COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussels, 26.3.2003
COM (2003) 139 definitief
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Het stabilisatie- en associatieproces voor Zuidoost-Europa Tweede jaarverslag
{ SEC (2003) 339; SEC (2003) 340; SEC (2003) 341; SEC (2003) 342; SEC (2003) 343 }
Samenvatting
In dit tweede jaarverslag van de Commissie wordt de balans opgemaakt van de vorderingen sinds de publicatie van het eerste verslag in april 2002. In dit verslag wordt opnieuw bevestigd dat er uitzicht is op een nog nauwere band met en uiteindelijk lidmaatschap van de Europese Unie, en wordt ook erkend dat er wezenlijke resultaten zijn geboekt in termen van stabilisatie van de regio.
Ook wordt in het verslag gewezen op de tekortkomingen en trage vooruitgang van het hervormingsproces in diverse sectoren en landen. Wat zowel dit verslag als de verslagen over de individuele landen kenmerkt is de over het algemeen zwakke staat van dienst wat betreft implementatie. Verder worden de voornaamste uitdagingen voor de komende tijd geïdentificeerd. De Commissie zal er alles aan doen om de landen te helpen bij hun inspanningen de problemen aan te pakken. De daadwerkelijke politieke bereidheid en committering van de landen zelf zijn nog steeds hard nodig om de resterende obstakels voor overgang, ontwikkeling en Europese integratie te overwinnen.
In dit verslag schetst de Commissie enkele maatregelen waarvan mag worden aangenomen dat zij het proces verder versterken en de landen nog dichter bij de Unie brengen in het kader van wat mag worden gezien als een gezamenlijke agenda voor Europese integratie.
De blijvende committering van de Europese Unie aan de regio komt hieruit naar voren.
Maar de tijd en het tempo waarin de regio volledig kan integreren in de Europese Unie is uiteindelijk afhankelijk van de landen van de westelijke Balkan zelf.
De tragische moord op premier Zoran Ðinđić van Servië, die zich onverschrokken inzette voor de democratische opbouw van zijn land en die een belangrijke rol speelde bij het doorbreken van het isolement waarin Servië verkeerde, heeft de regio en de internationale gemeenschap geschokt. De moord op Ðinđić toont aan dat de erfenis van het verleden een zware last vormt en de regeringsinspanningen voor stabilisatie, democratisering en hervorming onverminderd moeten worden voortgezet. Zoran Ðinđić trachtte Servië en Montenegro op een koers te houden van toenadering tot de Europese Unie. Dit verslag en het afzonderlijke verslag over Servië en Montenegro gaan in op de hervormingen die nodig zijn om aan zijn visie verdere uitvoering te geven. De Commissie blijft de autoriteiten van Servië en Montenegro alle mogelijke steun geven in hun strijd tegen diegenen die trachten de Servische democratie een slag toe te brengen.
1. ALGEMENE CONTEXT
De Raad van Kopenhagen heeft in december 2002 het Europees perspectief bevestigd van de vijf landen van de westelijke Balkan en nogmaals verklaard dat de Europese Unie vastbesloten is hun inspanningen – als potentiële kandidaat-lidstaten – van toenadering tot de Europese Unie te steunen. Het stabilisatie- en associatieproces blijft het beleidskader om deze landen op die weg te helpen en wordt door de gehele internationale gemeenschap en door de landen van de regio erkend en gesteund. Het gaat om een introductiestrategie, die Europese waarden, principes en normen in de regio introduceert en de landen tezijnertijd toegang zal verschaffen tot de Europese Unie. Het proces en de vooruitzichten die het biedt fungeren als anker voor hervormingen in de westelijke Balkan, net zoals het toetredingsproces dat was in Midden- en Oost-Europa.
Uit het jaarverslag van dit jaar blijkt dat alle landen geleidelijk vooruitgang boeken. In de meeste landen geschiedt dit echter in een laag tempo en is dit soms eerder te danken aan de internationale input en druk dan aan de bereidheid of het vermogen van de landen zelf om hun inbreng gestalte te geven en het hervormingsproces vooruit te helpen.
In de landenrapporten worden enkele gebieden genoemd waarop verbeteringen en verdere hervormingen in de afzonderlijke landen nodig zijn, willen zij geleidelijk komen tot een nauwere band met de Europese Unie. De Commissie assisteert hen voortdurend bij hun inspanningen om obstakels voor overgang en ontwikkeling uit de weg te ruimen, zoals de zwakke instellingen en de matige bestuurlijke capaciteit, de zwakke handhaving van de rechtsstaat en de over het algemeen zwakke staat van dienst wat betreft implementatie.
De rapporten geven ook aan welke verbindingen er zijn tussen het stabilisatie- en associatieproces en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie. Een voorbeeld is de recent opgerichte politiemissie van de EU in Bosnië en Herzegovina, die de bredere doelstellingen op het gebied van de rechtsstaat ondersteunt en zo andere programma’s in het kader van het stabilisatie- en associatieproces aanvult.
Het beoogde vervolg, onder EU-leiding, op de NAVO-operatie Allied Harmony in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en dat op de onder NAVO-leiding staande stabilisatiemacht (SFOR) in Bosnië en Herzegovina, zijn andere voorbeelden van op stabilisatie gerichte inspanningen die bijdragen tot het hervormings- en associatieproces op de langere termijn.
Het stabilisatie- en associatieproces is opgezet om de landen van de regio te helpen met hun overgang en flexibel genoeg om te worden aangepast aan de ontwikkelingsbehoeften en -niveaus van de afzonderlijke landen, maar er is meer voor nodig om verandering te bewerkstelligen. Het proces moet worden gezien als een “contract” tussen de Europese Unie en de landen. De Commissie is voortdurend op zoek naar manieren om het proces en de gebruikte instrumenten te verbeteren en te intensiveren, en begeeft zich zo geleidelijk in de richting van een Europees integratieproces. Een grotere inspanning van de kant van de Unie dient gepaard te gaan met een even sterke politieke committering van de betrokken landen om de nodige hervormingen door te voeren. Europese integratie dient een gezamenlijk doel te zijn.
De Europese Unie is uiteindelijk een unie van waarden. De regeringen van de regio dienen, en dit is ook steeds meer het geval, deze waarden aan te nemen - waarden die verband houden met de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de rechten van de mens, de bescherming van minderheden en de markteconomie. Het is in hun eigen belang en de volken in de regio verdienen dit. Waarden veranderen echter niet zomaar, en wij
moeten deze landen dan ook de tijd geven die zij nodig hebben – en inzien dat het stabilisatie- en associatieproces niet een kant-en-klare-oplossing, maar langetermijnbeleid is dat duurzame resultaten opleveren zal.
De methodologie en structuur van het tweede jaarverslag zijn in essentie hetzelfde als die van het eerste verslag, dat in april 2002 is uitgebracht1. De landenverslagen gaan in op de vorderingen die het afgelopen jaar zijn geboekt, evalueren de implementatie van de aanbevelingen die in het eerste jaarverslag zijn gedaan en belichten de prioritaire gebieden die de komende twaalf maanden aandacht behoeven. Dit verslag bevat, als overzichtsdocument, een samenvatting van de voornaamste trends en de resterende uitdagingen in de regio, beziet de regionale dimensie in enkele specifieke sectoren en gaat in op de samenhang en implementatie van twee van de voornaamste instrumenten in het kader van het Stabilisatie- en Associatieproces: het bijstandsprogramma (Cards2) en de handelsmaatregelen (bijlage I). Een evaluatie van de implementatie van de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten zal worden verricht wanneer deze voldoende lang van kracht zijn geweest, omdat een evaluatie eerder niet zinvol is. Samenvattingen van de verslagen over de verschillende landen zijn opgenomen in bijlage II.
1.1. Uitbreiding en de westelijke Balkan
De eenmaking van Europa is niet af voordat ook het zuidoostelijke deel van Europa daaronder begrepen is. De uitbreidingsronde van 2004 brengt de Europese Unie een stuk dichterbij, in feite zelfs letterlijk op de drempel van de westelijke Balkan. De succesvolle afronding van de onderhandelingen met enkele directe buurlanden – waarvan de toetreding in mei 2004 wordt verwacht – zorgt voor een nieuwe dynamiek in het proces van Europese integratie en zal dan ook een diepe impact hebben op de landen van de westelijke Balkan. Dit moet ertoe bijdragen hun eigen vooruitzichten reëel en zichtbaar te maken en de boodschap versterken dat hard werken, en de soms pijnlijke hervormingen en aanpassingen die nodig zijn, wel degelijk iets opleveren. Als zij voldoende politieke wil tonen en het vermogen te hervormen en de fundamentele waarden en beginselen van de Europese Unie na te leven, zullen de landen van de westelijke Balkan de volgende toetreders zijn, elk in zijn eigen tempo.
In de huidige omstandigheden zijn de Europese perspectieven van de landen van de westelijke Balkan van het allergrootste belang. Ook bewijzen deze dat de Europese Unie bereid is de volkeren van de regio in uiterst moeilijke omstandigheden de helpende hand te bieden. Op de top van Thessaloniki in juni 2003 zal de gehechtheid van de Unie aan een Europese toekomst voor de landen van de regio centraal staan.
Een grotere Unie heeft praktische gevolgen. Willen de nieuwe lidstaten voldoen aan de verplichtingen overeenkomstig het acquis en hun verbintenissen in de toetredingsonderhandelingen, dan dienen zij te zorgen voor een hoog beschermingsniveau aan de buitengrenzen van de EU, teneinde interne veiligheid te bieden en ook te zorgen voor soepel en snel grensverkeer. Dit vereist nauwere samenwerking met de toekomstige zuidelijke buurlanden van de Unie. Moderniseren van de toekomstige buitengrenzen betekent kortere wachttijden aan de grenzen en dat is gunstig voor alle reizigers.
De uitbreiding zal ongetwijfeld leiden tot de opheffing van het visumvrije reizen tussen de nieuwe lidstaten en de landen van de westelijke Balkan, met uitzondering van Kroatië dat een visumvrije status heeft met betrekking tot de Schengen-lidstaten. Dat is een logisch
1 COM (2002) 163 en SEC (2002) 339-343
gevolg van het feit dat de kandidaat-lidstaten zich aanpassen aan het acquis op visumgebied.
Dat de westelijke Balkan voor criminele activiteiten, illegale immigratie en andere problemen één van de toegangswegen is naar de Europese Unie, versterkt de behoefte aan bredere samenwerking op het gebied van rechtshandhaving in de regio. Samenwerking met buurlanden die kandidaat-lidstaat zijn, en die het EU-acquis willen implementeren, is positief voor de Balkanlanden in hun dagelijkse inspanningen om nieuwe praktijken en vaardigheden te ontwikkelen.
De nieuwe lidstaten nemen het gemeenschappelijk handelsbeleid van de Europese Unie bij toetreding volledig over. Geldende handelsovereenkomsten tussen de kandidaat-lidstaten en derde landen worden beëindigd, en internationale overeenkomsten van de EU en unilaterale handelspreferenties zijn onmiddellijk van toepassing in de nieuwe lidstaten.
Ruim 70% van de buitenlandse handel van de westelijke Balkan zal verlopen met de landen van de uitgebreide Unie. Daar de handelspreferenties van de EU voor de regio in betere markttoegang voorzien dan de huidige handelsregelingen van de kandidaat- lidstaten, is dit bijzonder gunstig en biedt het ruimere exportmogelijkheden. Verder zal de uitbreiding naar verwacht een positief effect hebben op de economische groei in de nieuwe lidstaten, die naar alle waarschijnlijkheid zal doorwerken in de landen van de westelijke Balkan, bijvoorbeeld door een toename van de handel. De Commissie blijft de EU-handel met de regio nauwlettend volgen.
Hoe dan ook, het gevolg van het uitbreidingsproces is een grotere blootstelling van de buurlanden aan democratische tradities op het gebied van, bijvoorbeeld, bestuur, justitie en politie, wat weer de rechtsstaat en de capaciteit van de instellingen in de westelijke Balkan zal helpen consolideren. Voorts hebben de kandidaat-lidstaten hun eigen ervaringen met de overgang en de Europese integratie en kunnen zij door die te delen waardevolle bijstand verlenen aan de landen van de westelijke Balkan. Dergelijke trends kunnen het vooruitzicht op nauwere samenwerking met de EU alleen maar verbeteren.
De Republiek Kroatië heeft op 21 februari 2003, op basis van artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, een aanvraag ingediend voor het EU-lidmaatschap. De aanvraag zal overeenkomstig de in het Verdrag bepaalde regels worden behandeld. De eerste stap is dat de Raad de Commissie verzoekt een preliminair advies op te stellen over de vraag of en wanneer toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend.
De voorwaarden voor het lidmaatschap zijn vastgelegd op de Europese Raad van Kopenhagen in 1993 – en worden “criteria van Kopenhagen” genoemd. Volgens deze criteria vereist het lidmaatschap dat de kandidaat-landen zijn gekomen tot
“stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen”,
“het bestaan van een functionerende markteconomie alsook het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden” en
“het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven”.
Dat de overname van het acquis in de nationale wetgeving en het toezien op de effectieve toepassing via de bestuurlijke en justitiële structuren belangrijk zijn, is op daaropvolgende bijeenkomsten van de Europese Raad benadrukt.
1.2. Delen van Europese waarden en normen
Het Stabilisatie- en Associatieproces en de vooruitzichten op een nauwere band met de Europese Unie bieden de landen een agenda om hervormingen door te voeren en Europese waarden en normen over te nemen. Verdere toenadering tot de Unie houdt in dat zij aan hoge eisen moeten voldoen.
De Raad Algemene Zaken van mei 2002 verklaarde dat: “De snelheid waarmee elk land de verschillende fasen van het SAP doorloopt - en het proces in eigen handen neemt - hangt af van het toenemend vermogen van elk land om de verplichtingen op zich te nemen die voortvloeien uit een steeds nauwere associatie met de EU en van de mate waarin het zich voegt naar het conditionaliteitsbeleid dat de Raad op 29 april 1997 heeft bepaald.”
Deze conditionaliteit blijft een fundamenteel element van het Stabilisatie- en Associatieproces en is geïntegreerd in de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten.
Conditionaliteit kent verschillende gradaties: sluiting van contractuele betrekkingen vereist een zeer hoge mate van inachtneming van de conditionaliteitseisen. Financiële bijstand en economische samenwerking daarentegen kunnen worden overwogen wanneer op een andere manier wordt voldaan aan de eisen. Verder kunnen aan bepaalde bijstandsprogramma’s specifieke voorwaarden worden verbonden, bijvoorbeeld hervormingen in een sector alvorens financiële bijstand wordt verleend.
In de aangehechte landenrapporten wordt beoordeeld in hoeverre de landen voldoen aan de in 1997 in de conclusies van de Raad vastgelegde condities, in hoeverre met de EU- regels verenigbare hervormingen zijn doorgevoerd en hoe het is gesteld met hun bestuurlijke capaciteit.
Dit jaarverslag laat zien dat de vooruitgang op vele gebieden minder is dan optimaal (bijvoorbeeld samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal en economische hervorming).
De Commissie onderzoekt momenteel op welke wijze de doeltreffendheid van de verschillende criteria, referentiepunten en routebeschrijvingen kan worden verhoogd, en op welke wijze hun implementatie kan worden ondersteund en hervormingen zo kunnen worden gestimuleerd. Benaderingen op basis van referentiepunten en routebeschrijvingen zijn weliswaar nuttig, maar dienen gepaard te gaan met een pakket van duidelijke en voorspelbare maatregelen als niet wordt voldaan aan de condities of de referentiepunten niet worden gehaald. Tezelfdertijd dienen landen die aan de voorwaarden voldoen, op een tastbare wijze te worden ondersteund in hun toenadering tot Europa. Effectieve conditionaliteit moet worden aangevuld met effectieve steun en advies over de vraag hoe de hervormingen moeten worden gerealiseerd, teneinde aldus de vooruitgang richting integratie in de EU-structuren vergemakkelijken.
Vorderingen zijn afhankelijk van het vermogen en de politieke wil om de nodige hervormingen door te voeren en algemeen aanvaarde regels en normen te implementeren en eerbiedigen. Dit zijn dezelfde democratische normen als die welke door de Raad van Europa en de OVSE worden voorgestaan, en de economische hervormingen waarvoor de Wereldbank en het IMF zich sterk maken.
1.3. Publieke opinie en de Europese Unie
Hoewel de informatie over de publieke opinie van land tot land verschilt, blijft de publieke steun voor een nauwere band met de Europese Unie hoog, en blijven de meningen over de Unie over het algemeen positief. Het is van belang dat de effectiviteit van het EU-beleid ten aanzien van de westelijke Balkan begrepen wordt door en vooral zichtbaar is voor de
over wat het oplevert, zijn afhankelijk van inzicht in wat het Stabilisatie- en Associatieproces betekent. De historische banden van de regio met Europa en de ambities van de lokale bevolking om opnieuw te worden opgenomen in Europa, kunnen bijdragen tot het stimuleren van hervormingen.
De Raad heeft een strategie opgesteld ter versterking van de coördinatie van en voorlichting over activiteiten en de verbetering van het inzicht in de Unie en wat die voor de westelijke Balkan kan betekenen. Maar dit is een gezamenlijke taak. De landen van de regio dienen hun rol te spelen en de bevolking uit te leggen wat een nauwere associatie met de Europese Unie werkelijk inhoudt en hoe dat precies in zijn werk zal gaan. Dit is tevens bevorderlijk voor de nodige lokale inbreng in dit proces.
2. VORDERINGEN VAN DE LANDEN VAN DE WESTELIJKE BALKAN IN HET STABILISATIE- EN ASSOCIATIEPROCES
2.1. Algemene politieke ontwikkeling
De landen van de westelijke Balkan hebben aanzienlijke inspanningen geleverd in het kader van het Stabilisatie- en Associatieproces. De stabiliteit is grotendeels hersteld, de veiligheid is verbeterd, alle landen hebben democratisch verkozen regeringen, grootschalige wederopbouw vindt plaats in de hele regio, een groot aantal vluchtelingen en ontheemden is weer teruggekeerd naar huis, hervormingen vinden plaats in talloze sectoren – het cumulatieve effect hiervan is dat de basis wordt gelegd voor economische, sociale en institutionele ontwikkeling, voor normalisering van het leven van alledag en voor geleidelijke toenadering van de landen tot de Europese Unie.
Tot de belangrijke en positieve ontwikkelingen in de verslagperiode behoren duidelijke signalen van toenemende politieke stabiliteit in Albanië, waardoor dit land nog een stap heeft kunnen zetten in de richting van een nauwere band met de Europese Unie. Verder heeft de Raad in oktober 2002 richtsnoeren goedgekeurd voor onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst met Albanië en zijn de onderhandelingen eind januari 2003 formeel geopend. Bosnië en Herzegovina is gevorderd met de hervormingen, waaronder ook maatregelen ter verbetering van de efficiency en vergroting van de integratie binnen de regeringen op alle niveaus. De EU-routebeschrijving werd in het najaar grotendeels gehaald en de Commissie komt binnen afzienbare tijd met een haalbaarheidsstudie over onderhandelingen en sluiting van een stabilisatie- en associatieovereenkomst met Bosnië en Herzegovina. Kroatië vordert nog steeds met het overgangsproces en heeft een plan goedgekeurd voor versnelde implementatie van de stabilisatie- en associatieovereenkomst, waaruit de ambities van Kroatië om EU-lid te worden blijken. In de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië wordt de Overeenkomst van Ohrid geïmplementeerd en kende de volkstelling een soepel verloop - er is een steeds grotere bereidheid om compromissen te sluiten, waaruit blijkt dat het proces van stabilisatie en normalisering zeer goed verloopt. In Servië en Montenegro zijn economische hervormingen doorgevoerd en stappen gezet in de richting van de noodzakelijke constitutionele herstructurering en in het kader van de regionale betrekkingen. De Servische regering heeft in haar reactie op de moord op premier Zoran Ðinđić blijk gegeven van stabiliteit en kalmte. In Kosovo worden nog steeds vorderingen gemaakt, waarbij de aandacht zich concentreert op normen vóór status. Verdere vooruitgang in Servië en Montenegro moet mogelijk maken dat de Commissie een haalbaarheidsstudie opzet voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst.
Vele prangende, in het eerste jaarverslag geïdentificeerde politieke, economische en sociale uitdagingen zijn er echter nog steeds, en de Commissie blijft de landen steunen bij hun inspanningen om deze en andere hervormingen aan te pakken die vereist zijn voor een nauwere band met de Europese Unie.
De landen eerbiedigen de democratische beginselen. Er zijn echter nog steeds gebreken in termen van regeringsstructuur en functioneren van democratische instellingen, zoals een gebrekkige eerbiediging van constitutionele kaders en uitoefening van politieke invloed op de rechterlijke macht en de media – al verschilt dit aanzienlijk tussen de landen onderling.
Parlementaire structuren zijn verbeterd, maar het functioneren van parlementen en parlementaire instanties wordt nog steeds gehinderd door het trage tempo van de hervormingen, een gebrek aan democratische traditie en weinig efficiënte procedures, een ernstig tekort aan ervaring en technische knowhow, en door de neiging om parlementaire administraties te politiseren. De algemene en lokale verkiezingen die dit jaar in verschillende landen werden gehouden, waren in essentie vrij en eerlijk, maar de opkomst was over het algemeen laag, terwijl in Servië en Montenegro de presidentsverkiezingen door die lage opkomst zelfs ongeldig moesten worden verklaard. De lage opkomst is in verschillende opzichten zorgwekkend: er blijkt teleurstelling uit of een gebrek aan vertrouwen in het politieke establishment en ook vestigt het de aandacht op structurele problemen, zoals de behoefte aan aanpassing van de verkiezingswetgeving in Servië en Montenegro. Het gedrag van vele politieke leiders laat eveneens veel te wensen over – confronterende benaderingen, persoonlijke plannen, corruptie, obstructie en verduistering en veronachtzaming van de middellange- en langetermijnbehoeften van de bevolking hebben een negatief effect op de ontwikkelingen en ondermijnen het vertrouwen in overheidsinstellingen.
Niet-opgeloste, complexe of kwetsbare constitutionele regels blijven de hervormingen in verschillende landen remmen en daarmee ook de implementatie van het Stabilisatie- en Associatieproces. Er is een steeds sterker gevoel dat deze belemmeringen voor verandering en ontwikkeling uit de weg dienen te worden geruimd.
Het werk om de overheidsdiensten te hervormen en moderniseren wordt voortgezet en hun prestaties verbeteren zich. Al wordt erkend dat er tot dusver vooruitgang is geboekt en dit gepaard is gegaan met enorme moeilijkheden, toch blijft de overheid in verschillende landen zwak en kampt zij met een tekort aan adequate bestuurlijke capaciteit, opgeleid personeel en middelen. Wetgevingsproces en -implementatie verlopen om diverse redenen traag, waaronder een tekort aan implementatiemechanismen, obstakels, interne geschillen in politieke partijen en een onduidelijke verdeling van bevoegdheden over verschillende regeringsniveaus. Net als voor de kandidaat-lidstaten vindt de Commissie het van groot belang ervoor te zorgen dat de landen hun bestuurlijke en justitiële capaciteit versterken.
Derhalve verstrekt zij uitgebreide steun voor institutionele opbouw en capaciteitsopbouw.
In 2002 hebben deskundigen uit de lidstaten en van de Commissie de sector justitie en binnenlandse zaken geëvalueerd. Er zijn in de hele regio vorderingen geboekt bij de hervorming van justitie – een belangrijke factor om rechtsorde te scheppen. Wel zijn er nog een aantal punten waarop alle landen tekortschieten. De onafhankelijkheid van justitie is in het algemeen niet gegarandeerd. In alle landen zijn een groot aantal zaken in behandeling bij de rechtbanken. Dit is niet te wijten aan een tekort aan rechters, maar vooral aan de verouderde wetboeken van strafvordering, de inadequate infrastructuur, de inefficiënte organisatie van de gerechtshoven met veel kleine rechtbanken en een ongelijke taakverdeling. De landen moeten de opleiding van rechters, aanklagers en griffiers stimuleren. De trage implementatie en uitvoering van vonnissen in civiele zaken
is een zwak punt in alle landen. Er is behoefte aan eenvoudigere handhavingsprocedures en de efficiency van de deurwaarders moet worden verbeterd.
Georganiseerde criminaliteit en corruptie zijn in de regio ernstig, en hebben een negatief effect op de institutionele en economische ontwikkeling. De committeringen van de landen om deze problemen aan te pakken, zijn onvoldoende omgezet in concrete maatregelen. Het besluit van de Raad om Europol te machtigen onderhandelingen te starten over overeenkomsten tussen Europol en de landen van de westelijke Balkan, kan te gelegener tijd een nuttig instrument vormen bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit. Totdat deze overeenkomsten operationeel zijn, dienen beleid en justitiële samenwerking te worden verbeterd via de bestaande instrumenten, met name het Interpol- netwerk. Georganiseerde criminaliteit en corruptie kennen geen grenzen – er is duidelijk een regionale dimensie en de problemen kunnen dus alleen efficiënt worden aangepakt als de landen samenwerken. Op de ministerbijeenkomst over georganiseerde criminaliteit in Londen hebben de landen in november 2002 erkend dat deze problemen een ernstige bedreiging vormen voor hun stabilisatie en democratisering en zich ertoe gecommitteerd samen te werken bij het bestrijden van criminaliteit aan de bron, bij de verplaatsing ervan en op de plaats van bestemming, en een aantal prioritaire acties ten uitvoer te leggen, bijvoorbeeld met betrekking tot internationale normen, wetgeving, capaciteitsopbouw en coördinatie. Op de top van Thessaloniki in juni 2003 kan de balans worden opgemaakt van de vorderingen en kunnen de landen het bewijs leveren van hun gehechtheid daaraan door informatie te geven over de eerste concrete resultaten van de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en corruptie. Het zou nuttig zijn als elk land met een nationaal plan kwam waarin de voornaamste elementen uiteen worden gezet om de georganiseerde criminaliteit succesvol te bestrijden.
De algemene situatie met betrekking tot de eerbiediging van de mensenrechten en de bescherming van minderheden is verbeterd, maar verdere vooruitgang is in een aantal landen nodig, bijvoorbeeld wat betreft de implementatie van wetgeving, gelijkheid in rechte, vermiste personen en het eigendomsrecht.
Het aantal repatriërende vluchtelingen en ontheemden neemt langzaam toe3. Er zijn op dit moment echter nog steeds circa 1,1 miljoen ontheemden in de westelijke Balkan4. Al zijn de aanzienlijke vorderingen van de afgelopen paar jaar zeer positief, toch zijn er nog steeds obstakels die moeten worden aangepakt voordat iedereen vrijwillig kan bepalen of hij al dan niet repatrieert. Het opnieuw in bezit nemen van eigendom vordert in Bosnië en
3 In 2001 waren er ruim 120.000 repatrianten in de regio, waaronder ruim 100.000 repatriërende leden van minderheidsgroepen. In 2002 waren er, volgens Unhcr-statistieken, ruim 102.000 repatriërende leden van minderheidsgroepen in Bosnië en Herzegovina en volgens UNMiK- statistieken in totaal 2.741 repatrianten in Kosovo. Volgens het ODPR (ministerie van Publieke werken, Wederopbouw en Constructie, directoraat Bannelingen, Repatrianten en Vluchtelingen), waren er in 2002 in Kroatië 9.640 repatriërende leden van minderheidsgroepen.
4 Er verblijven in totaal nog steeds 615.000 personen in Servië en Montenegro, waaronder ruim 121.000 vluchtelingen uit Bosnië en Herzegovina, 228.000 uit Kroatië en 234.000 ontheemden uit Kosovo. Er zijn 31.000 ontheemden in Kosovo. In Bosnië en Herzegovina zijn in totaal 405.000 vluchtelingen en ontheemden, waaronder 28.000 vluchtelingen uit Kroatië en Servië en Montenegro en 377.000 ontheemden. Er zijn ruim 9.000 ontheemden in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (volgens Unhcr-statistieken die de situatie weergeven op 18 december 2002).
Van tijd tot tijd verschillen de cijfers al naar gelang de bron. Hiermee dient bij de interpretatie van deze cijfers rekening te worden gehouden.
Herzegovina, dat de meeste vluchtelingen en ontheemden heeft, maar verloopt nog traag in Kroatië en Kosovo. Kroatië is gevorderd met de hervorming van de wetgeving inzake het opnieuw in bezit nemen van eigendom, maar problemen in dit verband blijven een groot obstakel vormen voor het repatriëren van personen. De regels inzake het opnieuw in bezit nemen van eigendom verschillen per land – en dienen te worden geharmoniseerd.
Veiligheid is nog steeds een factor die de repatriëring naar Kosovo bemoeilijkt.
Administratieve procedures blijven vaak een kwelling en vergemakkelijken de toegang tot fundamentele rechten niet, waaronder burgerschap en sociale uitkeringen. Economische activiteiten en werkgelegenheid in tal van gebieden met repatrianten liggen vaak een stuk onder de nationale gemiddelden. Gebieden met een grote toestroom van vluchtelingen hebben geen vergelijkbare toename gezien van hun begrotingsmiddelen voor gezondheidszorg en sociale zaken. De regionale uitwisseling van informatie moet beter en nieuwe financieringsvormen voor uitgaven in verband met repatriëring zijn dringend noodzakelijk.
Onderwijs is een belangrijk thema dat verband houdt met het democratiseringsproces en structurele hervormingen. De onderwijssystemen moeten verder worden ontwikkeld ter bevordering van democratisering, pluralisme en werkgelegenheid. Niet-gouvernementele jongerenorganisaties spelen eveneens een grote rol bij de ontwikkeling van open en democratische maatschappijen door de bevordering van de interetnische dialoog en de actieve deelname van jongeren.
Een actief maatschappelijk middenveld ontstaat langzaam maar zeker in de westelijke Balkan, al verschilt het ontwikkelingsniveau aanzienlijk van land tot land.
Maatschappelijke organisaties zijn op een steeds groter aantal gebieden actief, zoals cultuur, milieubescherming, verkiezingstransparantie en stimulering van democratische denkbeelden en instellingen. Maar organisaties op vele andere gebieden, zoals beroepsassociaties en vakbonden, blijven zwak. De meeste maatschappelijke organisaties staan nog in de kinderschoenen en moeten worden versterkt, willen zij effectief kunnen reageren op het politieke, sociale en economische klimaat.
De meeste landen hebben grote vorderingen geboekt bij de ontwikkeling van een effectief wetgevingskader voor de media. Voortzetting van de hervormingsprogramma’s is nodig door overname, wijziging en effectieve uitvoering van de wetgeving die voor de versterking van de cultuur van onafhankelijkheid en duurzaamheid noodzakelijk is. De oprichting van regelgevingsinstanties in de meeste landen is een positieve ontwikkeling, maar zij opereren niet allemaal even onafhankelijk en in bepaalde gevallen hebben zij geen duidelijk mandaat. De inspanningen dienen te worden gericht op transparante, voorspelbare en in juridisch opzicht zekerheid biedende uitvoering van nieuwe regelgevingskaders. Verder zijn inspanningen vereist om de beroepsstructuren te consolideren en ethische en beroepsnormen op een hoger peil te brengen.
De recente gebeurtenissen hebben opnieuw bevestigd dat het van groot belang is nog meer inspanningen te leveren met het oog op de democratisering van de staatsstructuren. In dit licht werken Bosnië en Herzegovina (met name de Republika Srpska), Kroatië en Servië en Montenegro nog steeds onvoldoende samen met het Internationaal Hof voor oorlogsmisdaden in het voormalige Joegoslavië in Den Haag. Samenwerking met dat Joegoslavië-tribunaal in Den Haag is een wettelijke verplichting op grond van resolutie 827 van de Veiligheidsraad van 25 mei 1993, en ook de ondertekenende partijen van het Daytonakkoord zijn ertoe verplicht. Verder is het essentieel voor verdere toenadering tot de Europese Unie.
2.2. Economische ontwikkeling5
De regio van de westelijke Balkan heeft circa 25 miljoen inwoners, en het economisch volume (bbp) van deze regio is ongeveer € 50 miljard. Kroatië is met een bbp van circa € 23 miljard de grootste economie, waarmee dit land in zijn eentje bijna de helft van het bbp van de regio voor zijn rekening neemt en samen met Servië en Montenegro bijna 75%.
Het gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking in de regio bedraagt € 2000. Het inkomen per hoofd van de bevolking in Kroatië bedraagt ongeveer € 5100, terwijl het gemiddelde van de overige landen circa € 1350 bedraagt.
In 2002 groeiden de economieën van de landen van de westelijke Balkan met bijna 4%, en dat is sneller dan de groei van de wereldeconomie, die met ongeveer 2,5% toenam. Dit komt gedeeltelijk door de instroom van buitenlandse subsidies en leningen met een volume van circa 7% van het bbp van de regio. Gezien de vertraging in de EU en het belang van de EU-economie voor de regio, mag dit worden beschouwd als toereikend.
Toch is de levensstandaard vergeleken met voor de oorlog nauwelijks verbeterd en bieden de lage inkomens per hoofd van de bevolking uitzicht op aanzienlijk hogere groeipercentages. De groei in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië bedroeg slechts circa 0,3% en heeft blijkbaar nog steeds te lijden van de repercussies van de crisis medio 2001. Ondanks de over het algemeen behoorlijke groeipercentages van de afgelopen jaren, is de geregistreerde werkloosheid nog steeds hoog, uiteenlopend van circa 15% in Albanië tot 40% in Bosnië en Herzegovina. De inflatie op regionaal niveau is langzaam afgenomen en bedroeg 6% in 2002. Servië en Montenegro is het enige land in de regio dat nog steeds een inflatiepercentage heeft met twee cijfers (al neemt het snel af).
De fiscale positie van de landen is zwak. Het algemene overheidstekort voor de regio als geheel bedroeg, exclusief subsidies, in 2002 circa 6% van het bbp. De situatie is in de loop van 2002 in alle landen enigszins verbeterd, met uitzondering van Servië en Montenegro.
In het algemeen moet de belastinginning worden verbeterd om de afhankelijkheid van externe financiering te verminderen en moet de uitgavenbeheersing worden versterkt.
Verder moet in de overheidsuitgaven een grotere prioriteit worden verleend aan de nodige investeringen, en moeten de bestuurlijke structuren worden gerationaliseerd.
Verdere vorderingen bij de structurele hervormingen zijn nodig om de landen van de westelijke Balkan te veranderen in optimaal functionerende markteconomieën. Het tempo van privatisering en herstructurering van grote overheidsondernemingen is over het algemeen laag, ondanks enkele vorderingen in Servië en Montenegro en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Dit onderwerp blijft een belangrijk punt voor de komende jaren. De resultaten zijn beter voor de privatisering van het midden- en kleinbedrijf. Er zijn ook positieve ontwikkelingen inzake de hervorming van het bankwezen. Er zijn vorderingen waarneembaar wat betreft hervorming van het wetgevingskader en er is een toename van het vertrouwen in het bancair stelsel. De omvang van de leningen van banken blijft echter relatief gering.
In alle landen van de regio is het midden- en kleinbedrijf (MKB) essentieel voor economische ontwikkeling. In dit verband is het van belang hun institutionele en financiële klimaat te verbeteren. Daarnaast is overname en implementatie van de
5 De betrouwbaarheid van statistieken uit de regio is over het algemeen gering. Groeipercentages, werkloosheidscijfers en andere economische gegevens dienen dan ook voorzichtig te worden geïnterpreteerd.
beginselen die zijn vervat in het Europees Handvest voor kleine ondernemingen wenselijk, aangezien dit het bedrijfsklimaat verder zal verbeteren overeenkomstig de beste praktijken in de EU-lidstaten.
In 2001 is de handel van de regio blijven groeien, ondanks de wereldwijde economische teruggang. De import steeg met 17%, terwijl de export toenam met 13%. De handel bleef in de eerste zes maanden van 2002 groeien, maar wel wat minder. De EU blijft de voornaamste handelspartner van de regio. In 2001 nam de EU circa 55% voor haar rekening van de totale handel van de westelijke Balkan (variërend van circa 45% voor de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Bosnië en Herzegovina tot circa 80% voor Albanië). Italië en Duitsland, die ongeveer 35% voor hun rekening nemen van de EU-handel met de regio, zijn voor de westelijke Balkan de twee grootste EU- handelspartners.
Een eerste evaluatie van de door de Europese Unie ingevoerde handelsmaatregelen levert bemoedigende resultaten op, maar er moet nog het nodige worden gedaan om het exportpotentieel verder te verhogen. In de laatste paar jaar is de export van de westelijke Balkan naar de EU sneller gestegen dan de export van de regio naar de rest van de wereld.
De omvang van de export blijft echter relatief laag: deze komt overeen met ongeveer 0,5%
van de totale invoer van de EU. De invoer van de regio bedraagt ruim tweemaal het volume van de export, wat leidt tot aanzienlijke handelstekorten. Deze variëren van 20%
van het bbp in Servië en Montenegro tot bijna 45% van het bbp in Bosnië en Herzegovina.
Het tekort van de regio op de lopende rekening beperkt zich echter tot circa 7% van het bbp door de instroom van particuliere overschrijvingen, officiële overmakingen en een positieve handelsbalans voor diensten. De handel met de kandidaat-lidstaten is aanzienlijk (vooral met Slovenië) en vertegenwoordigt bijna 20% van de totale handel in de regio.
Maar de intraregionale handel blijft, met circa 6% van de totale handel, gering. Voor Bosnië en Herzegovina is deze echter essentieel en komt hij neer op ongeveer 20% van het totaal.
De sluiting van een netwerk van vrijhandelsovereenkomsten tussen de landen van de regio onder auspiciën van de werkgroep handelsliberalisering van het Stabiliteitspact is een belangrijk resultaat. Als deze overeenkomsten volledig zijn geïmplementeerd, zullen zij naar verwacht de intraregionale handel stimuleren, de efficiency verbeteren, de concurrentie doen toenemen en schaalvoordelen mogelijk maken. Gezien de beperkte omvang van de economieën van de landen, zal regionale handelsintegratie naar verwacht ook buitenlandse directe investeringen naar de regio lokken. Alleen als aan de nodige voorwaarden is voldaan en de bestuurlijke voorzieningen zijn getroffen, zal worden overwogen het pan-Europese systeem van diagonale cumulatie van oorsprong uit te breiden tot de westelijke Balkan. Dit moet er dan verder toe bijdragen dat de voordelen van regionale handelsintegratie werkelijk tastbaar zullen worden. Als dit wordt overwogen, dient er echter op te worden toegezien dat dit volledig strookt met alle relevante communautaire beleidsvormen.
Op multilateraal niveau heeft de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië de onderhandelingen voor toetreding tot de WTO in 2002 afgesloten, terwijl Bosnië en Herzegovina en Servië en Montenegro deze onderhandelingen onlangs zijn ingegaan.
Albanië en Kroatië, die al lid zijn van de WTO, hebben hun hervormingsprogramma’s voortgezet teneinde te voldoen aan de toetredingsvoorwaarden voor de WTO.
Willen de landen de voordelen van handelsliberalisering in het kader van de WTO en/of de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten werkelijk waarmaken, dan zijn aanzienlijke verbeteringen op het gebied van infrastructuur, douane- en institutionele capaciteit en geleidelijke aanpassing aan EU-normen nodig, alsmede politieke bereidheid om de overeenkomsten te implementeren.
In 2002 bedroegen de buitenlandse directe investeringen in de regio circa € 2,2 miljard, i.e. circa 4,5% van het bbp van de westelijke Balkan of ongeveer € 90 per hoofd van de bevolking, een lichte afname vergeleken met 2001, het jaar waarin zij een omvang hadden van € 2,5 miljard. De helft van de buitenlandse directe investeringen in de regio gaat naar Kroatië, i.e. € 230 per hoofd van de bevolking in 2002. Ter vergelijking, de instroom van buitenlandse directe investeringen in de tien toetredende kandidaat-lidstaten bedroeg circa 5% van hun bbp oftewel ongeveer € 250 per hoofd van de bevolking in 2001. Afgezien van Kroatië blijft de toestroom van buitenlandse directe investeringen ontoereikend om de huidige tekorten op de lopende rekening te financieren. Zij dienen meer buitenlandse directe investeringen aan te trekken, met name greenfield-investeringen.
Diverse macro-economische indicatoren voor de ontwikkeling van de economie van de regio gaan de goede kant op. De groei wordt gehandhaafd, de inflatie wordt onder controle gebracht en de handel neemt toe. Er zijn nog wel enkele redenen tot bezorgdheid. De ongelijkheid in de inkomensverdeling in de regio groeit en de armoede is toegenomen. De schattingen van de werkloosheid zijn nog steeds hoog, ook al blijft een aanzienlijk deel van de economische bedrijvigheid ongeregistreerd. De landen blijven erg afhankelijk van buitenlandse financiering. De verwachting is dat de donorhulp aan de regio geleidelijk wordt verminderd. Landen die daar afhankelijk van zijn moeten langzaam overstappen op andere bronnen van financiering (en groei). Verder is er een voortdurende stroom mensen uit de regio die ergens anders een toekomst zoeken. Volgens Unhcr6 behoren vier van de vijf landen van de westelijke Balkan tot de veertig landen waarvan de inwoners het vaakst asiel zoeken in industrielanden, en is er een gestage toename van het aantal asielzoekers uit enkele van die landen in de afgelopen twaalf maanden7. Dit toont aan dat er weinig hoop is op een betere toekomst en het leidt tot een tekort aan menselijke hulpbronnen, en dat heeft op zijn beurt ernstige gevolgen voor de langetermijnontwikkeling van de landen.
Het vertrouwen van de burgers moet worden hersteld, en de situatie van gewone mensen moet tastbaar worden verbeterd.
Er is een wezenlijke behoefte aan voortdurende institutionele en structurele hervormingen.
De nog steeds zwakke rechtsorde met uitgebreide corruptie en een forse informele sector ondermijnt het vertrouwen in de politieke leiding, wat weer schadelijk is voor de economische ontwikkeling. Als de informele sector te groot is, ontstaat een ongelijk speelveld voor de economische partners en zijn de belastingopbrengsten kleiner. Dit kan weer leiden tot problemen voor de staat bij het vervullen van fundamentele taken en plichten, waaronder de nakoming van verplichtingen en uitvoering van de stabilisatie- en associatieovereenkomsten.
6 UNHCR: Trends in asylum applications, January-September 2002: Europe, North America, Australia, New Zealand and Japan (excluding the UK).
7 Servië en Montenegro staat tweede op die lijst, Bosnië en Herzegovina vijftiende, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië 26e en Albanië 27e. Kroatië behoort niet tot de eerste veertig landen.
3. ONTWIKKELING VAN DE REGIONALE SAMENWERKING
Regionale samenwerking blijft een hoeksteen van het EU-beleid voor de regio. De EU is gebouwd op diepgewortelde regionale samenwerking. De eigen ervaring van de EU met de voordelen van regionale samenwerking is dat politieke overeenstemming, economische en sociale welvaart daarvan alle afhankelijk zijn en zij meent dat ook de landen van de westelijke Balkan veel voordeel zouden ondervinden van nauwere samenwerking.
Regionale samenwerking is ook een integrerend onderdeel van de voorbereiding op integratie in de Europese structuren. De bijdrage van elk land tot de verwezenlijking van regionale doelstellingen, bepaalt mede de mate waarin het gereed is om aan de eisen te voldoen van volledige integratie in de EU.
De ontwikkelingen in de afgelopen twaalf maanden bieden grond voor optimisme. Er zijn veel vorderingen geboekt, met name op het gebied van energie, handel en vervoer. Ook zijn vorderingen geboekt op het gebied van politie en justitiële samenwerking – met steun van Cards. Het niveau van de regelmatige bilaterale en multilaterale contacten is verhoogd, en een regionale aanpak wordt in toenemende mate gezien als voor de hand liggende optie in plaats van als laatste redmiddel. De uitdaging voor de komende twaalf maanden is ervoor te zorgen dat deze samenwerking resultaten blijft opleveren.
3.1. Politieke en institutionele samenwerking
Het afgelopen jaar waren er steeds meer multilaterale en bilaterale contacten in de regio en daarbuiten en ook hadden die steeds meer om het lijf. Grensbeheer, bestrijding van corruptie, dubbel staatsburgerschap, repatriëring van vluchtelingen, pensioen- en socialezekerheidsrechten, economische samenwerking zijn allemaal gebieden waarop gedetailleerd bilateraal overleg is gepleegd in de regio en vaak overeenstemming werd bereikt. Een aantal onopgeloste kwesties kunnen de betrekkingen nog vertroebelen, maar de regeling van geschillen, zoals de grensovergang Bosnië en Herzegovina/Kroatië bij Kostajnica, en vorderingen bij de oplossing van de kernpunten van het grensgeschil Kroatië/Servië en Montenegro (Donau en Prevlaka), laten zien dat onderhandelen over compromissen steeds vaker de geaccepteerde benadering is.
3.2. Vorderingen in specifieke sectoren
Infrastructuur: Een van de specifieke doelstellingen van het Stabilisatie- en Associatieproces is integratie van de landen van de westelijke Balkan in het kader van pan-Europese infrastructuurnetwerken – waarbij de betrokken landen een steuntje in de rug krijgen bij de ontwikkeling van infrastructuurstrategieën met een internationale dimensie, omvattende zowel openstelling van markten als ontwikkeling van op elkaar aansluitende infrastructuurvoorzieningen. De concrete resultaten worden opgenomen op een lijst van regionale infrastructuurprojecten, die op dit moment 46 projecten omvat voor een totaalbedrag van circa € 3,46 miljard, waarvan 52% inmiddels gestalte krijgt (tweemaal zoveel als het cijfer voor december 2001).
Het Donau-samenwerkingsproces en de samenwerking in het stroomgebied van de Sava: Dit zijn twee voor de regionale samenwerking op infrastructuurgebied belangrijke initiatieven die vorig jaar het licht zagen. Het Donau-samenwerkingsproces omvat 13 landen en is in mei 2002 in Wenen opgericht – omvat mede Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Servië en Montenegro, alsmede de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (status van waarnemer). De kaderovereenkomst voor het stroomgebied van de
en Montenegro en Slovenië – is een goed voorbeeld van betrokkenheid van een hele regio en omzetting van potentieel in realiteit. Het gaat hierbij vooral om waterbeheer, scheepvaart en milieubescherming. Een actieplan wordt afgerond en dan kan de implementatie van start gaan.
Vervoer: Gezien de geringe oppervlakte van de landen en de westelijke Balkan als geheel, is de enige realistische en duurzame benadering voor investeringen in het vervoer transnationaal. De Europese Unie gebruikt in dit verband een methodologie die vergelijkbaar is met die welke in de kandidaat-lidstaten is gebruikt. In aansluiting op het in juni 2002 voltooide Transport Infrastructure Regional Study (TIRS) beoogt het Regional Balkans Infrastructure Study - Transport (REBIS), tot juni 2003, beleid te ontwikkelen voor enkele kernpunten, waaronder: identificatie/prioritering van projecten voor een basisnetwerk, hervorming van de verschillende vervoerssectoren, operationele hulpmiddelen ter ondersteuning van de besluitvorming door planningsautoriteiten en investeerders. In 2002 zijn memoranda van overeenstemming ondertekend voor de pan- Europese corridors VI (Donau) en VIII (verbinding Italië–Turkije via Albanië, Bulgarije, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Griekenland) – beide van zwaarwegend belang voor de regio.
Energie: Regionale samenwerking is de enige manier om in heel Zuidoost-Europa duurzame elektriciteitsvoorziening te garanderen, seizoensfluctuaties van de productie te verminderen, te voorzien in reservecapaciteit voor netto-invoerders, alsmede in goed functionerende markten voor netto-uitvoerders. De ondertekening (Athene, november 2002) van het memorandum van overeenstemming over de regionale elektriciteitsmarkt in Zuidoost-Europa en de integratie van die markt in de interne elektriciteitsmarkt van de Europese Unie was een mijlpaal. Daarmee werd de aanzet gegeven tot het proces van Athene, dat alle landen van de westelijke Balkan, Bulgarije, Griekenland, Roemenië en Turkije (en Oostenrijk, Italië, Hongarije, Moldavië en Slovenië als waarnemers) committeert aan een plan voor de middellange tot lange termijn. Op basis daarvan moeten de voorwaarden worden gecreëerd voor een goed functionerende elektriciteitsmarkt in Zuidoost-Europa en conformering aan het EU-elektriciteitsnet. Vorderingen worden vastgelegd in door de Commissie opgestelde periodieke verslagen, onder gebruikmaking van mechanismen als referentiepunten en intercollegiale toetsingen, en zijn ook een belangrijk criterium voor vooruitgang in het Stabilisatie- en Associatieproces. Aanpassing van de wetgeving aan het EU-acquis en verbetering van de bestuurlijke capaciteit zijn essentiële stappen die moeten worden gezet. In 2003 wil de Europese Commissie de basisbeginselen uitzetten voor een regionale aanpak van de gasmarkt in Zuidoost-Europa.
Milieu: De landen van de westelijke Balkan nemen actief deel aan het Regional Environmental Reconstruction Programme (REReP), en werken in toenemende mate samen met het Europees Milieu Agentschap om de westelijke Balkan aan te sluiten op het European Environment Information and Observation Network (EIONET). Dit wijst erop dat de milieusamenwerking tussen de landen van de regio en tussen deze landen en de Europese Unie fors is toegenomen. Het actieprogramma van de Gemeenschap voor de bevordering van milieu-NGO’s is in 2002 uitgebreid tot de westelijke Balkan.
Wetenschap en technologie: Het project voor een Europese onderzoeksruimte en het zesde kaderprogramma voor O&TO (2002-2006)8, dat in 2002 van start is gegaan, brengen het beleid in de westelijke Balkan op deze gebieden samen met dat van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten. Het zesde kaderprogramma staat open voor deelname van landen die de vereiste overeenkomsten hebben gesloten en staat op projectniveau tevens open voor deelname van instanties uit derde landen en internationale organisaties.
Ook zal de deelname van wetenschappers en instellingen uit ontwikkelingslanden, mediterrane landen, de westelijke Balkan, alsmede Rusland en de nieuwe onafhankelijke staten worden bevorderd. De onderzoeksprioriteiten hebben betrekking op de gevolgen van oorlog in de regio, met bijzondere nadruk op milieu en gezondheid. Verdere actie kan in overweging worden genomen met betrekking tot agrarische en industriële faciliteiten.
Het vereiste dat bij de projecten tenminste twee partners van het Stabilisatie- en Associatieproces en drie deelnemers uit de lidstaten/kandidaat-lidstaten betrokken dienen te zijn, ondersteunt direct de regionale samenwerking in de wetenschapswereld. Op de bijeenkomst van het actieplan EU/westelijke Balkan in juni in Thessaloniki moet overeenstemming worden bereikt over een regionaal beleid voor samenwerking op het gebied van wetenschap en technologie (“Shared vision”) en over een actieplan en werkprogramma. Dit moet de verdere integratie van deze landen in de Europese onderzoeksruimte bevorderen.
Informatie- en communicatietechnologie is van nature een onderwerp dat gebaat is bij een internationale aanpak. De landen van de regio hebben zich gecommitteerd aan de uitvoering van plannen voor de ontwikkeling van de informatiemaatschappij door op ministerniveau de eSEE Agenda te ondertekenen. Alle landen hebben telecommunicatiewetgeving, maar verdere vooruitgang bij de omzetting, en met name de implementatie, is nodig alvorens het regelgevende kader aantrekkelijk mag worden genoemd voor investeerders. In alle landen dient de institutionele capaciteit te worden versterkt.
Statistiek is een gebied waarop internationale samenwerking nodig is. De landen van de westelijke Balkan nemen deel aan verschillende acties van het Europees Statistisch Stelsel, zoals de Eurostat-werkgroepbijeenkomsten met de lidstaten en de kandidaat- lidstaten. Door middel van proefprojecten zullen de landen hun wetgeving op dit gebied geleidelijk aanpassen aan het acquis.
3.3 Complementariteit van regionale initiatieven
Inspanningen in het kader van het Stabilisatie- en Associatieproces worden aangevuld met enkele andere regionale en subregionale initiatieven. Centraal staat in dit verband het Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa. Een ander belangrijk initiatief is het Samenwerkingsproces voor Zuidoost-Europa (SEECP), dat een forum is voor politieke coördinatie tussen alle landen van de regio. Initiatieven als het Adriatisch-Ionisch initiatief en het Donau-samenwerkingsproces omvatten landen die bepaalde geografische kenmerken met elkaar delen. Alle initiatieven zijn belangrijk voor de normalisering van de betrekkingen en dragen zo bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Stabilisatie- en Associatieproces.
8 Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging
In het kader van het Stabiliteitspact zijn de inspanningen voortgezet om de activiteiten te stroomlijnen en kleiner van opzet te maken overeenkomstig het mandaat dat door de Raad van de Europese Unie is verleend aan de nieuwe speciale vertegenwoordiger. In maart 2002 presenteerde de speciale vertegenwoordiger van het Stabiliteitspact de prioritaire doelstellingen voor 2002 en op de regionale rondetafelconferentie werd in december 2002 een verdere stroomlijning van het Stabiliteitspact goedgekeurd, en werden ook de prioriteiten voor 2003 aangenomen. Een belangrijk doel is de verbetering van de complementariteit van de activiteiten van het pact met die van het Stabilisatie- en Associatieproces.
4. VERSTERKT PARTNERSCHAP - VERDERE VOORUITGANG BOEKEN
4.1. Verdere uitdagingen
De evaluatie van de Commissie van de landen, als vervat in de jaarverslagen van dit jaar, bevat vijf belangrijke boodschappen:
· De Europese Unie bevestigt haar gehechtheid aan de regio en steunt de voortdurende toenadering van de regio tot de Unie. Een geloofwaardig perspectief op lidmaatschap van de EU creëert een sterke stimulans voor fundamentele hervormingen in deze samenlevingen. De EU is duidelijk en ondubbelzinnig over het perspectief.
Tezelfdertijd dient te worden benadrukt dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij de landen van de westelijke Balkan zelf ligt. Vooruitgang is afhankelijk van de bereidheid om de nodige hervormingen door te voeren en Europese normen en waarden over te nemen. Er is geen kortere weg naar Europese integratie.
· Het Stabilisatie- en Associatieproces is succesvol gebleken in het stabiliseren van de westelijke Balkan. Dit proces dient echter te worden geconsolideerd. De inspanningen dienen te worden vergroot om veiligheid, democratie en welvaart in de regio proactief te stimuleren.
· De ontwikkelingen in de verslagperiode zijn bij de verwachtingen en het potentieel in de verschillende landen achtergebleven – aan de in het eerste jaarverslag vervatte aanbevelingen is voor het overgrote deel geen gevolg gegeven. Al te vaak is het boeken van weinig vooruitgang terug te voeren op een gebrek aan politieke committering en wij willen nogmaals benadrukken dat niets in de plaats kan treden van deze committering.
· Het Stabilisatie- en Associatieproces is al een toetredingsstrategie, die is aangepast aan het ontwikkelingsniveau van de betrokken landen. Dit doel is onlangs opnieuw bevestigd door de Europese Raad van Kopenhagen (december 2002) en de landen van de regio dienen zich nu te richten op de concrete stappen die genomen moeten worden om dit doel te bereiken. De hervormingsagenda moet worden aangevuld en de hervormingen moeten juist worden uitgevoerd. De landen moeten worden aangemoedigd modaliteiten en potentiële termijnen te definiëren voor de uitvoering van hervormingen en de vervulling van de eisen die nodig worden geacht voor de totstandkoming van een steeds nauwere band met de Unie en het einddoel van volwaardig lidmaatschap. Het tempo van dit proces is uiteindelijk afhankelijk van de vastberadenheid van deze landen om aan alle verplichtingen en criteria te voldoen zoals die voor elk land gelden dat lid wil worden van de Europese Unie.
· De Europese Unie, haar beleid en alle zaken die voor de regio op het spel staan, moeten inzichtelijker worden gemaakt voor alle segmenten van de samenleving. Vele van de inspanningen van de Europese Unie – alsmede de te verwachten toekomstige voordelen – zijn voor de bevolking onzichtbaar, terwijl de uiterst pijnlijke kortetermijnhervormingen juist wel zichtbaar zijn. Zoals gezegd moeten de Unie en de regeringen van de regio duidelijker maken wat wij in de regio trachten te bereiken.
Zoals in dit verslag en de afzonderlijke landenverslagen wordt opgemerkt, zijn de uitdagingen waarvoor de regio zich geplaatst ziet enorm en zijn deze niet ingrijpend veranderd sinds de evaluatie in het eerste jaarverslag. De succesvolle stabilisatie van de regio, door middel van het Stabilisatie- en Associatieproces en zijn instrumenten, heeft de basis gelegd voor verdere hervormingen en snellere overgang - als er voldoende politieke wil is. De verdere uitdagingen kunnen in vijf belangrijke groepen worden onderverdeeld:
· Opbouw van functionerende democratische staten. Dit vereist bijvoorbeeld verdere democratisering, versterking van de institutionele capaciteit en van de rechtsorde, eerbiediging van de mensenrechten, oplossing van constitutionele vraagstukken, ontwikkeling van een actief maatschappelijk middenveld en onafhankelijke media, nakoming van internationale verplichtingen (bijvoorbeeld met betrekking tot het Joegoslavië-tribunaal) en een sterke committering van politieke leiders aan een ambitieuze hervormingsagenda.
· Om de implementatie van het Stabilisatie- en Associatieproces doeltreffender te maken en EU-gerelateerde vraagstukken te coördineren, hebben de landen diensten voor Europese integratie nodig die op het hoogste politieke niveau steun krijgen.
· Sociale en economische ontwikkeling. Een belangrijke uitdaging voor de landen is te zorgen voor duurzame economische groei, met name met het oog op de onvermijdelijke afname van de buitenlandse steun, terwijl de fiscale consolidering verder moet worden versterkt. Het ondernemingsklimaat moet verbeteren om de ontwikkeling van de particuliere sector en het creëren van werkgelegenheid te vergemakkelijken, waardoor de basis wordt gelegd voor verdere economische ontwikkeling en sociale cohesie.
· Eerbiediging garanderen van het recht van alle resterende vluchtelingen en ontheemden op repatriëring en voorwaarden creëren voor duurzame repatriëring, bijvoorbeeld met betrekking tot het opnieuw in bezit nemen van eigendom en economische aspecten.
· Gehechtheid aan de aanpak van georganiseerde criminaliteit en corruptie dient te worden omgezet in concrete maatregelen en zichtbare resultaten. Landen die Europese waarden en normen willen overnemen en uiteindelijk lid willen worden van de Europese Unie dienen deze problemen gewoonweg op te lossen.
Deze punten zijn natuurlijk allemaal onderling verbonden. Het aantrekken van buitenlandse directe investeringen is een belangrijk vereiste voor de economische ontwikkeling van de landen – maar investeerders worden alleen aangetrokken door landen die politiek stabiel zijn, waar eigendomsrechten duidelijk zijn geregeld, contracten worden nagekomen en het rechtsstelsel optimaal functioneert. Vluchtelingen hebben behoefte aan een veilig juridisch, sociaal en economisch klimaat, oplossing van eventuele eigendomsproblemen, vertrouwen in de lokale autoriteiten en goede vooruitzichten om
ooit te repatriëren. Willen de landen van de regio op deze punten vorderingen boeken, dan moeten zij zelf bijdragen aan de oplossing van problemen.
4.2. Versterking van het stabilisatie- en associatieproces
Naarmate de hervormingen in een hoger tempo plaatsvinden en de landen vorderingen maken binnen het Stabilisatie- en Associatieproces, nemen de activiteiten uiteraard in intensiteit toe en worden de instrumenten dienovereenkomstig aangepast. De Europese Unie zal steeds vaker elementen van de “uitbreidingsmethode” inzetten, waarmee de Commissie in de loop der jaren uitgebreide ervaring en knowhow heeft verworven. Dit is tot op zekere hoogte nu reeds het geval. Alle diensten van de Commissie worden ingezet om de landen van de westelijke Balkan te ondersteunen.
De financiële bijstand die is verstrekt in het kader van Cards loopt van 2001 tot 2006, met een meerjaarlijks indicatief programma voor de periode 2002-2004. Er wordt in Phareverband slechts weinig gedaan in de kandidaat-lidstaten dat niet kan worden gedaan in het kader van Cards. Maar het type bijstand dat wordt verleend, dient te worden afgestemd op de specifieke behoeften en prioriteiten in de westelijke Balkan, waar verschillende landen door de gebeurtenissen in de regio de afgelopen tien jaar nog steeds worstelen met de gevolgen van de conflicten en derhalve verschillende uitgangsposities hebben gehad. Naarmate de landen zich ontwikkelen en de behoeften veranderen, zal de bijstand van de Gemeenschap worden aangepast.
Na een eerste fase waarin de nadruk sterk lag op materiële wederopbouw en rehabilitatie – waarmee enorme geldbedragen gemoeid waren – is het accent verlegd naar institutionele opbouw, vooral op staatsniveau, met het doel de hervormingsprocessen te ondersteunen en de landen aldus voor te bereiden op een nauwere band met de Europese Unie. Er zijn vele andere gebieden die van cruciaal belang zijn voor de ontwikkeling van de landen, zoals plaatselijk bestuur en sociale sector, die niet tot de hoogste prioriteiten behoren in Cards.
Voor meer inspanningen in extra sectoren is een verschuiving van prioriteiten nodig in de vorm van minder staatsopbouw, of extra financiering uit andere bronnen, in verschillende vormen, van andere donoren of door lastendeling voor deze sectoren tussen de regeringen.
Over de verhoging van de Cardsbegroting wordt momenteel overlegd. Op basis daarvan kan de Commissie haar inspanningen op de gebieden sociaal-economische ontwikkeling en maatschappelijk middenveld, op de door de impact van het uitbreidingsproces getroffen gebieden en op de gebieden die extra aandacht nodig hebben, zoals justitie en binnenlandse zaken, opvoeren en extra steun bieden voor het voorlopig bestuur in Bosnië en Herzegovina en in Kosovo.
De Commissie wil de twinningprojecten (samenwerkingsprojecten) – die momenteel in het kader van CARDS geïmplementeerd worden of nog zullen worden in Albanië en Kroatië – uitbreiden tot alle landen van de regio. De succesvolle start van die projecten is echter zowel afhankelijk van de absorptiecapaciteit van de landen als van de beschikbaarheid van experts in de lidstaten.
Het besluit van de Europese Unie de handel met de landen van de westelijke Balkan unilateraal te liberaliseren en de aansluitende vastlegging daarvan in de contractuele betrekkingen voor de lange termijn (stabilisatie- en associatieovereenkomsten) beginnen een positieve invloed uit te oefenen op de economische ontwikkeling van de regio. De komende jaren zijn inspanningen van de landen om de handel te liberaliseren nodig om de vooruitzichten op economische groei verder te versterken en zo de weg vrij te maken voor
een verbetering van de levensstandaard. Handel blijft een hoeksteen van het beleid van de Europese Unie in Zuidoost-Europa.
Controle en evaluatie van de wetgeving van de landen en of deze al dan niet in overeenstemming is met de EU-normen zal voor specifieke sectoren verder worden ontwikkeld, mogelijk ondersteund door vergelijkbare faciliteiten als voor de kandidaat- lidstaten in het kader van TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office).
De Commissie beziet momenteel of deelname aan communautaire programma’s geleidelijk kan worden uitgebreid tot de landen van de westelijke Balkan. Dit betekent onder meer dat de bestaande verordeningen moeten worden gewijzigd en kaderovereenkomsten moeten worden gesloten als rechtsgrondslag voor deelname aan deze programma’s. Deelname aan communautaire programma’s in het kader van de pretoetredingsstrategie is een waardevol instrument gebleken om de kandidaat-lidstaten en hun inwoners te laten wennen aan beleid en werkmethoden van de Unie.
De landen hebben te kennen gegeven dat zij bijzondere belangstelling hebben voor liberalisering van de visumregeling en het migratiebeleid van de EU in het algemeen. De ontwikkeling van de dialoog over deze vraagstukken heeft belangrijke gevolgen voor die vraagstukken met betrekking tot de perceptie van de EU in de regio. Zorgvuldig behandeld kan dit een positieve factor zijn, zowel voor de Unie als voor de betrokken landen. Het kan ook een element zijn van het migratiebeheer van de Unie, gelet op de nog steeds onregelmatige migratiestroom uit de regio. Alleen als de landen, en dat is een minimumvoorwaarde, hun bestuurlijke capaciteit fors hebben verbeterd en er rechtsorde heerst, als zij voor een doeltreffende grenscontrole kunnen zorgen, beschikken over adequate systemen voor documentveiligheid en als er serieuze maatregelen worden genomen ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit en corruptie, kan de EU serieus overwegen de visumregeling aan te passen. Een soepele implementatie van overnameovereenkomsten kan in deze context eveneens in aanmerking worden genomen.
De Commissie is bereid de leiding te nemen bij concreet overleg met de landen over de vereisten om op deze punten concreet vorderingen te boeken.
Politieke dialoog is een andere hoeksteen van het proces die verder kan worden ontwikkeld. Bilaterale ontmoetingen tussen de Unie en de landen worden regelmatig in verschillende samenstellingen gehouden. Wanneer de stabilisatie- en associatieovereenkomsten in werking treden, zal de politieke dialoog formeel plaatsvinden binnen de Stabilisatie- en Associatieraad. Gelet op het feit dat talloze problemen vergelijkbaar zijn in de verschillende landen en een grensoverschrijdende dimensie hebben, is de Commissie met name gesteld op een proces van gezamenlijke politieke dialoog tussen de Europese Unie en alle vijf landen van de regio, als door de Commissie in 2002 geopperd in het eerste jaarverslag en door de Raad overgenomen.
Op de topbijeenkomst in juni 2003 in Thessaloniki met de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, de kandidaat-lidstaten en de potentiële kandidaat- lidstaten in de westelijke Balkan zal een krachtig politiek signaal worden afgegeven aan de landen en volkeren van de regio, namelijk dat de EU hecht aan de Europese toekomst van alle landen van de Balkan, en dat Europa slechts één zal zijn als deze regio er een integrerend deel van zal uitmaken. Op deze bijeenkomst zal tevens opnieuw de gehechtheid moeten worden bevestigd van de landen die bij het Stabilisatie- en Associatieproces betrokken zijn, aan toenadering en geleidelijke integratie in de Unie, alsmede hun vastberadenheid om aan alle daaraan gerelateerde criteria en voorwaarden te
ontwikkeling van de regionale samenwerking. De top vormt een belangrijke gelegenheid om de politieke dialoog te verbeteren, de balans op te nemen van de geboekte vooruitgang in het kader van het Stabilisatie- en Associatieproces en, tenslotte, om van gedachte te wisselen over belangrijke ontwikkelingen in de Unie, de regio en daarbuiten.
BIJLAGE I
EVALUATIE VAN DE INSTRUMENTEN VAN HET STABILISATIE- EN ASSOCIATIEPROCES
1. Handelsmaatregelen
Met de autonome handelsmaatregelen van de Europese Unie werd in de herfst van 2000 een uniform systeem van handelspreferenties tot stand gebracht voor de landen van de westelijke Balkan9,10. In 2001 werden deze bepalingen opgenomen in een contractuele overeenkomst met Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië door de ondertekening van stabilisatie- en associatieovereenkomsten met deze twee landen11. In afwachting van de ratificatie van de stabilisatie- en associatieovereenkomsten, gelden voor de handelsbetrekkingen van de Unie met deze twee landen de bepalingen van de interimovereenkomsten.
De handelsbepalingen die door de Europese Unie worden aangeboden in het kader van de handelsmaatregelen bieden de landen van de westelijke Balkan rechtenvrije toegang tot de markt van de Unie voor praktisch alle goederen, waaronder landbouwproducten, zonder enige kwantitatieve beperkingen, met uitzondering van rechtenvrije of preferentiële contingenten voor bepaalde visserijproducten, baby-beef en wijn12. De grootste verandering vergeleken met eerdere systemen die in 2000 waren ingesteld, was de bijna volledige liberalisering van de invoer van landbouwproducten en de afschaffing van contingenten voor gevoelige industrieproducten.
Een korte tijdsperiode is verstreken sinds de handelsmaatregelen van kracht zijn. Begin 2003 waren voor een periode van twee volle kalenderjaren statistische gegevens beschikbaar voor analyse13. Het is dan ook te vroeg om een definitief en gedetailleerd overzicht te geven van het functioneren van deze maatregelen. Toch wordt hieronder,
9 Verordening (EG) nr. 2007/2000 (vanaf november 2000), gewijzigd bij Verordening (EG) nr.
2563/2000 en Verordening (EG) nr. 2487/2001.
10 Eerder kwam Albanië in aanmerking voor het algemeen stelsel van preferenties van de EU, terwijl Bosnië en Herzegovina en Kroatië recht hadden op handelspreferenties in het kader van de in 1997 ingevoerde eerste generatie van autonome handelsmaatregelen (Verordening (EG) nr.
70/1997 van de Raad, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2636/97 (voor 1998) en Verordening (EG) nr. 2863/98 (voor 1999), en Verordening (EG) nr. 6/2000 van de Raad (januari-oktober 2000)), die eveneens korte tijd van toepassing waren voor Servië en Montenegro alvorens de preferenties werden ingetrokken. Voor de handel met de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië gold de in 1998 gesloten samenwerkingsovereenkomst met de Europese Unie.
11 Hierna worden de handelspreferenties van de EU voor de landen van de westelijke Balkan, zoals die worden aangeboden via de autonome handelsmaatregelen of zoals opgenomen in de contractuele betrekkingen met Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, handelsmaatregelen genoemd.
12 Verder gelden voor de handel in textielproducten de bilaterale overeenkomsten, die voorzien in rechten- en contingentvrije toegang tot de EU. Servië en Montenegro heeft niet een dergelijke overeenkomst gesloten met de EU, maar maakt gebruik van contingenten die unilateraal door de Gemeenschap worden toegekend.
13 In januari 2003 waren de statistieken over de invoer van de lidstaten uit de landen van de westelijke Balkan beschikbaar tot september 2002. Dit overzicht is derhalve gebaseerd op de invoer van de EU uit de landen van de westelijke Balkan in de periode van 12 maanden voorafgaand aan de laatste beschikbare maand (september 2002). Vier periodes werden gekozen: oktober 1998 – september 1999, oktober 1999 – september 2000, oktober 2000 – september 2001, en oktober 2001
