COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

NL

NL

NL

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 8.10.2008 SEC(2008) 2570

Begeleidend document bij de

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's

Plaatselijke overheden als ontwikkelingsactoren

{COM(2008) 626 definitief}

NL

NL

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's

Plaatselijke overheden als ontwikkelingsactoren

Plaatselijke overheden als ontwikkelingsactoren Teneinde de in de mededeling vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken, te wijzen op het groeiende belang van lokale actoren en plaatselijke overheden als ontwikkelingspartners en een eerste aanzet tot een strategie op EU- niveau te geven, stelt de Commissie voor in overleg met de lokale actoren, met inbegrip van de plaatselijke overheden, een gezamenlijke aanpak uit te werken om de plaatselijke governance via de ontwikkelingssamenwerking te ondersteunen. Het doel daarbij is de coherentie, complementariteit en doeltreffendheid van de verschillende lokale actoren te verbeteren. De basisbeginselen en de werkwijzen die zij vrijwillig zouden kunnen aannemen, zouden de toepassing op plaatselijk niveau omvatten van de beginselen van de Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van de hulp, steun voor plaatselijke democratische governance, de versterking van nationale raamwerken als grondslag voor lokale governance en de bevordering van sociale en economische ontwikkeling. Onderstaande tekst ligt thans voor beoordeling ter tafel bij de betrokken actoren.

ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

TER ONDERSTEUNING VAN PLAATSELIJKE GOVERNANCE

VOORWOORD

Het belang van de plaatselijke dimensie van de ontwikkeling wordt thans algemeen erkend, en plaatselijke en territoriale autoriteiten ontpoppen zich tot belangrijke ontwikkelingsactoren.

Er komen steeds meer plaatselijke ontwikkelingsactoren van uiteenlopende aard (internationale organisaties, staten, plaatselijke en territoriale instanties, maatschappelijke organisaties en de particuliere sector). Daarom is het absoluut noodzakelijk de coherentie, complementariteit en doeltreffendheid van hun steunverlening te verbeteren.

DOEL

Deze mededeling beschrijft de beginselen en procedures voor het verbeteren van de doeltreffendheid bij de samenwerking ter ondersteuning van plaatselijke governance en decentralisatie in de partnerlanden.

De mededeling richt zich tot de verschillende categorieën Europese actoren op dit gebied:

Europese Unie, lidstaten, plaatselijke en territoriale overheden, maatschappelijke organisaties en de particuliere sector. Waarschijnlijk zullen in de toekomst alle internationale ontwikkelingsactoren bij dit debat worden betrokken.

Het document is in overeenstemming met het coherentiebeleid en sluit aan op de richtsnoeren van de Europese ontwikkelingsconsensus (2006), de specifieke mededelingen van de Europese Commissie over governance, plaatselijke overheden en niet-overheidsactoren, de conclusies van de Raad van de Europese Unie, de resoluties van het Europees Parlement en het advies van het Comité van de Regio's en van het Europees Economisch en Sociaal Comité over dit onderwerp.

Het document wijst op de verbintenissen in de Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van de steun. Het is in overeenstemming met specifieke internationale initiatieven op het gebied van decentralisatie en plaatselijke governance zoals het Europees Handvest inzake plaatselijke autonomie (1985) en andere documenten van de Raad van Europa, de

"UN-Habitat Guidelines on decentralization and the strengthening of local authorities" (2007), het "Afrikaans Handvest voor democratie, bestuur en verkiezingen" (2007), de "OECD Principles for international engagement in fragile states" (2007) en de lessen die zijn getrokken uit de werkzaamheden van de informele werkgroep van ontwikkelingspartners voor plaatselijke governance en decentralisatie.

In de mededeling wordt uitgegaan van de volgende definities:

Decentralisatie: het proces van de overdracht van een reeks bevoegdheden, bekwaamheden en middelen van de centrale overheid naar verkozen plaatselijke (subnationale) overheden.

Decentralisatie omvat drie onlosmakelijk verbonden dimensies:

• Een politieke dimensie: nieuwe verdeling van bevoegdheden overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, met als doel de versterking van de democratische legitimiteit.

• Een bestuurlijke dimensie: reorganisatie en duidelijke toewijzing van taken en functies aan de verschillende territoriale niveaus om de doeltreffendheid,

NL

NL

efficiency en transparantie van de overheidsdiensten op het hele nationale grondgebied te verbeteren.

• Een budgettaire dimensie: reallocatie van de overheidsuitgaven aan lokale en territoriale autoriteiten, zodat zij eigen inkomsten in overeenstemming met de hun toegewezen taken kunnen verwerven.

Deconcentratie: overdracht van bestuurlijke functies van de staat naar plaatselijke niet-verkozen overheidsstructuren.

Plaatselijke democratische governance: proces van de besluitvorming en implementatie van het overheidsbeleid, dat specifiek is gericht op de (in het kader van de decentralisatie verkozen) plaatselijke overheden. Het bevordert de gelijkwaardige participatie van alle actoren in een bepaald gebied (staat, maatschappelijk middenveld, particuliere sector), versterkt de verantwoording tegenover de burger en draagt ertoe bij dat wordt voorzien in sociale behoeften met het oog op het algemeen belang.

Plaatselijke overheden bestaan op alle plaatselijke (subnationale) niveaus.

Kader

De in deze mededeling geformuleerde beginselen berusten op de volgende uitgangspunten:

• Plaatselijke democratische governance en decentralisatie vormen een ondersteunend kader voor de bestrijding van armoede en ongelijkheid, het bereiken van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling en de eerbiediging van de mensenrechten (met inbegrip van economische, sociale en culturele rechten). Democratische plaatselijke governance betrekt alle actoren bij de uitwerking, uitvoering en evaluatie van het plaatselijke beleid en stimuleert zodoende een ontwikkeling die inspeelt op de rechten en verzuchtingen van de bevolking, en met name de kwetsbaarste groepen.

• Door hun democratische legitimiteit, hun nabijheid bij de burger en hun vermogen om lokale actoren te mobiliseren, hebben verkozen plaatselijke overheden een katalysatorfunctie voor de plaatselijke governance en ontwikkeling. Het is belangrijk om in het kader van het decentralisatiebeleid en volgens het subsidiariteitsbeginsel de plaatselijke overheden te versterken door hun de nodige bevoegdheden en middelen te verstrekken.

• Iedere belangrijke ontwikkelingskwestie moet op meerdere niveaus worden behandeld. Interactie tussen verschillende (subnationale, nationale, mondiale) territoriale niveaus is essentieel voor de samenhang van het overheidsbeleid.

• Het beleid inzake decentralisatie en plaatselijke democratische governance maakt deel uit van het nationale institutionele kader, draagt bij tot de hervorming daarvan en versterkt de legitimiteit van het overheidsoptreden.

I SAMENWERKINGSBEGINSELEN: NAAR EEN MEER DOELTREFFENDE SAMENWERKINGDIEINSPEELTOPDEBEHOEFTEN

Het document vormt een bijdrage tot de tenuitvoerlegging van de beginselen van de Verklaring van Parijs. Het is gebaseerd op de algemene beginselen van coherentie, complementariteit en coördinatie die alle Europese ontwikkelingsactoren gemeen hebben.

Eigen verantwoordelijkheid

• Erkenning van de vooraanstaande positie die nationale en plaatselijke overheden, het maatschappelijk middenveld en de burger op nationaal en plaatselijk niveau in de partnerlanden bij het beheer van de decentralisatie en de processen van plaatselijke governance innemen.

• Bevordering van de betrokkenheid van plaatselijke overheden en maatschappelijke organisaties bij de politieke ontwikkelingsdialoog.

NL

NL

• Systematische steun voor de capaciteitsontwikkeling van alle actoren van de plaatselijke governance (op individueel, organisatorisch en institutioneel niveau), met bijzondere aandacht voor genderkwesties.

Afstemming

• Afstemming van de steun voor plaatselijke governance en plaatselijke ontwikkeling op de nationale beleidslijnen en strategieën voor decentralisatie, door steun voor de nationale procedures en systemen.

• Bevordering van flexibele en operationele steunstrategieën en steunvormen die aan de nationale en plaatselijke situaties zijn aangepast, met bijzondere aandacht voor de analyse van het risico op versnippering als gevolg van decentralisatie, en voor de specifieke behoeften van onstabiele of door conflicten verscheurde landen of landen in een postconflictsituatie (bijvoorbeeld capaciteitsopbouw, opbouw van staatsstructuren).

• Topprioriteit toekennen aan lokale analyses en bij de vaststelling van steunstrategieën rekening houden met het aspect legitimiteit.

Harmonisatie

• Coördinatie van de maatregelen en de financiële steun voor decentralisatie en plaatselijke governance tussen de samenwerkingsactoren onderling en met het partnerland.

• Bevordering van een territoriale aanpak van de ontwikkeling, wat de weg baant voor geïntegreerde oplossingen die samenhang met het sectorale beleid stimuleren.

• Steun voor plaatselijke governance en decentralisatie op lange termijn.

• Bij alle steunstrategieën en –programma's voor plaatselijke governance en decentralisatie rekening houden met de aspecten mensenrechten, kinderrechten, rechten van inheemse bevolkingsgroepen, kansengelijkheid, sociale integratie, gender, jongeren, corruptiebestrijding, hiv/aids, milieu en klimaatverandering.

Resultaten

• Steun voor de toepassing van systemen voor de controle en evaluatie van decentralisatie en hervorming van de plaatselijke governance, meer in het bijzonder door het bevorderen van informatie-uitwisseling, follow-up en evaluatie op centraal en plaatselijk niveau, en door ontwikkeling van de statistiekcapaciteit.

• Zorgen voor de follow-up en evaluatie van de toepassing van de in het document genoemde samenwerkingsbeginselen.

• Verbintenis om te investeren in leerprocessen en het delen van ervaringen met steun voor de plaatselijke governance en de decentralisatie.

Wederzijdse verantwoordingsplicht

• Bevordering van de wederzijdse verantwoordingsplicht en de voorspelbaarheid en transparantie van de betrekkingen met de plaatselijke partners en het gebruik van de middelen voor ontwikkelingssamenwerking.

• Bevordering van daadwerkelijke reciprociteit bij de uitwisseling tussen samenwerkingspartners.

NL

NL

II HOOFDLIJNEN VAN DE STEUN VOOR PLAATSELIJKE DEMOCRATISCHE GOVERNANCE EN DECENTRALISATIE

In dit document worden operationele beginselen voor steun aan de plaatselijke democratische governance en decentralisatie gedefinieerd en verspreid. Deze beginselen moeten worden aangepast aan de specifieke kenmerken van de lokale context.

1. Bevordering van een nationaal kader voor het stimuleren van de plaatselijke democratische governance

1.1. Het welslagen van steun voor plaatselijke democratische governance en decentralisatie vereist politieke wil en een nationaal juridisch kader in de partnerlanden waarbij de taakverdeling, de verantwoordelijkheden en de middelen duidelijk aan de verschillende overheidsniveaus worden toegekend en de voorwaarden voor gedeelde governance zijn omschreven.

Bestuur op verschillende niveaus kan worden bevorderd door de volgende operationele maatregelen:

• Steun voor institutionele regelingen die de dialoog tussen verschillende overheidsniveaus bevorderen, waardoor wordt gezorgd voor samenhang tussen de nationale en plaatselijke beleidsontwikkeling en planning.

• Ontwikkeling van de capaciteiten van nationale structuren voor het uitstippelen en uitvoeren van het beleid en de strategieën inzake decentralisatie, met bijzondere aandacht voor coördinatie, goede planning en goed financieel beheer, controle en evaluatie van de uitvoering.

• Ontwikkeling van de capaciteit van plaatselijke overheden, vooral op het gebied van dialoog en samenwerking met de verschillende overheidsniveaus.

• Ondersteuning van de rol van nationale, regionale, internationale en continentale verenigingen van plaatselijke overheden door bevordering van hun belangen, met name door ondersteuning van hun capaciteitsopbouw en erkenning van de noodzaak dat zij financiële steun krijgen.

2. Versterking van plaatselijke democratische governance

Steun voor plaatselijke governance moet kansengelijkheid, transparantie, verantwoordelijkheid, genderbewustzijn en de actieve participatie van alle actoren bevorderen teneinde het wederzijds vertrouwen en de doeltreffendheid van het overheidsoptreden voor ontwikkeling te versterken.

2.1. Consolidatie van de legitimiteit van de plaatselijke overheden

• Steun voor mechanismen voor de verantwoordingsplicht van plaatselijke overheden tegenover de centrale regering en de burgers en tegenover elkaar.

• Steun voor institutionele raamwerken die het recht op informatie waarborgen en de dialoog, de taakverdeling en de consensus tussen alle sociale groepen, met inbegrip van gemarginaliseerde groepen, aanmoedigen.

• Capaciteitsontwikkeling van plaatselijke overheden, met name met het oog op de toepassing van een participatief beleid door de deelname van vooral vrouwen en

kinderen aan de plaatselijke besluitvorming te versterken om zo de duurzaamheid ervan te verzekeren.

NL

NL

2.2. Versterking van het maatschappelijk middenveld met het oog op de actieve participatie daarvan aan plaatselijke governance en decentralisatie

• Erkenning van de autonomie, de diversiteit en de rol van maatschappelijke organisaties als deelnemers aan de beleidsdialoog en gesprekspartners van de overheidsinstellingen en op het gebied van sociale dienstverlening en basisinfrastructuur.

• Bevordering van actief en participatief burgerschap door steun voor de deelname van maatschappelijke organisaties aan beleidsuitstippeling, planning, budgettering, toezicht en evaluatie.

• Ontwikkeling van de capaciteit van maatschappelijke organisaties op nationaal, plaatselijk en gemeentelijk niveau met het oog op hun betrokkenheid bij plaatselijke overheidsmaatregelen.

3. Bevordering van de plaatselijke sociale en economische ontwikkeling met het oog op de bestrijding van armoede en ongelijkheid

De efficiency van territoriale ontwikkelingsstrategieën die door plaatselijke actoren worden uitgewerkt en uitgevoerd, vereist een goed evenwicht tussen maatregelen voor economische ontwikkeling, kansengelijkheid en milieu. Er moet worden gestreefd naar coherentie met het sectorale beleid op nationaal niveau, rekening houdend met de eisen van de ruimtelijke ordening.

3.1. Zorgen voor gelijke toegang tot plaatselijke overheidsdiensten

• De toegang tot essentiële diensten moet een fundamenteel sociaal recht zijn, en het bereik, de kwaliteit en de toegang van de sociale basisinfrastructuur moeten worden verbeterd.

• Steun voor de capaciteit van plaatselijke overheden voor het verstrekken van plaatselijke diensten, door te streven naar een efficiënt en duurzaam beheer op basis van de participatie van alle betrokken actoren (gebruikers, contractanten, centrale overheidsdiensten), de aanpassing aan specifieke plaatselijke omstandigheden en het streven naar institutionele, financiële en ecologische duurzaamheid.

3.2. Bevordering van de plaatselijke economische ontwikkeling

• Steun voor de rol van plaatselijke overheden als katalysator en stimulans van plaatselijke economische ontwikkeling.

• Bevordering van het creëren van gunstige omstandigheden voor de particuliere sector en van het ontstaan van economische activiteiten die de aanzet tot maatschappelijke structuren vormen (privaatpublieke partnerschappen, financiering van infrastructuur, veiligstelling van grondbezit, toegang tot financiële diensten).

• Aanmoediging van het gebruik van plaatselijke middelen en mogelijkheden en plaatselijke ondernemingen ruimere bekendheid geven op nationaal en internationaal niveau.

• Aanmoediging van een multisectorale aanpak waarbij economische en ruimtelijke ontwikkeling worden geïntegreerd (bijvoorbeeld toegang tot overheidsdiensten en bescherming van natuurlijke hulpbronnen).

3.3 Bevordering van duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen

• Steun voor de rol van plaatselijke overheden bij het gecoördineerd en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen overeenkomstig het nationale beleid.

NL

NL

4. Versterking van de fiscale decentralisatie en de financiering van plaatselijke overheden

Teneinde in te spelen op de aanzienlijke financiële behoeften van de plaatselijke overheden moeten specifieke op hun maat toegesneden plannen worden vastgesteld zodat zij hun bevoegdheden overeenkomstig de decentralisatiewetgeving kunnen uitoefenen.

4.1. Versterking van de mobilisatie en voorspelbaarheid van de middelen van plaatselijke overheden

• Bevordering van de duurzame mobilisatie van de eigen middelen van plaatselijke overheden in samenwerking met de desbetreffende diensten. Bevorderen van het opzetten van een duurzaam en flexibel lokaal belastingstelsel met gebruikmaking van verschillende categorieën middelen, dat is aangepast aan de specifieke territoriale kenmerken en de nieuwe economische realiteiten en in overeenstemming met het nationale belastingstelsel is.

• Versterking van het vermogen van plaatselijke overheden om toegang te krijgen tot externe middelen zoals ontwikkelingsprojecten, sectorale programma's en toegang tot de financiële markt. Bij de opstelling van plaatselijke begrotingen rekening houden met de prognoses inzake de projectsteun van alle ontwikkelingspartners.

• Bijdragen tot de vaststelling van mechanismen voor de regelmatige, transparante en voorspelbare overdracht van financiële middelen van de staat naar de subnationale overheden en steun voor vereveningsprocedures om het evenwicht en de solidariteit tussen de gebieden te versterken.

4.2. Versterking van de financiële plaatselijke governance om het beheer van de plaatselijke middelen transparanter te maken

• Steun voor de capaciteit van de plaatselijke overheden om op basis van informatie en dialoog tussen de plaatselijke actoren uitgavenprioriteiten vast te stellen.

• Versterking van een transparant mechanisme voor het verrichten van vastleggingen en betalingen door plaatselijke overheden via het opzetten van boekhoudsystemen en voortgezette personeelsopleiding.

III PROCEDURES VOOR SAMENWERKING MET EUROPESE ACTOREN De Europese ontwikkelingspartners verbinden zich ertoe hun maatregelen te harmoniseren en te coördineren met eerbiediging van het specifieke karakter van de instrumenten van de verschillende actoren. Zij betrekken de plaatselijke overheden van de partnerlanden bij iedere vordering van hun steun voor plaatselijke ontwikkeling (uitwerking, planning, controle en evaluatie). Zij streven naar samenhang tussen hun gebruikelijke steunprocedures en de nationale strategieën en systemen en met de programmerings- en begrotingscapaciteit van de plaatselijke overheid. Zij verbinden zich tot de volgende maatregelen:

• Versterking van de samenwerkingsmaatregelen ter ondersteuning van plaatselijke governance en decentralisatie.

• Binnen de perken van het bestaande juridische kader, aanmoediging en ontwikkeling van duurzame partnerschappen tussen Europese plaatselijke overheden en plaatselijke overheden uit het Zuiden en tussen plaatselijke overheden uit het Zuiden onderling. Hierdoor kunnen uitwisselingen en

capaciteitsontwikkeling op het gebied van plaatselijke governance worden gestimuleerd. Bevordering van samenwerkingspartnerschappen tussen plaatselijke overheden uit verschillende Europese lidstaten met het oog op een sterkere deling van middelen.

• Bevordering van bewustmaking en educatie van de Europese publieke opinie op ontwikkelingsgebied.

NL

NL

Meer in het bijzonder gaan zij de volgende verbintenissen aan:

• Wat de EU-lidstaten en de Europese Commissie betreft, toepassing van de EU- gedragscode inzake complementariteit en taakverdeling in het ontwikkelingsbeleid, teneinde de steun doeltreffender te maken.

• Wat met name de lidstaten, de Europese Commissie en de Europese plaatselijke overheden betreft, verdere stappen, in het kader van een fiduciaire risicocontrole, naar het opzetten van mechanismen voor directe steun aan de begrotingen of de lokale ontwikkelingsfondsen van de plaatselijke overheden. De toepassing van deze steunvormen, die niet in de plaats mogen komen van de eigen middelen van de plaatselijke overheden, is gebaseerd op de erkenning van hun leidende rol bij het beheer van het plaatselijke beleid.

• Wat de maatschappelijke organisaties betreft, streven naar coördinatie met andere steunmaatregelen en naar het sluiten van contracten met de plaatselijke overheden met eerbiediging van hun autonomie.

• De betrokkenheid van verschillende openbare en niet-overheidsactoren bij de ontwikkelingssamenwerking stimuleren, met name via een passend wetgevend en institutioneel kader.

IV VERSLAGLEGGING OVER VORDERINGEN BIJ DE IMPLEMENTATIE VAN DEZE MEDEDELING

• De follow-up van de tenuitvoerlegging van dit document moet worden gebaseerd op een partnerschap met participatie van alle actoren die aan de opstelling en tenuitvoerlegging van het document hebben deelgenomen: controle van de uitvoering ter plaatse, analyse van ervaringen, vergaderingen om de balans op te maken, uitbreiding van het taakgebied van het document en bijdragen tot het internationale debat.

• Dit partnerschapsmechanisme moet gericht zijn op het ontwikkelen van complementariteit en synergie met bestaande initiatieven op nationaal en internationaal niveau.