(hierna: Tw). Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) beoordeelt dit als ernstige overtredingen waarvoor hij Tele2 een boete oplegt van € 200.000.

Ons kenmerk: OPTA/TN/2007/202469 Datum: 21 november 2007 Zaaknummer: 07.0209.29

Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit als bedoeld in artikel 15.4 in samenhang met artikel 15.10 van de Telecommunicatiewet tot oplegging van boetes wegens overtreding van het gestelde bij of krachtens Hoofdstuk 4 van de

Telecommunicatiewet.

1 Samenvatting

1. In de periode van 2 tot 12 april 2007 heeft Tele2 Netherlands B.V. (hierna: Tele2) telefonische oproepen naar tientallen nummers uit de 18xy-reeks doorgeschakeld naar haar eigen abonnee- informatiedienst. Aan Tele2 was in die periode slechts één nummer uit de 18xy-reeks toegekend, te weten het nummer 1802. Tele2 heeft daarmee nummers uit de 18xy-reeks gebruikt zonder toekenning. Dit is in strijd met artikel 4.2, elfde lid, van de Telecommunicatiewet

(hierna: Tw). Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) beoordeelt dit als ernstige overtredingen waarvoor hij Tele2 een boete oplegt van € 200.000.

2 Verloop van de procedure

2. Bij brief van 2 april 2007 ontving het college een handhavingsverzoek van Vodafone Libertel B.V.

(hierna: Vodafone) waarin werd gemeld dat Tele2 het nummer 1800 doorschakelde naar de abonnee-informatiedienst van Tele2. Bij deze brief was een kopie toegevoegd van de brief van Vodafone aan Tele2 van 2 april 2007 waarin Tele2 onder andere werd gesommeerd te stoppen met deze doorschakeling. Vodafone verzocht het college om, indien Tele2 niet op de sommatie in zou gaan, handhavend op te treden tegen Tele2 voor het onrechtmatig doorschakelen van het nummer 1800 naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

3. Op 4 september 2007 is ten aanzien van Tele2 een rapport (hierna: onderzoeksrapport) in de zin van artikel 15.8 Tw opgemaakt door een toezichthoudend ambtenaar van het college. Dit onderzoeksrapport, “Doorschakelen naar 1802 door Tele2”, is bij aangetekende brief

van 4 september 2007 aan Tele2 opgestuurd.

4. Bij brief van 10 september 2007

heeft het college Tele2 uitgenodigd om haar zienswijze op het onderzoeksrapport mondeling toe te lichten in een hoorzitting op 28 september 2007. Tele2 heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

1Wet van 22 april 2004 tot wijziging van de Telecommunicatiewet en enkele andere wetten in verband met de implementatie van een nieuw Europees geharmoniseerd regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten en de nieuwe dienstenrichtlijn van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (Stb. 2004, 189, van 13 mei 2004). De wet is in werking getreden op 19 mei 2004 (Stb. 2004, 207, van 18 mei 2004).

2 Kenmerk OPTA/TN/2007/201736.

3 Kenmerk OPTA/TN/2007/201758.

5. In aanvulling op de hoorzitting heeft het college bij brief van 4 oktober 2004

aan Tele2 nadere vragen gesteld. Deze vragen hebben betrekking op het gebruik door Tele2 van 18xy-nummers die niet door het college zijn toegekend en op de klachten van Tele2 abonnees over het niet

bereikbaar zijn van nummers uit de 18xy-reeks. Verder bevat deze brief een toelichting op enkele passages uit het onderzoeksrapport. Bij brief van 12 oktober 2007

heeft Tele2 hierop gereageerd.

3 Samenvatting van het onderzoeksrapport

6. Naar aanleiding van de bevindingen uit het onderzoek is door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA op 4 september 2007 het onderzoeksrapport opgemaakt. In het onderzoeksrapport worden de volgende overtredingen geconstateerd. In de periode van 2 tot 12 april 2007 heeft Tele2 telefonische oproepen naar tientallen nummers uit de 18xy-reeks doorgeschakeld naar haar eigen abonnee-informatiedienst. Tele2 heeft daarmee nummers gebruikt zonder toekenning. Dit is in strijd met artikel 4.2, elfde lid, Tw.

4 Feiten

7. Het college heeft bij beschikking van 31 juli 2006

aan Tele2 op haar verzoek één nummer uit de 18xy-serie toegekend, namelijk het nummer 1802.

8. Op 2 april 2007 heeft Vodafone per brief aan Tele2, met een afschrift aan het college, meegedeeld dat het abonnee-informatienummer van Vodafone, nummer 1800, op het Tele2 netwerk

doorgeschakeld stond naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

9. Op 3 april 2007 is door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA op het mobiele netwerk van Tele2 het nummer 1800 aangekozen. Hierop werd “Welkom bij 1802.” gemeld. Hierna kwam een persoon aan de lijn. De toezichthoudend ambtenaar van OPTA vroeg aan deze persoon “Ik dacht dat ik 1800 had gedraaid.” De persoon antwoordde hierop “1800 bestaat niet, u heeft met 1802 gebeld.”

10. Op 3 april 2007 heeft een toezichthoudend ambtenaar van OPTA gebeld met een medewerker van Tele2 en Tele2 gesommeerd direct te stoppen met het doorschakelen van oproepen van 1800 naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

11. Op 3 april 2007 zijn door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA daarna op het mobiele netwerk van Tele2 respectievelijk de nummers 1888, 1850 en 1820 gebeld. Hierop werd “Welkom bij 1802 nummerinformatie.” gemeld. Een persoon zei vervolgens “Met 1802, met wie kan ik u doorverbinden?”

4 Kenmerk OPTA/TN/2007/201998.

5 Kenmerk VERSN.0015\C\/Matters/3901791.1.

6 Deze feiten zijn terug te vinden in het onderzoeksrapport. Waar dat niet het geval is, wordt dat met een voetnoot aangegeven.

7 Kenmerk OPTA/N&R/2006/102.498.

12. Op 3 april 2007 heeft een gesprek plaatsgevonden ten kantore van OPTA tussen ambtenaren van OPTA en medewerkers van Tele2. De ambtenaren van OPTA hebben Tele2 nogmaals

meegedeeld dat Tele2 de betreffende gedraging diende te stoppen. Tele2 heeft gemeld dat zij een afspraak had met een nummerhouder

dat Tele2 dit nummer mocht doorschakelen naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

13. Op 4 april 2007 heeft een toezichthoudend ambtenaar van OPTA geconstateerd dat een oproep naar het nummer 1800

vanaf het mobiele netwerk van Tele2 niet meer werd doorgeschakeld naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

14. Op 4 april 2007 zijn door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA op het mobiele netwerk van Tele2 respectievelijk de nummers 1888 en 1850 aangekozen. Hierop werd doorgeschakeld naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

15. Op 5 april 2007 is door toezichthoudend ambtenaren van OPTA op het mobiele netwerk van Tele2 het nummer 1820 gebeld

. Hierop werd “Welkom bij 1802.” gemeld.

16. Bij brief van 5 april 2007

heeft het college een last onder dwangsom aan Tele2 opgelegd om de doorschakeling door Tele2 van de nummers 1820, 1850 en 1888 naar haar eigen abonnee- informatiedienst uiterlijk op 6 april 2007 om 12:00 uur te beëindigen.

17. Op 6 april 2007 heeft een toezichthoudend ambtenaar van OPTA aan een medewerker van Tele2 telefonisch meegedeeld dat Tele2 aan de voornoemde last heeft voldaan. De medewerker van Tele2 heeft de inhoud van dit gesprek per e-mailbericht aan een toezichthoudend ambtenaar van OPTA bevestigd.

18. Op 6 april 2007 is vervolgens door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA geconstateerd dat oproepen naar de nummers 1801, 1806, 1808, 1810, 1811, 1812, 1813, 1814, 1816, 1819, 1822, 1823, 1825, 1828, 1833, 1836, 1838, 1844, 1846, 1847, 1866, 1870, 1872, 1880, 1881, 1889, 1894 en 1899 op het mobiele netwerk van Tele2 uitkwamen bij de abonnee-informatiedienst van Tele2, met de boodschap “Welkom bij 1802 nummerinformatie”, gevolgd door de abonnee- informatiedienst.

19. Op vrijdag 6 april 2007 is door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA telefonisch contact opgenomen met een medewerker van Tele2, om mee te delen dat de 28 bovengenoemde nummers uit de 18xy-reeks doorgeschakeld werden naar de abonnee-informatiedienst van Tele2.

Bij brief van 6 april 2007,

en bij e-mailbericht van 6 april 2007 is ditzelfde schriftelijk aan Tele2

8 Strikt genomen gaat het hier om de gebruiker van het nummer. Bij de 18xy-reeks is de gebruiker van het nummer doorgaans dezelfde partij als de nummerhouder, maar bij bijvoorbeeld geografische nummers is dit niet het geval. Zie ook het genoemde in randnummer 35. In het vervolg van het onderhavige besluit zal de term nummerhouder gehanteerd blijven worden.

9 In het onderzoeksrapport staat abusievelijk het nummer 1820 daar waar kennelijk het nummer 1800 is bedoeld.

10 In het onderzoeksrapport staat abusievelijk het nummer 1800 daar waar kennelijk het nummer 1820 is bedoeld.

11 Kenmerk OPTA/TN/2007/200645.

12 Kenmerk OPTA/TN/2007/200660.

meegedeeld, waarbij de lijst met 28 nummers is meegestuurd en tevens is opgemerkt dat dit een overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw zou kunnen zijn (namelijk, als Tele2 daarvoor geen toestemming heeft van de betreffende nummerhouders).

20. Op 10 april 2007 is door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA geconstateerd dat oproepen naar de nummers 1801, 1806, 1808, 1810, 1811, 1812, 1813, 1814, 1816, 1819, 1822, 1823, 1825, 1828, 1833, 1836, 1838, 1844, 1846, 1847, 1866, 1870, 1872, 1880, 1881, 1889, 1894 en 1899 op het mobiele netwerk van Tele2 doorgeschakeld werden naar de abonnee-informatiedienst van Tele2, met de boodschap “Welkom bij 1802 nummerinformatie”, gevolgd door de abonnee- informatiedienst.

21. Op 10 april 2007 heeft een toezichthoudend ambtenaar van OPTA telefonisch aan een medewerker van Tele2 gevraagd met welke nummerhouders afspraken zijn gemaakt over het doorschakelen van oproepen naar de abonnee-informatiedienst van Tele2, zoals Tele2 eerder mondeling had aangegeven.

22. Op 10 april 2007 heeft een medewerker van Tele2 als reactie op het in randnummer 21 genoemde informatieverzoek geantwoord dat “deze partij heeft (hebben) aangegeven buiten deze discussie te willen blijven. De afspraak die we met deze partij hadden geldt dus dan ook niet meer.”

23. Bij brief van 11 april 2007

heeft Tele2 aan het college haar standpunt meegedeeld over de aankiesbaarheid van 18xy-nummers en aangekondigd dat zij in de loop van daaropvolgende week contact met het college zal opnemen om hierover met hem in overleg te treden.

24. Bij brief van 11 april 2007

heeft het college aanTele2 een last onder dwangsom opgelegd om het doorschakelen door Tele2 van oproepen naar de nummers 1801, 1806, 1808, 1810, 1811, 1812, 1813, 1814, 1816, 1819, 1822, 1823, 1825, 1828, 1833, 1836, 1838, 1844, 1846, 1847, 1866, 1870, 1872, 1880, 1881, 1889, 1894 en 1899 naar de abonnee-informatiedienst van Tele2 uiterlijk op 12 april 2007 om 12:00 uur te beëindigen.

25. Op 12 april 2007 is door een toezichthoudend ambtenaar van OPTA geconstateerd dat Tele2 aan de in randnummer 24 genoemde last heeft voldaan. Op 12 april 2007 heeft de toezichthoudend ambtenaar van OPTA dit per e-mailbericht uur aan Tele2 meegedeeld.

26. Bij brief van 7 mei 2007

heeft het college aan Tele2 gevraagd in welke periode oproepen naar de verschillende nummers uit de 18xy-reeks doorgeschakeld werden naar de abonnee-

informatiedienst van Tele2 en hoeveel oproepen gedurende deze periode zijn ontvangen. Bij brief van 18 mei 2007 heeft Tele2 de gevraagde informatie verschaft. Tele2 verklaart daarin op 2 april 2007 alle nummers uit de 18xy-reeks aankiesbaar gemaakt te hebben en geeft van 49 nummers

13 Zie randnummer 12 van het onderhavige besluit.

14 Kenmerk VERSM.0013\C\/Matters/316860.4

15 Kenmerk OPTA/TN/2007/200677.

16 Kenmerk OPTA/TN/2007/200900.

waarnaar één of meer keer gebeld is het aantal keren dat er naar deze nummers gebeld is. Tele2 verklaart dat per 12 april 2007 de doorschakelingen zijn opgeheven en dat de abonnee-

informatiedienst van Tele2 op dat moment alleen nog maar bereikbaar is via het nummer 1802.

27. Van deze in randnummer 26 genoemde 49 nummers waren op 12 april 2007 blijkens het openbare OPTA nummerregister

- 33 nummers door het college toegekend aan marktpartijen,

- 15 nummers beschikbaar voor toekenning, maar (nog) niet toegekend aan een marktpartij, en was

- 1 nummer niet beschikbaar voor toekenning, te weten het nummer 1818.

28. Bij brief van 18 mei 2007 geeft Tele2 aan dat met de doorschakeling van 18xy-nummers naar de abonnee-informatiedienst van Tele2 een omzet van € 10.613 is gerealiseerd en dat Tele2 hiermee een marge van ruim € 1.971 heeft behaald.

5 Juridisch kader

5.1 Telecommunicatiewet

29. Artikel 4.2, elfde lid, Tw luidt als volgt

:

“Het is verboden nummers door Onze Minister aangewezen overeenkomstig het vijfde lid, alsmede nummers voorkomende in een nummerplan te gebruiken voor de in de aanwijzing

onderscheidenlijk in een nummerplan opgenomen bestemming zonder of in afwijking van een toekenning.”

30. Artikel 1.1, aanhef en onder bb, Tw luidt als volgt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

nummer: cijfers, letters of andere symbolen, al dan niet in combinatie, die bestemd zijn voor toegang tot of identificatie van gebruikers, netwerkexploitanten, diensten, netwerkaansluitpunten of andere netwerkelementen;”

5.2 Nummerplan

31. De Minister van Economische Zaken heeft bij het besluit van 28 april 2006 tot wijziging van het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten

(hierna: het nummerplan) een nieuwe

nummerreeks ingevoerd voor abonnee-informatiediensten.

Het gaat om viercijferige nummers, beginnend met de cijfercombinatie 18. Deze reeks kent 100 nummers, waarvan het nummer 1818

17 Zie het openbaar register op www.opta.nl. OPTA is verplicht dit register bij te houden en te publiceren op grond van artikel 4.8, eerste en tweede lid, Tw.

18 Hoofdstuk 4 Tw is getiteld “Nummerbeleid en nummerbeheer”.

19Stcrt. 1999, nr. 14, met inachtneming van alle daarna volgende wijzigingen.

20Stcrt. 2006, nr. 96, p. 16.

niet voor toekenning beschikbaar is. De bestemming van nummers uit deze zogenoemde 18xy- reeks is in het nummerplan als volgt omschreven:

“Toegang tot gratis of betaalde abonnee-informatiediensten, waarmee primair en tenminste telefoonnummers kunnen worden opgevraagd aan de hand van gegevens betreffende de naam in combinatie met gegevens betreffende het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats van de abonnee.”

Nummers uit de 18xy-reeks kunnen sinds 28 juni 2006 bij het college worden aangevraagd voor toekenning. Daarnaast is bij ditzelfde besluit de bestemming van het nummer 118 gewijzigd. Het nummer 118 mag vanaf 17 januari 2007 niet meer gebruikt worden voor het bieden van een abonnee-informatiedienst.

32. Uit de toelichting bij de nummerplanwijziging blijkt dat een belangrijke reden voor de wetgever om het nummerplan te wijzigen was dat er meerdere aanbieders zijn die een abonnee-informatiedienst bieden of willen bieden. Met het oude nummer 118 was er maar één nummer beschikbaar per netwerk. Dat gaf aanbieders met een netwerk een voordeel boven aanbieders zonder netwerk, omdat die alleen gebruik konden maken van een achtcijferig (of langer) 090x-nummer.

Consumenten herkennen en onthouden immers makkelijker een kort nummer dan een lang nummer, waardoor korte nummers vaker gebeld zullen worden. Met de uitfasering van 118 en de introductie van bovengenoemde nieuwe nummers in de 18xy-reeks wordt beoogd de concurrentie te bevorderen door aan alle aanbieders van abonnee-informatiediensten een vergelijkbaar kort nummer ter beschikking te stellen.

6 Zienswijze van Tele2

33. De zienswijze van Tele2 op het onderzoeksrapport kan als volgt worden samengevat:

34. Tele2 erkent dat zij tientallen 18xy-nummers uit het nummerplan heeft gebruikt en doorgeschakeld naar haar eigen abonnee-informatiedienst.

35. Tele2 stelt dat artikel 4.2, elfde lid, Tw niet is overtreden, omdat de wet niet uitsluit dat in voorkomende gevallen door anderen dan de nummerhouder gebruik wordt gemaakt van een nummer. Tele2 verwijst hierbij naar de parlementaire geschiedenis

waarin staat dat van gebruik op grond van een toekenning ook sprake kan zijn indien men zelf geen nummerhouder is, namelijk in het geval men het nummer gebruikt met toestemming van de nummerhouder.

36. Tele2 is van mening dat haar niets kan worden verweten, dat zij naar eer en geweten heeft gehandeld, rekening houdend met de belangen van haar abonnees. Er zijn bij Tele2 geen klachten bekend van eindgebruikers over de doorschakeling. Wel zegt Tele2 klachten van zakelijke

abonnees en veel klachten van consumenten te hebben gekregen over het feit dat enkele

21 Kamerstukken II, 1996/97, 25 533, nr. 3, p.87.

abonnee-informatiediensten niet bereikbaar waren.

37. Tele2 is van mening dat de doorschakeling in het belang van de andere 18xy-nummerhouders is en verwijst daarbij naar marktonderzoek dat beschrijft hoe een eindgebruiker reageert als het bellen naar een nummer niet leidt tot een verbinding. Op basis van dat marktonderzoek stelt Tele2 dat het beter is voor een 18xy-nummerhouder dat een oproep naar diens nummer wordt

doorverbonden met een andere, wél functionerende abonnee-informatiedienst dan dat het gesprek doodloopt.

38. Tele2 vindt niet dat zij door haar handelen de integriteit van het nummerplan zou hebben geschaad. Zij is van mening dat het onderzoeksrapport niet aannemelijk heeft gemaakt waarom Tele2 door haar handelen het vertrouwen van eindgebruikers zou hebben aangetast. Tele2 vraagt zich af of de integriteit van het nummerplan en het vertrouwen van eindgebruikers niet veel meer wordt geschaad doordat hun oproepen doodlopen.

39. Tele2 stelt dat de aankiesbaarheidsproblematiek de oorzaak is van de situatie waarin Tele2 is geraakt. Die problematiek houdt in dat aanbieders met elkaar moeten onderhandelen over de voorwaarden voor het realiseren van interoperabiliteit en interconnectie, waarbij tegenstrijdige belangen van partijen kunnen leiden tot een vertraging in het bereiken van resultaten. Naar de mening van Tele2 is het feit dat deze problematiek nog niet is opgelost in belangrijke mate toe te schrijven aan het tekortschieten van het college, dat geen voorschriften op basis van artikel 6.1, Tw, en geen beleidsregels voor de aankiesbaarheid van 18xy-nummers heeft vastgesteld. Tele2 meldt dat zij en andere partijen bij het college op het opstellen van deze voorschriften en beleidsregels hebben aangedrongen. Tele2 stelt daarom de voor haar principiële vraag of het college in dit geval sancties mag opleggen aan Tele2.

40. Tele2 vindt dat het onderzoeksrapport niet heeft aangetoond dat zij de integriteit van het

nummerplan heeft geschaad en stelt dat er geen klachten zijn gerapporteerd van eindgebruikers of abonnees over het doorschakelen van andere 18xy nummers dan 1802 naar de abonnee-

informatiedienst van Tele2.

41. Tele2 bestrijdt verschillende aannames die ten grondslag liggen aan de berekeningen uit het onderzoeksrapport en stelt dat door Tele2 aangevoerde kosten niet zijn meegenomen in de berekening. Tele2 is van mening dat in het onderzoeksrapport met onjuiste bedragen is gewerkt.

Tele2 stelt dat andere nummerhouders geen inkomsten zijn misgelopen omdat deze

nummerhouders ook geen inkomsten zouden hebben gehad als Tele2 hun nummers niet had doorgeschakeld.

42. Tele2 stelt dat de doorschakeling van nummers die niet door het college aan andere aanbieders waren toegekend, berust op een menselijke vergissing.

43. Tele2 vindt dat het college met twee maten zou meten als hij wel een boete oplegt aan Tele2,

maar niet optreedt tegen een andere (netwerk)aanbieder voor een soortgelijke gedraging. Volgens Tele2 heeft deze aanbieder het nummer 1802 op haar netwerk een zekere periode

doorgeschakeld naar haar eigen abonnee-informatiedienst.

7 Overwegingen van het college

7.1 Bevoegdheid OPTA

44. Op grond van artikel 15.4, vierde lid, in samenhang met artikel 15.10, eerste lid, onder b, Tw is het college bevoegd een boete van ten hoogste € 450.000 op te leggen aan een overtreder in geval van overtreding van de in artikel 15.1, derde lid, Tw bedoelde voorschriften. Het bepaalde in hoofdstuk 4 Tw valt onder deze voorschriften. Het college is daarmee bevoegd een boete op te leggen aan een overtreder van artikel 4.2, elfde lid, Tw .

45. In de volgende paragrafen zal het college nagaan of de gedragingen van Tele2 gekwalificeerd kunnen worden als overtredingen van artikel 4.2, elfde lid, Tw.

7.2 Overtreding

46. Tele2 heeft haar abonnee-informatiedienst bereikbaar heeft gemaakt via 49 nummers uit de 18xy- reeks die niet aan Tele2 waren toegekend.

Deze situatie duurde voor één nummer 32 uur, voor drie nummers 4 dagen, en voor de overige nummers 10 dagen.

Tele2 bestrijdt deze feiten niet.

47. Tele2 verwijst naar de parlementaire geschiedenis

waarin staat dat nummers zonder toekenning gebruikt mogen worden indien er toestemming is van degene aan wie het nummer door het college is toegekend. Tele2 heeft echter het college desgevraagd geen enkel (schriftelijk) bewijs kunnen overleggen van toestemming van één of meerdere nummerhouders om hun 18xy-nummer te mogen gebruiken voor de abonnee-informatiedienst van Tele2. Tele2 zegt een tijdelijke

toestemming te hebben gehad van één van deze nummerhouders. Gevraagd naar de identiteit van deze ene nummerhouder, heeft Tele2 deze niet verstrekt. Overigens kan er bij 16 van de 49 door Tele2 gebruikte nummers geen sprake zijn van toestemming van een nummerhouder omdat deze nummers niet door het college waren uitgegeven in de betreffende periode.

48. Tele2 stelt dat zij de doorschakeling heeft ingevoerd in het belang van haar eindgebruikers, zodat deze in ieder geval informatie over abonnees konden opvragen, ook al draaiden zij een 18xy- nummer waarvan de bijbehorende dienst nog niet bereikbaar was vanaf het netwerk van Tele2.

Tele2 zegt dit te hebben gedaan op basis van klachten van zowel zakelijke abonnees als

consumenten. Het college begrijpt dat het voor eindgebruikers minder prettig kan zijn als bepaalde

22 In randnummer 39 van het onderzoeksrapport wordt melding gemaakt van 28 nummers. Echter, uit de door Tele2 verstrekte gegevens in de brief van 18 mei 2007 (bijlage 16 van het onderzoeksrapport) blijkt uit de tabel dat het gaat om ten minste 49 nummers. Uit diezelfde brief zou afgeleid kunnen worden dat Tele2 op 2 april 2007 álle nummers uit de 18xy-reeks heeft doorgeschakeld naar haar eigen abonnee-informatiedienst, maar in de hoorzitting is dit door Tele2 beperkt tot uitsluitend de 49 nummers uit de tabel van de genoemde brief.

23 Bijlage 16 van het onderzoeksrapport.

24 Zie randnummer 35 van het onderhavige besluit.

abonnee-informatiediensten niet bereikbaar zijn, maar dit kan geen reden voor een marktpartij zijn om de wet te overtreden. Het college merkt op dat Tele2 desgevraagd geen overzicht van

aantallen klachten per nummer heeft kunnen overleggen.

49. Tele2 voert aan dat zij in het belang van de andere 18xy-nummerhouders heeft gehandeld door hun nummers door te schakelen.

Het college acht dit geen rechtvaardiging om de wet te

overtreden. Bovendien trekt het college in twijfel of de doorschakeling in het belang van de andere 18xy-nummerhouders was, om de volgende redenen. Ten eerste hebben vier 18xy-

nummerhouders bij het college aangegeven de doorschakeling niet op prijs te stellen. Ten tweede heeft Tele2 desgevraagd het college geen informatie kunnen overleggen waaruit blijkt dat

nummerhouders om deze doorschakeling hebben gevraagd. Ook heeft zij geen informatie kunnen overleggen waarmee aangetoond wordt dat nummerhouders van deze doorschakeling op de hoogte waren. Ten derde was ten tijde van de hoorzitting op 28 september 2007 nog slechts één van de andere abonnee-informatiediensten via het eigen nummer bereikbaar op het netwerk van Tele2. Het college maakt uit deze drie feiten op dat de andere 18xy-nummerhouders het niet- aankiesbaar zijn van hun 18xy-nummer op het netwerk van Tele2 prefereren boven het doorschakelen van hun nummer naar de abonnee-informatiedienst van Tele2. Het college concludeert dat Tele2 eigenmachtig en eigenhandig de doorschakeling in werking heeft gezet, zonder toestemming of medeweten van de andere 18xy-nummerhouders.

50. Het college is verder van oordeel dat de integriteit van het nummerplan is aangetast doordat eindgebruikers uitkwamen bij een andere dienstverlener dan zij kozen en dat daarmee het consumentenvertrouwen is aangetast. De stelling van Tele2

dat in het onderzoeksrapport de aantasting van het consumentenvertrouwen niet aannemelijk wordt gemaakt, houdt geen stand.

Immers, door de gedragingen van Tele2 staat het vast dat Tele2 abonnees er niet meer op konden vertrouwen dat hun aanbieder de oproepen juist afleverden bij de dienstaanbieder van hun keuze.

Dat Tele2 stelt dit gedaan te hebben omdat anders de oproepen zouden zijn doodgelopen, doet hier niet aan af.

51. Tele2 vraagt zich af of de integriteit van het nummerplan niet veel meer wordt aangetast door het doodlopen van een oproep. Naar het oordeel van het college is een doodlopende oproep geen aantasting van de integriteit van het nummerplan. Immers, alle nummers uit het nummerplan die nog niet uitgegeven zijn zullen bij een belpoging resulteren in een doodlopende oproep. En ook belpogingen naar nummers die wel uitgegeven zijn, maar nog niet in gebruik zijn of niet meer in gebruik, of niet aankiesbaar zijn vanaf een bepaald netwerk, leiden tot een doodlopende oproep.

Dit is al het geval sinds de begintijd van telefonie.

52. Het college deelt niet de zienswijze van Tele2 dat er een verband bestaat tussen de door Tele2 aangehaalde aankiesbaarheidsproblematiek en de doorschakeling door Tele2. Het college verwijst in dit verband naar de definitie van aankiesbaarheid zoals hij die heeft opgenomen in zijn

25 Zie randnummer 37 van het onderhavige besluit.

26 Zie randnummer 38 van het onderhavige besluit.

consultatie over aankiesbaarheid:

”Aankiesbaar zijn van een nummer op een netwerk houdt in dat een nummer dat opgenomen is in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten en waarmee een aansluiting wordt geadresseerd, vanaf dit netwerk gebruikt kan worden om zo de aansluiting die geadresseerd wordt met dat nummer te kunnen bereiken.”

Door de doorschakeling van een bepaald 18xy-nummer (anders dan 1802) naar de abonnee- informatiedienst van Tele2 is nog steeds geen aankiesbaarheid van dat nummer 18xy

gerealiseerd, want er wordt een andere aansluiting bereikt dan de aansluiting die geadresseerd wordt met dat bepaalde 18xy-nummer. Ook Tele2 zelf heeft tijdens de hoorzitting beaamd dat door de doorschakeling van Tele2 nog steeds niet een eind-tot-eindverbinding tot stand is gebracht tussen de Tele2 abonnee en de abonnee-informatiedienst van de betreffende 18xy-nummerhouder in de zin van artikel 6.1, eerste lid, Tw.

53. Met andere woorden, Tele2 zegt met een aankiesbaarheidsprobleem te zijn geconfronteerd en daarvoor de genoemde handelswijze te hebben gekozen. Maar deze handeling (het doorschakelen van andere 18xy-nummers naar de eigen abonnee-informatiedienst) heeft niet bijgedragen aan de oplossing van dat probleem. Het college is daarom van mening dat de

aankiesbaarheidsproblematiek geen rechtvaardiging kan zijn voor de doorschakeling door Tele2.

54. Het college merkt nog op dat het doorschakelen door Tele2 van de 16 nummers die niet door het college aan aanbieders zijn toegekend niet beschouwd kan worden als handelen van Tele2 in het belang van eindgebruikers of andere nummerhouders. Immers, voor deze 16 nummers werd niet geadverteerd, abonnees kenden deze nummers niet, en er waren geen aanbieders van abonnee- informatiediensten die deze nummers mochten gebruiken. Tele2 heeft aangegeven dat dit een menselijke vergissing was en dat zij betreurt dat dit heeft kunnen gebeuren. Het college acht het hoogst onaannemelijk dat het hier om een menselijke vergissing gaat omdat deze vergissing dan herhaaldelijk zou zijn gemaakt bij 16 individuele nummers uit een groep van op dat moment 67 (nog) niet uitgegeven nummers.

Bovendien stelt het college vast dat Tele2, hoewel zij deze menselijke vergissing zegt te betreuren, de doorschakelingen niet onmiddellijk ongedaan heeft gemaakt na hier op gewezen te zijn in de contacten

met toezichthoudende ambtenaren van het college.

55. Het door Tele2 aangevoerde argument dat het college niet optreedt tegen een soortgelijke

gedraging van een andere (netwerk)aanbieder

is, wat daar ook van zij, voor de onderhavige zaak niet relevant. Indien daar naar zijn oordeel voldoende aanleiding voor is, onderzoekt het college ook andere overtredingen rond 18xy. Hij treedt daarmee pas naar buiten wanneer hij dat

27 “Verslaglegging en overwegingen naar aanleiding van de consultatie inzake aankiesbaarheid”, Rapport door OPTA, 3 november 2003.

28 Zie randnummer 27 van het onderhavige besluit.

29 Zie randnummers 10, 12, 16, 19 en 21 van het onderhavige besluit.

30 Zie randnummer 44 van het onderhavige besluit.

opportuun acht.

Conclusie ten aanzien van de gedragingen van Tele2

56. Het college concludeert uit het bovenstaande het volgende:

x Tele2 heeft nummers gebruikt die door het college aan andere aanbieders waren toegekend (gedraging 1), en

x Tele2 heeft nummers gebruikt die niet door het college waren toegekend (gedraging 2).

Het college concludeert dat beide gedragingen van Tele2 als een overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw kwalificeren, omdat Tele2 zonder toekenning meerdere nummers voorkomende in een nummerplan gebruikt heeft voor een in een nummerplan opgenomen bestemming.

8 Boete

8.1 Boetebeleidsregels

57. Het college heeft in 2005 de Boetebeleidsregels OPTA (hierna: boetebeleidsregels)

gepubliceerd

, waarin hij aangeeft hoe hij met toepassing van artikel 15.4, vijfde lid, Tw de hoogte van een boete bepaalt. Volgens deze boetebeleidsregels stelt het college de ernst van de

overtreding vast door de zwaarte van de overtreding te bezien in samenhang met de economische context waarin deze heeft plaatsgevonden. Dit leidt tot een boetecategorie met daarbij een

bandbreedte voor de hoogte van de op te leggen boete. Het college bepaalt de uiteindelijke hoogte van de boete binnen deze bandbreedte door de duur van de van de overtreding en de

verwijtbaarheid van de overtreder in aanmerking te nemen. Het boetebedrag kan door het college naar boven of beneden worden bijgesteld door boeteverhogende of boeteverlagende

omstandigheden.

58. Zoals vermeld in de boetebeleidsregels dient de boete, behalve te worden afgestemd op de concrete omstandigheden van het geval (maatwerk), ook bij te dragen aan een doeltreffende toepassing van de Telecommunicatiewet. Als algemene maatstaf daarbij geldt dat de hoogte van de boete in ieder geval zodanig dient te zijn dat deze de overtreder weerhoudt van nieuwe overtredingen (speciale preventie) en ook in algemene termen een afschrikkende werking heeft (generale preventie).

59. Het college stelt in het navolgende in paragraaf 8.2 de ernst van de overtreding vast en bepaalt vervolgens in paragraaf 8.3 de hoogte van de boete. In paragraaf 8.4 bekijkt het college of er boeteverhogende of –verlagende omstandigheden zijn.

8.2 Ernst van de overtreding

60. Volgens de boetebeleidsregels wordt de ernst van de overtreding bepaald door de zwaarte van de overtreding in samenhang met de economische context waarin deze heeft plaatsgevonden.

31 “Boetebeleidsregels OPTA”, Stcrt. nr. 145, 29 juli 2005, p.10.

Zwaarte van de overtreding

61. Tele2 heeft bij beide overtredingen nummers gebruikt zonder toekenning door het college. Dit is een overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw. Volgens de boetebeleidsregels vallen de

overtredingen daarmee in de categorie zware overtredingen.

Economische context van de eerste gedraging

62. Hoofdstuk 4 Tw (“Nummerbeleid en nummerbeheer”) regelt het gebruik van de nummers in het nummerplan. Dit is van groot economisch en sociaal belang, omdat de maatschappij niet goed kan functioneren zonder vertrouwen op het correct en betrouwbaar opzetten van telefoonverbindingen.

Het nummerplan is er mede gericht om een dergelijk goed functioneren te bewerkstelligen.

63. Andere aspecten die via Hoofdstuk 4 Tw zijn geregeld is dat de nummers in voldoende mate beschikbaar zijn en doelmatig door het college worden toegekend aan daarvoor in aanmerking komende partijen. Deze partijen hebben als nummerhouder het gebruiksrecht van een aan hen toegekend nummer en kunnen zo’n nummer aan het daartoe door hen verkozen

netwerkaansluitpunt koppelen,

waardoor dit netwerkaansluitpunt bereikbaar is via het desbetreffende nummer. Deze nummerhouders moeten er op kunnen vertrouwen dat hun nummers niet zonder hun toestemming door andere partijen gebruikt worden, omdat anders de basis wegvalt van de dienstverlening die met deze nummers wordt geboden.

64. Eindgebruikers moeten er te allen tijde op kunnen vertrouwen dat, als zij een nummer bellen en er een verbinding tot stand is gebracht, zij ook daadwerkelijk verbonden zijn met de aansluiting waaraan dat nummer is gekoppeld en dat zij dus ook daadwerkelijk spreken met diegene die zij wilden spreken.

Andersom moeten eindgebruikers en dienstaanbieders er op kunnen vertrouwen dat als andere eindgebruikers hun nummer kiezen en een verbinding krijgen, deze eindgebruikers ook uitgekomen zijn bij de aansluiting waaraan het nummer is gekoppeld.

Als dit niet meer het geval is, dan kan het vertrouwen in het functioneren van telefonie in Nederland ondermijnd worden.

65. Het college is van oordeel dat Tele2 met haar eerste gedraging de betrouwbaarheid en de integriteit van het nummerplan ernstig heeft geschaad. Tele2 heeft eigenhandig en eigenmachtig oproepen naar nummers, die aan andere aanbieders waren toegekend en die door die aanbieders aan andere netwerkaansluitpunten waren gekoppeld, doorgeschakeld naar een ander

aansluitpunt. Het gevolg was dat een eindgebruiker die een bepaald nummer draaide om een instantie of persoon te bereiken, uitkwam bij een andere instantie of persoon dan hij verkoos en zonder dat de dienstverlener die het nummer gebruikte hiermee instemde.

32 Of dit laten doen door een partij aan wie zij het nummer in gebruik hebben gegeven.

33 Tenzij de nummerhouder c.q. gebruiker van het nummer opdracht heeft gegeven de oproep naar een andere aansluiting door te schakelen.

34 Tenzij de nummerhouder c.q. gebruiker van het nummer opdracht heeft gegeven de oproep naar een andere aansluiting door te schakelen.

66. Het college neemt in zijn afweging mee dat de markt voor 18xy-abonnee-informatiediensten in de beginfase verkeerde op het moment van de gedraging. Met name in een beginnende markt wordt gestreden om marktaandeel en naamsbekendheid bij eindgebruikers, omdat de kansen om een voorsprong te nemen op de concurrenten in deze fase het grootst zijn. Met het doorverbinden van nummers van de concurrentie naar haar eigen abonnee-informatiedienst, waarbij de eindgebruiker te horen kreeg “Welkom bij 1802”, heeft Tele2 de concurrentie verstoord.

67. De ernst van de overtreding wordt mede bepaald door het door Tele2 behaalde voordeel bij de overtreding en door het nadeel dat andere 18xy-nummerhouders en eindgebruikers ondervonden hebben als gevolg van de overtreding. Het college overweegt dat het voordeel voor Tele2 van de overtreding moeilijk kwantitatief is uit te drukken. Een nauwkeurige en goed onderbouwde schatting van de economische opbrengst voor Tele2 op de lange termijn is moeilijk te maken, omdat niet na te gaan is hoeveel eindgebruikers als gevolg van de overtreding in de toekomst met 1802 gaan bellen in plaats van met andere 18xy-nummers. Het college laat daarom in het midden welk (financieel) voordeel Tele2 met haar handelen zou hebben behaald. Het college constateert dat Tele2 zelf aangeeft een omzet van € 10.613 te hebben behaald als direct gevolg van de doorschakelingen (15.162 oproepen à € 0,70). Om dezelfde reden is het nadeel voor de andere 18xy-nummerhouders en voor de eindgebruikers moeilijk te kwantificeren. Het college beoordeelt de overtreding daarom met name op de kwalitatieve overwegingen die hierboven zijn

weergegeven.

68. In verband met de economische context wijst het college ook op de resultaten van de 18xy- nummerveiling op 24 juli 2006. Bij deze veiling bedroeg het hoogste bod op een individueel nummer (het nummer 1800) € 1.500.001. Het uiteindelijke bedrag dat bij de veiling voor tien nummers uit de 18xy-reeks is opgebracht bedroeg ruim € 600.000, waarbij Vodafone ruim

€ 500.000 betaalde voor het, blijkbaar waardevolste, nummer 1800.

69. Met andere woorden, marktpartijen waren bereid aanzienlijke bedragen te betalen voor een specifiek nummer om daarmee een abonnee-informatiedienst aan te bieden. In dit licht beziet het college Tele2’s gebruik van nummers van concurrenten voor het bereikbaar maken van Tele2’s eigen abonnee-informatiedienst. Concreet blijkt uit het onderzoeksrapport

dat een

toezichthoudend ambtenaar van het college het nummer 1800 draaide, een medewerker van de abonnee-informatiedienst van Tele2 aan de lijn kreeg en vroeg: “Ik dacht dat ik 1800 had gedraaid?” en daarop het antwoord kreeg: “1800 bestaat niet, u heeft met 1802 gebeld”. Het college acht een dergelijke handelswijze volstrekt ontoelaatbaar, zeker in het licht van het feit dat de gedupeerde marktpartij ruim € 500.000 betaald heeft voor het gebruiksrecht van het nummer 1800.

Economische context van de tweede gedraging

70. Voor de tweede gedraging, het gebruik door Tele2 van 16 nummers die niet aan andere partijen

35 Hierbij merkt het college nog op dat hij op grond van de jurisprudentie bij het vaststellen van de hoogte van de boete niet hoeft aan te tonen hoe groot exact de gevolgen van de overtreding van Tele2 zijn (CBb, 13 september 2007, LJN: BB4250).

36 Bijlage 2 van het onderzoeksrapport.

waren toegekend, refereert het college aan hetgeen hij hiervoor over de ordening van het nummerplan heeft opgemerkt.

De bedoeling van een toekenning van een nummer is om eenduidig vast te leggen wie het gebruiksrecht van dat nummer heeft. Als een nummer niet is toegekend door het college, dan is niemand gerechtigd het nummer te gebruiken.

71. Het college neemt in zijn overweging mee dat de markt voor abonnee-informatiediensten in de beginfase verkeerde op het moment van de overtreding. Met name in een beginnende markt wordt gestreden om marktaandeel en naamsbekendheid bij eindgebruikers, omdat de kansen om een voorsprong te nemen op de concurrenten in deze fase het grootst zijn. Met het gebruik voor haar abonnee-informatiedienst van meerdere nummers die niet door het college zijn uitgegeven, waarbij de eindgebruiker te horen kreeg “Welkom bij 1802”, heeft Tele2 de bekendheid van haar eigen nummer op oneigenlijke wijze vergroot of proberen te vergroten.

72. Uit de door Tele2 verstrekte gegevens blijkt dat er rond de 60 keer is gebeld naar deze niet- toegekende nummers. Van deze 60 gesprekken komt een deel op conto van medewerkers van het college tijdens hun toezichtactie. Het economische gewin van Tele2 door deze tweede gedraging is daardoor nagenoeg te verwaarlozen.

Conclusie

73. Op grond van het bovenstaande classificeert het college de overtreding van Tele2, bestaande uit het geheel van beide gedragingen waarbij Tele2 meerdere nummers heeft gebruikt zonder toekenning, als een ernstige overtreding. Volgens de boetebeleidsregels past hierbij een boetebedrag van maximaal € 300.000.

8.3 Hoogte van de boete

74. Volgens de boetebeleidsregels wordt de hoogte van de boete binnen de bandbreedte van de boetecategorie bepaald door de duur van de van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder.

Duur van de overtreding

75. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat de overtreding voor één nummer 32 uur, voor drie nummers 4 dagen, en voor de overige nummers 10 dagen duurde.

76. In afwijking van het onderzoeksrapport stelt het college vast dat de overtreding, mede doordat hij twee lasten onder dwangsom heeft opgelegd, kort heeft geduurd.

Verwijtbaarheid van de overtreding

77. Het college is van oordeel dat Tele2 de gehele periode van overtreding zeer verwijtbaar heeft gehandeld. Immers, Tele2 is als bekende marktpartij lang genoeg actief in de telefonie actief om er zich bewust van te zijn dat nummers alleen gebruikt mogen worden na een toekenning en dat

37 Zie randnummer 66 van het onderhavige besluit.

nummers in het algemeen slechts aan één partij worden toegekend. Zo heeft Tele2 al in 1997 haar eerste nummer bij het college aangevraagd

en nadien vele andere nummers toegekend

gekregen.

78. Tele2 heeft volgens het college de overtreding willens en wetens begaan. Dit blijkt ook uit het feit dat het college Tele2 verschillende keren

heeft gewaarschuwd dat zij in overtreding was dan wel mogelijk een overtreding beging.

Het college concludeert daarom dat Tele2 zeer verwijtbaar heeft gehandeld.

Conclusie

79. Het college stelt vast dat de wetgever het uitermate belangrijk heeft gevonden dat eindgebruikers er op kunnen vertrouwen dat zij worden verbonden met de door hen via een nummer gekozen instantie of persoon. Als dit niet meer het geval is, dan kan het vertrouwen in het functioneren van telefonie in Nederland ondermijnd worden. Het college concludeert dat de handelswijze van Tele2 de integriteit van het nummerplan ernstig heeft aangetast. Het college stelt verder vast dat hij het gedrag vanTele2 in hoge mate verwijtbaar acht. Op grond daarvan zou het bedrag in de buurt van het maximum van € 300.000 komen te liggen. Maar aangezien de periode van de overtreding - mede door het optreden van het college - beperkt is gebleven tot 10 dagen, is het college van oordeel dat een lagere boete passender is. Het college acht daarmee in dit geval een boetebedrag van € 200.000 passend.

80. Het college is van oordeel dat er voldoende afschrikkende werking van dit bedrag uitgaat om Tele2 ervan te weerhouden opnieuw de integriteit van het nummerplan te schaden door het op deze wijze overtreden van artikel 4.2, elfde lid, Tw (specifieke preventie). Tegelijkertijd is het college van oordeel dat van de hoogte van het bedrag een generaal preventieve werking uitgaat, waardoor ook andere netwerkaanbieders kunnen zien dat het college een correct gebruik van nummers, de integriteit van het nummerplan en de betrouwbaarheid van telefonie in Nederland van groot belang acht.

8.4 Boeteverlagende of -verhogende omstandigheden

81. Het college ziet geen boeteverhogende of verlagende omstandigheden die aanleiding geven om af te wijken van het bovengenoemde boetebedrag.

38 Zie het openbare nummerregister op www.opta.nl.

39 Zie randnummers 10, 12, 16, 19 en 21.

40 Zie ook de argumentatie in randnummer 54 voor wat betreft de verwijtbaarheid van de tweede gedraging.

9 Dictum

82. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit:

a) stelt vast dat de gedragingen van Tele2 (Netherlands) B.V., zoals beschreven in het onderhavige besluit (te weten het gebruik van nummers uit het Nummerplan telefoon- en ISDN- diensten zonder toekenning) overtredingen vormen van artikel 4.2, elfde lid, van de

Telecommunicatiewet.

b) rekent de onder a) bedoelde overtredingen toe aan de rechtspersoon Tele2 (Netherlands) B.V., statutair gevestigd te Oude Meer;

c) legt wegens de onder a) bedoelde overtredingen aan de rechtspersoon Tele2 (Netherlands) B.V. een boete op van € 200.000.

83. Deze beschikking is gericht tot de rechtspersoon Tele2 (Netherlands) B.V., statutair gevestigd te Oude Meer.

84. De hierboven in randnummer 82 vastgestelde boete dient overeenkomstig het bepaalde in artikel 15.13, eerste lid, Tw te worden betaald binnen zes weken na in werking treden van de beschikking waarbij de boete is opgelegd. Na het verstrijken van bovengenoemde termijn wordt,

overeenkomstig artikel 15.13 Tw, tweede lid, Tw, deze boete vermeerderd met de wettelijke rente.

H

O

P

T

A

, namens het college,

w.g. mr. C.A. Fonteijn, voorzitter

Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt bezwaar maken bij het College van de OPTA. Het postadres is:

Het College van de OPTA Postbus 90420

2509 LK Den Haag

Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht bevatten. Voorts moet het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevatten.

Het college wijst u op de mogelijkheid die de Algemene wet bestuursrecht de indiener van een bezwaarschrift biedt, om in dat geschrift het college te verzoeken de bezwaarschriftenfase over te slaan. Indien het college uw verzoek inwilligt, zal uw bezwaarschrift worden doorgezonden naar de rechtbank en daar als beroepschrift worden behandeld. De procedure kan daardoor worden verkort. Indien het college uw verzoek niet inwilligt, staat tegen deze beslissing geen beroep open en zal uw bezwaarschrift door het college worden behandeld.