VISSERIJBELEID EN BREXIT: DE IMPACT OP (INTER)NATIONALE SAMENWERKINGSVERBANDEN

VISSERIJBELEID EN BREXIT: DE IMPACT OP (INTER)NATIONALE SAMENWERKINGSVERBANDEN

Aantal woorden: 17.450

Fien Pauwelyn-Vandewiele

Stamnummer : 01401376

Promotor: Prof. dr. Frank Naert

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:

Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management

Academiejaar: 2017- 2018

VISSERIJBELEID EN BREXIT: DE IMPACT OP (INTER)NATIONALE SAMENWERKINGSVERBANDEN

Aantal woorden: 17.450

Fien Pauwelyn-Vandewiele

Stamnummer : 01401376

Promotor: Prof. dr. Frank Naert

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:

Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management

Academiejaar: 2017- 2018

Deze pagina is niet beschikbaar omdat ze persoonsgegevens bevat.

Universiteitsbibliotheek Gent, 2021.

This page is not available because it contains personal information.

Ghent University, Library, 2021.

Woord vooraf

Het laatste jaar van mijn vierjarige opleiding tot Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management stond in het teken van mijn masterproef. Uit jarenlange interesse in landbouw(beleid) heb ik een onderwerp gekozen dat hier nauw verwant aan is. Alhoewel al snel bleek dat landbouw en visserij twee totaal verschillende onderwerpen zijn, is visserij zeker niet minder interessant. In combinatie een interesse in Britse aangelegenheden die ik verworven heb door mijn Erasmus uitwisseling naar het Verenigd Koninkrijk in de derde bachelor, leek dit onderwerp me interessant genoeg om me er een volledig academiejaar in te verdiepen.

Graag wil ik een woord van dank richten tot alle mensen die me geholpen hebben bij het schrijven van mijn masterproef. In de eerste plaats is dit Prof. Dr. Naert, die me de nodige feedback en relevante tips gaf om mijn masterproef te kunnen schrijven. Daarnaast wil ik ook de experten nogmaals bedanken die tijd hebben vrijgemaakt om mijn vragen te beantwoorden. Als laatste wil ik ook nog een woord van dank richten tot Céline, Bieke en Louise voor het nalezen van de tekst en tot mijn ouders voor de morele steun en de aanmoedigende woorden.

Ik wens u veel plezier bij het lezen van deze masterproef.

Fien Pauwelyn-Vandewiele

Gent, juni 2018

Inhoudsopgave

Woord vooraf ... I Inhoudsopgave ... III Lijst van gebruikte afkortingen ... V Lijst van figuren ... V

Inleiding ... 1

Methodologie ... 3

1 Samenwerkingsverbanden, netwerken en governance in internationale context ... 6

1.1 Waarom werken organisaties samen? ... 8

2 De Brexit ... 12

2.1 Brexit-modellen ... 12

2.1.1 De Europees Economische Ruimte (EER) ... 14

2.1.2 Een vrijhandelsakkoord... 14

2.1.3 Een douane unie... 16

2.1.4 De standaardoptie: handel onder WHO-regulering ... 16

2.1.5 Besluit ... 17

3 Samenwerkingsverbanden voor en na de Brexit: de Brexit-modellen toegepast ... 17

3.1 Het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) ... 17

3.1.1 Visserijbeheer ... 23

3.1.1.1 Overdracht van bevoegdheden ... 23

3.1.1.2 TAC ... 25

3.1.1.3 Toegang tot de Britse wateren ... 29

3.1.1.4 Meerjarenplannen ... 33

3.1.1.5 Adviescomités ... 34

3.1.1.6 EAPO ... 35

3.1.1.7 EUFA ... 35

3.1.2 Internationaal beleid ... 36

3.1.2.1 ROVB’s ... 36

3.1.2.2 VPO’s ... 37

3.1.2.3 IUU ... 37

3.1.3 Markt- en handelsbeleid ... 38

3.1.4 Beleidsfinanciering ... 39

3.1.4.1 Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij ... 39

4 Gevolgen van gewijzigde samenwerkingsverbanden ... 40

4.1 Gevolgen voor de Vlaamse vissers ... 40

4.1.2 Aanvoer in de Britse havens ... 41

4.1.3 Werkgelegenheid ... 41

4.2 Gevolgen voor de voedingsindustrie: vis- en aquacultuurproducten ... 42

4.2.1 Werkgelegenheid ... 42

4.3 Gevolgen voor de Vlaamse consumenten ... 43

4.3.1 Prijs ... 43

4.3.2 Kwaliteit ... 44

5 Algemeen besluit ... 46 Lijst van geraadpleegde werken ... I Bijlagen

1. Interview Sylvie Becaus, algemeen directeur Vlaamse Visveiling

2. Interview Jasmine Vlietinck, assistente projectcoördinatie Rederscentrale 3. Interview Marc Welvaert, Vlaamse overheid departement landbouw en visserij 4. Interview Maarten Du Bois, VISGRO vzw

Lijst van gebruikte afkortingen

DG MARE Directoraat General Maritieme Zaken en Visserij EAPO European Association of Fish Producers Organisations

EC Europese Commissie

EER Europees Economische Ruimte EEZ Exclusieve economische zone

EFMZV Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij

EG Europese Gemeenschap

EU Europese Unie

EUMOFA Waarnemingspost voor de EU-markt voor visserij- en aquacultuurproducten EVA Europese Vrijhandelsassociatie

GBP Britse Pond

GMO Gemeenschappelijke marktordening voor visserij- en aquacultuurproducten GLB Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

GVB Gemeenschappelijk Visserijbeleid

ICES Internationale Raad voor het Onderzoek van de Zee ILVO Instituut voor Landbouw-, Visserij- en Voedingsonderzoek IUU Illegal, unreported and unregulated fishing

MDO Maximale duurzame opbrengst

MFN Most Favoured Nation (meest begunstigde natie) PMP Productie- en marketingplan

PO Producentenorganisatie

ROVB Regionale organisatie voor visserijbeheer SFPA Sustainable Fisheries Partnership Agreements

STECF Scientifical Technical and Economical Committee for Fisheries TAC Total Allowable Catches (Totaal toegestane vangsten)

VPO Visserijpartnerschapsovereenkomst WHO Wereldhandelsorganisatie

Lijst van figuren

Figuur 1: Het governance-schema ... 7

Figuur 2: Multi-level governance in het beleidsdomein visserij ... 10

Figuur 3: Europe's ties that bind ... 13

Figuur 4. Het overbevissingsvraagstuk ... 26

Figuur 5: Implementatie van wetenschappelijk onderzoek in het GVB ... 28

Figuur 6: Activiteit van de Belgische vloot in de ICES-visgebieden, 2013-2015 ... 30

Figuur 7: ICES visserijmangementzones en jurisdictie voor en na de Brexit ... 31

Inleiding

In Juni 2016, stemden 51,9% van de Britse stemgerechtigden voor een referendum dat het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de Europese Unie zet. Dit heet de Britse exit of kortweg Brexit.

Alhoewel dit resultaat vele Britten en Europeanen met verstomming sloeg, is deze uitslag logisch te verklaren. Het eurosceptisme van de Britten en de conservatieve houding van het VK ten opzichte van de progressieve houding van de EU deed de liefde voor het idee van een eengemaakt Europa afzwakken. De uitslag van het referendum had verschillende directe economische gevolgen. Zo daalde de waarde van de Britse Pond (GBP) ten opzichte van de dollar naar het laagste niveau sinds 31 jaar. Ook voor de beurskoersen betekende de Brexit een bloedbad.

Daarnaast ondervond ook het Britse politieke bestel verschillende gevolgen van deze uitslag. Zo nam de toenmalige Britse premier David Cameron meteen zijn ontslag en vreesde de Schotse eerste minister Nicola Ferguson voor het uiteenspatten van het Verenigd Koninkrijk. Maar liefst 62% van de Schotse bevolking stemde voor het lidmaatschap van de EU. Hierdoor werd de wens om zich van het VK af te scheiden enkel maar groter.

Na het analyseren van de uitslagen kwam naar voor dat vooral de oudere of laagopgeleide Britten kozen om de Unie te verlaten, in tegenstelling tot de hooggeschoolde jongeren die massaal kozen om het EU-lidmaatschap te behouden.

Ondertussen ging art. 50 van het verdrag van de Europese Unie (VEU) van kracht. Bij het in werking stellen van dit art. begon meteen ook de procedure voor het verlaten van de Unie.

Verschillende sectoren uit verschillende landen wereldwijd begonnen meteen te speculeren over hoe de relatie tussen het VK en de EU eruit zou gaan zien na de Brexit. Vooral in de financiële sector en handel lijken de gevolgen op het eerste zicht catastrofaal voor zowel het VK als de EU.

Ook de visserijsector blijft niet gespaard van de Brexit. Ondanks de kleine omvang van de Belgische visserij heeft de Brexit toch een grote relevantie voor deze sector, zowel op nationaal vlak als op Europees vlak. Om de mogelijke gevolgen van de Brexit voor deze sector in beeld te brengen geeft deze masterproef weer hoe het VK institutioneel verweven is met de EU op vlak van visserij. Door na te gaan in welke mate deze verwevenheid vervalt, kunnen de gevolgen van de scheiding met Europa worden onderzocht.

Deze masterproef is opgedeeld in vier luiken. In het eerste deel van deze masterproef worden de concepten ‘governance’ en ‘samenwerkingsverband’ uitgelegd, waarbij de link wordt gelegd naar

worden de verschillende Brexit-modellen toegelicht om een zicht te krijgen op hoe de verhouding tussen de EU en het VK zou kunnen zijn. In het derde hoofdstuk zullen de verschillende Brexit- modellen worden toegepast op de diverse aspecten van visserijbeleid, namelijk visserijbeheer, internationaal beleid, markt- en handelsbeleid en beleidsfinanciering. In het vierde en laatste hoofdstuk wordt toegelicht wat de gevolgen van de scheiding mogelijks kunnen inhouden voor de Vlaamse vissers, de voedingsindustrie en de consumenten.

In het academiejaar 2017-2018 is het nog onmogelijk om te voorspellen wat de concrete gevolgen van de Brexit zullen zijn. Deze masterproef heeft dan ook de bedoeling om een overzicht te geven van hoe de mogelijke beleidsbeslissingen die het VK neemt kunnen resulteren in verschillende mogelijke relaties tussen het VK en de EU. Daarnaast wil ik een overzicht geven van wat de Europese vissers, de voedingsindustrie en de consumenten kunnen verwachten van de Brexit.

Methodologie

Vooraleer de theoretische kaders van ‘Brexit’ en ‘visserij’ naast elkaar worden gelegd, is het eerst nodig om weer te geven hoe informatie werd verzameld en welke methoden hiervoor werden gebruikt. Vervolgens wordt de keuze voor een bepaalde onderzoeksmethodologie onderbouwd aan de hand van enkele methodologische bronnen.

Deze masterproef is een casestudy waarbij een actueel en uniek voorval bestudeerd wordt in zijn natuurlijke context (Blatter & Haverland, 2012). Volgens Feagin, Orum & Sjoberg (1991) voorziet een casestudy “information from a number of sources and over a period of time, thus permitting a more holistic study of complex social networks and of complexes of social action and social meaning.” Hier gaat het over de gevolgen van de Brexit op samenwerkingsverbanden binnen de EU en wat deze gevolgen zijn voor samenwerkingsverbanden in een de visserijsector. Hierbij is het volgens Flyvbjerg (2006) belangrijk om te vermelden dat een casestudy moeilijk te generaliseren is omwille van haar uniciteit. Zo kan de relatie tussen een niet-EU-lidstaat zoals Noorwegen en de EU niet zomaar gekopieerd worden naar de relatie tussen het VK en de EU. In dit onderzoek is het ook niet de bedoeling om de conclusie te generaliseren aangezien we enkel geïnteresseerd zijn in wat er zal gebeuren nadat het VK de EU verlaat. Deze masterproef heeft dus niet de bedoeling om de Brexit te gebruiken als voorbeeld van wat er gebeurt wanneer gelijk welke lidstaat de Unie zou verlaten. Evenmin is het de bedoeling om de effecten van de Brexit op visserij te veralgemenen naar andere sectoren. Dit onderzoek heeft een geringe externe validiteit.

Om een hoge interne validiteit te verzekeren wordt hieronder de onderzoekstrategie en het gebruik van de gevonden informatie beschreven.

De Brexit op zich is een heel uniek en recent thema. Daarnaast is visserij een heel complex beleidsdomein dat sterk gereguleerd wordt op verschillende overheidsniveaus. Daarom is een onderzoek naar de combinatie van deze twee thema’s niet eenvoudig. Er is dan ook weinig tot geen literatuur beschikbaar die de gevolgen van de Brexit voor samenwerkingsverbanden in visserijsector beschrijft. Een onderzoek naar de samenwerkingsverbanden voor en na de Brexit voor eender welk beleidsdomein is nooit eerder gedaan. Om dit onderzoek te starten ging ik aan de slag met de onderzoeksthema’s “samenwerkingsverbanden”, “netwerken” en “governance”.

Via literatuuronderzoek werd onderzocht over welke types van governance en samenwerkingsverbanden het in deze masterproef zou kunnen gaan en waarom organisaties samenwerken. Vervolgens werd onderzocht wat de potentiële handelsrelaties tussen het VK en de EU zouden kunnen zijn na de Brexit. Over dit onderwerp werd na het referendum al heel wat gespeculeerd, waardoor er hierover een overload aan informatie beschikbaar is. Opvallend was dat er doorheen de tijd meer en meer documentatie beschikbaar werd gesteld over het onderwerp

Brexit. Zo waren er in september 2017 op Google Scholar onder de zoekterm “Brexit” AND

“fisheries” 1130 resultaten, terwijl er eind maart onder dezelfde term al 1520 resultaten te vinden waren. Deze overload aan informatie is volgens Hart (1998) een voordeel van een documentenanalyse, maar toch zijn er uit die 1520 resultaten slechts enkele goede documenten te vinden. De gevaren die een documentenanalyse met zich meebrengt is ten eerste het gevaar voor selectiviteit. Uit 1520 resultaten is het moeilijk om het meest recente en objectieve document eruit te halen. Dit kan gevolgen hebben voor de objectiviteit van het onderzoek (Van Thiel, 2015).

Sommige conclusies zijn in een bepaalde mate dan ook onvermijdelijk subjectief en gebaseerd op eigen interpretaties. Dit probleem werd verholpen met de methode van ‘triangulatie’. Letterlijk vertaald betekent dit driehoeksmeting. Dit is het proces waarbij verschillende bronnen over hetzelfde onderwerp vergeleken worden om zo te kijken of elke bron hetzelfde zegt en dus al dan niet betrouwbaar is (Van Thiel, 2015). Wanneer de informatie in de ene bron niet overeenkomt met een andere bron, werd verder gezocht naar objectieve gegevens via andere bronnen of via interviews. Bij té grote twijfel over de waarachtigheid van een bepaald gegeven, werd de informatie weggelaten.

In het derde onderdeel van mijn masterproef werd de theorie uit hoofdstuk één en twee getoetst aan de praktijk. Ik ben van start gegaan met het analyseren van netwerken, samenwerkingsverbanden en governance in de visserijsector op Europees niveau via het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB). Dit leverde verschillende ondertitels op die overeenstemmen met de deelaspecten van het GVB. Om het GVB te bespreken werd via de databank Google Scholar opnieuw gezocht naar informatie via het trefwoord ‘Common Fisheries Policy’. Deze wetenschappelijke artikels verwezen vaak ook naar wetsartikelen en verordeningen die in deze masterproef heel vaak gebruikt worden als bron. Aangezien het GVB verder gaat dan de Europese grenzen, worden hieraan systematisch internationale aspecten gekoppeld met betrekking tot de Verenigde Naties (VN) en andere internationale organisaties. VN-verdragen zoals het United Nations Convention on the Law Of the Sea III (UNCLOS III) werden dan onderzocht door middel van het analyseren van het verdrag zelf. De samenwerkingsverbanden die uit dit onderzoek naar voren kwamen werden vervolgens toegepast op de Brexit-modellen.

Logischerwijze gaan de samenwerkingsverbanden na de Brexit er anders gaan uitzien. De ultieme doelstelling van deze masterproef is om na te gaan welke gevolgen deze wijzigingen in samenwerking zouden kunnen meebrengen voor de Vlaamse vissers, voedingsindustrie (verwerking van vis- en aquacultuurproducten) en Vlaamse consumenten. Dit is pas de laatste fase van het onderzoek en is voornamelijk gebeurd op basis van documentenanalyse, aangevuld met inzichten van experten. Hiervoor werden interviews afgenomen met verschillende

hand van een topic list. Bij een inductief onderzoek als dit werden de interviewvragen afgeleid uit de probleemstelling, want daarin stond de informatie waarnaar ik op zoek was (Van Thiel, 2015).

Volgens Van Thiel (2015) is het nodig om eerst een vooronderzoek te doen, wat in dit onderzoek de documentenanalyse is. Objectieve informatie die afgeleid kan worden uit de documentenanalyse werd ook niet meer gevraagd tijdens het interview. Het interview werd dus vooral gebruikt om ofwel objectieve informatie te verkrijgen die niet vermeldt staat in de wetenschappelijke literatuur, ofwel om bepaalde twijfelachtige zaken te controleren, wat zorgt voor triangulatie.

Het eerste interview gebeurde op donderdag 8 maart 2018 met de algemeen directeur van de Vlaamse Visveiling (VLV), Sylvie Becaus. De Vlaamse Visveiling is een veiling waarbij (internationale) handel een belangrijke component is. Daarnaast is de toegang voor Europese vissers tot de Britse wateren een tweede belangrijke component, aangezien de vis die verkocht wordt op de Belgische markt grotendeels gevangen wordt in Britse wateren. De vragenlijst werd daarom afgestemd op deze twee componenten. Vervolgens werd op 23 maart 2018 Jasmine Vlietinck geïnterviewd. Zij is assistent projectcoördinatie van de Rederscentrale CV. Dit is de enige Belgische producentenorganisatie (PO) en stelde me in staat om vragen te stellen in verband met het nationaal en Europees visserijbeleid. Ten derde werd op 5 april 2018 dhr. Marc Welvaert geïnterviewd. Hij was voormalig diensthoofd van het departement visserij van de Vlaamse overheid en heeft nu nog een actieve rol in het departement. Het interview met dhr.

Welvaert was voornamelijk gericht op visserijbeleid en de manier waarop de Vlaamse overheid inspraak heeft op de Brexit op het vlak van visserij. Als laatste werd de voorzitter van VISGRO vzw, dhr. Maarten du Bois bevraagd. VISGRO vzw is de beroepsvereniging voor visgroothandelaren. De bevraging gebeurde via een vragenlijst die elektronisch werd beantwoord. Bij dit interview lag de focus voornamelijk op de gevolgen voor de visverwerkende industrie en visgroothandelaren.

De interviews werden achteraf uitgetypt en systematisch verwerkt in de masterproef. De transcriptie is te vinden in de bijlagen. De resultaten geven een meerwaarde aan dit onderzoek aangezien het zaken die onduidelijk zijn bevestigt en de hiaten aanvult.

1 Samenwerkingsverbanden, netwerken en governance in internationale context

Volgens Klijn (2008) wordt de term ‘governance’ door verschillende auteurs op verschillende manieren geïnterpreteerd. Zo kan governance ten eerste gaan over good governance. Dit gaat eerder over het ethisch functioneren van het overheidsapparaat, waarbij burgers eerlijk behandeld moeten worden en niet over de manier waarop het overheidsapparaat georganiseerd is. Ten tweede kan governance geïnterpreteerd worden als new public management (NPM), waarbij de overheid zich gaat focussen op prestaties. Een derde interpretatie is het multi-level governance. Hierbij gaan actoren op verschillende niveaus samen een doel trachten te bereiken.

Bij multi-level governance ligt de nadruk op de nood aan netwerken om problemen op te lossen die de grenzen van publieke organisaties/overheden en hun hiërarchie overschrijden. De focus ligt op specifieke netwerktypes waarin actoren verschillende posities aannemen (Bache &

Flinders 2002; Marks & Hooghe 2004). De laatste interpretatie die Klijn (2008) geeft aan governance is die van network governance. Hierbij wordt gezegd dat het concept netwerk en governance heel dicht bij elkaar liggen, aangezien governance een onmisbaar element is bij het managen van netwerken (Kooiman, 1993).

In deze masterproef ligt de focus meer op de laatste twee interpretaties, waarbij een grensoverschrijdend probleem zoals visserij wordt opgelost door samenwerking tussen verschillende overheidsniveaus. Daarnaast ligt de focus ook op hoe dit netwerk precies wordt beheerd. In dit geval wordt de term governance beschreven als “het maken en implementeren van beleid doorheen een web van relaties tussen overheden, bedrijven en het middenveld” (Klijn, 2008). Hierbij maakt Klijn (2008) nog een verder onderscheid op basis van een literatuurstudie over netwerken. Hierbij gebruikte hij artikels geschreven in de afgelopen 40 jaar, waarbij hij ondervond dat er drie types onderzoek gebeurd zijn naar netwerken. Het eerste type wordt gesitueerd in de politieke wetenschappen waarbij onderzoek werd gedaan naar beleidsnetwerken. Hierbij werd onderzocht wie de beleidsmakers waren, hoe organisaties en personen de macht verworven om hierin deel te nemen en wie hierbij wel en niet uitgesloten wordt. Het tweede type behoort tot de organisatiewetenschappen en gaat over het leveren van diensten en implementatie van het beleid. Hierbij wordt onderzocht hoe organisaties samenwerken en participeren om samen een doel te bereiken. Het laatste type onderzoek naar netwerken is het onderzoek naar governance networks. Dit soort van onderzoek is het gevolg van de netwerkmaatschappij, waarin bestaande netwerken worden geanalyseerd en onderzoek wordt gedaan naar de complexiteit van managen van netwerken.

Toch mogen deze onderzoekstradities volgens Klijn (2008) niet los van elkaar gezien worden. Zo kan in een netwerkanalyse zowel onderzoek worden gedaan naar de machtsverdeling binnen

netwerken, alsook naar hoe organisaties samenwerken om één doel te bereiken en welke complexiteit dit teweeg kan brengen. In deze masterproef wordt dus besproken welke organisaties macht hebben in het netwerk, hoe de organisaties samenwerken om een gemeenschappelijk doel (bv. duurzame visserij) te bereiken en wat dit allemaal samen inhoudt voor het beheer van de netwerken.

Naast de opdeling van Klijn (2008) onderscheiden Kooiman en Bavnick (2005) ook nog enkele types van governance, namelijk hiërarchisch governance, self-governance en co-governance, waarbij structuren zoals de EU bestaan uit een mix van alle drie.

- Hierarchical goverance is de meest klassieke vorm, waarbij de interactie tussen overheid en burgers of bedrijven bestaat uit macht die uitgeoefend wordt van bovenaf.

- Self-goveranance is een manier waarbij actoren op zichzelf actie ondernemen, zonder inmenging van de overheid.

- Co-governance is het derde type van governance, waarbij maatschappelijke organisaties hand in hand gemeenschappelijke problemen gaan oplossen. Binnen de visserijsector gaat dit over co-management, waarbij verschillende actoren op gelijke voet een probleem gaan aanpakken.

Governance gaat dus om de interactie tussen zowel publieke als private actoren met gedeelde belangen over problemen van maatschappelijke aard. Kooiman en Bavnick (2005) beschrijven het network governance binnen de visserijsector op de volgend manier:

Figuur 1: Het governance-schema

Het eerste element hierbij is governance als interactie. De maatschappij bestaat uit een groot aantal actoren die beperkt of bevorderd worden in hun activiteiten door bepaalde structuren. De actoren waarover we spreken zijn individuen, huishoudens, bedrijven, overheden etc. De structuur waarin ze opereren is de cultuur, wetten, technologische ontwikkeling, etc. In deze interacties werken actoren samen of werken ze elkaar tegen. Ook kan een actor plots veranderen van gedacht en zich terugtrekken uit haar aangegane verbintenissen, wat het geval is in de Brexit- case.

Ten tweede bestaat governance uit verschillende lagen (zie figuur 1). De eerste laag betekent dat de dagdagelijkse problemen zoals prijs, werkgelegenheid en aanbod in de toeleveringsketen in de visserijsectoren worden opgelost. De tweede laag van governance bestaat uit de institutionele verbintenissen waarin de eerste laag plaatsvindt. Deze laag voorziet de wetten, regels, waarden en procedures waarin alles gebeurt. De derde laag staat voor het meta- governance dat het volledige raamwerk bestudeert en evalueert (Kooiman & Bavnick, 2005).

1.1 Waarom werken organisaties samen?

Ten eerste kunnen netwerken en samenwerkingsverbanden geplaatst worden in de theorie van multi-level governance. Samenwerking en integratie volgens deze theorie houdt in dat besluitvorming op diverse niveaus tegelijk gebeurt (Marks et al., 1996; Klijn, 2008). In het internationaal visserijbeleid is het moeilijk om één centrale autoriteit aan te duiden en gaat het om een polycentrische machtsverdeling. Verschillende aspecten van het visserijbeleid worden op verschillende overheidsniveaus geregeld, zowel door de Verenigde Naties (VN) via het UNCLOS III, de EU via het GVB en soevereine staten die beslissen over bijvoorbeeld de quotaverdeling binnen hun land (cf. infra). Dit kan op verschillende manieren geïnterpreteerd worden. Volgens het hierarchical governance moet een lagere overheid de hogere overheid gehoorzamen, terwijl overheden volgens het co-governance op gelijke voet samenwerken om een bepaalde doelstelling te bereiken (Klijn, 2008).

Ten tweede zegt de institutionele theorie dat samenwerking nodig is omdat het wenselijk en ethisch is. Het sociologisch institutionalisme gaat ervan uit dat de EU vorm krijgt op basis van de gemeenschappelijke waarden, normen en ideeën die er heersen (Kuhlmann & Wollmann, 2014).

Omdat duurzame visserij ten goede komt aan iedereen en vervuiling niet op één persoon verhaald kan worden, heeft de EU het gemeenschappelijk visserijbeleid opgesteld. Samenwerking ligt aan de basis van het behalen van de hierin opgestelde doelstellingen. Dit wordt door Kooiman en Bavnick (2005) gedefinieerd als hierarchical governance, waarbij een afzonderlijke entiteit de opdracht krijgt om samenwerkingsverbanden te managen en coördineren.

Het historisch institutionalisme van Pierson (1996) is gebaseerd op de principal-agenttheorie waarbij de principals (lidstaten) een deel van hun macht overdragen aan hun agents (de Europese instellingen: de Europese Commissie, het Hof van Justitie, etc.) (Vos & Orbie, 2014). De beslissingen van deze agents kunnen op lange termijn ingaan tegen de oorspronkelijke bedoelingen van de principal (lidstaten). Volgens Vos en Orbie (2014, p. 574) is de oorzaak hiervan niet alleen de kennis van de instituties, maar ook het wijzigen van politieke preferenties.

De term die hiervoor wordt gebruikt is ‘padafhankelijkheid’. Dit betekent dat eens er een bepaalde beslissing genomen is, het zeer moeilijk is om nog een ander pad te kiezen, ook al is het meer rationeel om toch het andere te kiezen. Het historisch institutionalisme verklaart waarom hervormingen binnen Europese instellingen en hervormingen van Europese wetten zo stroef verlopen. Deze theorie ligt dus mede aan de oorzaak voor het ongenoegen die principals hebben tegenover hun agent. Het Britse referendum is er gekomen uit ontevredenheid van het VK over het Europees beleid. Aangezien er geen andere mogelijkheid is om een ander beleid te gaan voeren bleek het verlaten van de Unie voor de Britten de enige oplossing.

Er zijn ook nog andere nadelen bij samenwerkingsverbanden zoals het verlies van institutionele autonomie, de complexiteit om resultaten te meten van samenwerkingsverbanden, het feit dat het organiseren van samenwerking ook geld kost en het risico op freerider-gedrag (Ferris, 1993;

Gray, 2003; Gronjberg, 1990; Shaw, 2003). Het succes van samenwerkingsverbanden is dus niet altijd gegarandeerd. Zo kreeg het GVB in het verleden veel kritiek op het vlak van effectiviteit en efficiëntie en waren grondige hervormingen noodzakelijk (zie infra).

Bovendien hangt het succes van samenwerkingsverbanden niet enkel af van de organisaties zelf, maar ook van de omgeving waarin zij zich bevinden. Volgens Welfens (2017) heerst er in het VK al sinds het begin van het EU-verhaal een anti-Europees sentiment. Hun sociologische ingesteldheid, i.e. hun waarden, normen en ideeën verschillen vaak van andere lidstaten. Dit kan verklaard worden door het feit dat ze pas in 1973 tot de EU toegetreden zijn en er in 1975 al een referendum was over het lidmaatschap met voornamelijk de focus op de gemeenschappelijke markt. De Britten dragen de principes van soevereiniteit hoog in het vaandel en hebben een afkeer van het idee van een ‘Verenigde Staten van Europa’. Daarnaast willen de Britten zelf controle over thema’s zoals migratie en zijn ze ontevreden over het feit dat lidmaatschap handenvol geld kost en ze er volgens hen te weinig voor terugkrijgen (Welfens, 2017). Dit verklaart het ongenoegen dat vele Britten hebben ten opzichte van de EU. Hieruit kan worden afgeleid dat de rol van de omgeving, i.e. cultuur van een land, een grote invloed heeft op het politieke bestel, wat op zijn beurt het succes van samenwerkingsverbanden tussen andere lidstaten verklaart. Met andere woorden, om samenwerking te doen lukken is steun vereist van

de volledige achterban (Welfens, 2017). Het historisch en sociologisch institutionalisme zijn dus niet enkel de oorzaak van integratie, maar ook van segregatie.

Samenwerking in visserijbeleid is dus historisch gegroeid vanuit ethische noodzaak. Zo werken staten wereldwijd samen om de doelstellingen van het UNCLOS III te realiseren. Dit zijn internationale samenwerkingsverbanden, waarbij de EU samenwerkt met derde landen om deze doelstellingen te realiseren. Dit gaat dan bijvoorbeeld over illegale visserij en het opstellen van quota en internationale meerjarenplannen voor de instandhouding van gedeelde visbestanden.

Daarnaast werken lidstaten binnen de EU ook onderling samen om de doelstellingen van het UNCLOS III te realiseren. Dit gebeurt onder de noemer van het GVB, waarbij lidstaten afspraken maken over de toegang tot elkaars wateren, een fonds oprichten voor de subsidiëring van de Europese visserijsector, meerjarenplannen opstellen voor de instandhouding van Europese visbestanden, etc. Figuur 2 geeft de structuur weer van het multi-level governance voor het beleidsdomein visserij. Het toont aan op welk niveau staten samenwerken voor een bepaald thema. De concepten worden verder in deze masterproef toegelicht.

Figuur 2: Multi-level governance in het beleidsdomein visserij Multi-level governance

in het beleidsdomein visserij

internationaal

VN (UNCLOS III):

- toegang EEZ - TAC

- ROVB - VPO - IUU

Bi-/multilaterale akkoorden:

- ICES ACFM - EUFA

- internationale meerjarenplannen - toegang EEZ

Europees (GVB):

- GMO - AC's - AIPCE/CEP - EAPO - EFMZV - Toegang EEZ - EFSA - TAC - IUU

-meerjarenplannen - STECF

Voor de Brexit wordt het VK in deze internationale samenwerkingsverbanden vertegenwoordigd door de EU. Na de Brexit wordt het VK een derde partij waarmee de EU afspraken zal maken.

De samenwerkingsverbanden komen dus zowel op Europees als op internationaal vlak onder druk te staan. Het toekomstige samenwerkingsverband kan verschillende kanten uitgaan.

Hieronder wordt uitgelegd welke handelsrelaties het VK kan aanhouden ten opzichte van de EU, en wat dit inhoudt voor samenwerking in de visserijsector. In het derde deel worden deze samenwerkingsverbanden in detail besproken en welke druk deze banden precies zullen ondervinden.

2 De Brexit

2.1 Brexit-modellen

De voorgenoemde samenwerkingsverbanden kunnen door middel van art. 50 VEU niet zomaar van de ene dag op de andere worden doorgeknipt. Het artikel voorziet een overgangsprocedure van twee jaar waarin onderhandeld wordt over de voorwaarden van het vertrek en de toekomstige relatie tussen het VK en de EU. Over deze voorwaarden is reeds een akkoord bereikt. Dit werd gepubliceerd in een persbericht van de Europese Commissie (EC) op 8 December 2017 dat meldt dat er genoeg vooruitgang is geboekt om over te gaan naar de tweede fase van de Brexit- onderhandelingen. Hierbij werd overeenstemming bereikt over drie ankerpunten (Europese Commissie, 8 december 2017). Het eerste ankerpunt is de Brexit-factuur. Het VK zal de openstaande rekeningen die ze heeft aangegaan toen ze lid was blijven betalen. Ten tweede werd een overeenkomst gemaakt over de burgerrechten van EU-burgers in het VK en VK-burgers in de EU. De Commissie argumenteert dat EU-burgers wonend in het VK onder de juridische paraplu van de Britse en Europese rechters blijven, waaronder dus ook Europese vissers wonend in het VK. Het laatste ankerpunt is de Ierse grenskwestie. In een persbericht van de Europese Commissie beweert de EU dat het VK significante verbintenissen zal aangaan om een harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland te vermijden. Dit impliceert een speciaal statuut voor Noord-Ierland, waarbij zij lid blijven van de douane-unie en de interne markt. Hierbij kan de vraag gesteld worden of Schotland en Wales ook zo’n statuut zouden willen en of dit het uiteenvallen van het Verenigd Koninkrijk niet in de hand werkt. Meer duidelijkheid over die grens is er de dag van vandaag nog niet. Wel maakt Sylvie Becaus (algemeen directeur van de Vlaamse visveiling) zich zorgen over deze grens. Het is volgens haar een “gat” in de unie dat veel problemen met zich mee zou kunnen brengen. (S. Becaus, persoonlijke communicatie, 9 Maart 2018).

De tweede fase die de toekomstige handelsrelatie tussen het VK en de EU behandelt zou in Oktober 2018 afgerond moeten zijn. Deze deadline voorziet genoeg tijd zodat de laatste fase die de Brexit bevestigt, kan worden afgerond tegen 29 Maart 2019 (Kreilinger et al., 2017). Over de toekomstige handelsrelatie bestaat veel onduidelijkheid. Premier May zegt uiteindelijk dat er geen instapklaar model voor deze toekomstige handelsrelatie beschikbaar is. Ook de Rederscentrale benadrukt dat er geen kant en klaar akkoord is voor de Brexit, maar duurzaamheid en wederzijdse toegevingen wel centraal moeten staan (J. Vlietinck, persoonlijke communicatie, 23 maart 2018).

De reden hiervoor is dat er zich nog nooit zo’n gebeurtenis heeft voorgedaan, er dus geen precedenten zijn en elk handelsakkoord uniek is. Wel kunnen ze elementen van elk model gebruiken (Emerson, 2016). Aangezien de toekomstige handelsrelatie tijdens het schrijven van deze masterproef nog niet gekend is en alle wegen nog open staan, zullen de verschillende scenario’s per aspect van het visserijbeleid besproken worden.

De woorden “Brexit means Brexit” van Theresa May lieten blijken dat het VK aanvankelijk opteerde voor een harde Brexit, al lijkt het tij te keren. Zo meldde de partijleider van Labour, Jeremy Corbyn, dat Labour officieel voorstander is van het lidmaatschap van de douane-unie en tegenstander is van het lidmaatschap van de eenheidsmarkt. Op die manier kan het VK profiteren van het vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal, en blijft men gespaard van het vrij verkeer van personen. Ook al zit Labour in de oppositie, toch kan de partij grote invloed uitoefenen op het toekomstige handelsakkoord aangezien May dit eerst moet voorleggen aan het Britse parlement.

De coalitie tussen Labour en de Conservatives kan een meerderheid vormen en tegen alle voorstellen van de regering stemmen. (Minten, 27 februari 2018). Ondertussen blijft het VK tot 31 december 2020, het einde van de (verlengde) overgangsperiode, alle EU-wetgeving naleven (Minten, 20 maart 2018).

De onderstaande figuur geeft een weergave van de huidige structuur van de EU (Bloomberg, 2017). Vervolgens wordt elk model besproken en gelinkt aan de Brexit.

Figuur 3: Europe's ties that bind

2.1.1 De Europees Economische Ruimte (EER)

De EU heeft een EER-akkoord gesloten met drie landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), namelijk Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. De EER, opgericht in 1994, voorziet voor deze drie landen de mogelijkheid om toegang tot de Europese markt te behouden, zonder lid te zijn van de EU en de douane-unie (Swati & Sampson, 2016).

Wanneer het VK een positie aanneemt tegenover de EU zoals Noorwegen, zal het VK tot de EER behoren. Op die manier behouden ze vrije toegang tot de interne markt en kunnen ze zelf haar tarieven bepalen voor export en import aangezien ze dan niet tot de douane-unie behoren. Wel moeten er EUR1-certificaten opgemaakt worden dat de oorsprong van goederen controleert (S.

Becaus, persoonlijke communicatie, 8 maart 2018). De nadelen van een EER akkoord zouden zijn dat het VK de EU-regelgeving zou moeten aannemen zonder daarover mee te beslissen in de bevoegde instellingen en ook een bijdrage moet leveren aan het EU-budget. Daarnaast kan het VK ook geen migratiebeperkingen opleggen, aangezien de vrijheid van verkeer en verblijf, geregeld door art. 45 VWEU, blijft gelden. De EER voert geen gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid, maar werkt wel samen met de EU op vlak van duurzaamheid en klimaat. Als de toekomstige relatie tussen het VK en de EU er zo uitziet, is er sprake van een zachte Brexit (Emerson, 2016).

Op het vlak van visserij is er tussen Noorwegen en de EU een ‘bilateral Framework Agreement’¹. Dit akkoord regelt de verdeling van quota voor de gedeelde visbestanden, overdracht van visserijrechten, toegangsovereenkomsten, gemeenschappelijke technische maatregelen en samenwerking voor controle (House of Lords, 2016). Daarnaast zijn er ook zogenaamde

‘Northern Agreements’. Dit zijn akkoorden tussen de EU en Noorwegen, de Faroe-eilanden en IJsland, waarbij de toegang en de verdeling van quota’s geregeld wordt (House of Lords, 2016).

2.1.2 Een vrijhandelsakkoord

Vervolgens blijkt het VK de ambitie te hebben om met de EU te onderhandelen over een

‘ambitieus vrijhandelsakkoord’. Een vrijhandelsakkoord omvat de afschaffing van douanetarieven, maar lidstaten van het akkoord kunnen wel nog hun eigen douanetarieven en handelsbeleid bepalen. Om handelsverlegging te vermijden dienen dan wel oorsprongscertificaten opgemaakt te worden, dat net als de EUR1-certificaten een

1 COUNCIL REGULATION (EEC) No 2214/8 of 27 June 1980on the conclusion of the Agreement on fisheries between the European Economic Community and the Kingdom of Norway. Geraadpleegd via http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:31980R2214 en http://eur-

administratieve last met zich meebrengen (Van Elsuwege, 2017). Van Elsuwege (2017) zegt dat er twee modellen van handelsakkoorden zijn die voor de Brexit veel mogelijkheden bieden. Ten eerste zijn er de nieuwere omvattende handelsakkoorden met handelspartners zoals Singapore, Zuid-Korea, Canada, etc. In het kader van de ‘Global Europe Strategy’ van 2006 sloot de EU dergelijke handelsakkoorden af met deze handelspartners, waarbij het wegwerken van zowel tarifaire als niet-tarifaire handelsbelemmeringen centraal stond. Dit moet gebeuren door middel van convergerende regels inzake technische standaarden, intellectuele-eigendomsrechten, investeringen, concurrentie, diensten en overheidsopdrachten. Dat soort akkoorden gaat verder dan de traditionele handelsakkoorden die zich focussen op het afschaffen van onderlinge douanetarieven. Een voorbeeld deze omvattende handelsakkoorden is het Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) dat als interessant naar voren geschoven wordt voor de toekomstige handelsrelatie tussen het VK en de EU. Volgens Suply (2016, p. 6) lijkt deze optie heel waarschijnlijk aangezien de Britse regering “publiekelijk zou kunnen hameren op de verworven autonomie inzake handelsbeleid en tegelijkertijd kan streven naar verregaande integratie”. Omwille van het sterk anti-vrijhandelssentiment behoort een soortgelijk akkoord als CETA niet tot de wensen van de unie, maar een handelsakkoord dat aansluit bij de EER wel (Suply, 2016). De Belgische premier Charles Michel lijkt wel voorstander van de Canadese optie.

Zo verklaarde hij op 11 December 2017 in het federaal parlement dat een ‘CETA plus plus’

akkoord wenselijk zou zijn. Ook Brits minister David Davis lijkt voorstander van zo’n akkoord, waarbij het VK de Unie verlaat met een deal die lijkt op de relatie tussen Noorwegen en de EU (Hope, 2017). Hij noemt dit akkoord ‘Canada plus plus plus’ met integratie van diensten, data, etc.

Ten tweede bespreekt Van Elsuwege (2017) ook nog de Deep and Comprehensive Free Trade Areas (DCFTA’s). Dit zijn akkoorden tussen de EU en de buurlanden Georgië, Oekraïne en Moldavië. Ook al is dit model volgens Emerson (2016) niet volledig instapklaar voor het VK, toch zijn er verschillende elementen die voor de Britten erg interessant zijn. Zo zijn in deze akkoorden drie van de vier vrijheden gerealiseerd, namelijk het vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal. Omwille van migratie is het vrij verkeer van personen niet doorgedrongen in deze handelsrelatie. In dit geval zal het VK de Europese productregelgeving moeten blijven aannemen om toegang tot de markt te behouden. Volgens Van Elsuwege (2017) is dit een probleem aangezien de geassocieerde Oost-Europese landen hun productregelgeving afstemmen op de Europese wetgeving, en het Europese Hof van Justitie en een arbitragepanel gemoeid zijn met de controle op die afstemming. Bij het CETA-akkoord gebeurt deze geschillenbeslechting op basis van overleg en bemiddeling, dat rekening houdt met de soevereiniteit van landen. Dit pas veel beter in de ‘taking-back-control’-gedachte van het Verenigd Koninkrijk. Toch heeft dit model

financiële diensten (Van Elsuwege, 2017). Zoals eerder gezegd is geen enkel handelsakkoord instapklaar.

2.1.3 Een douane unie

Dit scenario houdt in dat het VK net als Turkije tot de douane-unie behoort. Er gelden dus geen export- en importtarieven tussen beide en de marktregulering van de EU moet worden overgenomen. Op 1 januari 1996 ging een douaneakkoord van start tussen Turkije en de EU. Dit akkoord werd gezien als het bewijs dat Turkije kan voldoen aan de Kopenhagencriteria voor het EU-lidmaatschap. Omwille van politieke en religieuze verschillen heeft het lidmaatschap van Turkije tot de EU zich nog niet gerealiseerd (Müftüler-Bac, 1998). Toch is de Turkse optie volgens Van Elsuwege (2017) niet te vergelijken met een eventuele douane-unie tussen het VK en de EU.

Dit omdat de Turks-Europese douane-unie voornamelijk gebaseerd is op hun specifieke historisch-politicologische motieven. Een eventuele douane-unie tussen het VK en de EU moet zich dus focussen op andere doelstellingen.

Toch kwam deze optie kwam reeds ter sprake toen de Britse regering de EU vroeg om na de Brexit een tijdelijke douane-unie in te stellen. Ze vragen met andere woorden om tijdelijk geen onderlinge heffingen in te stellen uit vrees dat de handel van de ene dag op de andere stil zou vallen. Dit maakte de Britse minister voor Brexit David Davis bekend in verschillende televisie- interviews in augustus 2017. Dit voorstel werd niet meteen geweigerd door de EU, maar zal pas van naderbij bekeken worden wanneer er akkoorden worden bereikt over belangrijkere onderwerpen (skynews, 2017; Stewart, 2017). Het grote voordeel voor het VK van deze optie is dat ze op deze manier buiten de Schengenzone kunnen blijven vrij verkeer van personen dus niet mogelijk is (zie figuur 1). Het nadeel bij deze optie is dat het VK geen handelsakkoorden met andere landen mag afsluiten.

Ook de Vlaamse Visveiling is voorstander van een douane-unie. Wanneer het VK niet tot de douane-unie zou behoren na de Brexit, zouden de nodige douanedocumenten die in dit geval nodig zijn voor veel administratieve problemen zorgen. Douanedocumenten nemen veel tijd in beslag bij het transport van verse vis en de kosten van dergelijke documenten kunnen hoog oplopen (S. Becaus, persoonlijke communicatie, 8 maart 2018).

2.1.4 De standaardoptie: handel onder WHO-regulering

Als lid van de wereldhandelsorganisatie (WHO) zal de relatie tussen het VK en de EU onder de spelregels van de WHO vallen indien er geen akkoord bereikt is tussen beide partijen. Dit is de optie die het meest aansluit bij een harde Brexit en wordt door Van Elsuwegen (2017) gezien als

onderhandelen tussen niet-Europese en Europese landen volgens de regels van de WHO. Hierbij wordt handel gedreven op basis van de tarieven van de most favoured nation (MFN), waarbij een WHO-lidstaat dezelfde tarieven vraagt aan alle andere lidstaten (Swati &Sampson, 2016; Van Elsuwege, 2019). De EU legt dan dezelfde tarieven op voor het VK als voor andere WHO-lidstaten en er kunnen ook niet-tarifaire handelsbelemmeringen ontstaan zoals kwaliteitseisen.

Hoe dan ook moet het VK de handelsrelatie tussen alle WHO-leden heronderhandelen aangezien ze niet zomaar het lidmaatschap van de EU in de WHO kunnen overnemen (Suply, 2016; Allen Green, 2017). Voor de Vlaamse visserijsector is dit de meest gevreesde optie, aangezien dit problemen teweegbrengt voor zowel handel in visserijproducten, als voor de aanvoer van vis gevangen door Belgische vissers en aangevoerd in Britse havens.

Ook de United Nations Fish Stocks Agreement (1995) en de United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) van de VN is de basis voor samenwerking tussen staten op vlak van visserij, die veel minder diepgaand is op het vlak van regelgeving dan het GVB. Wanneer er geen akkoord tot stand komt tussen de EU en het VK voor visserij dan zal de regulering terugvallen op de United Nations Fish Stocks Agreement. De regels die hierin vermeld staan gelden automatisch, aangezien dit verdrag zowel geratificeerd werd door het VK en de ander Europese lidstaten. (House of Lords, 2016; UN, 2018).

2.1.5 Besluit

Er bestaat geen blauwdruk voor de toekomstige handelsrelatie tussen het VK en de EU. Elk model heeft zijn voordelen, die onlosmakelijk verbonden zijn aan enkele nadelen. Van Elsuwege (2017, p. 188) definieert dit als “een spanningsveld tussen enerzijds de wens om op een transparante en rechtszekere wijze de toekomstige handelsrelaties te regelen en anderzijds de vrijheid om eigen nationale wetgeving aan te nemen.” Het VK en de EU zullen dus moeten onderhandelen over een volledig nieuw akkoord, waarbij akkoorden afgesloten zullen moeten worden om de administratieve kosten zo laag mogelijk te houden.

3 Samenwerkingsverbanden voor en na de Brexit: de Brexit- modellen toegepast

3.1 Het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB)

Visbestanden vallen onder het stelsel van common pool-goederen, waardoor de allocatie niet door de markt geregeld kan worden. De classificatie van common-pool goederen die gekenmerkt wordt door rivaliteit en niet-uitsluitbaarheid, werd voor het eerst gemaakt door Musgrave (1959).

Dit lag aan de basis van de Tragedy of Commons (Hardin, 1968, p. 1243), waarbij vrijheid bij gemeenschappelijk gebruik van een common-pool goed leidt tot overexploitatie, wat implicaties heeft voor onder andere het milieu.

Visvangst is gratis, waardoor de sector gevoelig is aan overbevissing. De economisch sterke gebruikers kunnen de kleinere domineren zonder na te denken over de instandhouding van de visbestanden (Hardin, 1968). Daarnaast zijn individuele rederijen winstgericht, ten koste van duurzame visvangst. Voor de correcte allocatie van common-pool goederen is overheidsoptreden dus noodzakelijk. De overheid heeft oog voor gevolgen op lange termijn en waarborgt de mogelijkheden voor toekomstige visserijgeneraties zodat jaar na jaar een zo hoog mogelijke visvangst kan worden gerealiseerd (OECD, 1989).

De EU wil dit probleem verhelpen door een regeling op te stellen voor het beheer van Europese vissersvloten en voor het behoud van visbestanden. Dit is een hiërarchisch type van governance dat tot stand komt door de Commissie die top-down een regulering oplegt naar de lidstaten toe.

Dit bleek niet succesvol te zijn aangezien een gebrek aan decentralisering juist zorgt dat verschillende stakeholders niet gehoord worden en de macht te eenzijdig is (zie infra) (Gray &

Hatchard, 2003).

Tot voor de Tweede Wereldoorlog had elke rederij vrije toegang tot de visgronden. Enkel de cannon-shot rule, ontworpen door Cornelius van Bynkershoek in de 18de eeuw, liet staten toe om regels op te leggen voor de eerste drie mijl voor hun kust. Dit is de afstand die een kanonkogel kon afleggen (Walker, 1945). De eerste beperking op deze vrijheid werd opgelegd door het visserijverdrag van Londen uit 1964² (zie infra), waarbij enkel de contracterende landen (België, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Zweden, Spanje, Portugal, Polen, Luxemburg, Italië, Ierland en het VK) toegang konden krijgen tot twaalf mijl voor hun kust. Het visserijverdrag van Londen was dus het eerste samenwerkingsverband tussen het VK en enkele Europese landen.

Binnen de Europese Gemeenschap (EG) werd met het Verdrag van Rome (1957) de eerste stap gezet naar een gemeenschappelijk visserijbeleid. Hier nam het VK nog niet aan deel aangezien zij slechts in 1973 zijn toegetreden tot de EU. De visserijsector, die toen viel onder het beleidsdomein landbouw, kreeg dezelfde regeling als het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)³. De bedoeling van het GLB was om onder andere de productiviteit van landbouwers en vissers te verhogen. Maar het probleem in de visserijsector is dat visbestanden een ‘common-

2https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/269708/Fisheries _Conv_March-April_1964.pdf

3 Verdrag van Rome tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag) van 25 maart

pool’ karakter hebben en landbouwproducten niet. Robin Churchill (1987) zag als eerste in dat vis ook onder de categorie van common-pool goederen valt en niet over dezelfde kam geschoren mag worden als andere landbouwproducten. Vanaf toen zagen lidstaten de nood in van resourcemanagement en onderlinge samenwerking, maar aangezien lidstaten hun soevereiniteit niet wilden afstaan werd dit een sterk supranationaal politiserend onderwerp.

Slechts in 1970 werden de eerste voorschriften van het GVB bepaald, die vanaf toen een andere regeling kreeg dan het GLB. De eerste samenwerkingsverbanden binnen het GVB hadden betrekking op subsidies en toegang tot de visserijzones en markten. Het visserijverdrag van Londen werd geleidelijk aan gedeeltelijk vervangen door de regulering van het GVB (Schweiger, 2010).

Het gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector werd opgericht in 1970⁴. Art. 2 van deze verordening voorzag dat elke lidstaat gelijke toegang kreeg tot de kust van elke andere lidstaat en zelf diende in te staan voor het toezicht op de naleving van de regels van het GVB op zijn grondgebied:

Art. 2 Verordening (EEG) nr. 170/83: “De in elk van de Lid-Staten geldende regeling voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of hun jurisdictie valt, mag niet leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid- Staten. Met name dienen de Lid-Staten te waarborgen dat voor alle vissersvaartuigen die onder de vlag van één der Lid-Staten varen en op het grondgebied van de Gemeenschap staan ingeschreven, gelijke voorwaarden gelden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden in het in de voorgaande alinea bedoelde gedeelte der zee.”

Deze gelijke toegang was één van de redenen waarom Noorwegen besliste om niet toe te treden tot de toenmalige Europese Gemeenschap (EG). Voor Denemarken, Ierland en het VK lag deze gelijke toegang aanvankelijk ook moeilijk. In de jaren ’80 zetten organisaties uit de Britse visindustrie de save Britain’s fish campaign op voor het behoud van hun exclusieve nationale zones (Symes & Crean, 1995, p. 408). Het VK was vooral bekommerd om het behoud van hun historische rechten in de twaalf-mijlszone, terwijl Denemarken zich verzette tegen de invoering van vangstbeperkingen. Na lange onderhandelingen en debatten werd uiteindelijk een compromis gevonden dat voor alle partijen aanvaardbaar leek. Eens het GVB volledig tot stand kwam in 1983 werden maatregelen voor de instandhouding van het visbestand aangenomen, rijkdommen verdeeld onder de lidstaten door middel van quotasystemen en de Commissie kreeg de nodige beslissingsbevoegdheden (Leigh, 1983, p.110)⁵. Dit alles gebeurde op basis van governance en intensieve samenwerking tussen de lidstaten.

4 Verordening (EEG) Nr. 2141/70 van de Raad van 20 oktober 1970 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector

5 Verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling

Twaalf jaar later (in 1992), als gevolg van ontoereikende en ineffectieve maatregelen voor het behoud van visbestanden werd de beslissing genomen om twee nieuwe basisverordeningen te lanceren⁶. Deze voorzien een tweede balans over de situatie van het visbestand en het GVB in het algemeen tegen 2002. Verordening (EEG) nr. 3760/92 (1992) bood geen oplossing voor overbevissing. Daarom heeft de hervorming in 2002 de aanzet gegeven voor meer duurzame visserij en wil het de toekomst voor Europese vissers garanderen. Hiervoor werden drie verordeningen opgesteld:

- Kaderverordening (EG) nr. 2371/2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden (waarmee Verordening (EEG) nr. 3760/92 en Verordening (EEG) nr. 101/76 werden ingetrokken);

- Verordening (EG) nr. 2369/2002 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen en voorwaarden voor de structurele acties van de Gemeenschap in de visserijsector (waarbij Verordening (EG) nr. 2792/1999 is gewijzigd);

- Verordening (EG) nr. 2370/2002 tot vaststelling van een communautaire noodmaatregel voor de sloop van vissersvaartuigen.

De hervormingen in 2002 boden nog steeds geen oplossing om de instandhouding van het visbestand te verzekeren. De wetenschappelijke instellingen gaven wel wetenschappelijk advies aan de Commissie en de Raad voor het opstellen van de quota, maar de Commissie bleef meer quota uitdelen dan dat de wetenschappelijke instellingen adviseerden. De reden hiervoor was dat elke minister de belangen van zijn staat wou verdedigen en zijn staat een zo hoog mogelijk quota wou toekennen. Ook de overcapaciteit van vissersvloten die mogelijk gemaakt wordt door hoge subsidiëring werkte overbevissing in de hand (Khalilian et al, 2010).

De EC publiceerde daarom in april 2009 een groenboek⁷ over de hervorming van het GVB. Het groenboek gaf de toenmalige stand van zaken in de Europese visserijsector weer, wou oplossingen bieden voor de tekortkomingen, de EU-visserij verbeteren en het falen binnen het beslissingssysteem voorkomen. Dit wou de Commissie bereiken via een zogenaamde governance shift, waarbij het bestuur wordt overgedragen van het ‘technocratische Brussel’ naar de maritieme regio’s, meerbepaald aan NGO’s, academici en de lidstaten zelf. De focus verschoof van een hiërarchische manier van governance naar co-governance. De EU bleef wel de

6 Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur, PB L 389 van 31.12.1992, 1-14 en Verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid, PB L 261 van 20.10.1993, 1-16.

7 Groenboek COM/2009/163DEF van de Commissie van 22 april 2009 – Hervorming van het gemeenschappelijk

standaarden en voorwaarden opleggen, maar de lidstaten kregen de bevoegdheid om binnen hun land te bepalen hoe ze deze standaarden gingen realiseren. Volgens Salomon et al. (2014) moesten staten gaan samenwerken om deze standaarden te kunnen bereiken. Regionale samenwerking gebeurt nog steeds op basis van het geven van gemeenschappelijke aanbevelingen aan de EC om de doelstellingen met betrekking tot een instandhoudingsmaatregel van de Unie voor een bepaald geografisch gebied te verwezenlijken (Art. 18 verordening (EU) Nr.

1380/2013 of de Basic Regulation)⁸. De lidstaten kunnen ook de relevante adviesraden raadplegen en kunnen beroep doen op het wetenschappelijk advies van wetenschappelijke instanties (Art. 18). Bovendien werkt de Unie samen met derde landen om aan haar verplichtingen te voldoen en krijgt de visserij-industrie ook meer verantwoordelijkheid om tegemoet te komen aan de eisen van de EU.

Toch is er ondanks deze maatregel geen sterke reorganisatie van het GVB in functie van de regionalisering. De competenties opgelegd in het VWEU blijven onveranderd en de ‘regional approach’ in art. 18 van de Basic Regulation blijkt bescheiden te zijn. De regionalisering kan daarom op veel kritiek rekenen. Zo zei Mike Holden, voormalig hoofd van de Conservation Unit of the EU’s Fisheries Directorate (DG XIV), dat het GVB een politiek succes was, maar dat lidstaten te veel macht hebben in het co-management van visbestanden en dat dit de reden is van het falende instandhoudingsbeleid. Volgens hem moet het visserijbeheer meer top-down zijn om succesvol te worden en mag de EC zijn institutionele rol niet verliezen (Gray & Hatchard, 2003). Volgens Gray & Hatchard (2003) klopt dit niet en faalt het instandhoudingsbeleid omdat de EC juist te veel macht heeft. Meer democratie zal stakeholderparticipatie vergroten wat zorgt dat de maatregelen voor de instandhouding van visbestanden juist wel zullen werken. Terwijl de hervormingen in 2002 het GVB democratischer moesten maken, kreeg de EC enkel maar meer macht waardoor het hiërarchisch governance alleen maar sterker werd. Zo wordt governance volgens het GVB als volgt gedefinieerd:

‘Governance means rules, processes and behaviour that affect the way in which powers are exercised, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence⁹.

8VERORDENING (EU) Nr. 1380/2013 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr.

1224/2009 van de Raad en tot intrekking van Verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en Besluit 2004/585/EG van de Raad

9 CEC. Communication from the Commission on the Reform of the Common Fisheries Policy (‘Roadmap’), COM

Het probleem in deze definitie is het gebrek aan decentralisatie. Omdat de EC dacht dat dwang de enige manier was om te tegemoet te komen aan de doelstellingen van het GVB, verschoof de machtsbalans tussen de Visserijraad en de EC op een subtiele manier naar de EC.

Bovendien krijgt het Europees Parlement door het verdrag van Lissabon (TFEU) in 2009 meer macht omdat visserij een bevoegdheid werd waarbij het Parlement even veel beslissingsmacht kreeg als de Raad. Het Parlement kon vanaf toen op gelijke voet met de Raad beslissen wat de EU doet en waaraan ze geld mag besteden. Zo werd visserijbeleid democratischer (Salomon et al., 2014)

Ondanks deze wijzigingen was dit toch niet genoeg om op korte termijn duurzame visserij te creëren. De EC bereikte overeenstemming met de Raad en het Europees Parlement over de hervorming van het GVB en introduceerde drie nieuwe pijlers (Carmen-paz, 2017, p.3-4):

1. het nieuwe GVB (Verordening (EU) nr. 1380/2013);

2. de gemeenschappelijke ordening van de markt in de sector visserij- en aquacultuurproducten (Verordening (EU) nr. 1379/2013);

3. het nieuwe Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) (Verordening (EU) nr. 508/2014).

Kortom, bij deze hervormingen van 2013 werd de nadruk nog meer gelegd op de garantie van een ecologisch, economisch en sociaal duurzame visserij (Carmen-Paz, 2017) en werd teruggooi als een van de grootste oorzaken gezien van een falend visserijbeleid. Daarom werd met verordening (EU) Nr 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad¹⁰ de aanlandplicht ingevoerd. Deze verordening verbiedt beroepsvissers om ongewenste bijvangsten terug in zee te gooien en heeft als doel om verspilling terug te dringen. Om deze reden gaan vissers investeren in systemen die ongewenste bijvangsten gaan beperken. De ondermaatse vis kan bijvoorbeeld wel verwerkt worden tot vismeel of visolie maar mag niet dienen voor humane consumptie (art. 15 lid 11). De aanlandplicht werd in werking gesteld in 2015, maar vissers krijgen tot 2019 de tijd om hun schepen hiernaar aan te passen (Trampan en Kraan, 2015). Aangezien tijdens de Brexit-overgangsperiode alle regelgeving hetzelfde blijft, blijft het VK tot het einde van deze periode ook onderhevig aan de aanlandplicht. Of de Britten deze regelgeving zullen overnemen in hun Fisheries Bill, is nog niet bekend (M. Welvaert, persoonlijke communicatie, 5 april 2018).

10 VERORDENING (EU) Nr. 1380/2013 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr.

1224/2009 van de Raad en tot intrekking van Verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad

Het volledige Europese integratieproces resulteert in een command-and-control karakter van het huidige GVB, waarbij samenwerking tussen lidstaten belangrijk is voor de implementatie van de EU-regelgeving. Dit command-and-control karakter tussen de EU en de lidstaten kan men plaatsen onder het hierarchical governance, terwijl de samenwerking tussen lidstaten aansluit bij co-governance.

In hoofdstuk 3.1.1 worden de vier beleidsdomeinen van het GVB toegelicht: visserijbeheer, internationaal beleid, markt- en handelsbeleid en beleidsfinanciering.

3.1.1 Visserijbeheer

3.1.1.1 Overdracht van bevoegdheden

Op heden bestaan visserij gerelateerde zaken uit exclusieve en gedeelde bevoegdheden voor de Europese Unie. Eén van de gedeelde bevoegdheden bestaat uit visserij op zich, met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee (art. 4, lid 2 VWEU). Deze uitzondering is een exclusieve bevoegdheid (art. 3 VWEU). De EU heeft dus de exclusieve bevoegdheid om het wettelijk kader van het GVB te bepalen, maar de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het visserijbeleid wordt overgeheveld naar lidstaten.

Sinds Tony Blair aan de macht kwam als eerste minister in 1997 is het VK een quasi-federaal systeem geworden (Sturm, 2004, p. 227). Dit betekent dat verschillende bevoegdheden overgedragen worden naar de Devolved Nations¹¹. Toch is de macht van de Devolved Nations beperkt aangezien het Britse parlement boven de parlementen van de Devolved Nations staat.

Wetgeving gemaakt door de Devolved Nations kan nog altijd ingetrokken of gewijzigd worden door de centrale overheid (Kuhlmann & Wollmann, 2014). De overgedragen bevoegdheden behoren tot de low politics, terwijl de high politics onder de bevoegdheden van Westminster blijven. Ondanks het feit dat visserij tot de low politics behoort en dus een gedecentraliseerde bevoegdheid is, voorziet het GVB een wettelijk kader voor alle Devolved Nations samen (House of Lords, 2016, p. 3). De reden hiervoor is dat het VK naar het buitenland toe wil optreden als een volkomen unitaire staat. Over buitenlandse aangelegenheden (vooral EU-aangelegenheden zoals visserij en landbouw) is er binnen het VK volledige coördinatie tussen de Devolved Nations en het VK zelf, om op die manier naar buiten te komen met één standpunt (Jeffery & Wincott, 2006). Toch ziet men in de praktijk vaak dat wanneer het over visserij gaat, het VK in de Raad

11De devolved nations zijn: the Scottish Parliament, the National Assembly of Wales, the

vaak vertegenwoordigd wordt door enkel Schotse ministers (Vos, 2015; M. Welvaert, persoonlijke communicatie, 5 april 2018).

Met welk overheidsniveau de Europese lidstaten of de EU zal moeten onderhandelen na de Brexit is nog onduidelijk, maar voor de overgangsperiode wordt in de Great Repeal Bill gesteld dat de verantwoordelijkheden van de EU overgedragen zullen worden aan Westminster. Hiermee was het Schotse parlement niet tevreden, aangezien de Schotten op deze manier hun visserijbeleid minder autonoom kunnen regelen (J. Vlietinck, Persoonlijke communicatie, 23 maart 2018).

Het verlaten van de EU betekent dus ook het verlaten van het GVB. Dit wil zeggen dat het VK de vrijheid krijgt om zijn eigen visserijbeleid te voeren. Aangezien visserij in het VK een gedecentraliseerde bevoegdheid is, krijgen de Devolved Nations dus ook de mogelijkheid om elk hun eigen, op maat gemaakt visserijbeleid te voeren. Dit kan leiden tot vier verschillende soorten visserijbeleid binnen het VK. Daarbij kunnen ze de verschillen tussen de Devolved Nations op vlak van visvangst in rekening brengen bij de Brexit onderhandelingen. Toch vermeldt het Hogerhuis het belang om naar het buitenland toe, te blijven opkomen met een verenigd standpunt van alle gedecentraliseerde administraties samen (House of Lords, 2016, p. 26).

Aangezien visserij grotendeels een Europese bevoegdheid is, zal het VK na de Brexit dus zelf een wettelijk kader moeten voorzien. Omdat het vervangen van huidige Europese regulering een tijdrovend werk zal zijn, zal het VK een tekort in de wetgeving moeten voorkomen. De oplossing hiervoor is The Great Repeal Bill of de Grote Intrekkingswet die Europese wetgeving omzet in nationale wetgeving (House of Lords, 2016). De Rederscentrale zegt dat de Britse visserijsector vreest dat het GVB voor de overgangsperiode zomaar overgenomen zal worden met een status quo als resultaat. Pas na de overgangsperiode zal pas duidelijk zijn hoe de regelgeving voor visserij in het VK eruit zal gaan zien (J. Vlietinck, persoonlijke communicatie, 23 maart 2018). Om deze periode te overbruggen spreekt men van een Fisheries Bill die het wettelijk kader voor het nieuwe Britse visserijbeleid moet bepalen. Dit wordt gezien als de vervanger van het GVB, waarbij het VK zich zal focussen op de soevereiniteit over de controle en toegang tot de Engelse wateren en het bepalen van hun eigen quota (Rederscentrale, 2017; Fishing For Leave, 2017). De samenwerkingsverbanden tussen lidstaten en het VK zullen dus mogelijk na de Brexit niet langer gebaseerd zijn op het GVB maar op de zogenaamde Fisheries Bill. Hoe de samenwerking met de EU-lidstaten geregeld zal worden is tot op heden nog niet bekend, maar volgens dhr. Welvaert blijft de regelgeving tijdens de overgangsperiode onveranderd (persoonlijke communicatie, 5 april 2018). Of het VK volledige vrijheid zal krijgen over het visserijrecht lijkt eerder onwaarschijnlijk, aangezien het VK op het quid pro quo-beginsel zal stoten met de EU. Dit houdt in dat de EU bijvoorbeeld geen vrije toegang zal geven tot de EU-markt, als Europese vissers geen toegang

meer krijgen tot de Britse wateren. (S. Becaus, persoonlijke communicatie, 8 maart 2018; J.

Vlietinck, persoonlijke communicatie, 23 maart 2018).

Tijdens de overgangsperiode is het dus waarschijnlijk dat ministers van Europese lidstaten zullen onderhandelen met het VK als unitaire staat, waarbij de Britse ministers van de Devolved Nations onderling overeenkomen over bepaalde standpunten. Hiervoor vormt het GVB niet langer het regulerend kader, maar zal er wel overeenstemming bereikt moeten worden over het verband tussen de wetgeving dat het VK oplegt via de Fisheries Bill en de wetgeving dat de EU oplegt via het GVB (J. Vlietinck, persoonlijke communicatie, 23 maart 2018).

3.1.1.2 TAC

In figuur 4 (De Clercq, 2015, p.359) geeft de TO-curve de totale opbrengsten weer bij toenemende visvangst, tegen een vaste prijs. De stijgende bevissing gaat gepaard met een degressieve stijging van de vangst, wat op zijn beurt leidt tot een kleiner visbestand. Tot niveau BV1 stijgt de winst. Op niveau BV1 is de winst het hoogst, dit heet de maximale economische opbrengst (MEO).

Voorbij het niveau BV2 loopt de totale visopbrengst terug, maar zolang er winst is zullen vissers zonder overheidsoptreden niet stoppen met vissen en zullen zij doorgaan tot punt BV3. Maar op punt BV3 wordt een duurzaam visbestand in de toekomst niet gegarandeerd, aangezien het visbestand door deze overbevissing verkleint (Christensen, 2009).

Om dit soort marktfaling te verhelpen verdeelt het GVB visrechten uit ten belope van niveau BV1.

Dit is het punt van maximale duurzame opbrengst (MDO). Op basis van dit beginsel wil de EC de trend van uitputting van visbestanden tegen 2020 keren en de ecosystemen in evenwicht brengen (J. Vlietinck, persoonlijke communicatie, 23 maart 2018).