Opdrachtgever- en onder- nemerschap

(1)

TransitieBureau Begeleiding in de Wmo

maart 2012

Opdrachtgever- en onder-

nemerschap

Handreiking in het kader van de

overheveling extra-

murale begeleiding

(2)

Inhoudsopgave

Voorwoord 4 Managementsamenvatting 5

Achtergrond en aanleiding 12

0.1 Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding 12

0.2 Schets van de doelgroep van de decentralisatie 12

0.2.1 De totale doelgroep 12

0.2.2 Aandacht voor specifieke groepen 14

0.2.3 Relaties met andere (beleids)terreinen en voorzieningen 15

0.3 Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie 16

0.4 Er zijn lessen te trekken uit de transitie naar de Wmo in 2007 16

0.5 Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren 18

0.6 Leeswijzer en opbouw van de Handreiking 18

1. Deel 1: Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap 20

1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap 20

1.1.1 Invulling beleidskeuzes begeleiding 22

1.1.2 Van beleidskeuze naar uitwerking 22

1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap 23

1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder 24

1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling 26

1.5 Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie 27

1.5.1 Privaatrechtelijke overeenkomst of subsidie? 27

1.5.2 Let op het gemeentelijk inkoopbeleid! 27

1.6 Twee momenten van inwerkingtreding 28

1.6.1 Scenario 1, een volledige implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 28 1.6.2 Scenario 2, een beperkte implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 29 1.6.3 Twee scenario’s voor de planning en implementatie van het opdrachtgeverschap 30 2. Deel 2: Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap 31

2.1 Inzicht in de vraag 32

2.1.1 Indeling van cliënten in subgroepen 32

2.1.2 Beknopte toelichting op de doelgroep van begeleiding 34

2.2 Inzicht in het aanbod 35

2.3 Toegang tot ondersteuning 37

2.4 Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap 40

2.4.1 De voorziening 40

2.4.2 Rolopvatting van de gemeente 43

2.4.3 De relatie gemeente en aanbieder 47

2.4.4 Geografische ordening opdrachtgeverschap 50

2.4.5 Samenwerking tussen gemeenten 51

2.5 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders 55

3. Deel 3: Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap 57

(3)

3.1 Inkoop- en subsidiemodellen 57

3.1.1 De relatie tussen de gemeente en aanbieders 60

3.1.2 Het aantal te contracteren te aanbieders 61

3.1.3 Gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden 62

3.1.4 Het aantal cliënten 63

3.2 Opdrachtomschrijving 63

3.2.1 Specificeren op output en outcome 65

3.3 Bekostiging 67

3.4 Samenwerken met de zorgverzekeraar 69

3.5 Goed werkgeverschap en social return 72

3.5.1 Overname van personeel 72

3.5.2 Social return 72

3.5.3 Reële doorbelasting van loonkosten 72

3.6 Inhoud en duur van de overeenkomst 73

3.6.1 Duur van de overeenkomst 73

3.6.2 ‘Ademende’ overeenkomst 74

3.6.3 Prestatieprikkels 74

3.6.4 Samenloop van verschillende regelingen uitwerken in de overeenkomst 75

3.7 Organiseren van vervoer van cliënten 77

3.8 Omgaan met vastgoed 78

3.9 Implementeren van het inkoop- of subsidiemodel 78

3.9.1 Het uitvoeren van het inkoop- of subsidieproces 78

3.9.2 Uitwerking van het operationeel opdrachtgeverschap 79

3.9.3 Inrichten van het operationele klantproces 79

4. Deel 4: Uitvoeren opdrachtgeverschap 81

4.1 Monitoring en toezicht houden 81

4.1.1 Inrichten van de monitorfunctie 81

4.1.2 Toezicht houden op kwaliteit 83

4.2 Administratie en control 85

Bijlage A Deelnemers workshops opdrachtgeverschap begeleiding 87 Bijlage B Inkoop van voorzieningen voor specifieke groepen 88

Bijlage C Toelichting inkoop- en subsidiemodellen 91

Bijlage D CAO VVT Overname personeel 95

(4)

Voorwoord

Deze Handreiking bevat informatie over opdrachtgeverschap en de gevolgen voor ondernemerschap voor de functie begeleiding. De Handreiking is samengesteld in de periode november 2011 – januari 2012 in opdracht van het ministerie van VWS.

De samenstelling van de Handreiking was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van gemeenten, aanbieders en koepelorganisaties die hebben meegedacht, gediscussieerd, inzichten gedeeld, meegelezen en informatie verstrekt. Dankzij hen sluit de Handreiking goed aan op de praktijk.

Speciale dank gaat uit naar Mark van den Einde van het ministerie van VWS en Ronald Bellekom van de VNG voor de begeleiding van het hele proces.

Wij hopen dat deze Handreiking een bijdrage levert aan de transitie van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo en inspiratie voor gemeenten en aanbieders om de onderlinge relatie zo effectief mogelijk vorm te geven.

Patrick Tazelaar (projectleider, Significant) Reitse Keizer (Significant)

Wouter Rust (MOVISIE)

(5)

Inleiding

Gemeenten worden met ingang van 2013 verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen en voor cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben. Deze vorm van ondersteuning wordt namelijk uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten gehaald en ondergebracht in de Wet maatschappelijke ondersteuning. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten opdrachtgever worden voor aanbieders die deze ondersteuning uitvoeren. Ter ondersteuning van gemeenten en aanbieders, om hun rollen zo goed mogelijk in te vullen, is in de periode november 2011 - januari 2012 deze Handreiking opdrachtgeverschap - ondernemerschap opgesteld.

De Handreiking geeft informatie, ideeën en voorbeelden over de thema’s die spelen op het gebied van opdrachtgeverschap en de relatie met het ondernemerschap. Het is aan gemeenten en aanbieders zelf om in de lokale situatie de begeleiding optimaal te organiseren. De Handreiking is dan ook niet bedoeld als

‘blauwdruk’, maar als inspiratiebron voor het inrichten van (nieuwe) vormen van de relatie tussen gemeente en aanbieders. De Handreiking is zo opgezet dat zowel gemeenten als aanbieders van begeleiding eenvoudig informatie kunnen vinden over de voor hen relevante onderwerpen. Uiteraard kan de lezer deze Handreiking ook van voor tot achter lezen.

Nog steeds bestaat er rondom aanbesteden het beeld dat alles moet en niets mag. Dit is echter een misvat- ting. Mede omdat begeleiding een zogenaamde IIB-dienst betreft, hebben partijen veel vrijheid ten aanzien van de wijze waarop het proces, om te komen tot gezamenlijke afspraken, wordt ingericht. Deze handreiking beschrijft de vele mogelijkheden die er zijn. Een belangrijk aandachtspunt voor gemeenten is dat er gezorgd moet worden dat het eigen inkoopbeleid geen ongewenste beperkingen aan deze vrijheid oplegt

Kernboodschap

De inhoud van de Handreiking kent een aantal centrale boodschappen die onder andere zijn gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan tijdens de inwerkingtreding van de Wmo in 2007. Destijds leidde met name het gekozen aanbestedingsmodel van sommige gemeenten tot een moeizame lokale implementatie. Het is van belang daar lering uit te trekken en bij de komende transitie er voor te zorgen dat gemeenten en aanbieders met elkaar een constructieve wijze van samenwerking kiezen die er voor zorgt dat cliënten zo goed mogelijk worden geholpen. De leerpunten uit 2007 leiden tot de volgende aandachtspunten bij het vormgeven van de relatie tussen opdrachtgever en aanbieder en ondernemer voor begeleiding:

Cliënt centraal

Met de begeleiding wordt beoogd om burgers in staat te stellen dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren, het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren. Door gemeenten verantwoordelijk te maken voor de begeleiding wordt het mogelijk om integrale ondersteuning te leveren die precies is afgestemd op de behoefte van de individuele cliënt. De transitie van begeleiding vraagt heel veel creativiteit van gemeenten en aanbieders om te komen tot innovatieve ondersteuningsconcepten. Denk niet in

Management-

samenvatting

(6)

opdrachtgeversmodel is daarvan een afgeleide. Zorg daarbij dat de gemeentelijke beleidsmedewerkers en inkopers geen gescheiden rollen hebben binnen het proces, maar in samenwerking tot een goede inrichting komen van het inkoopproces. Ga ook in gesprek met cliënten om te zien waar en hoe zij ondersteuning nodig hebben en waar het eigen netwerk ingezet kan worden. Hierbij is het van groot belang om te voorkomen dat het sociale netwerk (waaronder mantelzorgers) overbelast raakt. Het inzetten van kortdurend verblijf - of vergelijkbare voorzieningen - kan dan een oplossing bieden.

Dialoog cruciaal voor succesvolle implementatie

Belangrijk bij deze transitie is het gesprek tussen gemeente en aanbieder op gang te brengen en te houden gedurende de voorbereiding op de decentralisatie, maar zeker ook in periode daarna. De zorgen welzijnaan- bieders hebben over het algemeen veel kennis over de huidige werkwijze en praktijk waar gemeenten veel van kunnen leren. Gemeenten bepalen het beleid voor de toekomstige inrichting van de Wmo en kunnen deze toetsen bij aanbieders op bijvoorbeeld haalbaarheid en uitvoerbaarheid.

De dialoog is cruciaal om informatie te vergaren, te anticiperen op eventuele knelpunten en de begeleiding effectief te organiseren. De gemeente en aanbieders kunnen met elkaar in gesprek gaan tijdens de beleidsfase waarin informatieverzameling en het maken van keuzes centraal staan. Ook in het contracteringsproces is een dialoog mogelijk en wenselijk. Zo kan de gemeente de voorwaarden voor de opdracht gezamenlijk met de aanbieders ontwikkelen. Tenslotte dienen aanbieders en gemeenten ook na de gunning met elkaar in gesprek te blijven. Hierbij gaat het bespreken van de voortgang, maar om eventuele nieuwe kansen en bedreigingen met elkaar te delen.

Start op tijd en pak zaken in samenhang op

Het doorlopen van inkoopprocessen kost veel tijd. Zowel de voorbereidingstijd als ook het doorlopen van de juiste afstemmings- (Wmo-raden en gesprekken met patiënt- en cliëntenorganisaties) en besluitvormings- procedures. Daarnaast is dit niet de enige transitie die de komende jaren in het gemeentelijk en zorgdomein plaatsvindt. Het is van groot belang dat gemeenten de op hand zijnde transities in het gemeentelijke domein gezamenlijk oppakken en nadenken over integraal aanbod. Dit vergt extra inzet in de voorbereiding, maar levert uiteindelijk veel winst op. De gemeente en aanbieders moeten dan ook tijdig starten met voorberei- dende activiteiten. De gemeente met het maken van beleidskeuzes en het doorlopen van het inkoopproces.

De aanbieder met het inzichtelijk maken van kostprijsinformatie en impact op de eigen organisatie.

Voldoende implementatietijd betekent dat gemeente en aanbieder in september 2012 al contractuele afspraken moeten hebben gemaakt voor de uitvoering in 2013.

Gemeentelijke samenwerking en samenwerking tussen aanbieders

Gemeentelijke samenwerking op het gebied van (opdrachtgeverschap voor) begeleiding kan verschillende voordelen bieden. Omdat het komen tot samenwerkingsafspraken een tijdrovend proces is, is het van belang dat gemeenten tijdig in kaart brengen of zij met andere gemeenten willen samenwerken en op welke terreinen. Ook aanbieders dienen te bekijken of het zinvol is om met andere aanbieders te gaan samenwerken, bijvoorbeeld om te komen tot nieuwe integrale ondersteuningsconcepten.

Houd rekening met goed werkgeverschap

Goed personeel is cruciaal voor goede hulpverlening en dus is het behouden van voldoende gekwalificeerd personeel voor de sector van maatschappelijk belang. Gemeenten en aanbieders moeten - ieder vanuit de eigen rol - ervoor zorgen dat hiermee rekening wordt gehouden. Het doelmatig besteden van middelen is uiteraard - zeker in deze tijd van bezuinigingen - van groot belang, maar voorkomen moet worden dat te sterk c.q. alleen op de prijs wordt gestuurd om daarmee bezuinigingsdoelstellingen te realiseren. Gemeenten en aanbieders dienen dan ook rekening te houden met reële loonkostenstructuren voor begeleiding bij de totstandkoming van tarieven of bekostigingsmodellen en rekening te houden met CAO-afspraken.

(7)

Voorkom onnodige administratieve lasten

Verantwoording en informatievoorziening tussen gemeente en aanbieder zal altijd nodig zijn, maar voorkomen moet worden dat te hoge administratieve lasten ontstaan. Daarom is het van belang dat gemeenten goed afwegen of bepaalde administratieve voorwaarden wel noodzakelijk zijn om te hanteren.

Zomaar algemene leveringsvoorwaarden toepassen of allerlei detailinformatie opvragen waar vervolgens niets mee gebeurt is niet zinvol. Om de administratieve lasten tot een minimum te beperken moeten aanbieders en gemeenten in een vroeg stadium hier gezamenlijk over nadenken.

In geval van een inkoopsamenwerking zouden gelijkluidende administratieve voorwaarden de norm moeten zijn waarvan slechts bij uitzondering en met goede reden van moet worden afgeweken. Dit voorkomt dat zorgaanbieders die een goed aanbod kunnen doen voor samenwerkende gemeenten toch worden gecon- fronteerd met verschillende voorwaarden per gemeente.

Houd rekening met het gemeentelijk inkoopbeleid

Soms hangt een ‘aanbestedingsspook’ boven de partijen. Omdat begeleiding een zogenaamde IIB-dienst (Europese aanbestedingsrichtlijnen) betreft, zijn vele inkoopmodellen mogelijk. Ook modellen waarbij een opdracht niet openbaar wordt aanbesteed of vormen van onderhandeling. Afhankelijk van de inhoud van de afspraken die een gemeente met aanbieders maakt, is ook een subsidievorm mogelijk. Belangrijk hierbij is dat het bij het traditionele subsidie-instrument niet mogelijk is om naleving van een overeengekomen prestatie te vorderen (zie verder de separate toelichting over dit onderwerp op invoeringwmo.nl).

Het algemene gemeentelijk inkoopbeleid kan echter beperkingen opleveren. Deze door de gemeenteraad vastgestelde regels zijn meestal niet gericht op de inkoop in het sociale domein, maar vooral gericht op de facilitaire en werkensector. Daardoor kan het zijn dat ondanks de beleidsruimte in de weten regelgeving het gemeentelijk inkoopbeleid een bepaalde inkoop- of subsidievorm voor begeleiding niet toestaat. Daarom is het van belang om de gemeenteraad een besluit te laten nemen over het opdrachtgeverbeleid voor het sociale domein en specifiek voor de begeleiding.

Het afsluiten van de overeenkomst is “slechts” een tussenproduct

De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst: in veel aanbestedingen - ook in het kader van de Wmo - wordt in de aanbestedingsfase veel energie gestoken in het formuleren van eisen en wensen die de kwaliteit omhoog en de kosten omlaag moeten halen. De winst van deze eisen en wensen wordt pas geoogst door in de contractfase toe te zien op het onderhouden van de relatie en naleving van gemaakte afspraken. Beleg daarom een actieve taak voor contractbeheer en bespreek eventuele geconstateerde afwijkingen ten opzicht van de gemaakte afspraken met elkaar. Zorg ook dat afspraken niet ‘in beton zijn gegoten’, maar juist ruimte bieden om de komende periode nieuwe ondersteuningsvormen te ontwikkelen of de werkwijze aan te passen als deze niet goed functioneert.

(8)

Inhoud van de Handreiking

De Handreiking bestaat uit een introductiehoofdstuk en 4 separate delen die ingaan om de thema’s van opdrachtgeverschap. In de verschillende delen zijn de verschillende stappen in het onderstaande stappenplan toegelicht:

Onderstaand zijn de belangrijkste ‘checkpoints’ uit de Handreiking per paragraaf samengevat

0. Achtergrond en aanleiding

Deel 0 Achtergrond en aanleiding Checkpoints

0.1 Vanaf 2013 gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding

• Vanaf 2013 zijn gemeenten verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen, cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen, cliënten van wie het indicatiebesluit afloopt of waarvoor een nieuw indicatiebesluit is vereist.

• Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben.

0.2 Schets van de doelgroep van de decentralisatie

• Omvang en samenstelling van de doelgroep per gemeente zeer verschillend.

• Bijzondere doelgroepen vragen specifieke aandacht tijdens het inkoopproces

0.3 Opdrachtgeverschap voor begeleiding een belangrijk thema

0.4 Lessons learned • Start op tijd met voorbereiden

• Blijf voortdurend met elkaar in gesprek

• Werk vanuit één visie

• Denk vanuit de cliënt, het opdrachtgevermodel volgt

• De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst

Stap 1

Analyse en segmentatie

Stap 1 rol en activiteiten-

aanbieder

Stap 3

Uitwerking naar tactisch opdracht-

geverschap

aanbieder

Stap 2

Invulling beleids- keuzes begeleiding

aanbieder

Stap 4

Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap

Stap 5

Monitoring, toezicht/

admin., control

aanbieder

(9)

Deel 1. Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap

Deel 1 Algemene thema’s voor

opdrachtgeverschap Checkpoints

1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap • Inzicht in alle facetten van opdrachtgeverschap met het opdrachtgevermodel

• 5 stappen om te komen tot professioneel opdrachtgeverschap voor begeleiding

1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap

• Vormen voor betrekken van cliënten

• Advisering door cliënten in het inkooptraject

1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder

• Dialoog vanwege complexiteit begeleiding noodzakelijk

• Dialoog mogelijk op alle momenten in het proces van opdrachtgeverschap

• Dialoog essentieel voor wederzijds begrip gemeente en aanbieder

1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling

• Gemeente bepaalt beleidsmatige invulling

• Ontwikkelpad voor doorontwikkeling naar beleidsrijke invulling

1.5 Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie

• Subsidie of privaatrechtelijke overeenkomst afhankelijk van situatie

• Privaatrechtelijke overeenkomst mogelijk, maar subsidie - vormen ook

• Voor aanbesteden gelden slechts 2 voorwaarden omdat het een IIB-dienst betreft

• Let op het gemeentelijk inkoopbeleid!

1.6 Twee momenten van inwerkingtreding

• Voor 2013 al gereed met volledige uitwerking opdrachtgeverschap

• 2013 gebruiken om te leren en per 1 januari 2014 een uitwerking van opdrachtgeverschap

• Let op inwerkingtreding van nieuwe wet jeugdzorg voor jeugd met begeleiding

(10)

Deel 2. Relevante uitgangspunten voor opdrachtgeverschap

Deel 2

Relevante beleiduitgangs- punten voor

2.1 Inzicht in de vraag • Inzicht noodzakelijk om beeld te krijgen van inhoud en omvang van benodigde ondersteuning

• Indeling van cliënten in subgroepen helpt om inzicht te verkrijgen keuzes te maken

2.2 Inzicht in het aanbod • Inzicht noodzakelijk om beeld te krijgen van aanbod en ordening lokale markt

• Inzicht in (innovatieve) alternatieven die de markt kan bieden nodig om transformatie door te voeren

2.3 Toekenningbeleid • Toekenningbeleid leidt tot sturing op de vraag (inhoud en omvang)

• Let op inkoop van indicatiestelling indien relevant

2.4 Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap

• Type voorzieningen die gemeente wil organiseren (algemeen, collectief, individueel)

• Rolopvatting van gemeente: regisseren of meer op afstand zitten

• Relatie gemeente en aanbieder: afhankelijk van omvang van belang

• Geografische ordening: organiseren op buurt-, wijk- of stedelijk niveau

• Samenwerken tussen gemeenten: afhankelijk van ordening aanbod en voordelen gemeente

• In vroeg stadium betrekken van beleid, inkoop en financiën essentieel voor gelijkschakelen voorwaarden van samenwerkende gemeenten

2.5 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders

• Gevolgen voor aanbieder in kaart brengen en mogelijke kansen inschatten

• Inzicht in bedrijfsvoeringsmodellen

• Eigen visie op invulling van begeleiding

(11)

Deel 3. Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap

Deel 3 Uitwerking beleidskeuzes

3.1 Inkoop- en subsidiemodellen De keuze voor een inkoop-of subsidiemodel hangt af van factoren zoals de relatie tussen gemeente en aanbieders, het aantal te contracteren aanbieders, het al dan niet gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden en het aantal cliënten.

3.2 Opdrachtomschrijving Vanwege de complexiteit van begeleiding kan specificeren op output/outcomewenselijk zijn. Door vóór de start van het inkoop-of subsidietraject de aanbieder(s) te betrekken, kunnen in overleg realistische specificaties worden geformuleerd.

3.3 Bekostiging Wijze van bekostiging hangt af van gekozen inkoopmode en de wijze waarop de ondersteuning is georganiseerd.

3.4 Samenwerken met

zorgverzekeraar

• Afstemming oer ondersteuning waar samenloop met AWBZ verwacht wordt

• Alternatief is om taken uit te besteden aan het zorgkantoor/zorgverzekeraar.

3.5 Goed werkgeverschap • Gemeente kan ordentelijk verloop van overname van personeel stimuleren

• Social Return stimuleert aanbieders werkplekken te creëren voor mensen met een uitkering

• Voorkom afwenteling prijsdalingen op personeel door reële doorbelasting van loonkosten.

Deel 4. Uitvoeren opdrachtgeverschap

Deel 4 Uitvoeren van

Contractmanagement • Monitoring van en toezicht op de uitvoering van het contract draagt bij aan nakoming van gemaakte afspraken.

• Denk bij inrichten administratieve processen aan het beperken van administratieve lasten.

(12)

In dit hoofdstuk komende volgende thema’s aan bod:

1. Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding;

2. Doelgroep van de decentralisatie;

3. Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie;

4. Er zijn lessen te trekken uit de transitie van AWBZ naar Wmo in 2007;

5. Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren;

6. Leeswijzer en opbouw van de Handreiking.

0.1 Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de extramurale begeleiding - die tot 2013 geheel valt binnen Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) - wordt gedecentraliseerd naar gemeenten - waar de begeleiding onderdeel zal worden van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Gemeenten worden met ingang van 2013 verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen. Ook worden gemeenten in (de loop van) 2013 verantwoordelijk voor cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen, dan wel omdat het indicatiebesluit afloopt dan wel omdat de situatie van de cliënt is veranderd waardoor een nieuw indicatiebesluit vereist is. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben. De decentralisatie van extramurale begeleiding is inclusief het vervoer van en naar locaties voor begeleiding en het kortdurend verblijf. Als er sprake is van een verblijfsindicatie dan blijft de begeleiding vanuit de AWBZ geregeld. Ook het Volledig Pakket Thuis (VPT) blijft onder de AWBZ.

De decentralisatie van begeleiding naar de Wmo biedt kansen om op lokaal niveau deze ondersteuning met het oog op zelfredzaamheid en participatie dichterbij de burger te organiseren. Gemeenten zijn in staat de eigen kracht en mogelijkheden van burgers en hun sociale netwerk aan te spreken en maatwerk in de directe omgeving te realiseren. Ook kunnen zij verbindingen leggen met andere Wmo-voorzieningen en andere gemeentelijke domeinen, zoals de Wet Werk en Bijstand (Wwb) of het woonbeleid. Zo organiseert de gemeente in samenspraak met aanbieders de begeleiding meer doelmatig en meer effectief. Juist dit laatste onderwerp is voor gemeenten en aanbieders een belangrijk onderwerp in de totale transitie.

0.2 Schets van de doelgroep van de decentralisatie

0.2.1 De totale doelgroep

De totale doelgroep bestaat uit cliënten met matige en zware beperkingen. Onderstaande afbeelding geeft een grove schets van het aantal cliënten per hiervoor genoemde doelgroep voor een gemiddelde gemeente.

Achtergrond en

aanleiding

(13)

Groep 1: Somatiek 0 – 64

Groep 7: Kinderen met verstandelijke handicap 0 – 17 Groep 2: Somatiek 65 – 75

Groep 8: Mensen met verstandelijke handicap Groep 3: Somatiek 75+

Groep 9: Mensen met zintuigelijke handicap Groep 4: Psychogeriatrisch

Groep 10: Mensen met lichamelijke handicap Groep 5: Kinderen met psychischestoomis 0 – 17 Groep 6: Mensen met psychischestoomis

30.000 mensen 13.000 mensen

20.000 mensen 30.000 mensen 4.500 mensen 14.000 mensen 20.500 mensen 7.000 mensen 10.500 mensen

55.500 mensen Transitie

AWBZ naar Wmo

Grote gemeente:

11.000 cliënten

Middelgrote gemeente:

800 cliënten

Kleine gemeente:

127 cliënten 27%

15%

6%

10%

15%

2%

7%

10%

3%

5%

Belangrijk om te beseffen is dat het op het landelijk niveau gaat om een grote groep mensen, maar dat dit op het lokale niveau van een gemeente sterk kan verschillen. De G4 hebben grote groepen cliënten, maar de middelgrote en kleine gemeenten hebben wellicht te maken met enkele honderden of soms slechts tientallen cliënten. En cliënten ontvangen in de huidige praktijk een grote verscheidenheid aan ondersteuningsvormen. Dit maakt deze transitie complexer dan de eerdere transitie van Hulp bij het huishouden in 2007.

De totale ondersteuningsbehoefte binnen een gemeente kan op voorhand moeilijk eenduidig vastgesteld worden. Wat er nodig is aan ondersteuning vanuit een gemeente hangt af van de mate van beperking, de mate waarin deze effect heeft op het dagelijks leven, de mate waarin hulpbronnen beschikbaar zijn, de mate waarin een cliënt zelfredzaam is en de mate waarin de omgeving van de cliënt kan bijdragen. Een alleenstaande man van 80 met longproblemen, een hartkwaal en een beperkt sociaal netwerk heeft een andere ondersteuningsbehoefte dan een jonge vrouw van 30 met het syndroom van Down. En kinderen met een verstandelijke beperking hebben een andere vorm van ondersteuning nodig dan een volwassene met een psychiatrische stoornis.

Omdat de ondersteuningsbehoefte per doelgroep, en vaak per individu, verschilt is de huidige dienstverlening gevarieerd. Sommige voorzieningen zijn regionaal georganiseerd en andere voorzieningen zijn op gemeentelijk niveau georganiseerd. Voor kleine groepen mensen met een bijzondere problematiek zijn er bovenregionale voorzieningen met specialistische dienstverlening. Dit is het geval voor mensen met een niet aangeboren hersenafwijking (NAH), zintuiglijk gehandicapten, volwassenen en kinderen met een verstandelijke beperking en gedragsproblematiek, mensen in de maatschappelijke- en vrouwenopvang.

Dit geldt ook voor palliatieve zorg en het kortdurend verblijf in een zorginstelling.

1 CIZ, Wie is de cliënt?, 2011.

Zie ook www.ciz.nl.

Figuur 1: Indeling van de totale doelgroep en inschatting van de omvang per subdoelgroep¹

(14)

Begeleiding in de AWBZ wordt geïndiceerd als individuele of als groepsvoorziening. Individuele begeleiding richt zich op het ondersteunen van zelfredzaamheid in het dagelijks leven. Het betreft ondersteuning bij praktische zaken als administratie, bij regie op het eigen leven en zelfstandig wonen, het aanleren van sociale vaardigheden en terugvalpreventie.

Dagbesteding voor volwassenen wordt ingezet om verwaarlozing te voorkomen, dagstructuur te behouden (dag-nachtritme, tijdige voedingsinname), beschikbare talenten te gebruiken en om vaardigheden te be - houden. Voor mensen met een verstandelijke beperking en voor mensen met een psychiatrische problematiek richt dagbesteding zich op het opbouwen van een normaal werkritme en het leren samenwerken met anderen. Ook kan dagbesteding gericht zijn op het begeleiden van mensen die niet kunnen werken in een normaal dienstverband. Ongeveer 80% van de huidige geïndiceerden voor ‘begeleiding groep’ zijn ook geïndiceerd voor vervoer van en naar de dagbesteding².

Vooralsnog geldt voor de begeleiding voor de cliëntgroep in de Maatschappelijke Opvang dat dit, zoals ook nu al binnen de Wmo voor deze groep geldt, onder de verantwoordelijkheid van centrumgemeenten zal gaan vallen.

Ook het kortdurend verblijf³ wordt gedecentraliseerd. Kortdurend verblijf wordt om verschillende redenen ingezet voor een heel diverse doelgroep. Voor kinderen of jongeren met gedragsproblemen of een verstandelijke beperking wordt kortdurend verblijf vaak ingezet als een vorm van respijtzorg om ouders of verzorgers tijdelijk te ontlasten. Maar ook voor mensen met een zorgvraag waarbij 24-uurs toezicht nodig is om zorg te bieden wordt kortdurend verblijf ingezet. Mensen worden dan voor korte tijd opgenomen in een verpleeg- of verzorgingshuis of een logeerhuis . Het betreft bijvoorbeeld mensen met niet ingestelde epilepsie of ouderen met dementie. Kortdurend verblijf is erg arbeidsintensief en daarom kostbaar. Het gaat op dit moment om ongeveer 25.000 personen. Het kortdurend verblijf bestaat ongeveer uit 1 tot 3 dagdelen per week gemiddeld en kan een korte looptijd - maar ook een langere looptijd - hebben afhankelijk van de reden voor deze vorm van verblijf. Gemeenten hebben straks de mogelijkheid om breder vanuit mantelzor- gondersteuning, respijtzorg en kortdurend verblijf te kijken naar (alternatieve) vormen van ondersteuning.

Het Transitiebureau zal hen hiervoor nog handvatten aanreiken.

De jeugdzorgsectoren (provinciale jeugdzorg, jeugd lvg zorg, jeugd-ggz, gesloten jeugdzorg) worden op termijn gedecentraliseerd naar de gemeente in het kader van de stelselherziening jeugd. Vanaf 2015 vallen zij onder het nieuwe wettelijk jeugdkader bij gemeenten, ook die jeugdigen die al begeleiding vanuit de Wmo ontvangen. Gemeenten en aanbieders dienen hiermee rekening te houden met het maken van afspraken over voorzieningen voor deze groep. Dit zou kunnen betekenen dat de gemeente een tijdelijke afspraak (tot aan inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de jeugdzorg) maakt met een aanbieder voor de ondersteuning van deze groep. Vervolgens maakt de gemeente een nieuwe afspraak met een aanbieder op grond van haar beleidskeuzes op het gebied van jeugd(zorg) en in samenhang met de overige groepen die onder deze wet vallen.

Meer informatie:

Meer informatie over de transitie Jeugdzorg vindt u de website www.samenwerkenvoordejeugd.nl

0.2.2 Aandacht voor specifieke groepen

In de Bestuursafspraken 2011-2015 hebben Rijk en gemeenten afgesproken om in het kader van de decentralisatie van de extramurale begeleiding, te onderzoeken voor welke specifieke groepen specifieke maatrege- len moeten worden getroffen. Het ministerie van VWS en de VNG hebben dit in gesprek met gemeenten, (koepels van) aanbieders en cliëntorganisaties onderzocht. Het verslag van deze gesprekken is in november 2011 door de staatssecretaris van VWS naar de Tweede Kamer gestuurd. In haar brief aan de Tweede Kamer

2 CIZ, Begeleiding in Beeld.

3 Nadere toelichting op het kort durend verblijf is te vinden op de website:

www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/

algemene-wet-bijzondere-ziekte^- kosten-awbz/vraag-en-antwoord/

wat-is-kortdurend-verblijf.html.

(15)

over specifieke groepen vraagt de staatssecretaris aandacht voor deze groepen en geeft zij aan samen met de VNG in het transitietraject gemeenten hier extra op te ondersteunen.

In deze handreiking gaan we in op de volgende groepen uit het verslag⁴: 1. Zintuiglijk gehandicapten;

2. Mensen met complexe niet aangeboren hersenletsel (NAH);

3. Volwassenen en kinderen met een meervoudig complexe handicap;

4. Volwassenen en kinderen met een verstandelijke beperking en gedragsproblematiek;

5. Volwassenen en kinderen met een ernstig psychiatrische aandoening;

6. Jeugdigen en volwassenen met een licht verstandelijke handicap;

7. Multi-problem gezinnen met thuisbegeleiding en gezinsbegeleiding;

8. Maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en opvang zwerfjongeren;

9. Palliatieve zorg.

Specifieke aandachtspunten die (kunnen) spelen bij deze groepen zijn:

1. Signalering van de hulpverlening: sommige personen zien zichzelf niet als hulpbehoevend;

2. Het gaat voor een individuele gemeente om een beperkt aantal cliënten;

3. Grote mate van samenhang met andere vormen van zorg (AWBZ, ZvW, Jeugdzorg);

4. Er zijn slechts een paar aanbieders;

5. Het gaat om zeer specialistische zorg/ondersteuning;

6. Weinig innovatie mogelijkheden waardoor de huidige ondersteuning mogelijk gelijk is aan de toekomstige ondersteuning.

In Bijlage B zijn de suggesties uit deze Handreiking opgenomen voor de inkoop van voorzieningen van deze groepen. Hierin wordt in het kort ook uitleg gegeven van de aard van de problematiek van deze groepen.

Meer informatie over deze en andere groepen is te vinden op

www.invoeringwmo.nl, de handreiking Cliëntbeschrijvingen en het consultatieverslag over specifieke groepen.

Gegeven de doelgroep (en diens ondersteuningsbehoefte) is er vaak samenhang met andere regelingen en beleidsterreinen. We maken een onderscheid tussen regelingen die buiten het gemeentelijk domein vallen en regelingen en beleidsterreinen die daar (sommige op termijn) binnen vallen.

Vrijwel alle cliënten die onder de decentralisatie vallen, hebben te maken met zorg uit hoofde van de Zvw en een groot aantal mensen zal ook na de decentralisatie gebruik blijven maken van de AWBZ. Het gaat dan vooral om de verschillende klassen persoonlijke verzorging, behandeling en verpleging. Voor hun inkomen kan deze groep afhankelijk zijn van een groot aantal regelingen. Afhankelijk van hun leeftijd, problematiek en (arbeids)verleden kan dit de Aow, een inkomen uit de WSW of een uitkering van het UWV, de Wwb of de Wajong zijn. De gemeente is verantwoordelijk voor de Wwb en in de toekomst voor de Wet Werken naar vermogen (WWNV). Deze wet vervangt (delen van) de WIJ, Wajong, WSW en Wwb. Met uitzondering van ouderen en mensen met een UWV uitkering zijn al deze mensen (op termijn) voor hun inkomen afhankelijk van de gemeente.

Samenloop van regelingen wil niet zeggen dat ook sprake is van samenloop van voorzieningen. Met name de regelingen voor arbeidsparticipatie zijn wel vaak van toepassing, maar vanwege de kwetsbaarheid van de doelgroep voor begeleiding zal er niet in alle gevallen sprake zijn van volledige of gedeeltelijke arbeidspo- tentie. Een zorgvuldige analyse is derhalve noodzakelijk om in beeld te krijgen in welke mate er sprake is van samenloop van voorzieningen.

4 Brief en verslag over specifieke groepen aan de Tweede Kamer, 3090650, 21 november 2011

(16)

Ruim 90%⁵ van alle ouderen en verstandelijk-, lichamelijk- of zintuigelijk gehandicapten die gebruikmaken van dagbesteding hebben ook een indicatie voor het vervoer. In het merendeel van de gevallen betekent dit ook dat het bovenlokaal vervoer betreft dat wordt uitgevoerd door instellingen in de sectoren verpleging &

verzorging, gehandicaptenzorg en GGZ. Tot nu genereert binnen elk van die sectoren elke zorgaanbieder zijn eigen vervoerstroom die veelal in taxivorm wordt geboden en waarbij weinig wordt gecombineerd.

• Op dit moment werkt een interdepartementale werkgroep aan inzicht in de cumulatie van verschillende transities. Op www.invoeringwmo.nl volgt in het 1e kwartaal 2012 meer informatie

• Een uitgebreide toelichting op het vervoer van cliënten volgt medio 2012 op www.invoeringwmo.nl

0.3 Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie

Op de site www.invoeringwmo.nl staat een stappenplan waarin is gevisualiseerd hoe het totale transitiepro- ces er voor gemeente en aanbieder uit ziet. In dit schema is te zien dat de gemeente tijdig de verordening en beleidsregels moet aanpassen, een ‘bestek’ moet opstellen en ‘contracten’ moet afsluiten om tijdig gereed te zijn voor de eerste cliënten.

Ook voor aanbieders maakt het stappenplan duidelijk dat zij zich nu al moeten voorbereiden en een

‘dialoog’ moeten aangaan met gemeenten over de invulling van hun rol in het proces. In het stappenplan is benoemd dat zij een ‘specificatie’ maken en een ‘offerte’ om daarmee (mogelijk) een ‘contract’ met een gemeente af te sluiten voor het leveren van ondersteuning aan cliënten.

Maar, er zijn meer aspecten die te maken hebben met de relatie tussen de gemeente en de aanbieders. Denk bijvoorbeeld aan de juridische titel ‘subsidie’ of ‘privaatrechtelijke overeenkomst’, wel of niet aanbesteden, concurrentiestelling, zelf doen of uitbesteden, één contract voor de gehele doelgroep of met alle lokale aanbieders samenwerken, samenwerken met andere gemeenten, samenloop met dienstverlening AWBZ waar straks de zorgverzekeraar de contracten voor gaat sluiten. Er zijn vele thema’s die een rol spelen en raakvlakken hebben met opdrachtgeverschap.

Al deze thematieken maken onderdeel uit van het opdrachtgeverschap van gemeenten en het ondernemerschap van aanbieders en komen in deze Handreiking aan de orde. Ook zijn de raakvlakken met andere thema’s die bij de decentralisatie een rol spelen aangegeven.

0.4 Er zijn lessen te trekken uit de transitie naar de Wmo in 2007

In 2007 is de Wmo in werking getreden waarbij een belangrijke component de transitie van de Hulp bij het huishouden van de AWBZ naar de Wmo was. Dit leidde begin 2007 specifiek op het terrein van opdrachtgeverschap tot onrust. Uit deze transitie zijn verschillende lessen te trekken.

We noemen onderstaand de belangrijkste:

1. Start op tijd met de voorbereiding: een belangrijke les is dat gemeente en aanbieders tijdig starten met het voorbereiden op de transitie. Omdat in 2013 cliënten bij de gemeente zullen aankloppen, is het belangrijk dat gemeenten al in het voorjaar van 2012 beleidskeuzes maken en de noodzakelijke voorbereidingen uitvoeren. Zo blijft er voldoende tijd over om in het najaar van 2012 de implementatie uit te voeren en eventuele overblijvende knelpunten op te lossen.

5 CIZ, Begeleiding in Beeld.

(17)

Maar ook aanbieders dienen zich goed voor te bereiden. Onder andere door goed inzicht te krijgen in de cliënten die (mogelijk) overgaan naar de Wmo en welke producten en diensten zij hiervoor bieden, in hoeverre deze aansluiten bij de wensen van gemeenten, welke integrale kosten hiermee zijn gemoeid en welke samenhang er ligt met voorzieningen uit andere stelsels. Verder kunnen aanbieders de eigen organisatie voorbereiden door inzicht te krijgen in kostprijsopbouw en kostentoerekening. Ook is het verstandig om al vroeg een beeld te krijgen van de huidige bedrijfsvoering en mogelijke gevolgen voor het personeel;

2. Blijf voortdurend met elkaar in gesprek: bij de eerste ‘aanbestedingsronde’ van Hulp bij het huishouden hebben gemeenten en aanbieders te weinig met elkaar gesproken over transitie-effecten zoals over personele gevolgen, financiële gevolgen, verschuivingen in de markt, veranderingen van invulling van ondersteuning en andere dilemma’s. Omdat begeleiding complexer is dan Hulp bij het huishouden is het belang nog groter om frequent met elkaar informatie en kennis te delen over de huidige situatie, nieuwe oplossingsvormen, het creëren van ruimte in afspraken en de optimale wijze van organiseren. Aanbieders kunnen hun ondernemerschap goed inzetten om de gemeente hierbij te helpen. Ook

cliënten(organisaties) kunnen belangwekkende informatie inbrengen;

3. Werk vanuit één visie: belangrijk is dat de gemeente in samenspraak met cliënten en (potentiële) aanbieders een visie ontwikkelt hoe de gemeente en aanbieders de hulpverlening gaan organiseren. Aanbieders hebben behoefte aan richting om daarop te kunnen anticiperen. De visie dient daarbij in te gaan op de wijze van ondersteuning van groepen cliënten, de inzet van collectieve en individuele voorzieningen, het niveau waarop de gemeente de regie organiseert (wijkgericht, stedelijk), op samenwerking tussen instellingen maar ook op onderwerpen zoals het vervoer rond dagbesteding;

4. Denk vanuit de cliënt, het opdrachtgeversmodel volgt: nog steeds hangt soms het ‘aanbestedingspook’ boven de partijen. Met name in 2007 is vooral gebruikgemaakt van de klassieke wijze van aanbesteden, waarbij volgens strikte Europese procedures de aanbieding met de laagste prijs of de beste prijs-kwaliteitverhou- ding wordt geselecteerd. Terwijl dit maar één van de vele inkoopvormen is. Er zijn vele andere opdrachtgeversmodellen mogelijk. De transitie van begeleiding vraagt ook veel meer van de creativiteit van gemeenten om de juiste opdrachtgeversmodellen te hanteren. Denk daarom vooral niet in beperkingen, maar in mogelijkheden. Start daarom ook niet vanuit één opdrachtgeversmodel of aanbestedingsvorm, maar vanuit de cliënt, zijn behoefte en de wijze waarop gemeenten en aanbieders dit slim kunnen organiseren. Dan is de keuze voor een passend opdrachtgeversmodel pas in de loop van het proces aan de orde. En zorg daarbij dat de beleidsmedewerkers en inkopers geen afgescheiden rollen hebben binnen het proces, maar in samenwerking tot een goede inrichting komen van het inkoop- of subsidieproces;

5. De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst: in veel aanbestedingen - ook in het kader van de Wmo - wordt in de aanbestedingsfase veel energie gestoken in het formuleren van eisen en wensen die de kwaliteit omhoog en de kosten omlaag moeten halen. De winst van deze eisen en wensen wordt pas geoogst door in de contractfase toe te zien op het onderhouden van de relatie en naleving van gemaakte afspraken. Beleg daarom een actieve taak voor contractbeheer en bespreek eventuele geconstateerde afwijkingen ten opzicht van de gemaakte afspraken met elkaar.

De verschillende ‘best practices’ die te leren zijn uit de opdrachtgeversmodellen voor de Wmo zoals deze in de praktijk terug te zien zijn, zijn in deze Handreiking opgenomen en (kort) toegelicht.

(18)

0.5 Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren

Het doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren in hun aanpak om tijdig te komen tot een passend aanbod van voorzieningen voor begeleiding, gegeven de (beleids)visie van een gemeente.

Gemeenten moeten in samenspraak met aanbieders en cliëntenorganisaties tijdig (beleids)keuzes maken en deze implementeren in de praktijk. Met deze handreiking verstrekken wij informatie, ideeën, voorbeelden, (verwijzingen naar) instrumenten en inspiratie, opdat gemeenten en aanbieders hun rol zo goed mogelijk invullen. Het gaat daarbij om het opdrachtgeverschap van gemeenten en het ondernemerschap van aanbieders hierin. Beide groepen zijn ‘doelgroep’ van de Handreiking. Daarnaast is de informatie in de handreiking ook interessant voor andere betrokken doelgroepen zoals cliënten(organisaties), gemeente- raden en zorgverzekeraars/zorgkantoren.

De Handreiking schrijft geen voorkeursmodel van opdrachtgever - ondernemerschap voor. Het is immers de beleidskeuze van gemeenten om in samenspraak met aanbieders en cliëntenorganisaties het model vorm te geven dat het best past bij de specifieke context. De Handreiking beoogt gemeenten en aanbieders vooral te ondersteunen bij het maken van de juiste afwegingen en de noodzakelijke keuzes.

Alle modellen en ideeën die zijn beschreven zijn natuurlijk een vereenvoudiging van de werkelijkheid. De verschillende modellen zullen in de praktijk eerder terugkomen in allerlei combinatievormen. De materie van extramurale begeleiding is in de praktijk complex en de situatie zal per gemeente sterk verschillen. De invulling van het opdrachtgeverschap zal in de praktijk dan ook per gemeente weer een (net iets) andere invulling krijgen.

De Handreiking is in de periode november 2011 tot en met januari 2012 ontwikkeld door Significant en MOVISIE in samenwerking met het ministerie van VWS, de VNG en verschillende gemeenten, aanbieders, koepelorganisaties van aanbieders en vakbonden⁶.

0.6 Leeswijzer en opbouw van de Handreiking

Deze Handreiking is bedoeld om in te ‘grasduinen’ voor zowel gemeenten als aanbieders van begeleiding.

Uiteraard kan de lezer deze Handreiking van voor tot achter lezen, maar dit hoeft niet. We hebben daarom de Handreiking opgedeeld in vier delen:

Deel 1: Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap;

Deel 2: Relevante beleidsuitgangspunten bij opdrachtgeverschap;

Deel 3: Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap;

Deel 4: Uitvoering opdrachtgeverschap.

De thema’s zijn beschreven vanuit het perspectief van de opdrachtgever. Bij elk thema zijn echter ook de aandachtspunten en de rol van aanbieders beschreven. Beiden vinden relevante informatie voor ‘hun’ rol bij terug in deze Handreiking. Verder kan de lezer in onderstaande tabel de voor hem of haar relevante thema’s opzoeken en direct naar de betreffende paragraaf gaan of nadere informatie opzoeken in de overige bronnen die we per thema noemen.

6 Zie bijlage A voor de deelnemers aan de verschillende bijeenkomsten.

(19)

Figuur 2: Indeling van de Handreiking en doorverwijzing naar overige handreikingen en bronnen

Deel Onderwerpen Doorverwijzing overige

handreikingen

Deel 1 Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap 1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap 1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap 1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder 1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling 1.5 Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie 1.6 Twee momenten van inwerkingtreding

1.3 Toelichting marktconsultatie op de website van PIANOo

1.4 Handreiking quickwins (gereed 1e kwartaal 2012)

1.5 Toelichting aanbesteden en subsidiëren

1.6 Handreiking tijdpad voor gemeenten en aanbieders

Deel 2 Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap

2.1 Inzicht in de vraag 2.2 Inzicht in het aanbod 2.3 Toegang tot ondersteuning 2.4 Algemene beleidsuitgangspunten

opdrachtgeverschap

• De voorziening

• Rolopvatting van de gemeente

• De relatie gemeente en aanbieder

• Geografische ordening opdrachtgeverschap

• Samenwerking tussen gemeenten 2.5 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders

2.1 CIZ, wie is de cliënt?

2.2 Cliëntgroepen extramurale AWBZ begeleiding (vervolg 1e kwartaal 2012) 2.3 Handreiking toegang tot de Wmo en

PGB (gereed 1e kwartaal 2012) 2.4 Handreiking samenwerking en

mededinging (2e kwartaal 2012)

Deel 3 Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap 3.1 inkoop- en subsidiemodellen

3.2 Opdrachtomschrijving 3.3 Bekostiging

3.4 Samenwerken met de zorgverzekeraar 3.5 Goed werkgeverschap en social return 3.6 Inhoud en duur van de overeenkomst 3.7 Organiseren van vervoer van cliënten 3.8 Omgaan met vastgoed

3.9 Implementeren van het inkoop- of subsidiemodel

3.10 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders

3.7 Handreiking vervoer (gereed 2e kwartaal 2012)

Deel 4 Uitvoeren opdrachtgeverschap 4.1 Monitoring en toezicht houden

4.2 Administratie en control

4.3 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders

4.1 Format

cliënttevredenheidsonderzoeken (gereed 1e kwartaal 2012) 4.2 Basisset verantwoording

(gereed 1e kwartaal 2012)

(20)

1. Deel 1: Algemene thema’s voor

opdrachtgeverschap

In dit deel komen de volgende thema’s aan bod:

1. Stappenplan opdrachtgeverschap;

2. Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap;

3. Dialoog tussen gemeente en aanbieder;

4. Beleidsarm of beleidsrijke invulling;

5. Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie;

6. Twee momenten van inwerkingtreding.

1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap

Na de decentralisatie van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo ligt de rol van opdrachtgever bij de gemeenten. Dit betekent dat gemeenten vanaf dan een compensatieplicht hebben ten aanzien van burgers die begeleiding nodig hebben. Om de rol van opdrachtgever goed in te kunnen vullen dienen gemeenten verschillende (beleids)keuzes te maken en een nieuw proces te organiseren.

Het onderstaande opdrachtgeversmodel laat zien hoe verschillende facetten van het opdrachtgeverschap met elkaar samenhangen. In deze Handreiking vormt het opdrachtgeversmodel de kapstok waaraan alle thema’s, vraagstukken en oplossingsrichtingen worden opgehangen.

(21)

Wet en regelgeving Sturingsarrangement Rijk - gemeente

Algemeen gemeentelijk Wmo-beleid en kaderstelling - Uitgangspunten (politiek)

- Beschikbaar budget - Alignement uitgangspunten

Inzicht in de vraag

Verordening- proces

Toekenningbeleid

Tactisch opdrachtgever-

schap Inzicht in het

aanbod(markt)

Operationeel klantproces

Opdrachtgever- beleid

Operationeel opdrachtgever-

schap Invulling beleidskeuzes begeleiding

Van beleidskeuze naar uitwerking

Monitoring en toezicht Administratie en control

Andere stelsels (Wwb, jeugd, etc.) (relaties, samenloop, ontwikkeling) Aanpalende opdrachtgeverrelaties(relaties, samenloop, ontwikkeling)

Het opdrachtgeversmodel sluit aan (en kan zelfs als een verdieping worden gezien) op de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer zoals dat wordt geformuleerd door het programma Welzijn Nieuwe Stijl. Het programma Welzijn Nieuwe Stijl richt zich op het welzijnswerk maar biedt inzichten die ook voor de inkoop van diensten in het kader van de decentralisatie Awbz relevant zijn. Welzijn Nieuwe Stijl benadrukt dat in de relatie tussen gemeente en opdrachtnemer niet het contract of de subsidierelatie centraal moet staan maar dat de gemeente als opdrachtgever in de eerste plaats een visie moet formuleren ten aanzien van het maatschappelijke doel dat zij wil bereiken. De gemeente stuurt en geeft aan welk maatschappelijk vraagstuk aangepakt moet worden en wat bereikt moet worden. Aanbieders houden zich bezig met de vraag hoe dit doel gerealiseerd moet worden. Uiteraard zijn afspraken over financiering een onlosmakelijk onderdeel van de afspraken tussen gemeenten en aanbieders maar Welzijn Nieuwe Stijl waarschuwt ervoor dat gemeenten en aanbieders een onderscheiden rol hebben en niet op elkaars stoel moeten gaan zitten⁷.

7 Welzijn Nieuwe Stijl, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2011).

Figuur 3: Opdrachtgeversmodel voor begeleiding

(22)

Onderstaand is een beknopte toelichting gegeven op het opdrachtgeversmodel.

1.1.1 Invulling beleidskeuzes begeleiding

Invulling beleidskeuzes voor begeleiding bestaat uit:

1. Inzicht in de vraag: het is voor de keuzes op het gebied van opdrachtgeverschap belangrijk goed inzicht in de huidige en toekomstige ondersteuningsbehoefte van cliënten te hebben. Het gaat hierbij om de te onderscheiden (sub)doelgroepen, het aantal cliënten en het soort behoefte;

2. Inzicht in het aanbod: voor opdrachtgeverschap is ook inzicht in het aanbod, de ‘markt’, belangrijk. Het gaat hierbij om het huidige en alternatieve aanbod van voorzieningen (enkelvoudig of complex), ondersteu- ningsarrangementen, substituten en alternatieven;

3. Toekenningbeleid: het toekenningbeleid (wie krijgt welke ondersteuning toegekend) is belangrijk omdat dit beleid de sturing op (de omvang van) de vraag bepaalt;

4. Opdrachtgeverbeleid: het opdrachtgeverbeleid bevat de beleidskeuzes die bepalend zijn voor het organiseren van het opdrachtgeverschap. Het gaat daarbij met name om keuzes op het gebied van:

a. De voorziening;

b. De rolopvatting van de gemeente;

c. De relatie gemeente en aanbieder;

d. De geografische ordening opdrachtgeverschap en e. De samenwerking tussen gemeenten.

1.1.2 Van beleidskeuze naar uitwerking

Van beleidskeuze naar uitwerking bestaat uit:

1. Verordeningproces: dit betreft de (juridische) vertaling van het toegangbeleid naar de verordening en de beleidsregels;

2. Operationeel klantproces: dit betreft de uitwerking van beleidskeuzes van het toegangbeleid naar de inrichting van het dagelijkse klantproces inclusief de loketfunctie;

3. Tactisch opdrachtgeverschap: dit betreft de vertaling van het opdrachtgeverbeleid naar een inkoop- en/of subsidiemodel met de daaraan gerelateerde keuzes. Het gaat daarbij met name om keuzes op het gebied van:

a. Inkoop- en subsidiemodellen;

b. Opdrachtomschrijving;

c. Bekostiging;

d. Samenwerken met de zorgverzekeraar;

e. Goed werkgeverschap en social return;

f. Inhoud en duur van de overeenkomst;

g. Organiseren van vervoer van cliënten;

h. Omgaan met vastgoed;

4. Operationeel opdrachtgeverschap: dit betreft het implementeren van de gemaakte afspraken tussen gemeente en aanbieder naar de werking van processen in de dagelijkse praktijk;

5. Monitoring en toezicht: dit betreft de monitoring van gemaakte afspraken en prestaties en het toezicht op de kwaliteit;

6. Administratie en control: dit betreft het organiseren van het administratieve verantwoordingsproces en de controlfunctie binnen de gemeentelijk planning & control-cyclus.

Om het opdrachtgeversmodel in te vullen, moeten gemeenten en aanbieders een aantal stappen doorlopen. Om gemeenten en aanbieders een handvat te bieden in het gestructureerd doorlopen van alle aspecten hebben we een vijftal stappen geformuleerd waar alle relevante processen van het opdrachtgeversmodel in terugkomen. In iedere stap is zowel de rol van de opdrachtgever (gemeente) beschreven als de rol van de aanbieder:

(23)

Stap 1

Analyse en segmentatie

aanbieder

Stap 3

Uitwerking naar tactisch opdracht-

geverschap

aanbieder

Stap 2

Invulling beleids- keuzes begeleiding

aanbieder

Stap 4

Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap

Stap 5

Monitoring, toezicht/

admin, control

aanbieder

In de eerste stap verzamelt de gemeente relevante informatie om een beeld te vormen van de cliënt en het aanbod. Vervolgens vertaalt de gemeente dit in haar eigen visie op de decentralisatie voor begeleiding in stap 2. De uitwerking naar het opdrachtgeversmodel en het doorlopen van een inkoop- of subsidieproces vindt plaats in stap 3. Nadat afspraken met aanbieders zijn gemaakt volgt het implementeren van de uitvoeringsprocessen in stap 4. Vervolgens start de uitvoering en richt de gemeente en aanbieder het monitoring- en toezichtproces in en het administratieve proces in stap 5.

De stappen zijn uitgewerkt in deze Handreiking:

1. Deel 2: bevat de uitwerking van de stappen 1 en 2;

2. Deel 3: bevat de uitwerking van de stappen 3 en 4;

3. Deel 4: bevat de uitwerking van stap 5.

1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap

De decentralisatie heeft ook gevolgen voor cliënten/burgers. Gemeenten krijgen te maken met nieuwe doelgroepen die geïnformeerd en geconsulteerd moeten worden over de decentralisatie en de gevolgen die dit heeft voor hun ondersteuning. Het is belangrijk om deze communicatie zorgvuldig vorm te geven. Het is aan te raden cliëntorganisaties en cliëntenraden van huidige aanbieders hierbij te betrekken.

Bij de meeste gemeenten vindt medezeggenschap van cliënten bij het Wmo beleid plaats via de Wmo raad.

Zij kan een zinvolle bijdrage leveren en daarom is het verstandig voor gemeenten om in een vroeg stadium met hen in gesprek te gaan over het Wmo beleid ten aanzien van de begeleiding. Over het algemeen zijn de groepen die begeleiding ontvangen op dit moment nog niet of slecht vertegenwoordigd in de Wmo raden.

Samen met gemeenten kunnen Wmo raden op zoek naar nieuwe (en creatieve) manieren om in contact te komen met nieuwe groepen cliënten om ook deze te betrekken bij het Wmo beleid⁸.

Creatieve vormen om cliënten te betrekken zijn er genoeg. Afhankelijk van het doel (informeren, adviseren of gezamenlijk ontwikkelen) is er altijd wel een passende vorm te vinden. Denk bijvoorbeeld aan:

1. Klantenpanels;

2. Burgeradvieskring;

3. Burgerpanel;

4. Focusgroep;

5. Internetfora of discussiegroep.

8 Het kennisprogramma cliëntpartici- patie heeft in samenwerking met Wmo raden en cliëntenorganisaties een verzameling van nieuwe en creatieve vormen van cliëntparticipa- tie geïnventariseerd en beschreven.

Zie www.movisie.nl.

Figuur 4: Stappenplan opdrachtgeverschap

(24)

De cliënt (vertegenwoordiger) heeft - zoals gezegd - over het algemeen veel waardevolle informatie, maar kan niet op ieder moment in het opdrachtgeverproces een rol hebben. Er zijn twee belangrijke momenten waarop informatie en rol van een cliënt evident zijn:

1. Stappen 1,2 en 3: in deze stappen vormt de gemeente een beeld van de doelgroepen en kenmerken van cliënten in de doelgroep, maakt de gemeente de beleidskeuzes en ontwerpt het opdrachtgeversmodel.

Op dat moment kan informatie van cliënten of burgers helpen om dit model aan te scherpen. Dit kan bijvoorbeeld door in een bepaalde werkvorm de beoogde vorm te presenteren en de gevolgen voor cliënten te presenteren. Vervolgens reageren cliënten of burgers hierop met suggesties, verbeteringen of geven zij aan wat mogelijke effecten voor henzelf zijn;

2. Stap 5: in deze stap heeft de cliënt een rol om continu informatie te leveren over mogelijke verbeteringen in de uitvoering. Dit kan via de aanbieder worden georganiseerd of de gemeente en aanbieder zorgen gezamenlijk voor het organiseren van participatie. Dit kan bijvoorbeeld door gezamenlijk met cliënten de vorm van de voorziening verder te ontwikkelen en verbeteren.

Op het moment dat de gemeente en aanbieder in gesprek zijn over het maken van afspraken of op het moment dat er een aanbesteding loopt, kan de cliënt weinig betekenen. De belangrijkste beleidskeuzes zijn op dat moment al gemaakt. Een mogelijke rol op dit moment zou kunnen zijn dat cliënten of burgers een advies uitbrengen aan de gemeente over de inhoud van bepaalde voorstellen die aanbieders doen voor het leveren van ondersteuning. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een klankbord die geanonimiseerde voorstellen bekijkt. De deelnemers in het klankbord brengen dan een advies uit aan het team van de gemeente dat de voorstellen bestudeert. Het gemeenteteam beslist dan of het advies integraal wordt overgenomen of dat er gemotiveerd van wordt afgeweken.

1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder

Belangrijk bij deze transitie is het gesprek tussen gemeente en aanbieder op gang te houden. De aanbieders hebben over het algemeen veel kennis over de huidige werkwijze en praktijk waar gemeenten veel van kunnen leren. Gemeenten bepalen het beleid voor de toekomstige inrichting van de Wmo en kunnen deze toetsen bij aanbieders op bijvoorbeeld haalbaarheid en uitvoerbaarheid. En aanbieders kunnen anticiperen op toekomstige beleidswijzigingen.

In elk van de stappen van het stappenplan is een dialoog dan ook pure noodzaak. Alleen kan in elk van de stappen de dialoog voor wat betreft inhoud en vorm er anders uitzien. In de analyse en beleidsfase (stappen 1 en 2) zal een dialoog vooral zijn gericht op de doelen van het beleid, het verzamelen van relevante informatie en het leren van elkaar. In de uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap (stap 3) maakt de gemeente de vertaalslag naar de invulling van het inkoop- of subsidiemodel en de prestaties die de aanbieder en gemeente met elkaar afspreken. In deze stap kan een dialoog helpen om de hierbij te maken relevante keuzes aan te scherpen, inkoopmodellen door te spreken en relevante voorwaarden uit te denken.

Als de gemeente vervolgens het formele inkoop- of subsidieproces start, dan is de dialoog vooral gericht op het verhelderen of gezamenlijk uitwerken (afhankelijk van de gekozen procedure) van voorwaarden. En ook na deze stappen houdt de dialoog niet op. Ook na de verleende subsidie of afgesloten overeenkomst zijn gemeenten met aanbieders in gesprek om werkwijzen in te regelen en issues gezamenlijk op te lossen.

Onderstaande tabel toont daarom de verschillende doelen en vormen van de dialoog in elk van de stappen:

(25)

Figuur 5: Toepassen van de dialoog tussen gemeente en aanbieder in verschillende stappen

Soms zijn gemeenten en aanbieders ‘angstig’ over de juridische gevolgen als zij met elkaar om de tafel zitten. Er is echter niets op tegen om met elkaar de toekomst door te spreken, elkaar te informeren en keuzes te toetsen. Uiteraard moet de gemeente wel aangeven wat de status van een gesprek is en vanuit het adagium ‘behoorlijk bestuur’ transparant zijn in haar beslissingen.

In relatie tot aanbestedingsregelgeving is er een handreiking beschikbaar die meer informatie geeft over de ‘marktconsultatie’. Deze handreiking is te vinden op www.pianoo.nl/dossiers/marktconsultatie

Fase Doel Vorm(en)

Stap 1: analyse en segmentatie

Inzicht krijgen in ontwikkelingen van vraag en aanbod

Eén-op-één gesprek huidige aanbieders Eén-op-één gesprek nieuwe aanbieders Werkbezoeken bij aanbieders Collega-bezoeken

Stap 2: invulling beleidskeuzes

Toetsen van ideeën en mogelijke beleidswijzigingen

Informeren van aanbieders over de plannen en planning

Eén-op-één gesprek huidige aanbieders Eén-op-één gesprek nieuwe aanbieders Consultatiedag aanbieders, werkatteliers

Stap 3: uitwerking naar tactisch opdracht- geverschap

Inventariseren ideeën voor inhoud en wijze van contractering (marktconsultatie) Toetsen of inhoud en wijze contractering past bij aanbieders (marktconsultatie) Beantwoorden schriftelijke vragen aanbieders (contracteringsproces)

Gezamenlijk inhoud en contractuele voorwaarden opstellen en fijnslijpen, eventueel onderhandelen

(contracteringsproces)

Eén-op-één gesprek met aanbieders Schriftelijk te beantwoorden vragenlijst Collectieve informatie bijeenkomst Nota van inlichtingen met schriftelijke beantwoording

Dialooggesprek met verslaglegging van de besproken informatie

Stap 4: uitwerking naar operationeel opdracht- geverschap

Invulling van uitvoeringsafspraken waaronder invulling verantwoording, etc. (niet vooraf alles

‘dichttimmeren’)

Eén-op-één gesprek met verslag en verwerking in stukken

Stap 5:

monitoring en toezicht

Op de hoogte blijven van ontwikkelingen ook bij nietgecontracteerde partijen

(naast uiteraard de monitoring, toezichtsrol en contractmanagement op basis van een overeenkomst)

Eén-op-één gesprek Ontwikkeldag met aanbieders Collega-bezoeken

(26)

1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling

Gemeenten hebben de keuze om de Wmo voor begeleiding ‘beleidsrijk’ of ‘beleidsarm’ in te vullen. Hoewel er geen exacte definities zijn van deze termen en het in de praktijk vaak een mix van deze twee uitersten zal zijn, gaat het er in de praktijk om dat een beleidsarme gemeente in feite de huidige werkwijze van de AWBZ overneemt. Beleidsrijk wil zeggen dat een gemeente veranderingen doorvoert in de geest van de Wmo en daarbij behorende projecten als Welzijn Nieuwe Stijl en De Kanteling. Met andere woorden, een cliënt krijgt niet per definitie dezelfde ondersteuning als op grond van de AWBZ het geval was.

In de praktijk zal veelal sprake zijn van een ‘geleidelijke ontwikkeling’. Een gemeente kan beleidsarm starten bij de overgang van begeleiding in 2013 (nieuwe cliënten) en de jaren erna deze langzamerhand transformeren naar een beleidsrijke Wmo. Dit pad zien we ook bij veel gemeenten die in 2007 zijn begon- nen met een AWBZ-achtige uitvoering van de Hulp bij het huishouden, maar die inmiddels beleidsrijke veranderingen hebben doorgevoerd. Het is overigens goed mogelijk dat gemeenten voor verschillende doelgroepen een ander tijdspad kiezen om over te schakelen naar een beleidsrijke Wmo. Voor cliënten- (groepen) met een complexe ondersteuningsbehoefte en die weinig zelfredzaam zijn, kan men ervoor kiezen om eerst vooral in te zetten op continuering van ondersteuning. Om daarna - als de continuïteit van de ondersteuning gewaarborgd is - uit te vinden welke vormen van participatie en vergroting van zelfredzaamheid mogelijk zijn.

Een pad dat kan passen bij de ontwikkeling van beleidsarm naar beleidsrijk voor begeleiding zou er als volgt uit kunnen zien:

Tijd

BeleidsarmBeleidsrijk

Stap 3

In lijn met De Kanteling en in samenhang (WWB, Zvw, etc.)

Stap 2 Ondersteuning in lijn

met De Kanteling

Stap 1 Inrichting op orde Ondersteuning

vergelijkbaar met AWBZ

Figuur 6: Mogelijk ontwikkelpad van beleidsarm naar beleidsrijke invulling van begeleiding

(27)

Afhankelijk van de positie waar de gemeente in zit, ziet het opdrachtgeverschap er anders uit. Ook het ondernemerschap van aanbieders dient bij elke stap anders te worden ingevuld. Stap 1 lijkt sterk op de huidige werkwijze in de AWBZ. In stap 4 zal de gemeente sterk sturen op outcome en zich veel minder bezig houden met de wijze waarop een aanbieder de ondersteuning levert. De aanbieder heeft een grotere verantwoordelijkheid om cliënten te begeleiden en er voor te zorgen dat hij de vooraf afgesproken en beoogde outcome realiseert. De onderlinge werkwijze en gemaakte afspraken en voorwaarden zien er dan fundamenteel anders uit.

1.5 Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie

1.5.1 Privaatrechtelijke overeenkomst of subsidie?

Voor gemeenten en aanbieders is het van belang te weten op grond van welke juridische titel de bekostiging van aanbieders kan plaatsvinden (subsidie of privaatrechtelijke overeenkomst) en of en zo ja, in welke mate de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Het ministerie van VWS heeft hierover een toelichtend document gepubliceerd.

In het toelichtende document is aangegeven dat het van de betreffende situatie afhangt of een gemeente kan subsidiëren of dat een privaatrechtelijke overeenkomst van toepassing is. Beide vormen kunnen voorkomen in de praktijk. Samengevat ziet het er als volgt uit:

1. Startpunt van de discussie zou de gemeentelijke visie op opdrachtgeverschap moeten zijn;

2. Naast nationale en Europese weten regelgeving kan ook het eigen inkoopbeleid (wat kan worden aangepast) regels opleggen aan gemeenten ten aanzien van de te volgen procedure om tot afspraken te komen met aanbieders van begeleiding;

3. Bij het traditionele subsidie-instrument is het in principe niet mogelijk om naleving van een overeengekomen prestatie te vorderen. In aanvulling op de subsidieverhouding kan wel een (privaatrechtelijke) subsidieovereenkomst worden gesloten waarmee de subsidieontvanger zich verplicht om de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. Daarnaast kunnen gemeenten subsidiegelden ook terugvorderen;

4. Bij een overheidsopdracht dienen gemeenten het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) in acht te nemen. ‘Begeleiding’ lijkt op grond van de inhoud een zogenaamde II-B dienst: Slechts twee artikelen uit het Bao zijn van toepassing:

a. Technisch specificeren van de dienst moet non-discriminatoir gebeuren;

b. De gemeente publiceert achteraf op EU niveau met wie zij de overeenkomst sluit.

Meer informatie: Het toelichtende document over subsidie en aanbesteden is te vinden op www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/toelichting-subsidie-overeenkomst

1.5.2 Let op het gemeentelijk inkoopbeleid!

Het is verstandig om als gemeente het eigen inkoopbeleid na te lopen. Inkoopbeleid is in bestuursrechtelijke zin (Awb) een beleidsregel. Het niet naleven van het eigen inkoopbeleid is dan ook in beginsel onrechtmatig.

Als het inkoopbeleid bij het aangaan en sluiten van overeenkomsten bepaalde procedurevoorschriften kent, dan moet de gemeente deze uitvoeren. Dit geldt ook voor subsidieovereenkomsten.

Leeft de gemeente het eigen inkoopbeleid niet na, dan kunnen aanbieders daartegen in rechte opkomen voor een nationale rechter. Als het gemeentelijke inkoopbeleid beperkingen oplegt die door de gemeente als niet wenselijk worden beschouwd, dan is het verstandig om voor de inkoop van begeleiding (of voor bijvoorbeeld het sociale domein als geheel) een generieke uitzondering op dit inkoopbeleid te maken.