Risicoverslaggeving bij de gemeente

Risicoverslaggeving bij de gemeente

Kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen

Groningen, 24/08/‘11

Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit: Economie en Bedrijfskunde

Masterscriptie: Accountancy & Controlling

Auteur: Thomas Jansen

Studentnummer: s2037564

1

e

begeleider: W.K. Zwaagman

2

e

begeleider: E.C. Koopal

1

Samenvatting

Deze scriptie betreft een onderzoek naar de kwaliteit van de risicoverslaggeving in het jaarverslag van 2009 bij gemeenten in Nederland. Risicoverslaggeving wordt steeds belangrijker in zowel de

profit- als de non-profit-sector. Onderzoek naar risicoverslaggeving in de profit-sector wordt al een

aantal jaren gedaan en in deze scriptie is met behulp van deze onderzoeken een onderzoek gedaan naar risicoverslaggeving in de non-profit-sector. Voor gemeenten is de verslaggeving over risico’s geregeld in het Besluit Begroting en Verantwoording en vindt plaats in de paragraaf weerstandsvermogen. In deze paragraaf dient de gemeente te inventariseren welke risico’s ze loopt en welke middelen er binnen de gemeente aanwezig zijn om deze risico’s eventueel op te vangen. Dit dient te worden uitgedrukt in het weerstandsvermogen die de verhouding tussen de benodigde aan aanwezige weerstandscapaciteit weergeeft.

De kwaliteit van risicoverslaggeving kan op verschillende manieren gemeten worden waarbij in de praktijk onderscheid wordt gemaakt tussen de omvang en de inhoud van de verslaggeving als maatstaf voor kwaliteit. Dit onderzoek combineert beide aspecten om zo een oordeel te geven over de kwaliteit van risicoverslaggeving. Doormiddel van literatuuronderzoek en een analyse van de wet- en regelgeving is een model ontwikkeld om de paragraaf weerstandsvermogen aan te toetsen. Het tweede doel van het onderzoek is om de kwaliteit van de risicoverslaggeving te relateren aan een aantal eigenschappen van de bijbehorende gemeente om te kijken of die eigenschappen invloed hebben op de kwaliteit. De eigenschappen die worden onderzocht zijn de omvang en de vermogenspositie van de gemeente, en zijn tevens bepaald aan de hand van literatuuronderzoek. Uit het onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen op een aantal punten structureel te kort schiet. Risico’s worden te weinig gekwantificeerd en ook worden de gebruikers van het jaarverslag te weinig geïnformeerd over het beleid en controle- en beheersingsmaatregelen met betrekking tot risicomanagement. Daarnaast blijkt dat de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen geen significante correlatie vertoont met zowel de omvang als de vermogenspositie van gemeenten.

Het doel van de paragraaf weerstandsvermogen is om inzicht te geven in de financiële risico’s die een gemeente loopt en of er voldoende middelen aanwezig zijn om deze risico’s eventueel te kunnen opvangen. Dit doel wordt in de jaarverslagen van 2009 nog niet bereikt, en de risicoverslaggeving bij gemeenten in Nederland kan in dat opzicht nog een verbeterslag maken.

2

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie ter afsluiting van mijn opleiding Accountancy en Controlling aan de Rijksuniversiteit Groningen. Een semester lang heb ik hard aan deze scriptie gewerkt op het kantoor van Ernst & Young Groningen, de organisatie die mij de mogelijkheid bood mijn scriptie bij hen te schijven.

Deze scriptie schrijven was mij niet gelukt zonder de nodige begeleiding en ik wil dan ook mijn afstudeerbegeleider Klaas Zwaagman vanuit de Rijksuniversiteit Groningen hartelijk bedanken voor zijn input. Daarnaast wil ik mijn begeleider Sandra Gubler van Ernst & Young Groningen bedanken voor haar begeleiding. Door de begeleiding vanuit zowel de universiteit als vanuit de praktijk kan ik tevreden terug kijken op deze periode en op het eindresultaat. Ook wil ik graag mijn collega’s bij Ernst & Young en mijn medestudenten van de universiteit bedanken voor een leuke en leerzame tijd, en voor het kritisch lezen van mijn scriptie.

Na de zomer begint een nieuwe periode in mijn leven en ga ik het studentenleven inruilen voor het werkende leven. Ik wil dan ook graag mijn ouders, zus, vriendin en vrienden hartelijk danken voor het mogelijk maken van een onvergetelijke studententijd. Gelukkig is men in de accountancy nooit daadwerkelijk uitgestudeerd en dit zal dan ook niet de laatste scriptie zijn die ik zal schrijven. Voor nu hoop ik met deze scriptie een bescheiden bijdrage te hebben geleverd aan de wetenschap. Groningen, augustus 2011

3

Inhoudsopgave

Samenvatting 1 Voorwoord 2 Inhoudsopgave 3 Inleiding 5 Aanleiding onderzoek 5 Voorgaand onderzoek 7 Opbouw onderzoek 8 1 Onderzoeksaanpak 9 1.1 Doelstelling 9 1.2 Onderzoeksvraag 9 1.2.1 Hoofdvraag 9 1.2.2 Deelvragen 10 1.3 Schematische onderzoeksopzet 10

1.4 Beperkingen en reproduceerbaarheid onderzoek 11

2 Theoretisch kader 13

2.1 Risico’s managen en rapporteren 13

2.1.1 Risico 13 2.1.2 Risicomanagement 16 2.1.3 Risicoverslaggeving 19 2.2 Gemeentesector 25 2.2.1 Organisatiestructuur 25 2.2.2 Taken 26 2.2.3 Stakeholders 26 2.2.4 Risico’s 27

4 3 Onderzoeksmethodologie 32 3.1 Onderzoeksmodel 32 3.1.1 Opzet model 32 3.1.2 Kwantitatieve factoren 33 3.1.3 Kwalitatieve factoren 33 3.1.4 Invloedsfactoren 34 3.1.5 Indexanalyse 35 3.2 Deelwaarnemingsselectie 37 3.2.1 Populatie 37 3.2.2 Deelwaarneming 37 4 Resultaten 39 4.1 Werking model 39 4.2 Kwantitatieve resultaten 39 4.3 Kwalitatieve resultaten 41 5 Conclusie 43 Referenties 45 Bijlage 49

5

Inleiding

Deze scriptie betreft een onderzoek naar de risicoverslaggeving in het jaarverslag van gemeenten in Nederland. In het gemeentelijk jaarverslag valt dit onder de zogenaamde ‘paragraaf weerstandsvermogen’. In deze inleiding beschrijf ik allereerst de aanleiding voor het onderzoek. Vervolgens geef ik een kort overzicht van voorgaande onderzoeken naar de paragraaf weerstandsvermogen en risicoverslaggeving in het algemeen. Als laatste geef ik een overzicht van de opbouw van de scriptie.

Aanleiding onderzoek

Gemeenten hebben een grote invloed op het dagelijks leven van haar inwoners. De gemeente is de derde bestuurslaag in het Nederlands staatsbestel na de Rijksoverheid en de Nederlandse provincies. In 2011 kent Nederland 418 gemeenten. Doordat gemeenten grotendeels met belastinggeld werken en het dagelijkse leven van haar inwoners beïnvloeden, is het van belang dat de mogelijke risico’s in kaart worden gebracht en worden beheerst. De verhouding tussen de inwoners en hun gemeente kan worden teruggebracht naar de agency theory. Het electoraat is in dit geval de principaal en de gemeente de agent. De agent werkt met publiek geld en voert het democratisch gekozen beleid van het electoraat uit. Er moet dus een hoge mate van transparantie zijn om hierop toe te zien. Een variant op de agency theory voor de publieke sector is de public

choice theory. Deze theorie houdt in dat publieke functionarissen een eigen belang nastreven dat

niet ten goede komt aan het publieke doel dat ze moeten dienen.

Toezien op, en verantwoording afleggen over risico’s wordt in de publieke sector steeds belangrijker. Dit komt aan de ene kant door nieuwe verslaggevingseisen maar is ook een gevolg van een steeds meer risico-averse maatschappij (De Groot en Van Boxtel, 2010). Ook de kredietcrisis en bezuinigingen van de Rijksoverheid hebben tot gevolg dat lokale overheden bewuster naar de toekomst moeten kijken. De afgelopen tijd kwamen verschillende gemeenten in Nederland in het nieuws naar aanleiding van schandalen en ongelukkige voorvallen met grote financiële gevolgen. Het omvallen van de Icesave bank waar ongeveer 200 miljoen euro aan vermogen van Nederlandse gemeenten geparkeerd stond, of de aanleg van grote infrastructurele projecten zoals de Noord-Zuidlijn waarbij de risico’s vaak onderschat werden zijn hier voorbeelden van. Doordat de Rijksoverheid steeds meer taken naar lokale overheden delegeert en bepaalde taken worden uitbesteed is risicomanagement in de publieke sector sterk in ontwikkeling (Bossert en Sluijters, 2007). Ook heeft een gemeente vaak te maken met omvangrijke projecten zoals het aanleggen van infrastructuur. Omdat dit meestal dynamische projecten zijn met vaak hoge kosten, is risicomanagement belangrijk (Aritua, Smith en Bower, 2011). De gekozen volksvertegenwoordigers worden verantwoordelijk gehouden wanneer er iets mis gaat en moeten daarom een grote nadruk leggen op risicomanagement. Volksvertegenwoordigers moeten aan de ene kant zorg dragen aan de bescherming van de burgers en hun omgeving, maar tegelijkertijd mag dit niet lijden tot een te hoge belastingdruk (Halachmi, 2005). Hoewel bij gemeenten en andere overheidsinstanties geen sprake is van een directe dreiging van de continuïteit kan een falend risicomanagement wel een

6

directe invloed hebben op het belang van de burger. Een overheidsinstantie kan daarbij haar legitimiteit verliezen. Ook kan risicomanagement bijdragen aan een effectievere bedrijfsvoering van overheidsinstanties (Van Moorsel en Visser, 2003).

Verslaggeving voor provincies en gemeenten in Nederland is geregeld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) dat sinds 2004 van toepassing is. Hierin zijn onder andere de voorschriften voor de begroting en verantwoording opgenomen. Tevens worden in dit besluit regels gesteld aan het inventariseren van risico’s die van materiële betekenis kunnen zijn op de financiële positie. Voor een goede uitvoering van het BBV is er een commissie ingesteld welke zorg draagt aan een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit gebeurt door het bijhouden van documenten die uitleg geven over het BBV en door het beantwoorden van praktijkvragen.

Het BBV is in het leven geroepen door de toenmalige minister van binnenlandse zaken als opvolger van het Besluit Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95). Het nieuwe besluit is ingevoerd naar aanleiding van een evaluatie van het oude besluit en tevens een gevolg van de dualisering van het gemeentebestuur. Dualisering houdt de scheiding tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders in. Uit de evaluatie van het oude besluit bleek dat deze te veel interpretatieruimte bood, ook kwam naar voren dat er meer behoefte is aan informatie over risico’s en weerstandscapaciteit. In het nieuwe besluit valt dit onder het zogenaamde weerstandsvermogen. Dit bestaat uit de weerstandscapaciteit, de middelen en mogelijkheden waarover een gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken, en de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn. De weerstandscapaciteit bestaat uit de (stille) reserves, de onbenutte belastingcapaciteit en eventuele bezuinigingsmogelijkheden. De verslaggeving hierover komt in het jaarverslag in de risicoparagraaf die in het BBV als ‘paragraaf weerstandsvermogen’ wordt betiteld. In de rest van het onderzoek zal dan ook over ‘paragraaf weerstandsvermogen’ worden gesproken. Een schematisch overzicht van de relatie tussen de risico’s en het weerstandsvermogen is te zien in figuur 1.

Figuur 1 weerstandsvermogen

Uit onderzoek van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (2005) blijkt dat 80% van de onderzochte gemeenten moeite heeft om haar risico’s te kwantificeren en daarmee de omvang van het weerstandsvermogen te bepalen. Het ontbreken van een beoordelingsnorm wordt als één van de oorzaken gezien (Smorenberg, 2006). Gemeenten zijn daardoor soms genoodzaakt

Risicoprofiel Weerstandscapaciteit

7

belastingtarieven te verhogen om onvoorziene tegenvallers uit het verleden op te vangen. Door meer aandacht te besteden aan de risico’s en het weerstandsvermogen had in veel gevallen met minder drastische maatregelingen volstaan kunnen worden (Gerritsen en Haisma, 2003).

In deze scriptie doe ik een onderzoek naar de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarverslagen van gemeenten in Nederland. Zowel de kwantiteit als de kwaliteit zal hierbij onderzocht worden. Ook probeer ik te verklaren welke factoren invloed hebben op de kwaliteit van de risicoverslaggeving. De hoofdvraag van mijn onderzoek is:

“Wat is de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag van gemeenten in Nederland?”

Voorgaand onderzoek

Er is de laatste jaren veel onderzoek gedaan naar risicoverslaggeving in de profit-sector. Deze onderzoeken zijn in grove lijn onder te verdelen in onderzoeken naar de omvang en onderzoeken naar de inhoud van risicoverslaggeving. Er wordt door sommige onderzoekers een verband gelegd tussen de kwantiteit van de risicorapportage en de kwaliteit. Een onderzoek van Linsley en Shrives (2006) naar het verband tussen de kwantiteit van de risicoverslaggeving en de grote van de onderneming is hier een voorbeeld van. Zij vinden een significant positief verband tussen de omvang van de onderneming en het aantal gerapporteerde risico’s in de jaarverslagen van een sample van 79 ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk. Ook vinden zij een duidelijk positief verband tussen het aantal gerapporteerde risico’s en het risiconiveau van de onderneming.

Andere onderzoeken gaan naast kwantiteit ook in op de kwaliteit van de informatie. Beretta en Bozzolan (2004) stellen dat naast de hoeveelheid die gerapporteerd wordt het ook belangrijk is wat en hoe er gerapporteerd wordt. Zij doen een onderzoek naar een sample van 85 beursgenoteerde ondernemingen in Italië. In hun onderzoek ontwikkelen ze een model om de kwaliteit van risicoverslaggeving te meten. Voor het meten van de inhoudelijke kwaliteit van de gerapporteerde informatie maken ze gebruik van vier verschillende dimensies. Daarbij kijken ze of er wordt ingegaan op de strategie, de karakteristieken en de omgeving van de onderneming in relatie tot het gerapporteerde risico. Ook meten ze of de economische impact wordt genoemd. Verder bekijken ze nog op wat voor manier de impact van het risico wordt gemeten, en als laatste bekijken ze of de verwachtingen en eventuele ondernomen acties worden weergegeven.

Bij bovenstaande twee onderzoeken is het jaarverslag het object van onderzoek. Andere onderzoeken benaderen de kwaliteit van risicoverslaggeving vanuit de gebruiker. Solomon e.a. (2000) onderzoeken de behoefte van 552 institutionele beleggers zoals verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen in het Verenigd Koninkrijk. Hieruit blijkt dat een derde van de institutionele beleggers vindt dat verbeterde risicorapportage hen zou kunnen helpen met het nemen van investeringsbeslissingen. Ook blijkt uit het onderzoek dat risicorapportage gepaard gaat met de hervorming van corporate governance in de ogen van de institutionele belegger.

8

Onderzoek naar risicoverslaggeving in de publieke sector is minder sterk aanwezig. Wel wordt er steeds meer onderzoek gedaan naar risicomanagement zelf in de publieke sector. Omdat de overheid zowel risicoveroorzaker als een risicobeheerser is, staat het dilemma van de afweging tussen de opbrengsten en de mogelijke schade op de maatschappij bij bepaalde activiteiten vaak centraal in de besluitvorming. Hiermee wordt bedoeld dat de overheid door het uitvoeren van verschillende projecten haar inwoners bloot stelt aan risico’s, maar dat zij er tegelijkertijd voor is om haar burgers te beschermen (Smith en Toft, 1998).

Dit onderzoek heeft betrekking op de financiële risico’s die gemeenten lopen aangezien deze risico’s ook in aanmerking kunnen komen voor het weerstandsvermogen van gemeenten. Aan de hand van een analyse van literatuur en wet- en regelgeving stel ik een normenkader op waaraan ik de jaarverslagen van gemeenten toets. Ik maak gebruik van eerdere onderzoeken naar risicoverslaggeving bij voornamelijk beursgenoteerde ondernemingen in combinatie met eerder verrichte onderzoeken naar het weerstandsvermogen van gemeenten in Nederland. De eerdere verrichte onderzoeken naar het weerstandsvermogen hebben een minder sterk wetenschappelijk karakter, maar kunnen wel hulp bieden bij het in kaart brengen van de eerder geconstateerde problemen die gemeenten hebben ondervonden bij hun risicoverslaggeving. Ik ontwikkel in dit onderzoek een model om de risicoparagraaf van gemeente te analyseren. Aan de hand van dit model geef ik een oordeel over de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen bij gemeenten in Nederland. Vervolgens analyseer ik een aantal factoren die invloed kunnen hebben op de kwaliteit van de risicoverslaggeving.

Opbouw onderzoek

Hoofdstuk 1 bevat de onderzoeksopzet en doelstelling van het onderzoek met de bijbehorende hoofdvraag en deelvragen. In hoofdstuk 2 beschrijf ik de relevante literatuur op het gebied van risicomanagement en risicoverslaggeving plus de wet- en regelgeving. Ook beschrijf ik hier de gemeentensector en ga ik in op sectorspecifieke risico’s bij gemeenten. Ook geef ik in dit hoofdstuk een beeld van de gebruikers van het jaarverslag van gemeenten. Aan de hand hiervan bepaal ik wat een geschikt model is om de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen te kunnen meten en welke factoren invloed kunnen hebben op de kwaliteit. Hoofdstuk 3 bevat de onderzoeksmethodologie. Hier zet ik het onderzoeksmodel en de deelwaarnemingsselectie uiteen. In hoofdstuk 4 beschrijf ik de resultaten van het uitgevoerde onderzoek en in hoofdstuk 5 trek ik de conclusies uit het onderzoek en geef een suggestie voor een eventueel vervolgonderzoek.

9

1

Onderzoeksaanpak

In het komende hoofdstuk beschrijf ik de onderzoeksopzet met de bijbehorende hoofdvraag en deelvragen. Aan de hand van een schematische weergave zal ik de onderzoeksopzet verduidelijken en als laats zal ik de beperkingen en reproduceerbaarheid van het onderzoek aangeven.

1.1 Doelstelling

Het doel van deze scriptie is een oordeel geven over de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag van gemeenten in Nederland. Het tweede onderzoeksdoel is om de kwaliteit van het de risicoparagraaf te relateren aan een aantal factoren die invloed kunnen hebben op de kwaliteit. Om hier een goed oordeel over te geven ontwikkel ik een model om de jaarverslagen aan te toetsen. Dit model wordt gevormd aan de hand van een aantal factoren. Deze factoren onderzoek ik aan de hand van deelvragen. De deelvragen zullen de basis vormen voor de komende hoofdstukken en uiteindelijk in het onderzoeksmodel samenkomen. Ik zal een deelwaarneming van jaarverslagen van gemeenten in Nederland toetsen om zo een oordeel over de kwaliteit te geven. Bij het meten van de kwaliteit zal ik voornamelijk ingaan op de inhoud van de informatie en me niet beperken tot alleen de omvang van de paragraaf. Het model dat ik ontwikkel sluit aan op de wet- en regelgeving uit het BBV en is daarom speciaal bedoeld voor gemeenten in Nederland.

1.2 Onderzoeksvraag

Om een oordeel te kunnen geven over de kwaliteit van de risicoparagraaf bij gemeenten in Nederland doorloop ik eerst een aantal stappen die bijdragen aan het opstellen van het onderzoeksmodel. Deze stappen voer ik uit aan de hand van deelvragen die uiteindelijk samen komen in het onderzoeksmodel. Aan de hand van dit onderzoeksmodel geef ik uiteindelijk antwoord op de hoofdvraag.

1.2.1 Hoofdvraag

Deze scriptie geeft een beeld van de kwaliteit van de risicoparagraaf in het jaarverslag bij gemeenten in Nederland. De hoofdvraag van het onderzoek luidt:

Wat is de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag van gemeenten in Nederland?

De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van een aantal deelvragen en komen in de volgende paragraaf aan de orde.

10

1.2.2 Deelvragen

Om een model te ontwikkelen om de kwaliteit van de risicoparagraaf te meten, moeten een aantal factoren in kaart worden gebracht die de norm bepalen waaraan ik de risicoparagraaf toets. Het in kaart brengen van deze factoren doe ik aan de hand van deelvragen. Ik heb voor mijn onderzoek de komende deelvragen geformuleerd.

Wat is risicoverslaggeving?

Wat is de relevantie van risicoverslaggeving?

Welke factoren hebben invloed op de kwaliteit van risicoverslaggeving? Wie zijn de gebruikers van het jaarverslag van gemeenten?

Wat zijn veel voorkomende risico’s bij gemeenten?

Wat is een geschikt model om de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen van gemeenten te toetsen?

1.3 Schematische onderzoeksopzet

Om het onderzoek te verduidelijken verwijs ik naar de schematische onderzoeksopzet in figuur 2. Hierin is de route van het onderzoek weergegeven. Hieronder geef ik per bouwsteen in het schema een korte beschrijving van wat het inhoudt en wat de relatie is met het onderzoek.

Figuur 2 schematische onderzoeksopzet

Risicoanalyse Gebruiker

Jaarverslag gemeente Literatuur Wet- en

regelgeving

Paragraaf weerstandsvermogen Norm

Discrepantie

11

De risicoanalyse van een gemeente is van invloed op de uiteindelijke risicoverslaggeving in het jaarverslag. De invloed van het gekozen risicoanalysemodel op de uiteindelijke kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen valt buiten het kader van dit onderzoek aangezien de benodigde informatie hiervoor niet uit het jaarverslag blijkt. Het jaarverslag van de gemeente is het object van onderzoek in deze scriptie. Ik beperk me hierbij tot de paragraaf weerstandsvermogen van het jaarverslag. In mijn onderzoek gebruik ik de jaarverslagen van het boekjaar 2009 omdat op het moment van onderzoeken de jaarverslagen over 2010 nog niet allemaal gepubliceerd zijn. De paragraaf weerstandsvermogen is de wettelijke benaming voor de risicoparagraaf bij gemeenten en provincies zoals op genomen in het BBV.

Ik onderzoek in mijn scriptie wie de gebruikers zijn van het jaarverslag bij gemeenten. De gebruiker heeft een indirecte relatie met de norm waaraan ik de risicoparagraaf toets. De relatie is indirect omdat de behoeften van de gebruikers aan risicoverslaggeving vertaald zijn in literatuur en wet- en regelgeving. Hiermee wordt bedoeld dat de gebruiker van het jaarverslag in bescherming wordt genomen doormiddel van door de wet gestelde publicatieplicht. De literatuur neemt een prominente plaats in het onderzoek in. Aan de hand van eerder verrichte onderzoeken naar risicoverslaggeving en eerdere onderzoeken naar de paragraaf weerstandsvermogen bij gemeenten vorm ik uiteindelijk de norm voor mijn onderzoeksmodel. De literatuur heeft daarmee een directe relatie met de norm. De paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag moet voldoen aan de wet- en regelgeving. De wet- en regelgeving hebben een directe invloed op de norm in het onderzoeksmodel. Zoals eerder aangegeven is dit voor gemeenten geregeld in het BBV. De norm komt tot uiting in het onderzoeksmodel en vormt de basis van het empirisch onderzoek. Aan deze norm toets ik de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag.

Tussen de bevindingen uit het empirisch onderzoek en de norm kan zich een discrepantie voordoen. Discrepantie is het verschil tussen de bevindingen in de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag en de norm waar het volgens het model aan zou moeten voldoen. De mate van verschil tussen de bevindingen in het jaarverslag en de norm bepaalt de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in het jaarverslag. Deze laatste bouwsteen beantwoordt uiteindelijk de hoofdvraag van het onderzoek.

1.4 Beperkingen en reproduceerbaarheid onderzoek

Het onderzoek dat ik uitvoer heeft een aantal beperkingen. Ten eerste heb ik mij alleen gericht op gemeenten in Nederland. Dit heb ik gedaan omdat ik gebruik maak van specifieke regelgeving die van toepassing is voor gemeenten en provincies in Nederland. De bevindingen uit dit onderzoek zeggen daarom niks over de kwaliteit van risicoverslaggeving op een internationaal niveau. Ook is het model dat ik ontwikkel alleen van toepassing op de risicoparagraaf in het jaarverslag van Nederlandse gemeenten en kan niet worden toegepast op de verslaggeving van andere lokale overheidsinstanties zoals provincies of waterschappen.

12

Ten tweede is het onderzoek onderheven aan een aantal subjectieve factoren. De factoren die ik meenemen in het model zijn gekozen op basis van eerder verrichte onderzoeken en wat er wordt gesteld vanuit de wet- en regelgeving. De factoren die ik in het model opneem geven in mijn ogen een goed beeld van de kwaliteit van de risicoverslaggeving, maar er zijn ook factoren die ontbreken welke door iemand anders wel als relevant zouden kunnen worden bestempeld. Ook de wegingsfactor van bepaalde factoren zijn onderheven aan een mate van subjectiviteit en door een ieder anders te beoordelen.

Ten derde zijn de bevindingen zoals gevonden in de jaarverslagen een interpretatie vanuit de onderzoeker. Ook hier bestaat de kans dat bepaalde stukken tekst door verschillende personen anders opgevat kunnen worden. Ook de grote omvang van de tekst en het aantal onderzochte jaarverslagen maakt het een arbeidsintensief project wat mede door de beperkte beschikbare tijd als gevolg heeft dat een hele diepe analyse van de tekst in het jaarverslag niet mogelijk is. De subjectieve interpretatie en de beperkte beschikbare tijd hebben gevolgen voor de reproduceerbaarheid van het onderzoek. Dit houdt in dat wanneer iemand anders het onderzoek over zou doen deze mogelijk tot een andere conclusie komt. Om de subjectiviteit van de interpretatie weg te nemen is gebruik gemaakt van bepaalde steekwoorden als criteria om tot een consequente en objectieve maatstaf te komen. Om een diepe analyse van de jaarverslagen mogelijk te kunnen maken is gekozen om een deelwaarneming van de populatie te onderzoeken en geen statistische steekproef. Voor een verdere beschrijving van de werking van het onderzoek verwijs ik naar hoofdstuk 4.

Als laatste beperking geldt dat ik de jaarverslagen van 2009 onderzoek omdat op het moment van onderzoeken de jaarverslagen over 2010 nog niet allemaal openbaar zijn gemaakt. De kwaliteit kan anno 2011 veranderd zijn.

Het object van onderzoek is deze scriptie zijn de jaarverslagen van gemeenten in Nederland die door de gemeente zelf openbaar dienen te worden gemaakt. Mijn bevindingen uit elk individueel jaarverslag leg ik vast in het model en kunnen op deze manier worden geverifieerd. Er worden geen inhoudelijke teksten zelf opgenomen in deze scriptie.

13

2

Theoretisch kader

In het komende hoofdstuk komt het theoretische deel van het onderzoek aan bod. Dit beslaat een literatuurstudie naar risico, risicomanagement en risicoverslaggeving. Hierbij beschrijf ik telkens wat het BBV vermeldt met betrekking tot risicoverslaggeving. Als laatste beschrijf ik de gemeentensector en bijbehorende risico’s. Ook zal ik hier een beeld geven van de stakeholders en gebruikers van het jaarverslag van gemeenten.

2.1 Risico’s managen en rapporteren

Het eerste deel van het theoretisch kader betreft een literatuurstudie naar risicoverslaggeving. Om risicoverslaggeving te verduidelijken ga ik eerst in op de begrippen risico en risicomanagement. Ik zal de relevantie van risicoverslaggeving verder uitdiepen en factoren beschrijven die invloed hebben op de kwaliteit van de risicoverslaggeving. In deze paragraaf geef ik antwoord op de volgende deelvragen:

Wat is risicoverslaggeving?

Wat is de relevantie van risicoverslaggeving?

Welke factoren hebben invloed op de kwaliteit van risicoverslaggeving?

2.1.1 Risico

Voordat ik dieper in ga op risicoverslaggeving sta ik eerst stil bij het begrip risico. Het begrip risico kent verschillende definities. De Dikke van Dale definieert risico als “gevaar van schade of verlies, de gevaarlijke of kwade kans of kansen die zich bij iets voordoen”. Wie de literatuur over risico’s in het bedrijfskundig of economisch aspect bestudeert merkt een aantal overeenkomsten maar ook een aantal verschillen met deze definitie. Tijdens de industriële revolutie is het begrip risico in het bedrijfsleven in ontwikkeling geraakt. Hiervoor werd bij risico’s vooral gedacht aan bijvoorbeeld natuurrampen, maar mede onder invloed van verzekeringsmaatschappijen en andere financiële instellingen kreeg het begrip risico een meer wiskundig karakter. Een risico wordt gezien als een gebeurtenis als gevolg van een beslissing waaraan een bepaalde kans kan worden toegerekend. Een risico onderscheidt zich hiermee van onzekerheid waaraan geen kansbepaling kan worden toegerekend (Linsley en Shrives, 2006).

The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commision (COSO) is een commissie met als doelstelling om organisaties bij te staan op het gebied van risicomanagement, interne controle en fraude. COSO werd opgericht in 1985 na een eerdere bankencrisis en bestaat uit vertegenwoordigers van de vijf grootste accountingorganisaties in de Verenigde Staten namelijk; het American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), de American Accounting Association (AAA), Financial Executives International (FEI), het Institute of Internal Auditors (IIA) en het Institute of Management Accountants (IMA). In 2004 hebben ze een raamwerk uitgebracht met betrekking tot risicomanagement.

14

Dit raamwerk bevat de sleutelprincipes en –concepten van risicomanagement. De bedoeling van deze commissie was om een breed raamwerk te ontwerpen dat op elke organisatie van toepassing is en om als het ware een gemeenschappelijke ‘taal’ te creëren om te communiceren over risicomanagement. Op deze manier is voor alle organisaties en hun bijbehorende stakeholders een beter beeld bij risicomanagement ontstaan. COSO spreekt van het begrip Enterprise Risk Management (ERM).

In het raamwerk van COSO (2004) gaan ze uit van events (gebeurtenissen) en uncertainty (onzekerheid) die zowel een positieve als negatieve uitwerking kunnen hebben. Ze spreken dan over risks (risico’s) en opportunity’s (kansen) en hanteren daarvoor de volgende definities:

Event: “An event is an incident or occurrence from internal or external sources that affects achievement of objectives. Events can have negative impact, positive impact, or both. Events with negative impact represent risks.”

Risk: “Risk is the possibility that an event will occur and adversely affect the achievement of objectives.”

Opportunity: “Opportunity is the possibility that an event will occur and positively affect the achievement of objectives.”

Opvallend hierbij is dat ze dus spreken van zowel een negatief als een positief effect en dat beide invloed hebben op de te behalen doelstellingen. COSO hanteert vier categorieën risico’s of doelstellingen namelijk: strategic (strategisch), operations (operationeel), reporting (verslaggeving) en compliance (naleving). De strategische risico’s hebben betrekking op de hoogste doelstellingen van de organisatie die aansluiten op de missie. Operationele risico’s betreffen het effectief en efficiënt gebruik maken van de middelen van de organisatie. Verslaggevingrisico’s hebben invloed op de betrouwbaarheid van de rapportage van de onderneming. En naleving houdt in, in hoeverre de organisatie de wetten en regels naleeft die van toepassing zijn.

In wetenschappelijk onderzoek worden verschillende definities voor risico gebruikt, maar komen redelijk overeen met bovenstaande definitie van COSO. Zo wordt er meestal ook van zowel positieve als negatieve uitkomsten gesproken, alleen hanteren de onderzoekers verschillende categorieën. Linsley en Shrives (2006) hanteren in hun onderzoek zeven categorieën. Ze onderscheiden financial (financieel), operations (operationeel), empowerment (zelfbeschikking),

informations prosessing (informatieverzorging), technology (technologie), integrity (integriteit) en strategic (strategisch) risico. Ze hanteren in hun onderzoek een brede definitie van risico. Ze

beschouwen iets een risico in het jaarverslag wanneer de lezer wordt geïnformeerd over een mogelijkheid of vooruitzicht van elk gevaar, bedreiging of blootstelling die impact heeft op de onderneming of waarvoor inmiddels maatregelen zijn getroffen. Ook zij schalen zowel positieve als negatieve uitkomsten samen onder het begrip risico. Ze gebruiken een brede definitie van risico

15

omdat dit aansluit met een wijd risicobegrip. Beretta en Bozzolan (2004) hanteren in hun raamwerk weer andere categorieën namelijk: strategy (startegie), company characteristics (karakteristieken van de onderneming) en environment around the company (omgeving van de onderneming). Ze geven in hun onderzoek geen specifieke definitie van risico maar analyseren elke zin inhoudelijk of het informatie bevat over risico’s. Andere onderzoekers hanteren de categorieën zoals voorgeschreven door de regelgever. In het Verenigd Koninkrijk moeten ondernemingen rapporteren over business risk, financial risk en internal control risk. Abraham en Cox (2007) hanteren deze categorieën in hun onderzoek naar risicorapportage in het jaarverslag van beursgenoteerde ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk.

Het BBV (2004) maakt in eerste instantie onderscheid in statische weerstandscapaciteit en dynamische weerstandscapaciteit. Statische weerstandscapaciteit heeft betrekking op het huidige begrotingsjaar en dynamische weerstandscapaciteit heeft betrekking op meerdere begrotingsjaren. Dit weerstandsvermogen is bedoeld om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Vervolgens maakt het BBV onderscheid tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Incidentele weerstandscapaciteit is bedoeld om calamiteiten en eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de uitvoering van het huidige beleid. Structurele weerstandscapaciteit zijn de middelen die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van het huidige beleid.

De risico’s die meegenomen dienen te worden in het weerstandsvermogen zijn de risico’s die niet op een andere manier zijn opgevangen. Het BBV stelt dat reguliere risico’s die zich regelmatig voordoen en goed meetbaar zijn niet meegenomen dienen te worden in het weerstandsvermogen. Voor deze risico’s kan een gemeente namelijk een voorziening treffen of een verzekering afsluiten. Wel komen in aanmerking voor het weerstandvermogen de ondernemingsrisico’s of bedrijfsrisico’s. Deze hangen volgens het BBV vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek-private samenwerking, sociale structuur en open-einde regelingen. Ook het BBV vermeldt dat positieve risico’s ook meegenomen dienen te worden. Het BBV definieert een risico als niet begrote kosten waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn op de financiële positie. Het BBV hanteert een beperkter begrip van risico dan in eerder genoemde onderzoeken wordt gebruikt. Er wordt geen koppeling gemaakt met de te behalen doelstellingen en de risico’s zijn puur van financiële aard. Dit komt omdat het alleen gaat om risico’s die in het paragraaf weerstandsvermogen opgenomen dienen te worden. Voor mijn onderzoek ga ik uit van wat er vanuit het BBV voorgeschreven wordt. Een risico zoals gebruikt in mijn model zijn niet begrote kosten waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn op de financiële positie.

16

2.1.2 Risicomanagement

Nu het concept ‘risico’ verduidelijkt is ga ik dieper in op het managen van risico’s en waarom dit belangrijk is voor een organisatie. Ook hier begin ik met een definitie gegeven in COSO (2004) omdat deze breed gedefinieerd is en op elke organisatie van toepassing is. COSO definieert risicomanagement (ERM) als volgt:

“Enterprise risk management is a process, effected by an entity’s board of directors, management

and other personnel, applied in strategy setting and across the enterprise. It is designed to identify potential events that may affect the entity, and manage risk to be within the entity’s risk appetite, to provide reasonable assurance regarding the achievement of entity objectives. It consists of eight interrelated components, which are integral to the way management runs the enterprise. The components are linked and serve as criteria for determining whether enterprise risk management is effective.”

COSO hanteert een brede definitie omdat deze op alle organisaties van toepassing is omdat ze stellen dat elke organisatie te maken heeft met onzekerheid. Ook hebben al deze organisaties gemeenschappelijk dat ze bestaan om waarde te creëren voor hun stakeholders. De uitdaging voor het management is om te bepalen hoeveel onzekerheid geaccepteerd wordt om de waarde voor de stakeholders te vergroten. Bij risicomanagement staat het behalen van doelstellingen dus centraal. Het gaat hierbij echter niet om het verzekeren dat deze doelstellingen gehaald worden maar om het in kaart brengen van de factoren die dit behalen in de weg kunnen staan en welke maatregelen hiertegen getroffen zijn (Emanuels en De Munnik, 2006). Hoewel risicomanagement een organisatie breed begrip is, is de raad van bestuur verantwoordelijk voor het vormen van het beleid voor risicomanagement. Ze zijn tevens samen met het management verantwoordelijk voor het uitvoeren van dit beleid. (Droogsma, 2009).

Risicomanagement kan veel toegevoegde waarde hebben voor een organisatie. Het kan in eerste instantie leiden tot lagere financieringskosten doormiddel van een hogere rating. Zo besloot kredietbeoordelaar Standard & Poor’s in 2008 om een evaluatie van het risicomanagement systeem mee te nemen in hun beoordeling bij de rating van niet-financiële instellingen (Standard & Poor’s, 2008). Daarnaast kan risicomanagement bijdragen aan de besluitvorming en de algemene prestaties van een organisatie. Organisaties die een goed risicomanagementbeleid hebben zijn beter in staat om de zogenaamde ‘risk/reward trade-off’ in hun voordeel te keren. Veelal zijn deze organisaties zich beter bewust van de risico’s die ze nemen en slagen erin om deze risico’s om te buigen tot kansen om waarde te creëren (Paape, Freriksen en Swagerman, 2006). In een empirisch onderzoek naar 112 ondernemingen in de Verenigde Staten blijkt dat de implementatie van een ERM systeem een positieve relatie heeft met de prestatie van de onderneming (Gordon, Loeb en Tseng, 2009).

17

ERM volgens het COSO-model wordt wereldwijd gezien als ‘best practice’ en is voor de meeste organisaties de gebruikte vorm. Het fenomeen groeide dan ook aanzienlijk in de jaren ’90 van de vorige eeuw. Onder andere door de vraag om risicomanagement door regelgevers, beroepsgroepen en kredietverstrekkers kwam ERM sterk in ontwikkeling. Als gevolg van de recente economische crisis is ERM weer volop in de aandacht komen te staan en de vraag is of deze crisis een gevolg is van een falend risicomanagement. Zo stelt Power (2009) in zijn essay ‘The Risk Management of

Nothing’ dat het huidige ERM-model teveel gericht is op kapitaal en te weinig op het gedrag van

mensen en dat het model teveel een accountancy invalshoek heeft. Hij ziet het huidige ERM-model dan ook meer als een symptoom van waar we nu staan dan als hulpmiddel voor de toekomst. Een paar jaar eerder stelde Power (2004) in zijn essay ‘The Risk Management of Everything’ al dat in essentie risico’s niet te voorzien zijn maar dat organisaties vooral moeten doen alsof ze dat wel kunnen. Hoewel deze uitspraak natuurlijk enigszins gechargeerd is, toont de economische crisis van een aantal jaren later dat er een kern van waarheid in schuilt. Het managen van iets wat onzeker is, of zoals Power het stelt: “to know the unknowable” is in die zin dan ook paradoxaal. Toch is er vanuit de maatschappij steeds meer vraag naar zekerheid. Risico’s moeten controleerbaar en beheersbaar worden. Waar auditing een exploderende groei zag in de jaren ’80 geldt dat voor risicomanagement in de jaren ’90. Toch hebben deze ontwikkelingen niet kunnen voorkomen dat de kranten elke dag weer vol staan met mislukkingen, schandalen en rampen die organisaties schade toedoen. Men zou kunnen stellen dat de vraag naar risicomanagement daardoor alleen maar toeneemt. Organisaties en publieke instellingen ontkomen er dan ook niet aan om een adequaat risicobeheersingssysteem te implementeren.

Ook in Nederland is er onderzoek gedaan naar risicomanagement. Uit een onderzoek van Paape e.a. (2009) blijkt dat het risicomanagement vooruitgang boekt maar nog niet om over op te scheppen. Ze baseren dit op hun onderzoek dat ze voor en na de economische crisis uitvoerden. Dit onderzoek is uitgevoerd doormiddel van enquêtes bij 1.000 grote ondernemingen in Nederland. 28,8% procent van de ondervraagde viel in de categorie overheid/non-profit. Doormiddel van 44 vragen hebben ze een raamwerk ontwikkeld om de kwaliteit van het risicomanagementsysteem te meten. Ook werd er gevraagd om een rapportcijfer toe te kennen aan het eigen risicomanagementsysteem. De overheid-/non-profitsector alsmede de gezondheidszorg waarderen zichzelf hier significant lager dan de overige sectoren. Opvallend is dat uit raamwerk blijkt dat deze sectoren niet significant lager scoren dan de rest. Uit het onderzoek van Paape e.a (2004) van voor de economische crisis bleek dat slechts 39% van de onderzochte organisaties beschikt over een formeel risicomanagementbeleid en van de overheids- en non-profitsector is dit slechts 11% (Paape, Freriksen en Swagerman, 2006).

Risicomanagement in de publieke sector verschilt in een aantal opzichten met risicomanagement in de private sector. Een belangrijk verschil tussen beide sectoren zijn de te behalen doelstellingen alsmede de stakeholders. In de private sector is een belangrijke doelstelling winst maken en waarde creëren voor de aandeelhouders. De aandeelhouder is een belangrijke stakeholder voor

18

voornamelijk beursgenoteerde ondernemingen. Andere belangrijke stakeholders zijn bijvoorbeeld klanten, leveranciers en werknemers. De publieke sector heeft een grote en gevarieerde groep aan stakeholders. De publieke sector dient het publieke domein en is daarom onder invloed van velen betrokken partijen. Zoals aangegeven in de inleiding heeft de publieke sector vaak te maken met omvangrijke en kapitaalrijke projecten (Aritua, Smith en Bower, 2011). De grote groep stakeholders die hiermee gemoeid is kan een positieve invloed hebben op het risicomanagement omdat ze de ‘scope’ waarmee naar risico’s wordt gekeken vergroot. De keerzijde van deze stelling is dat het voordoen van een risico ook eerder opgemerkt wordt. Een ander belangrijk verschil met de private sector is dat de publieke sector er vaak niet voor kan kiezen om bepaalde producten niet aan te bieden of bepaalde doelgroepen te negeren. Risk avoidance is een van de beheersingsmaatregelen die een onderneming kan toepassen, waarbij wordt gekozen om een bepaalde event te vermijden, maar is in veel gevallen voor een overheidsinstantie dus niet van toepassing (Baldry, 1998). In het onderzoek van Aritua e.a. (2011) worden projectmanagers en andere nauw betrokken personen van omvangrijke projecten uit de publieke sector gevraagd naar hun mening over risico en risicomanagement. De projecten hadden plaats in de sectoren; onderwijs, gezondheidszorg, transport, defensie en justitie. Ook werd ze gevraagd om de meest voorkomende risico’s op te noemen wat resulteerde in een lijst van 370 risico’s. De risico’s die het meest werden genoemd waren: Politiek risico (Dit houdt in dat politieke veranderingen de verwachte uitkomst van het project veranderen), Stakeholder verwachtingsrisico, aanbestedingsrisico, strategisch risico (vooral de link tussen strategie en het project), reputatierisico, kasstroom- en financieringsrisico, fraude (tevens onderdeel van het aanbestedingsrisico) en inherente risico’s aan project omgevingen (bijvoorbeeld het gebrek aan deskundigheid).

Het BBV schrijft voor dat gemeenten een risicoprofiel moeten opstellen, een expliciet risicomanagementbeleid moeten voeren en het weerstandsvermogen moeten bepalen. Dit proces is de laatste jaren belangrijker geworden als gevolg van decentralisatie. Decentralisatie houdt in dit geval in dat bepaalde uitkeringen zijn overgeheveld naar het gemeentefonds. De financiële positie van gemeenten is dus belangrijker geworden. De financiële positie is volgens het BBV een breder begrip dat het vermogen van gemeenten. Het vermogen is volgens het BBV af te leiden uit de balans, maar bij de financiële positie dient ook de exploitatie te worden beschouwd. De paragraaf weerstandsvermogen is in het BBV opgenomen in artikel 11 en is hieronder weergegeven.

19

Artikel 11

1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:

a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

b. een inventarisatie van de risico’s;

c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

2.1.3 Risicoverslaggeving

Nu het concept risico en het belang van risicomanagement verduidelijkt is, beschouw ik in deze paragraaf de risicoverslaggeving welke centraal staat in mijn onderzoek. Naar risicoverslaggeving is aardig wat onderzoek verricht. Zoals eerder aangegeven in de inleiding zijn deze onderzoeken in te delen in twee categorieën. Onderzoek naar kwantiteit en onderzoek naar kwaliteit van de risicoparagraaf. Beide categorieën komen aan bod.

Waarom rapporteren organisaties over risico’s? Om deze vraag te beantwoorden stel ik eerst de vraag waarom organisaties in het algemeen rapporteren naar de buitenwereld. Om dit te verduidelijken gebruik ik de agency benadering. De agency theory geeft een verklaring voor de verhouding tussen verschillende betrokken partijen bij een organisatie en welke rol communicatie hierin speelt. De agency theory heeft betrekking op de scheiding tussen leiding en eigendom van een organisatie en worden respectievelijk agent en principaal genoemd. De leiding (agent) en eigenaar (principaal) streven beiden hun eigen doelstelling na wat een belangentegenstelling kan creëren. Doordat de leiding van de organisatie een beter inzicht heeft in de prestaties en de toestand van de onderneming heeft deze een informatievoordeel ten opzichte van de eigenaar. Het gevolg van deze informatieasymmetrie is dat de principaal afhankelijk is van de informatie die de agent hem verstrekt. Doordat het belang van de leiding niet op een lijn hoeft te liggen met die van de eigenaar kan de informatie een vertekend beeld geven in het voordeel van de agent, en ten nadele van de principaal (Scott, 2009, p. 313 – 324). De informatieasymmetrie kent twee varianten, namelijk adverse selection en moral hazard. Adverse selection houdt de informatieasymmetrie voorafgaand aan een bepaalde transactie in. Doordat de leiding van de onderneming niet alle informatie, of verkeerde informatie, naar buiten brengt kunnen (potentiële) investeerders geen optimale beslissing maken. Moral hazard heeft betrekking op de informatieasymmetrie na een bepaalde transactie. Het is onmogelijk voor bijvoorbeeld investeerders om toe te zien op de werkzaamheden en de prestaties van de leiding van de organisatie. Om de belangen van beide partijen op één lijn te krijgen wordt veelal gewerkt met contracten waarbij de leiding van de organisatie wordt beloond op basis van bepaalde prestaties van de organisatie. De leiding van de

20

organisatie kan verkeerde informatie naar buiten brengen om bijvoorbeeld haar eigen beloning te verhogen. In beide gevallen is dus behoefte aan communicatie tussen de leiding en eigenaar van de organisatie. Aan de ene kant is er informatie nodig om een goede beslissing te kunnen maken en aan de andere kant om de prestaties van de leiding te meten (Scott, 2009, p. 13 - 14).

De agency benadering kan ook breder worden getrokken dan alleen de verhouding tussen de leiding van de onderneming en de eigenaar. Naarmate de onderneming groeit en de maatschappelijke impact groter wordt, wordt de groep die aan informatieasymmetrie onderhevig is ook groter. De principaal is in dit geval niet alleen de eigenaar van de onderneming, maar kan ook bestaan uit bijvoorbeeld werknemers, leveranciers, banken, milieubewegingen, de overheid of kortom het maatschappelijk verkeer. Zoals al aangegeven bij de theorie over risicomanagement is het gehele maatschappelijk verkeer stakeholder van een gemeente. De vraag naar informatie van al deze verschillende belangengroepen staat ook wel bekend als de stakeholder theory.

Om het maatschappelijk verkeer in bescherming te nemen heeft de wetgever bepaalde communicatie vanuit de organisatie verplicht gesteld, in de vorm van de jaarrekening en het bijbehorende jaarverslag. Deze vorm van communicatie is verplicht gesteld omdat de marktwerking tussen vraag en aanbod van veelal complexe informatie ontoereikend is om de problemen van

adverse selection en moral hazard op te lossen (Scott, 2009, p. 15).

In het jaarverslag moeten organisaties steeds meer aandacht besteden aan risico’s. U.S. Gaap (generally accepted accounting principles) en IFRS (international financial reporting standards) vereisen dat organisaties rapporteren over risico’s die de continuïteit in gevaar kunnen brengen. In de Verenigde Staten moet het bestuur in de zogenaamde Management Discussion and Analysis aandacht besteden aan trends, eisen, verplichtingen, gebeurtenissen en onzekerheden die waarschijnlijk een materieel effect zullen hebben op de resultaten.

In Nederland stelt het Burgerlijk Wetboek 2 Titel 9 dat in het bestuursverslag aandacht dient te worden besteed aan omstandigheden waarvan de ontwikkeling van de omzet en rentabiliteit afhankelijk is. Ook dienen gebeurtenissen met belangrijke financiële gevolgen te worden weergegeven (Meijer, 2003). Ook de verschillende corporate-governancecodes zoals de Sarbanes–

Oxley Act en de Nederlandse Corporate-Governancecode schrijven voor dat organisaties aandacht

besteden aan het inventariseren, managen en rapporteren van risico’s.

Naast het feit dat organisaties dus verplicht moeten rapporteren over bepaalde risico’s die de continuïteit kunnen beïnvloeden kunnen organisaties uit zichzelf ook behoeften hebben om te rapporteren over risico’s. Risicoverslaggeving kan de kapitaallasten verminderen. In een empirisch onderzoek van Botosan (1997) wordt een negatieve relatie gevonden tussen disclosure level en kapitaallasten van het eigen vermogen. Eenzelfde negatieve relatie wordt ontdekt door Sengupta (1998) met de net borrowing costs van het vreemd vermogen. Beide onderzoeken hebben betrekking op het totale disclosure level, maar niet specifiek de risicoverslaggeving. Ook kan

21

risicoverslaggeving de relatie met (potentiële) investeerders verbeteren. Zo blijkt uit het onderzoek van Solomon e.a. (2000) dat institutionele beleggers een betere beslissing kunnen maken wanneer ondernemingen rapporteren over risico’s en risicomanagement.

Er zijn verschillende wetenschappelijke onderzoeken verricht naar risicoverslaggeving. Linsley en Shrives (2006) doen een onderzoek naar de kwantiteit van de risicoverslaggeving bij 79 beursgenoteerde ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk. De gebrekkige communicatie over risico’s van ondernemingen richting hun aandeelhouders is de aanleiding voor hun onderzoek. Tevens is het bedoeld om het gat te vullen tussen het theoretische onderzoek en gebrek aan empirisch onderzoek. Ze onderzoeken het aantal risico’s dat gerapporteerd wordt en relateren hier een aantal factoren aan die dit aantal zal kunnen beïnvloeden. De factoren die ze onderzoeken zijn:

Omvang van de onderneming Niveau van het ondernemingsrisico

Verder onderzoeken ze nog een drietal hypothesen met betrekking tot de inhoud van de risicoparagraaf. Ze onderzoeken of het aantal niet-monetaire risico’s groter is dan het aantal monetaire risico’s. Dit onderzoeken ze omdat ondernemingen moeite hebben met het kwantificeren van risico’s. Daarnaast onderzoeken ze of het aantal risico’s gericht op het verleden groter is dan het aantal risico’s gericht op de toekomst. Als laatste onderzoeken ze of het aantal negatieve risico’s verschilt van het aantal positieve risico’s.

Ze vinden een positief verband tussen het aantal gerapporteerde risico’s met zowel de omvang van de onderneming als het niveau van het ondernemingsrisico. Verder vinden ze dat het overgrote deel aan gerapporteerde risico’s een niet-monetair karakter hebben. Ook vinden ze dat een significant groot aantal van de gerapporteerde risico’s op de toekomst is gericht.

Een zelfde soort onderzoek naar de kwantiteit van risicoverslaggeving wordt gedaan door Abraham en Cox (2007). Zij onderzoeken echter een aantal andere factoren die invloed kunnen hebben op de omvang van de risicorapportage. De factoren die zij onderzoeken zijn:

Eigendom (institutionele beleggers)

Bestuur (samenstelling directie en bestuur) Beursnotering in de Verenigde Staten

Uit hun onderzoek blijkt dat de eigendom door een institutionele belegger negatief gerelateerd is aan de omvang van de risicorapportage. Dit kan er mee te maken hebben dat deze langetermijnbeleggers op een andere manier geïnformeerd worden. Bij de relatie met bestuur onderzoeken ze of het aantal onafhankelijke non-executive bestuursleden invloed heeft op de omvang van de risicorapportage. Ze concluderen dat het aantal onafhankelijke bestuurders een positieve invloed heeft op de omvang van de risicorapportage. Ook concluderen ze uit hun

22

onderzoek dat de Britse ondernemingen die genoteerd staan aan de Amerikaanse beurs meer rapporteren over risico’s dan ondernemingen zonder Amerikaanse beursnotering.

Raffournier (1995) doet tevens een onderzoek naar de omvang van de voluntary disclosure

(vrijwillig gerapporteerde informatie) bij beursgenoteerde ondernemingen in Zwitserland. Het gaat

hier dus niet specifiek om risicoverslaggeving maar om de totaal vrijwillig gerapporteerde informatie. De risico’s en kansen die de onderneming inschat maken hier deel van uit. De omvang van de voluntary disclosure wordt gemeten aan de hand van een lijst met onderdelen die volgens de onderzoeker voor zouden moeten komen in het jaarverslag. Onder andere informatie omtrent toekomstige verwachtingen en ontwikkelingen komen hier in voor. Hoe meer onderdelen van de lijst in het jaarverslag voorkomen hoe beter de onderneming ‘scoort’ qua voluntary disclosure. De factoren die hij onderzoekt zijn:

Omvang onderneming Internationaal karakter Percentage vaste activa

Omvang controlerend accountant Branche

Winstgevendheid

Uit het onderzoek blijkt dat de omvang van de voluntary disclosure een sterke positieve relatie vertoont met omvang van de onderneming, internationale karakter, percentage vaste activa en omvang van de controlerend accountant. Ook vinden ze een (minder sterke) positieve relatie tussen de omvang van de voluntary disclosure en branche en winstgevendheid. Er wordt geen significante relatie gevonden tussen de voluntary disclosure en leverage en eigendom. De paragraaf weerstandsvermogen valt niet onder voluntary disclosure omdat het in het BBV is voorgeschreven, maar qua inrichting van de paragraaf is de gemeente wel vrij om dat zelf invulling aan te geven, dus in die zin heeft het wel deels een voluntary karakter.

Zoals aangegeven in de inleiding zijn er ook onderzoeken gedaan naar de inhoud van risicoverslaggeving. In een onderzoek van Solomon e.a. (2000) wordt vanuit de gebruiker de risicoverslaggeving onderzocht. Ze ondervagen 552 managers van institutionele beleggingsfondsen naar hun behoefte aan risicoverslaggeving. Ze toetsen daarbij een aantal eigenschappen van deze managers zoals hun ervaring, hun beleggingshorizon en het type fonds dat ze managen. Naast het feit dat de institutionele beleggers een grote behoefte hebben aan risicoverslaggeving blijkt ook dat gedetailleerde informatie geprefereerd wordt boven een gewone lijst met voorkomende risico’s. Tevens wordt aanvullende informatie omtrent de interne beheersing van risico’s door de institutionele belegger gewaardeerd.

Een ander onderzoek naar de inhoud van de risicoverslaggeving is dat van Beretta en Bozzolan (2004) naar beursgenoteerde bedrijven in Italië. Ze toetsen de inhoud van de risicoverslaggeving op

23

een aantal punten die volgens hen een goede maatstaf zijn voor de kwaliteit van informatie. De punten die ze toetsen zijn:

Inhoud

Verwachte impact

Maatstaf (kwalitatief/ kwantitatief) Controlemaatregel

Bij de inhoud van informatie kijken ze of vermeld wordt waarop het risico betrekking heeft. Ze hanteren hiervoor de volgende categorieën. Startegy (strategie), Company characteristics

(eigenschappen van de onderneming) en Environment around the company

(ondernemingsomgeving). De verwachte impact kan positief, negatief, gelijk of niet vermeld zijn. Bij ‘maatstaf’ bekijken ze vervolgens of de risico’s worden gekwalificeerd of gekwantificeerd. Dit kan zijn financieel kwantitatief, financieel kwalitatief, niet-financieel kwantitatief, niet-financieel kwalitatief en geen maatstaf. Bij ‘controlemaatregel’ kijken ze of er is gerapporteerd over verwachtingen, programma’s, ondernomen acties en huidige staat. Gemiddeld rapporteren de ondernemingen 75 risico’s waar van 35,9% betrekking heeft op strategie, 18,4% op de financiële structuur en 12,5% op het bedrijfsproces. Verder valt op dat van de gerapporteerde risico’s slechts in 15,5% van de gevallen wordt vermeld wat de verwachte impact zal zijn op de te behalen doelstellingen. Van de risico’s waarvan de verwachte impact wel wordt vermeld betreft het voor het grootste deel een positieve impact. Ook wordt voor meer dan de helft van de gerapporteerde risico’s niet in een kwalitatieve of kwantitatieve maatstaf uitgedrukt. Voor de helft van de gerapporteerde risico’s worden controlemaatregelen genoemd die inmiddels zijn ingezet.

Lajili en Zeghal (2005) doen een onderzoek naar zowel de kwantiteit als de kwaliteit bij 300 beursgenoteerde ondernemingen in Canada. Ze doen een onderzoek naar de intensiteit en aard van alle risico gerelateerde informatie in het jaarverslag. Ook de omvang en de locatie van de informatie onderzoeken ze. Uit het onderzoek blijkt dat de risicorapportages qua omvang ver uiteen liggen en dat de meeste informatie van kwalitatieve aard is. De risico’s die het veruit het meest gerapporteerd worden zijn financieel-, product- en marktrisico. Ook blijkt dat de meeste nadruk ligt op de negatieve risico’s en dat de positieve risico’s (kansen) veelal ontbreken. De inhoud van de risicoverslaggeving is vrij beperkt, door gebrek aan kwantitatieve informatie en bijvoorbeeld de mogelijke effecten op de financiële positie van de onderneming. Hierbij moet opgemerkt worden dat het gaat om vrijwillig gerapporteerde informatie en dat een onderneming bewust niet ingaat op de inhoud omdat dit nadelige concurrentie-effecten kan hebben.

Ook in Nederland zijn er onderzoeken gedaan naar de risicoparagrafen bij ondernemingen. In een onderzoek van De Groot (2006) komt naar voren dat bij ondernemingen op erg verschillende manieren invulling geven aan de risicoparagraaf. Ze verschillen in hoge mate qua inhoud en omvang. Groenland, Daals en Von Eije (2006) onderzoeken de risicoverslaggeving van 125 beursgenoteerde ondernemingen in Nederland naar aanleiding van de invoering van de code

24

Tabaksblat. De code Tabakblat schrijft vanaf het boekjaar 2004 ondernemingen voor om te rapporteren over risico’s. Ze onderzoeken de jaarverslagen op vier punten. De punten die ze onderzoeken zijn:

Verwijzing naar Corporate Governance Aanwezigheid risicoparagraaf

Benoeming risicobeheersings- en controlesysteem Beschrijving risicobeheersings- en controlesysteem

Ook onderzoeken ze de omvang van de risicoparagraaf in het jaarverslag naar aantal pagina’s, en de inhoud van de risico’s naar categorie. Al deze variabelen worden vervolgens gekoppeld aan de aandeelrendementen om een oordeel te geven over het effect van risicoverslaggeving. Uit het onderzoek blijkt dat 75% van de ondernemingen een risicoparagraaf in het jaarverslag heeft opgenomen. Het aantal ondernemingen dat ingaat op Corporate Governance scoort hoger met 94%. Gemiddeld besteedde de ondernemingen 2 a 3 pagina’s aan risicoverslaggeving wat neer komt op ongeveer 3% van het totale jaarverslag. Het effect van de risicoverslaggeving op de aandelenrendementen is niet sterk aanwezig. Alleen bij het melden van het bestaan van een risicobeheersings- en controlesysteem wordt een positief significant verband gevonden met het aandelenrendement.

In afsluiting geef ik antwoord op de deelvragen zoals aangegeven in het begin van deze paragraaf. Wat is risicoverslaggeving?

Hoewel er vele definities aan risico en risicoverslaggeving gegeven kunnen worden gaat het om het rapporteren van de te verwachten kansen en bedreigingen die een organisatie te wachten staat. Hierbij gaat het dus zowel om positieve als negatieve risico’s (COSO, 2004) De mate en inhoud van de risicoverslaggeving verschilt aanzienlijk tussen verschillende organisaties. De informatie is veelal gericht op de toekomst en dient om belanghebbende aanvullende informatie te geven naast de financiële rapportage zoals de balans en resultatenrekening.

Wat is de relevantie van risicoverslaggeving?

Risicoverslaggeving vindt zijn oorsprong in de informatieasymmetrie. Doordat leiding en eigendom zijn gescheiden heeft de leiding een informatievoordeel ten opzichte van de eigenaar. Hoewel risicoverslaggeving vrijwillig is begonnen krijgt het een steeds meer verplicht karakter. Om beleggers en andere belanghebbende te beschermen stellen regelgevers steeds meer eisen aan de risicoverslaggeving. De vrije markt van vraag en aanbod van informatie is hier niet toereikend (Scott, 2009). De kredietcrisis en boekhoudschandalen hebben organisaties er toe gedwongen om de bedreigingen die hun doelstellingen in de weg kunnen staat te inventariseren en te rapporteren (Power, 2009). De risicoverslaggeving wordt ook in de non-profitsector steeds belangrijker, maar verschilt wel in een aantal opzichten met de profitsector (Aritua, Smith en Bower, 2011) (Baldry,

25

1998). Naast het feit dat de risicoverslaggeving verplicht is, heeft een organisatie zelf ook belang bij het rapporteren van risico’s. Zo kan het de band met (potentiële) beleggers verbeteren en de kapitaal kosten van zowel eigen – als vreemd vermogen verlagen (Solomon e.a., 2000) (Botosan, 1997) (Sengupta, 1998).

Welke factoren hebben invloed op de kwaliteit van risicoverslaggeving?

Zoals aangegeven varieert de omvang en inhoud van de risicoverslaggeving tussen organisaties aanzienlijk. Onderzoekers hebben proberen aan te tonen wel factoren invloed hebben op de verslaggeving. Uit onderzoek blijkt dat de omvang van de onderneming een positieve relatie heeft met de kwaliteit van de risicoverslaggeving (Linsley en Shrives, 2006) (Raffournier, 1995). Ook de factoren als branche, winstgevendheid, eigendom, samenstelling bestuur, beursnotering, controlerend accountant en risiconiveau hebben invloed op de risicoverslaggeving (Linsley en Shrives, 2006) (Raffournier, 1995) (Abraham en Cox, 2007). Doordat de meeste onderzoeken gedaan zijn naar beursgenoteerde ondernemingen zijn de factoren moeilijk toe te passen op de risicoverslaggeving van gemeenten.

2.2 Gemeentesector

In deze paragraaf beschrijf ik de omgeving waarin een gemeente opereert, en wie de belangrijkste stakeholders en gebruikers van het jaarverslag zijn. Ook beschrijf ik wat veel voorkomende risico’s bij gemeenten zijn. In deze paragraaf geef ik antwoord op de volgende deelvragen:

Wie zijn de gebruikers van het jaarverslag van gemeenten? Wat zijn veel voorkomende risico’s bij gemeenten?

2.2.1 Organisatiestructuur

Een gemeente is een deel van het land dat apart bestuurd wordt door een politiek apparaat. In Nederland is de gemeente de derde bestuurslaag na de Rijksoverheid en de provincies. De gemeente staat van deze drie bestuurslagen het dichts bij de burger. Eén keer in de vier jaar worden er in Nederland verkiezingen gehouden waarbij de inwoners van een gemeente direct de gemeenteraad (raad) kiezen. De gemeenteraad kiest en controleert het college van burgemeester & wethouders (college). De raad heeft een volksvertegenwoordigende rol en houdt zich voornamelijk bezig met strategische sturing en het houden van toezicht. Het college houdt zich bezig met het uitvoerende beleid binnen de door de raad gestelde kaders. Het ambtelijk apparaat ondersteunt voornamelijk het college, maar ook de raad heeft recht op ondersteuning van het ambtelijk apparaat. De gemeentelijke rekenkamer controleert en ondersteunt zowel de raad als het college. Dit is een onafhankelijk orgaan en rapporteert aan de raad. In 2002 is het dualisme ingevoerd binnen de gemeenten in Nederland. Het dualisme heeft de verhoudingen tussen de raad en het college veranderd om met name de controlerende taak te verscherpen.

26

2.2.2 Taken

Een belangrijke taak voor gemeenten is om ervoor te zorgen dat er voldoende woonruimte voor haar inwoners is. Dit doen gemeenten aan de hand van bestemmingsplannen. Een andere belangrijke taak is de doorstroom van verkeer binnen de gemeente. De gemeenten maken plannen voor het aanleggen van wegen, fietspaden en parkeerterreinen. Ook het milieubeleid is voor een groot deel in de handen van gemeenten komen te liggen. Ook zaken als onderwijs, gezondheidszorg, welzijn, cultuur, sport en recreatie vormen een steeds groter onderdeel van het gemeentelijk beleid. Door de toenemende decentralisatie hebben gemeenten steeds meer te zeggen over hun financiële beleid.

Wanneer inwoners in aanraking komen met hun gemeente is dat meestal via een ambtenaar. Ambtenaren voeren de praktische werkzaamheden van gemeenten uit. Naast de medewerkers die werkzaam zijn op het gemeentehuis valt hierbij ook te denken aan stratenmakers of vuilnismannen. Verder hebben alle burgers ook inspraak in het bestuurlijke beleid. Deels gebeurt dit doormiddel van verkiezingen maar ook in individuele gevallen is dit mogelijk. Het gemeentelijke beleid is onderworpen aan een hoge mate van transparantie. Raadsvergaderingen zijn openbaar en ook kunnen de schriftelijke stukken die behandeld zijn door iedereen opgevraagd worden.

Gemeente zijn voor een deel gebonden aan de landelijke regels maar kunnen ook voor een groot deel hun eigen beleid bepalen. Gemeente worden voor meer dan 90% gefinancierd door de Rijksoverheid. Een deel van deze financiering komt uit het gemeentefonds en is door elke gemeente vrij te besteden. Daarnaast krijgen gemeenten doeluitkeringen die gebonden zijn aan een vast omschreven doel. Voor een deel kunnen gemeenten ook zelf belasting heffen. De belangrijkste hiervan is de onroerendezaakbelasting. Voor de rest valt bijvoorbeeld te denken aan toeristenbelasting, rioolheffingen en parkeergelden.

2.2.3 Stakeholders

De begroting en jaarstukken van gemeenten hebben een aantal doeleinden en daarmee meerdere stakeholders. De begroting heeft een autorisatiefunctie en een allocatiefunctie en is met name belangrijk voor de raad en het college. De begroting resulteert in budgetten en is een taakstellend instrument die de richting van het beleid aangeeft. De autorisatie van de gemeenteraad voor de uitgaven van het college is een fundamentele functie in de democratie. De jaarstukken dienen als controle- en verantwoordingsmiddel op de begroting en deze taak ligt voornamelijk bij de raad. Deze controleert de doelmatigheid en doeltreffendheid van het college aan de hand van de jaarrekening en het jaarverslag. De gedeputeerde staten (provincies) houden toezicht op gemeenten en hebben een onafhankelijke positie. Dit doen ze aan de hand van de begroting en jaarrekening van gemeenten en is bedoeld om te voorkomen dat gemeenten in financiële problemen komen. Wanneer de begroting en/of jaarrekening structurele tekorten vertoont, komt de gemeente onder preventief toezicht van de provincie te staan. Dit gebeurt ook wanneer een gemeente te laat de begroting of jaarrekening bij de provincie deponeert. De provincie is dus een