georgisch grondgebied als illegaal werd verklaard. Mits er binnen enkele maanden tot een terugtrekking van de Russische troepen werd overeengekomen, zouden deze met geweld worden verwijderd.76 In de maanden daarna werd overeengekomen dat de Russische troepen voor het einde van 2008 vetrokken zouden zijn, mits Georgië op zijn beurt beloofde om geen NAVO-troepen op Georgisch grondgebied te zullen stationeren.77 Deze Russische reactie leek wel erg flexibel: waarom zou Rusland na bijna tien jaar te hebben dwarsgelegen nu opeens een toezegging doen? Het zou wel eens verband kunnen hebben gehouden met het feit dat Georgië in 2005 met verve door de Verenigde Staten werd gesteund. Deze veelbelovende afspraak betekende echter niet dat de onderlinge verhoudingen sindsdien verbeterden.
Dat Georgië onder leiding van Saakasjvili de confrontatie met Rusland niet schuwde werd nogmaals bevestigd in september 2006 toen vier Russische officieren gevangen werden genomen onder beschuldiging van spionage. Er werd grootse politieke bombarie gemaakt, terwijl de vier bij de OVSE werden uitgeleverd. De Russische reactie was navenant: de Georgische daden zouden volgens Russische wetten onder terrorisme geschaard kunnen worden waardoor Rusland zich gevrijwaard zag om militaire actie te ondernemen.78 Deze grootse woorden werden opgevolgd met een verhoogde alertheid van Russische troepen op het Georgische grondgebied, en een vrijwel volledige boycot van Georgische exporten naar Rusland.79 Had de overdreven Amerikaanse claim van terrorisme enkele jaren daarvoor nog voorspoed gebracht, nu resulteerde het in economische malaise voor de Georgische exportsector. Ook op andere fronten werd de druk opgevoerd. De prijs die Georgië voor
75 Coppieters, Legvold, Statehood and Security, 194. 76
Ibidem,195.
77 Sokov, ‘The Withdrawal of Russian Military Bases’, 5. 78 Jawad, ‘Europe’s new Neighbourhood’, 1.
79 Het ging voornamelijk om Georgische wijn en mineraalwater: de belangrijkste Georgische exportproducten en tevens een delicatesse in Rusland.
- 28 -
Russisch gas moest betalen aan de Russische gasgigant Gazprom was aan het einde van dat jaar meer dan verdubbeld ten opzichte van het jaar daarvoor.80
Relatie met de Verenigde Staten
De Amerikaanse aanwezigheid in Georgië kan niet los worden gezien van de hierboven omschreven Russische inmenging. In de laatste jaren van het tijdperk Sjevardnadze was er amper controle vanuit de Georgische staat op de afvallige, en aan Rusland grenzende regio’s. De Amerikaanse claim van terroristisch gevaar in de regio’s werd ook door Rusland geuit in de periode rond de eeuwwisseling. Ten gevolge hiervan voerde Rusland onder het mom van terrorismebestrijding met enige regelmaat militaire operaties uit in Abchazië en Zuid-Ossetië. Deze acties op het Georgische grondgebied ondermijnden echter de Georgische soevereiniteit, wat vanaf 2001 tot een meer intensieve Amerikaans-Georgische samenwerking in de veiligheidssector in de hand werkte.81 De Verenigde Staten haalde in de jaren daarna ook op andere, non- gouvernementele vlakken de banden met Georgië aan. Zo waren ze een belangrijke financier van de oppositie, en van een invloedrijke studentenvereniging in Georgië. Deze beide speelden vervolgens een zeer belangrijke rol tijdens de Rozenrevolutie en droegen bij aan het grote succes daarvan.82 Volgens deze redenatie draagt de Verenigde Staten dan ook, zij het indirect, een gedeeltelijke verantwoordelijkheid voor het slagen van de Rozenrevolutie en de daarmee gepaard gaande machtswisseling in Georgië.83 Na die machtswisseling was Saakasjvili uiteraard bereid om op de Amerikaanse handreiking in te gaan: hij had eindelijk een machtige partner waardoor hij op een meer gelijke voet de dialoog met Rusland kon voeren.
De nieuwe en verbeterde band tussen Washington en het door Saakasjvili geleide Georgië werd nogmaals bevestigd door een bezoek van de toenmalige president van de Verenigde Staten, George W. Bush aan Georgië. Op 10 mei 2005 op het vrijheidsplein in Tbilisi gaf hij een toespraak aan het Georgische volk:
80 New York Times, Gazprom of Russia to double natural gas prices for Georgia (22-12-2006)
http://www.nytimes.com/2006/12/22/business/worldbusiness/22iht-gazprom.3992669.html 81 Jawad, ‘Democracy, diversity and conflict’, 8.
82
Kramer, Michiel, ‘Kleurenrevoluties in de voormalige Sovjet-Unie, ontluikende democratieën of Westerse Realpolitik?’ in Internationale Spectator, Vol. 61, No. 10 (oktober 2007) 492-496, aldaar 493.
83 Dit was de voornaamste reden voor het Kremlin om de Verenigde Staten er van te beschuldigen een bewuste politiek na te hebben gevolg, waarmee Washington verantwoordelijk zou zijn voor de instabiliteit en de Rozenrevolutie.
- 29 -
“Citizens of a free Georgia … I am proud to stand beside a president who has shown such spirit, determination and leadership in the cause of freedom … 18 months ago … You gathered here armed with nothing but roses and the power of your convictions, and you claimed your liberty. And because you acted, Georgia is today both sovereign and free, and a beacon of liberty for this region and the world … The path of freedom you have chosen is not easy but you will not travel it alone. Americans respect your courageous choice for liberty. And as you build a free and democratic Georgia, the American people will stand with you … Before there was a Purple Revolution in Iraq, or an Orange Revolution in Ukraine, or a Cedar Revolution in Lebanon, there was the Rose Revolution in Georgia. Now, across the Caucasus, in Central Asia and the broader Middle East, we see the same desire for liberty burning in the hearts of young people. They are demanding their freedom and they will have it. We encourage your closer cooperation with Nato … the sovereignty and territorial integrity of Georgia must be respected by all nations.”84
De toespraak, en het feit dat Bush er in verwees naar the broader Middle East moet een klap in het Russische gezicht zijn geweest. De Georgische afscheidingsproblematiek was weer duidelijk in beeld bij de internationale gemeenschap, terwijl Rusland gebaat was bij een stilzwijgende handhaving van de status-quo. Daarbij voelde de Amerikaanse invloed in de Russische achtertuin als een gevaar voor de Russische politiek, en werd het als een bedreiging van de invloedssfeer gezien. Naast de NAVO diende Rusland nu rekening te houden met een tweede gewantrouwde, en militair machtige partner in zijn omgang met Georgië. Rusland diende vanaf dat moment een meer gematigde koers te varen ten opzichte van Georgië. Het kon niet meer, zoals in de periode daarvoor, naar eigen goeddunken handelen. Na zijn toespraak liet Bush zich, de handen met Saakasjvili ineengeslagen en boven de hoofden geheven, door duizenden Georgiërs toejuichen.85 Een duidelijker politiek signaal kon hij niet geven. Vooral de laatste zin uit zijn toespraak waarin hij stelde dat de territoriale integriteit van Georgië door alle landen diende te worden gerespecteerd, leek enkel en alleen gericht te zijn aan Rusland.
Hoewel het een grote geruststelling was dat Bush ook in de Zuidelijke Kaukasus een voorstander van de democratie was, dient de vraag te worden beantwoord welke Amerikaanse belangen er toe leidden dat Bush juist de Georgiërs op het vrijheidsplein in Tbilisi een hart
84 BBC News, Bush’s Speech in Georgia, (10-05-2005)
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4534267.stm
85 Ibidem, Bush praises Georgian democracy, (10-05-2005)
- 30 -
onder de riem stak. Georgië was dan ook om een aantal redenen van belang voor de Verenigde Staten, in ieder geval ten tijde van het presidentschap van Bush. De hoofdmoot van de Amerikaanse belangen viel te scharen onder het kopje terrorismebestrijding, en bood uiteenlopende voordelen voor Washington.86 Ten eerste gaf het bondgenootschap met Georgië de Verenigde Staten de mogelijkheid om fysiek dichtbij de probleemlanden Irak, Afghanistan en Iran te zijn.87 De Georgische vliegvelden werden gebruikt als officiële tussenstop voor uit de Verenigde Staten afkomstige vliegtuigen, op weg naar Amerikaanse bases in Irak en Afghanistan.
Tijdens zijn toespraak verwees Bush naar het feit dat Georgië zelf ook opkwam voor de democratische rechten elders, namelijk in diezelfde twee landen.88 Het mag dan ook geen toeval heten dat later die maand het eerste, volledig door de Amerikaanse troepen getrainde Georgische bataljon in Irak zou worden ingezet. De bereidwilligheid om te sneuvelen voor andermans - de Amerikaanse - zaak, deed het goed in Washington. Dan waren er nog energiebelangen. Met de toen recentelijk opgeleverde Baku-Tbilisi-Ceylan pijplijn (TBC)89, en de parallel lopende South Caucasus Pipeline werd Georgië een van de belangrijkste doorvoerlanden van olie en gas in de regio. De nieuwe pijnlijn zorgt er voor dat het grondstofrijke Azerbeidjaan een directe verbinding kreeg met de Middellandse Zee, zonder dat de grondstoffen over Russisch of Iranees grondgebied vervoerd hoefden te worden..90 Er is de Verenigde Staten als grootverbruiker logischerwijs veel aan gelegen om de ruwe grondstoffen uit de Zuidelijke Kaukasus te laten doorstromen, naar een gebied buiten de Russische invloedssfeer.91 Op de dag van de toespraak op het vrijheidsplein werd aangevangen met het pompen van olie vanuit Baku. De vraag waarom Bush juist op dat moment zijn opwachting in Tbilisi maakte lijkt hiermee beantwoord. Er was meer aan gelegen dan simpelweg de Georgiërs een hart onder de riem te steken: de aanwezigheid van Bush was een belangrijk politiek signaal.
Hoe het ook zei, Georgië en zijn inwoners waren uitzinnig met de Amerikaanse steun. Dit werd bevestigd door de vereeuwiging van het bezoek van Bush: de weg naar het vliegveld
86
Kramer, Kleurenrevoluties in de voormalige Sovjet-Unie, 493. 87 Coggins, Secession, Recognition, 324.
88 BBC, Bush’s Speech
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4534267.stm. 89
De 1 na hoogste doorvoercapaciteit ter wereld: zie de bijlage voor de route van de pijpleidingen. 90 Geopolitical Monitor, The Georgian War, (30-08-2008)
http://www.geopoliticalmonitor.com/pipelines-the-georgian-war-1092. 91
Haas, Marcel de, ‘De Zuid-Kaukasus en energiezekerheid. Brandpunt voor een nieuwe koude oorlog?’ in
- 31 -
van Tbilisi zou sinds dit bezoek de George W. Bush avenue heten.92 De verering van het presidentschap van Bush was opvallend, en bombardeerde Georgië - bij mijn weten - tot een van de weinige landen die enthousiast waren over het presidentschap van deze omstreden president. Het was een belangrijk toonbeeld van de gretigheid waarmee Georgië trachtte om goede relaties te krijgen, en te onderhouden met Westerse landen.
Een jaar na dato was er een omwenteling zichtbaar in de tot dan toe vlekkeloze verstandhouding. Zo steunde de Verenigde Staten op 13 Oktober 2006 vreemd genoeg een door Rusland opgestelde resolutie van de VN-veiligheidsraad waarin de verplaatsing van Georgische troepen naar de grens van Abchazië werd veroordeeld. Dit viel moeilijk te rijmen met de tot dan toe geuite Amerikaanse steun voor Georgië. De volgende dag bood meer duidelijkheid toen een Amerikaans voorstel met betrekking tot Noord-Korea op Russische steun kon rekenen.93 De Verenigde Staten speelde ten behoeve van zijn eigen politieke agenda onder een hoedje met Rusland, ten koste van de Georgische belangen. Hoe kon deze ommezwaai worden verklaard? Een directe aanleiding voor deze veranderende politiek was er niet. Feit is wel dat aan het einde van 2006 de Amerikaanse War on terror, waar een belangrijk deel van de goede Amerikaans-Georgische verhouding op gestoeld was, niet het succesverhaal was geworden waar men in de Verenigde Staten op gehoopt en gerekend had.