O P E E N K R U I S P U N T
Evaluatierapport
Publicatienummer: 05OI09
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van EZ.
Auteurs: Dr. Rob van Lambalgen Drs. Edgar van Leest Drs. Hans Slijp Dr.ir. Eppo Bolhuis
B&A
Louis Couperusplein 2 Postbus 829
2501 CV Den Haag T (070) 3029500 F (070) 3029501
e-mail: info@bagroep.nl http: www.bagroep.nl
© Copyright B&A Groep 2005.
Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. (Dossiernummer 44497930 – 35122.)
B&A is gevestigd in Den Haag, Deventer en Amsterdam
23-03-05 12:27
De onderzoekers van B&A bedanken alle geïnterviewden voor hun constructieve medewerking aan deze evaluatie.
Rob van Lambalgen Hans Slijp
Edgar van Leest Eppo Bolhuis
1 Aanleiding en opzet voor evaluatie 17
2 Profiel, kerngegevens en krachtenveld Kamers van Koophandel 21 3 Leeswijzer 27
Ex-post evaluatie 29
4 Effectiviteit van de Kamers van Koophandel binnen | wettelijke kaders 31
5 Efficiëntie van de Kamers van Koophandel 49 6 Bestuurlijk functioneren 53
7 Sturings- en toezichtrelatie van EZ 61 8 Financieringsstructuur 65
9 Gebiedsindeling 75
10 Grensoverschrijdende samenwerking 81
11 Adaptief vermogen van de Kamers van Koophandel 85 12 Conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van de
ex-post evaluatie 91 Ex-ante evaluatie 99
13 Ex-ante evaluatie: een verkenning van mogelijkheden voor de Kamers van Koophandel 101
14 Uitwerking mogelijk toekomstige modellen 107 15 Beantwoording van de ex-ante vragen 131 Bijlage 1 Leden van de begeleidingscommissie 137 Bijlage 2 Geraadpleegde personen 139
Bijlage 3 Geraadpleegde documenten 143
Bijlagenrapport: De Kamers van Koophandel in cijfers 145
heeft uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken.
De evaluatievraag van EZ richt zich zowel op de effectiviteit als de efficiëntie van de Kamers van Koophandel in de periode 2001-2004 (ex-post evaluatie), als op mogelijke toekomstscenario’s voor de Kamers van Koophandel, rekening houdend met relevante ontwikkelingen (ex-ante evaluatie).
Ten behoeve van de evaluatie is een analysekader ontwikkeld waarbinnen de
onderzoeksvragen zijn gegroepeerd naar thema’s. Deze thema’s zijn sturing en toezicht, effectiviteit en efficiëntie, financieringsmodel, samenhang en samenwerking met derden, gebiedsindeling en grensoverschrijdende samenwerking en adaptief vermogen.
Hoofdconclusies en aanbevelingen
De Kamers hebben binnen het kader van de wet gedurende de evaluatieperiode een voldoende prestatie geleverd1.
De Kamers opereren echter in een dynamisch krachtenveld met politieke, economische, sociale, technologische en organisatorische ontwikkelingen. Deze veelal onomkeerbare ontwikkelingen zetten het functioneren van de Kamers continu onder druk. Dit vertaalt zich naar steeds meer knelpunten op de vier dimensies taken, bestuurlijke structuur &
aansturing, financiering en organisatie van de Kamers van Koophandel. Deze knelpunten laten zich steeds moeilijker binnen het huidige stelsel oplossen. De synergie tussen de huidige taken van de Kamers is beperkt en zal mede door de autonome veranderingen in met name technologie en marktvraag verder verminderen. Continuering van het huidige stelsel zal daarom leiden tot onvoldoende prestaties op de aspecten effectiviteit en efficiency.
In het rapport is een aantal toekomstscenario’s uitgewerkt die oplossingen kunnen bieden voor de geconstateerde knelpunten. Deze scenario's zijn uitgewerkt voor de vier dimensies en onderbouwd met voor- en nadelen.
Gezien het voldoende presteren van de Kamers dienen deze zo min mogelijk belast te worden met tijdelijke maatregelen. Wel dient er aandacht te zijn voor korte termijn prestatieverbeteringen.
EZ dient op basis van haar eigen ambitieniveau en rekening houdend met de genoemde ontwikkelingen en knelpunten vooral de energie te richten op het ontwikkelen van een lange termijn visie en een daarbij passend scenario te kiezen.
1 Ondanks het feit dat hiervoor vaak harde en objectieve criteria ontbreken om dit vast te stellen
Belangrijkste conclusies en aanbevelingen per thema Conclusies ten aanzien van effectiviteit
De drie kerntaken registreren, voorlichting en regiostimulering zijn in aard, omvang en wijze van uitvoering sterk gewijzigd in de afgelopen jaren.
Voor geen van de kerntaken zijn prestatie-indicatoren en objectieve toetsingscriteria vastgesteld op basis waarvan de effectiviteit kan worden beoordeeld.
In het algemeen kan worden gesteld dat de samenhang en synergie tussen de kerntaken beperkt is en beperkter wordt. Autonome ontwikkelingen in met name ICT en de response hierop vanuit de vraagzijde leiden tot een sterke centralisatie in voorbereiding en uitvoering van met name de taken registratie en voorlichting. De loketfunctie gerelateerd aan zowel de registratie als de voorlichtingstaak ondervindt hierdoor ook een wijziging in verschijningsvorm en openingstijden. Wijzigingen in beleidsambities laten tegelijkertijd een behoefte zien aan de zijde van de overheid voor een landelijke en zoveel mogelijke uniforme uitvoering van een aantal
beleidsmaatregelen. De synergie in kerntaken zoals deze naar voren kan komen in bundeling van informatie, bereikbaarheid en competenties is in de afgelopen jaren afgenomen.
Op basis van subjectieve criteria en meningen kan worden geconcludeerd dat de Kamers de toebedeelde taken binnen het kader van de wet voldoende effectief uitvoeren.
Effectieve uitvoering van de kerntaken behoeft steeds meer centrale aansturing en daarmee een andere organisatiestructuur.
Kamers kennen intensieve bestuurlijke samenwerking; de waardering van de Kamers door samenwerkingpartners varieert sterk.
Kerntaak registreren:
Kamers hebben gezamenlijk middels de VVK een Centraal-Digitaal Handelsregister gerealiseerd, dat dankzij internet in toenemende mate geraadpleegd wordt door ondernemers
Kamers zijn technisch klaar om het Basis Bedrijven Registeren te beheren
De huidige bestuurlijke structuur werkt belemmerend om duurzame afspraken te maken ten aanzien van het BBR en een voldoende oplossing te bieden voor een effectieve aansturing
Kerntaak loket/voorlichting:
De behoefte aan informatie bij ondernemers en de wijze van informatieverstrekking en informatieontwikkeling zijn sterk veranderd in de afgelopen jaren. Deze
ontwikkeling zal zich voorzetten en heeft consequenties voor toekomstige beleidsontwikkelingen van de Kamers
De uitvoering van deze kerntaak laat kwantitatieve groei (verstrekking van producten) en kwalitatieve verbetering zien
Voorlichting vindt plaats voor een beperkte doelgroep en richt zich op een deel van de levenscyclus van bedrijven (begin en eind)
Voorlichting is gefocust op vier thema’s en wordt centraal ontwikkeld
De concurrentietoets voldoet in de praktijk, waardoor wettelijke aanscherping niet nodig is
Kerntaak regiostimulering:
Het begrip regiostimulering is niet helder afgebakend
Regiostimulering wordt belangrijk gevonden, maar de effectiviteit is moeilijk vast te stellen
Kamers verschillen onderling sterk ten aanzien van de rol die ze in de regio spelen en de impact die zie hebben op het stimuleren van de regionale economie. Dit wordt grotendeels verklaard door schaalgrootte en factoren in met name de omgeving van een Kamer
Kamers zijn bezig met veel kleine projecten. De vraag komt op of aanvullende focus op enkele grotere projecten (of per Kamer of door samenhang tussen projecten en samenwerking met andere Kamers) niet meer impact kan hebben
Conclusies ten aanzien van efficiëntie
De Kamers van Koophandel hebben gedurende de evaluatieperiode efficiëntieverbeteringen laten zien.
Benchmarking met prestatie-indicatoren laat echter nog zeer grote verschillen zien tussen Kamers onderling.
Schaalgrootte en autonomie beperken de mogelijkheden om effectief te sturen op efficiëntie en kosten. Een sterkere centrale sturing en normering van werkzaamheden kan een bijdrage leveren aan het realiseren van een hogere graad van efficiëntie.
Conclusies ten aanzien van bestuurlijk functioneren
De algemeen besturen van de Kamers van Koophandel zijn gedurende de evaluatieperiode sterker in hun beleidsbepalende rol gekomen. Een aantal mechanismen zet die beleidsbepalende rol echter blijvend onder druk:
- De grote omvang van besturen belemmert de bestuurlijke kwaliteit en slagkracht - Gespannen verhoudingen tussen de Kamers en benoemende organisaties - De huidige wijze van samenstellen van besturen welke geen waarborg is voor
representativiteit
- Vermindering van de decentrale beslissingsmacht door het meer en meer vastleggen op collectieve Kamerbrede uitgangspunten, -afspraken en uitvoering, met name voor Handelsregister- en voorlichtingstaken; regionale bestuurlijke macht is in de praktijk vrijwel beperkt tot de taak regiostimulering
De omvang van de besturen is buitenproportioneel groot in relatie tot omvang van de te besturen mensen en middelen. Dit knelpunt zal in omvang toenemen bij een verdere centralisatie van taken. Aanbevolen wordt om de verantwoordelijkheid voor
professioneel besturen wettelijk te scheiden van de noodzaak om breed te kunnen klankborden met de doelgroep ondernemers om draagvlak voor het
uitvoeringsprogramma te verkrijgen.
Conclusies ten aanzien van de sturings- en toezichtrelatie van EZ
De verschuiving van het Kamerdossier van directoraat-generaal Marktwerking naar Ondernemerschap & Innovatie heeft positief uitgewerkt voor de relatie van EZ met de Kamers.
De aandacht en aansturing voor de Kamers van Koophandel is verkaveld over allerlei (deel-)dossiers. Sturing en toezicht door het ministerie van EZ is daarmee sterk gefragmenteerd. Daarbij opereert EZ vanuit verschillende rollen (toezichthouder,
opdrachtgever, partner). Een eenduidig sturings- en afwegingskader dat de verbinding aangeeft tussen resultaten van Kamers enerzijds en taken van Kamers en
doelstellingen van EZ anderzijds ontbreekt. De aansturing is nu te veel op input en proces en te weinig op resultaat.
De ambitie van EZ ten aanzien van de Kamers verschuift: EZ wenst steeds meer een inhoudelijke sturing te kunnen geven aan het beleid van de Kamers. EZ dient daartoe een lange termijn visie te ontwikkelen over de samenwerkingsrelatie met de Kamers en een daarop toegesneden sturings- en toezichtsrelatie vorm te geven, waarbij rollen als toezichthouder, opdrachtgever en partner goed te scheiden zijn.
Conclusies ten aanzien van de financieringsstructuur
De financiële analyse laat grote onderlinge verschillen tussen Kamers zien. Verder is er gedurende de evaluatieperiode een algehele toename in kosten geweest (14,1%
inclusief VVK). Verlaging van de heffingen, zoals de bedoeling was van de nieuwe wet in 1997, is niet gerealiseerd.
Toerekening van heffingskosten naar kerntaken is niet zuiver te maken en leidt tot onnodige administratieve rompslomp.
De groei van inkomsten door productverkopen lijkt gestagneerd (bij gelijkblijvend prijsniveau). Het ambitie niveau voor het profijtbeginsel (35%) is niet gerealiseerd.
Handhaving van het profijtbeginsel als besturingsinstrument lijkt niet wenselijk, omdat het tot oneigenlijke en onbedoelde compensatiemechanismen leidt. Sturing op opbrengsten en uitgaven moet anders geregeld worden.
Onderscheid in en hoogte van heffingen is geen issue voor ondernemers. Wel is een aantal kostenposten door ondernemers genoemd die als onnodig worden ervaren en die in het kader van (administratieve) lastenlichting geschrapt zouden kunnen worden.
Significante bezuinigingen lijken haalbaar. Deze kunnen het best gerealiseerd worden door harmonisatie van de heffingen en door het maken van centrale afspraken over standaardisatie, allocatie van competenties en operationele planning ten aanzien van de inzet van specifieke competenties.
De Kamers hebben de afgelopen jaren beperkt ingeteerd op het eigen vermogen. Het eigen vermogen bedroeg eind 2003 circa 63% van de begroting van de gezamenlijke Kamers.
Conclusies ten aanzien van gebiedsindeling
De huidige indeling in Kamergebieden laat grote verschillen zien in aantal te bedienen bedrijven. Het wijzigen van gebiedsindeling vormt voor Kamers van Koophandel geen interessante route om te komen tot prestatieverbeteringen of kostenreductie:
Kamers kunnen verschillende criteria hanteren om te komen tot optimale gebiedsindelingen
Verdere verbetering van kerntaken leidt tot verschillende oplossingen voor gebiedsindeling
Kamers komen ook uit eigen beweging al tot bovenregionale samenwerking Heroverweging van gebiedsindeling is alleen zinvol vanuit een lange termijn visie op de toekomstige ontwikkeling van kerntaken.
Deze visie kan erop gericht zijn om lokaal, regionaal en nationaal economisch beleid effectief met elkaar te verbinden. De Kamers kunnen hierin een belangrijke rol
vervullen, omdat de Kamers op microniveau werken, georganiseerd zijn op meso- niveau en EZ aansluiting zoekt op macroniveau.
Conclusies ten aanzien van grensoverschrijdende samenwerking
Het belang van grensoverschrijdende samenwerking wordt breed gedragen. Dit geldt met name voor grenskamers die met aangrenzende buitenlandse regio’s een
economisch samenhangend gebied vormen. De huidige Wet op de Kamers van Koophandel biedt voldoende ruimte om samenwerking op projectbasis invulling te geven.
Structuurwijzigingen en wetsaanpassingen zijn niet nodig om verder vorm en inhoud te geven aan grensoverschrijdende samenwerking.
Andere vormen van grensoverschrijdende samenwerking, zoals handelsmissies en jumelages, worden door ondernemers en benoemende partijen niet tot de taken van de Kamers gerekend.
Conclusies ten aanzien van het adaptief vermogen van de Kamers
De Kamers bewegen zich in een dynamische krachtenveld. EZ overweegt momenteel om de Kamers nieuwe taken op te dragen.
Daartoe is nagegaan of de Kamers over voldoende adaptief vermogen beschikken om deze taken goed en snel ter hand te nemen.
Geconcludeerd kan worden dat de Kamers van Koophandel in de afgelopen vier jaar blijk hebben gegeven over voldoende adaptief vermogen te beschikken, gezien de opvolging van eerdere actiepunten zoals genoemd in brieven van staatssecretarissen en gezien de (uit eigen beweging) doorgevoerde maatregelen ter verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van de Kamers als geheel.
Actiepunten uit de nota In actie voor ondernemers! sluiten goed aan bij de expertisevelden van de Kamers van Koophandel. Deze zijn dan ook voldoende
geëquipeerd om betreffende acties ter hand te nemen. De nieuwe activiteiten kunnen gefinancierd worden uit de huidige heffing 2 indien Kamers schuiven met
beleidsprioriteiten, dan wel uit aanvullende financiering vanuit EZ of door verhoging van heffing 2.
In de evaluatieperiode is echter gebleken dat de huidige organisatiestructuur een aantal beperkingen kent om in hoog tempo en met uniformiteit aanpassingen door te voeren. Indien EZ de ambitie heeft om de Kamers van Koophandel in te kunnen zetten als effectief uitvoeringsinstrument van EZ-beleid dan dient de organisatiestructuur hierop aangepast te worden.
Ex-ante modellen: mogelijke toekomstscenario’s voor de Kamers van Koophandel Het verdient aanbeveling te overwegen om een belangrijke groep van de
bovengenoemde knelpunten op te lossen middels een stelselwijziging. In de ex-ante evaluatie is een aantal modellen uitgewerkt die oplossingsrichtingen bieden langs de dimensies bestuurlijke structuur & aansturing, taken & functies, organisatie en financiering. Deze modellen zijn hieronder schematisch weergegeven.
Er is nadrukkelijk voor gekozen geen aanbevelingen op te stellen inzake een voorkeur voor een model. Per model en variant zijn voor- en nadelen aan gegeven. Deze komen voort uit de mate waarin een modelstructuur aangrijpingspunten biedt voor het oplossen van in de ex-post evaluatie gesignaleerde knelpunten, de mate waarin
ingespeeld kan worden op een eventuele taakuitbreiding, de mate waarin nieuwe knelpunten kunnen ontstaan bij een gegeven structuur en de verwachting van de hoogte van de transformatiekosten welke gerelateerd zijn aan een migratie van de huidige situatie naar een mogelijk toekomstig model.
De vier uitgewerkte modellen zijn de volgende:
Model 1: met 21 ZBO’s
Alg bestuur
Directeur
Kamer organisatie Benoemende organisaties
SER
EZ: toezichthouder
21 x Alg
leden vergadering
Directeur
VVK organisatie Centrale autoriteit
Organisatie CDHR/BBR
Publiek recht Privaat recht Model 2: 22 ZBO’s
Alg bestuur
Directeur
Kamer organisatie Benoemende organisaties
SER
EZ: toezichthouder
21 x
Alg leden vergadering
Directeur
VVK organisatie
Publiek recht
Privaat recht
Alg bestuur
Publiek recht
?
Directeur Register org
?
Model 3: 1 ZBO
Lokale inbreng
Alg bestuur
Directeur
Centrale Kamer organisatie Benoemende organisaties
SER
EZ: toezichthouder
Publiek recht
Directeur
regionale vestiging
Model 4: 2 ZBO’s
EZ: toezichthouder
Lokaal klankbord
Alg bestuur
Directeur
Centrale Kamer organisatie Benoemende organisaties
SER
Publiek recht
Directeur
regionale vestiging
Alg bestuur
Publiek recht
Directeur Register org
?
Tenslotte is ook een tweetal varianten uitgewerkt. Deze varianten komen voort uit het interdepartementaal Beleidsonderzoek “Een herkenbare staat: investeren in de overheid” (rapport van de werkgroep Verzelfstandiging Organisaties op Rijksniveau).
Deze twee varianten zijn uitwerkingen van de denkmodellen als genoemd in
bovenstaand rapport, waarin ofwel sprake is van het onderbrengen van taken binnen een ministerie, of wel waarin sprake is van het overdragen van openbaar gezag naar een private rechtspersoon voor het uitvoeren van een aantal wettelijke taken. De mogelijkheid voor een Zelfstandig Overheidsrechtspersoon wordt in de ex ante evaluatie benaderd via de eerste 4 modellen.
De uitwerking betreft hier de variant: agentschap
Lokaal inbreng
Directeur
Centrale Kamer organisatie
EZ: verantwoordelijk
Publiek recht
Directeur
regionale vestiging Benoemende organisaties
SER
en de variant: privatisering
Kamers van Koophandel (resterend deel onder publiek recht)
Benoemende organisaties SER
Publiek recht
Private organisatie
Privaat recht
Directeur uitvoerings organisatie
EZ: toezichthouder EZ: opdrachtgever
In de geschetste modellen en varianten is het onderwerp transformatiekosten steeds aan bod gekomen. Deze kosten reflecteren enerzijds de inspanningen welke nodig zijn om van de huidige situatie naar de modelvariant te migreren en anderzijds ontstaan deze kosten door de wijze waarop de harde ingrepen in formatie en rechtsvormen een vertaling vinden naar betaling in de sfeer van de arbeidsomstandigheden.
In de ex-post analyse is vastgesteld dat de Kamers beschikken over een goed adaptief vermogen. Zij mogen in staat worden geacht om in een bepaalde periode, indien de koers helder is aangegeven, organisch toe te werken naar een nieuwe situatie. Een harde structuurwijziging is niet aan te raden. Een periode van tenminste 4 jaar lijkt nodig om naar een andere structuur te bewegen.
Binnen het organisch groeipad kan gebruik worden gemaakt van de “natuurlijke”
momenten zoals vervanging van een functionaris, bestuurder of het einde van een afschrijvingstermijn om de beweging naar de gewenste oplossing te bewerkstelligen.
Een goede regie is hierbij wel gewenst.
1 A ANLEIDING EN OPZET VOOR EVALUATIE
1.1
AANLEIDING VOOR DE EVALUATIEDit rapport beschrijft de evaluatie van de Wet op de Kamers van Koophandel die B&A heeft uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ). De Wet op de Kamers van Koophandel is in 1997 in werking getreden en dient vierjaarlijks te worden geëvalueerd. Een eerste vierjaarlijkse evaluatie is uitgevoerd in 2001. Door juist nu een (tweede) evaluatie uit te voeren, kunnen de uitkomsten ervan een rol spelen ruim voordat de nieuwe besturen van de Kamers van Koophandel aantreden in januari 2006.
De evaluatievraag van EZ richt zich zowel op de effectiviteit als de efficiëntie van de Kamers van Koophandel in de periode 2001-2004 (ex-post evaluatie), als op mogelijke toekomstscenario’s voor de Kamers van Koophandel, rekening houdend met relevante ontwikkelingen (ex-ante evaluatie).
1.2
ONDERZOEKSVRAGENEZ heeft ter voorbereiding van de evaluatie in een probleemstellende notitie aangegeven welke onderwerpen met nadruk onderzocht dienen te worden. De evaluatie geeft antwoord op ten minste de volgende vragen:
A. Wordt het huidig takenpakket van de Kamers van Koophandel sinds de vorige evaluatie (in 2001) goed uitgevoerd? Is er sprake van een effectieve en efficiënte uitvoering (mede in het licht van de scheiding tussen publieke en private taken)?
Hoe kijkt de omgeving van de Kamers hier tegenaan?
B. Wat is de stand van zaken m.b.t. de opvolging van de aanbevelingen van de evaluatie 2001? Wat is het oordeel van de implementatie en welke openstaande punten zijn er nog?
C. Wat is het oordeel over de financieringsstructuur? Voldoet de heffingenstructuur?
Hoe worden de heffingen opgebouwd? Is er voldoende zicht op inkomsten die niet afkomstig zijn uit heffingen?
D. Hoe functioneert de huidige toezichtrelatie tussen EZ en de Kamers van Koophandel? Voldoet de structuur van 21 ZBO’s en een serviceverlenende vereniging in de huidige situatie?
E. In de nota In actie voor ondernemers! wordt een aantal beleidsacties genoemd waar de Kamers van Koophandel een rol zouden kunnen spelen. Zijn de Kamers uitgerust om deze taken efficiënt en effectief uit te voeren?
F. Wat zijn de gevolgen voor de organisatie van de aansturing c.q. het toezicht op de Kamers indien het takenpakket wordt uitgebreid, mede in het licht van de
Kabinetsreactie IBO Verzelfstandiging. Past een nieuw takenpakket binnen de
huidige Wet op de Kamers van Koophandel? Hoe zou de relatie tussen de Kamers en de VVK zich moeten ontwikkelen, uitgaande van een gezonde balans tussen
regionale autonomie en centrale regie. Welke positie nemen de regionale taken in bij een meer nationaal gerichte aansturing? Op welke wijzen kan de relatie tussen EZ en de Kamers worden vormgegeven? Welke gevolgen heeft dit voor:
De status van de Kamers en de rol van de besturen daarin?
De rol van de VVK?
De mogelijkheden voor toezicht door EZ?
Hoe kan de politieke verantwoordelijkheid worden afgebakend ten opzichte van de bestuurlijke verantwoordelijkheid?
G. Wat zou er moeten veranderen aan de financieringsstructuur indien het
takenpakket wordt uitgebreid. In dit verband dient eveneens aandacht te worden besteed aan de vergaringskostensystematiek. Zijn er aanpassingen wenselijk c.q.
noodzakelijk in het heffingensysteem? Hoe kan er voor worden gezorgd dat het profijtbeginsel verder wordt toegepast?
H. Hoe verder met het spanningsveld tussen publieke en private taken? Zit er meerwaarde in de uitvoering door Kamers van de facultatieve taken ten opzichte van uitvoering door privaatrechtelijke organisaties en/of bedrijfsleven en zo ja hoe komen we tot een bevredigende afbakening en aanpak van deze taken?
1.3
ANALYSEKADERHet object van deze evaluatie betreft de Wet op de Kamers van Koophandel uit 1997 en het functioneren van de Kamers van Koophandel sinds de laatste evaluatie in 2001. Als gesproken wordt over de Kamers van Koophandel wordt bedoeld:
- 21 Kamers van Koophandel als Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s)
- Vereniging van Kamers van Koophandel (VVK) als privaatrechtelijke organisatie Ten behoeve van de evaluatie is een analysekader ontwikkeld waarbinnen de onderzoeksvragen zijn gegroepeerd naar thema’s en in onderling verband worden weergegeven. Deze thema’s zijn sturing en toezicht, effectiviteit en efficiëntie, financieringsmodel, samenhang en samenwerking met derden, gebiedsindeling en grensoverschrijdende samenwerking. Aanvullend zal worden gekeken naar het adaptief vermogen van de Kamers van Koophandel. Deze thema’s vormen ook de basis voor de rapportagestructuur voor de ex-post evaluatie. Het analysekader staat weergegeven in onderstaande figuur.
FIGUUR 1.1: ANALYSEKADER EVALUATIE KAMERS VAN KOOPHANDEL Kabinet
Ministerie van EZ
21 KvK’s
VVK Syntens
Effectiviteit en efficiëntie Financieringsmodel Beleidsontwikkelingen
Technologische ontwikkelingen
Samenhang samenwerking Adaptief
vermogen
Overige EZ instrumenten
ROM’s
Andere organisaties Samen- werking
?
Sturing en toezicht
Gebiedsindeling g.o.s.
Wettelijk kader
1.4
WERKWIJZEDe evaluatie is uitgevoerd in de periode september 2004 – februari 2005. Voor de begeleiding van de evaluatie is een commissie ingesteld onder voorzitterschap van prof. dr. J.G. Lambooy die heeft toegezien op methodologie, voortgang en inhoud. De voltallige samenstelling van de begeleidingscommissie is weergegeven in bijlage 1 achter in dit rapport.
Het werkplan kende drie onderzoeksfasen:
1. Feitenverzameling
Voor het evaluatieonderzoek zijn relevante feiten en inzichten verzameld op basis van documentanalyse. Middels een gestructureerde vragenlijst is statistische en
beleidsrelevante informatie verkregen bij de VVK en alle 21 Kamers van Koophandel.
De op deze wijze ontvangen kwantitatieve informatie is gebundeld opgenomen in Bijlagenrapport behorende bij dit evaluatierapport en vormt een belangrijke bouwsteen voor de onderzoeksbevindingen in dit evaluatierapport.
2. Raadpleging
Voor deze evaluatie van de Kamers van Koophandel zijn gestructureerde interviews gehouden met:
- Voorzitters en directeuren van de 21 Kamers van Koophandel - Bestuursleden en directieleden van de VVK
- Relevante dossierhouders bij EZ
- Vertegenwoordigers van benoemende organisaties op nationaal niveau
- Vertegenwoordigers van samenwerkingspartners van de Kamer van Koophandel op nationaal niveau
Ten behoeve van het verkrijgen van adequate regionale verdieping zijn in vijf Kamergebieden – te weten Rijnland, Rotterdam, Oost-Brabant, Friesland en Zuid- Limburg – aanvullende onderzoeksactiviteiten verricht. Het aanvullend onderzoek betreft:
- Raadpleging regionale en lokale belanghebbenden en samenwerkingspartners - Enquêteren van deelnemers aan de Nationale Startersdagen op 6 november in
respectievelijk Leiden, Rotterdam, Eindhoven, Leeuwarden en Maastricht - Telefonische enquête van bedrijven in de vijf genoemde Kamergebieden
In totaal zijn voor deze evaluatie ongeveer 100 personen geïnterviewd. Een compleet overzicht van alle respondenten is achter in dit rapport weergegeven in bijlage 2.
3. Ontwikkeling mogelijke modellen voor een toekomstige structuur
Ten behoeve van ex-ante evaluatie van de Kamer van Koophandel zijn modellen ontwikkeld op basis van:
- Bevindingen en knelpunten uit de ex-post evaluatie
- Extrapolatie van ontwikkelingen waarmee de Kamer van Koophandel te maken heeft
De ex-ante modellen zijn vervolgens inhoudelijk besproken met enkele betrokkenen en (onafhankelijke) experts op haalbaarheid en voor- en nadelen. De modelontwikkeling wordt nader toegelicht in het ex-ante deel van dit evaluatierapport.
1.5
AANBEVELINGEN VOOR DE KORTE EN DE LANGE TERMIJNDe evaluatie van de Kamers van Koophandel leidt tot conclusies en aanbevelingen op twee niveaus, primair gekarakteriseerd door een tijdshorizon waarbinnen de
aanbevelingen gerealiseerd kunnen worden.
1. Korte termijn prestatieverbetering binnen het huidige bestel. Dit betreft verbeterpunten die direct voortvloeien uit de ex-post analyse.
2. Aanbevelingen voor toekomstmodellen die op termijn leiden tot een verhoging van de effectiviteit van de Kamers van Koophandel als onderdeel van het EZ-
instrumentarium. De modellen worden onderbouwd met een voor- en nadelen analyse ter ondersteuning van een besluitvormingsproces. Het is aan EZ om op basis van zelf te ontwikkelen criteria een keuze te maken voor de ontwikkelingsrichting van de Kamers van Koophandel.
2 P ROFIEL , KERNGEGEVENS EN KRACHTENVELD
K AMERS VAN K OOPHANDEL
2.1
BEKNOPTE PROFIELSCHETS KAMERS VAN KOOPHANDEL2.1.1 DE KAMERS VAN KOOPHANDEL EN DE WET
De Wet op de Kamers van Koophandel uit 19972 omschrijft welke taken de Kamers moeten uitvoeren. Deze taken worden onderscheiden in verplichte, facultatieve en niet-wettelijke taken. Tevens geeft de wet aan op welke wijze de uitvoering van deze taken gefinancierd dient te worden. In onderstaand figuur is dit schematisch
weergegeven.
FIGUUR 2.1: WETSARTIKELEN, TAKEN EN HEFFINGEN
Wets- artikel
Handels- register
Regio- stimulering
Beleids- advisering voorlichting
loket
Niet-wettelijke taken 2 (Handelsregister)
23 (KvK)
verplicht
24 (KvK)
facultatief
27 (KvK)
facultatief
H1
H2
H3
P 100%
P 21 ZBO’s 35%
21 AB’s
26 (KvK) facultatief
29 (KvK)
niet-wettelijk VVK
ALV
Aansturing Taken Financiering
Toelichting: De aanduiding Handelsregister duidt op de Handelsregisterwet uit 1996 , de aanduiding KvK duidt op de Wet op de Kamers van Koophandel en Fabrieken uit 1997, H1, H2, H3 duidt op de drie heffingsgrondslagen die voor de Kamers van
2 In combinatie met de Handelsregisterwet uit 1996
Koophandel bij wet zijn geregeld. Met letter P wordt het profijtbeginsel aangeduid (zie paragraaf 2.1.5.). Via de VVK organiseren en beheren de 21 Kamers van Koophandel onder aansturing van een ALV faciliteiten in gezamenlijkheid (zie paragraaf 2.1.6).
2.1.2 KAMERS ZIJN TRIPARTIET BESTUURDE ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN
De Kamers van Koophandel zijn landsdekkend georganiseerd in regio’s als 21
Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s). Iedere Kamer wordt bestuurd door een tripartiet samengesteld algemeen bestuur (AB) met een door de wet bepaald aantal
bestuursleden variërend van 30 tot 48 leden plus een voorzitter. Vanuit het algemeen bestuur wordt een dagelijks bestuur (DB) samengesteld.
2.1.3 KAMERS ALS INSTRUMENT VAN EZ
De Kamers van Koophandel hebben in de wet de taak gekregen de economische belangen van hun regio te behartigen. Een doelstelling die overeenkomt met de doelstelling van het ministerie van EZ (bevordering duurzame economische groei). EZ ziet de Kamer van Koophandel dan ook mede als instrument om dit doel te bereiken.
EZ houdt toezicht op de Kamers maar beschikt ook over diverse mogelijkheden om sturing te geven aan de activiteiten van de Kamers van Koophandel, waaronder:
Goedkeuring van de heffingen
Indienen van voorstellen tot wetswijzigingen 2.1.4 TAKEN VAN KAMERS ZIJN IN DE WET VASTGELEGD
De wet omschrijft de taken die de Kamers van Koophandel moeten of mogen uitvoeren. Artikel 23 in de Wet op de Kamers van Koophandel en Fabrieken verwijst naar de in de Handelsregisterwet beschreven wettelijk verplichte taken van
Handelsregister en loket. Artikelen 24, 26 en 27 beschrijven respectievelijk de wettelijk facultatieve taken voorlichting, beleidsadvisering en regiostimulering. Artikel 29 beschrijft de niet-wettelijke taken.
2.1.5 FINANCIERING VAN KAMERS IS IN DE WET VASTGELEGD
De Kamers van Koophandel worden gefinancierd middels drie heffingen en
opbrengsten van productverkopen. De heffingen zijn gerelateerd aan de taken zoals gerepresenteerd in figuur 2.1:
Heffing 1 ter financiering van de wettelijk verplichte Handelsregistertaak
Heffing 2 ter financiering van de loketoperaties en de voorlichtingstaak
Heffing 3 voor dekking van kosten en uitgaven ten behoeve van regiostimulering De wet gaat er van uit dat de Kamers van Koophandel het profijtbeginsel toepassen, inhoudende dat taken van de Kamers mede gefinancierd dienen te worden met opbrengsten uit productverkopen. In de memorie van toelichting op de wet is gesteld dat er gestreefd moet worden naar een profijtbeginsel van 35% voor de taken zoals
genoemd in artikel 23, 24 en 27. Niet-wettelijke taken dienen volledig uit opbrengsten gefinancierd te worden (profijtbeginsel 100%).
De wet legt beperkingen op ten aanzien van de invulling van het productportfolio van de Kamers van Koophandel en de prijsstelling daarvan:
Kamers mogen geen producten voeren die concurrerend (kunnen) zijn met private partijen. Voor diverse producten bestaat een ‘grijs’ gebied. De Kamers hebben een concurrentietoets ontwikkeld waarin de “Cohen normen” worden toegepast om te bepalen of een product wel of niet door een Kamer gevoerd mag worden3. Voor iedere Kamer van Koophandel afzonderlijk geeft het algemeen bestuur hierover uitsluitsel
Kamers zijn geen commerciële organisaties met winstoogmerk. Prijzen van bijvoorbeeld Handelsregisterproducten worden vastgesteld op basis van kostprijs van productie plus een deel van de vergaringskosten. Deze tarieven worden vastgesteld in samenspraak met EZ en zijn niet dekkend voor de integrale of totale kosten die Kamers maken. Kamers hebben voor een deel van de gevoerde producten niet de vrijheid om zelfstandig prijzen te verhogen om langs die weg het
profijtbeginsel van 35% te realiseren
2.1.6 VVK ALS PRIVAATRECHTELIJK SERVICE-INSTITUUT VOOR GEZAMENLIJKE KAMERACTIVITEITEN Verder hebben de Kamers als gezamenlijk service-instituut de Vereniging van Kamers van Koophandel (VVK). De VVK kent twee hoofdactiviteiten:
B&M (Beleid en Monitoring) richt zich op beleidszaken die ondernemers betreffen, zoals voorlichting, marketing en publiciteit. Daarnaast richt B&M zich op het interne functioneren van de Kamers, zoals kwaliteitszorg, registerbeleid, financiën en informatieprojecten
I&A (Informatie en Automatisering) onderhoudt het computernetwerk van de Kamers en ontwikkelt de software ten behoeve van het Handelsregister. Verder levert I&A vanuit het Handelsregister relevante bedrijfsinformatie aan klanten De VVK wordt bestuurd door de Algemene Ledenvergadering (ALV), samengesteld uit alle 21 voorzitters en 21 directeuren van de aangesloten Kamers. Het dagelijks bestuur van de VVK wordt gevormd uit gekozen leden van de algemeen besturen van de 21 Kamers.
De VVK staat niet in de wet genoemd. De VVK is echter in de loop der jaren een steeds belangrijkere partij geworden voor de Kamers als beheerder van het Handelsregister en als centrale uitvoerder van facilitaire taken. De 21 Kamers opereren als ZBO autonoom, met name ten aanzien van beleidsontwikkeling en -uitvoering. Deze autonomie wordt op gebieden als Handelsregister en voorlichting steeds beperkter als gevolg van bindende afspraken via de VVK.
3 Gebaseerd op het eindrapport van de MDW werkgroep Markt en Overheid van 20 februari 1997
2.2
RELEVANTE KERNGEGEVENS KAMERS VAN KOOPHANDEL (2003)Voor deze evaluatie zijn relevante gegevens verzameld van alle 21 afzonderlijke Kamers van Koophandel. Deze gegevens betreffen aspecten van financiële en
organisatorische aard en zijn in tabelvorm afgedrukt in Bijlagenrapport behorende bij dit evaluatierapport. De meest relevante kerngegevens worden hieronder
weergegeven.
Tabel 2.1 Kerngegevens Kamers van Koophandel 20034
Kamers van Koophandel 21
Aantal vestigingen 60
Personeelsbestand 21 Kamers van Koophandel (fte) 1736,3 waarvan direct toerekenbaar aan kerntaken 1126,9 (64%)
Personeelsbestand VVK (fte) Circa 220
waarvan Informatisering & Automatisering Circa 180 (82%)
Aantal zetels algemeen bestuur (2004) 842
Totale bedrijfslasten (exclusief VVK) € 193 miljoen
Waarvan personeelskosten € 120 miljoen (62%)
Totale inkomsten € 189 miljoen
waarvan uit heffingen € 137 miljoen (72%)
waarvan uit productverkopen € 52 miljoen (28%)
Netto resultaat € 3 miljoen (negatief)
Eigen vermogen € 123 miljoen
2.3
EVALUATIE HOUDT REKENING MET DYNAMISCH KRACHTENVELD ROND KAMERSTerwijl de Kamers van Koophandel oorspronkelijk zelfstandige, nagenoeg afzonderlijk opererende instituties waren is er in de loop van jaren veel veranderd. Het huidige aantal van 21 Kamers van Koophandel is ontstaan uit een aantal fusies om enerzijds beter aan te sluiten bij economische regio’s en anderzijds om te komen tot
schaalvoordelen en kostenbesparingen.
Ook recente ontwikkelingen dwingen de Kamers om zich continu aan te passen.
Hieronder volgt een niet-uitputtende opsomming van ontwikkelingen waar de Kamers momenteel mee te maken hebben:
POLITIEKE ONTWIKKELINGEN
Ontwikkeling van een Basis Bedrijven Register (BBR) door de rijksoverheid
Herijking overheidstaken: publiek of privaat?
Herijking aansturingmodellen vanuit de overheid (ZBO, PBO, etc)
Overweging om takenpakket van de Kamers van Koophandel uit te breiden (conform de EZ-nota’s In actie voor ondernemers en Meer actie voor ondernemers) ECONOMISCHE ONTWIKKELINGEN
Nieuwe koers door Pieken in de Delta
Toenemende internationalisering van het bedrijfsleven
Ontstaan van Euregio’s, leidend tot grensoverschrijdende economische gebiedsindelingen
Bevorderen van innovatie en ondernemerschap SOCIALE ONTWIKKELINGEN
Verschuiving van institutionele maatschappij naar een netwerkmaatschappij
Verschuiving van een aanbod- naar een vraaggestuurde maatschappij TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELINGEN
Technologische ontwikkeling (internet, portals) bepalend voor schaalvergroting mate van centralisatie van taken
ORGANISATORISCH/BESTUURLIJKE ONTWIKKELINGEN
Herijking overlap/complementariteit met taken van andere private of publieke organisaties
Verschuivingen van decentrale en centrale verantwoording (over en weer)
Sturing op output en rendement; leveren van aantoonbare toegevoegde waarde (in het kader van de trend naar afrekenbaarheid van de overheid; VBTB)
Toenemende druk op effectiviteit en efficiëntie, en daarmee op de hoogte van de heffingen
Deze en nog andere ontwikkelingen bepalen tevens het dynamische krachtenveld waarin de Kamers van Koophandel zich bevinden. De evaluatie is uitgevoerd met dit krachtenveld in beeld.
3 L EESWIJZER
Dit evaluatierapport van de Kamers van Koophandel is opgebouwd uit een afzonderlijk deel voor de ex-post evaluatie en een deel voor de ex-ante evaluatie.
EX-POST EVALUATIE
Het analysekader van het evaluatieonderzoek (weergegeven in figuur 1.1 van hoofdstuk 1) laat zien naar welke zaken in de ex-post evaluatie is gekeken.
Achtereenvolgende hoofdstukken betreffen de volgende onderwerpen:
Effectiviteit van de Kamers van Koophandel binnen wettelijke kaders (hoofdstuk 4)
Efficiëntie van de Kamers van Koophandel (hoofdstuk 5)
Bestuurlijk functioneren (hoofdstuk 6)
Sturings- en toezichtrelatie van EZ (hoofdstuk 7)
Financieringsstructuur (hoofdstuk 8)
Gebiedsindeling (hoofdstuk 9)
Grensoverschrijdende samenwerking (hoofdstuk 10)
Adaptief vermogen van de Kamers van Koophandel (hoofdstuk 11)
Ten behoeve van de leesbaarheid is ervoor gekozen ieder hoofdstuk een zelfde opzet te laten hebben. Telkens wordt begonnen met een korte beschrijving van de wettelijke situatie rondom het onderwerp, waarbij indien toepasselijk ook relevante
wetsartikelen worden aangehaald. In de daarop volgende paragrafen worden de bevindingen uit het onderzoek gepresenteerd. De slotparagraaf van ieder hoofdstuk geeft (deel)conclusies.
In het deel van de ex-post evaluatie zijn in beperkte mate aanbevelingen of
oplossingsrichtingen genoemd. Er is voor gekozen om een integraal oordeel over de Kamers van Koophandel te vormen en op basis daarvan knelpunten te benoemen in hoofdstuk 12. De ex-ante evaluatie is er op gericht om de benoemde knelpunten integraal te adresseren in een aantal modellen.
Deze evaluatie betreft een algemene evaluatie van de Kamers van Koophandel. Dit betekent dat er in principe geen vergelijkend onderzoek tussen individuele Kamers is uitgevoerd. Vergelijkingen zijn slechts gemaakt om algemene conclusies te
ondersteunen. Derhalve zijn ook verwijzingen naar personen en/of organisaties zo veel mogelijk achterwege gelaten.
In hoofdstuk 12 worden de ex-post evaluatievragen in concluderende termen
beantwoord. Een goed begrip van conclusies en aanbevelingen uit de ex-post evaluatie is van belang voor oordeelsvorming over korte termijn prestatieverbeteringen van de Kamers van Koophandel binnen het huidige bestel.
EX-ANTE EVALUATIE
De ex-ante evaluatie heeft het oogmerk om te kijken naar de toekomst van de Kamers van Koophandel en om daarbij uitdrukkelijk de vraag te beantwoorden of bestel- of systeemwijzigingen wenselijk of noodzakelijk zijn.
Hoofdstuk 13 beschrijft uitgebreider de vraagstelling ten aanzien van de toekomstige situatie en de onderzoeksaanpak bij de ex-ante evaluatie. De uitwerking van de
mogelijke toekomstige modellen wordt gedaan in hoofdstuk 14. Hoofdstuk 15 geeft tot besluit de beantwoording van de gestelde ex-ante evaluatievragen.
BIJLAGEN EN BIJLAGENRAPPORT
Achter in dit evaluatierapport vindt u de volgende bijlagen:
1. Leden van de begeleidingscommissie 2. Geraadpleegde personen
3. Geraadpleegde documenten
Ter zake deze evaluatie van de Kamers van Koophandel verkregen relevante
onderzoeksgegevens zijn gebundeld in een afzonderlijk bijlagenrapport: De Kamers van Koophandel in cijfers.
4 E FFECTIVITEIT VAN DE K AMERS VAN K OOPHANDEL BINNEN WETTELIJKE KADERS
4.1
HUIDIGE WETTELIJKE SITUATIE4.1.1 OP BASIS VAN DE WET ZIJN ZES TAAKGEBIEDEN TE ONDERSCHEIDEN
Op basis van de Wet op de Kamers van Koophandel en fabrieken uit 1997 en de Handelsregisterwet uit 1997 voeren de Kamers van Koophandel vele taken uit en hebben de afzonderlijke Kamers ruime mate van vrijheid om zelf invulling te geven aan de wijze waarop dat gebeurt. De taken van de Kamers zijn opgenomen in de
Handelsregisterwet in artikel 2 en in de Wet op de Kamers van Koophandel en Fabrieken in artikel 23, 24, 26,27 en 29.
Artikel 2
1. Er is een handelsregister, waarin ondernemingen en rechtspersonen worden ingeschreven overeenkomstig het bepaalde in deze wet.
2. Het handelsregister wordt gehouden door de Kamers van Koophandel Artikel 23
a. Naast de haar bij of krachtens andere wetten opgedragen taken, heeft een Kamer tot taak desgevraagd inlichtingen van algemene aard te verstrekken ten aanzien van het oprichten en drijven van een onderneming in haar gebied.
Artikel 24
Een Kamer kan besluiten de volgende taken uit te oefenen:
b. het desgevraagd geven van gerichte voorlichting op juridisch en economisch terrein ten aanzien van een in haar gebied gevestigde of nog te vestigen onderneming en
het desgevraagd of uit eigen beweging geven van voorlichting over aangelegenheden op juridisch en economisch terrein aan groepen van personen die in haar gebied een onderneming drijven of overwegen een onderneming op te richten.
Artikel 26
1. Een Kamer kan desgevraagd of uit eigen beweging openbare lichamen adviseren voor zover het betreft aangelegenheden die de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening in haar gebied raken. Artikel 20, vijfde lid, tweede en derde volzin, van de Kaderwet adviescolleges is niet van toepassing.
Artikel 27
2. Een Kamer kan besluiten tot het stimuleren van economische ontwikkelingen in haar gebied door middel van het bevorderen van onderzoeken, overlegvormen en samenwerkingsverbanden.
3. Een Kamer kan ten behoeve van een onderzoek, overlegvorm of samenwerkingsverband als bedoeld in het eerste lid een subsidie verstrekken.
Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het totale bedrag dat een Kamer in een jaar op grond van het tweede lid verstrekt.
Artikel 29
Een Kamer kan besluiten andere dan de in dit hoofdstuk of elders bij of krachtens wet geregelde taken uit te oefenen, voor zover deze passen binnen de in artikel 2, eerste lid, aangegeven doelstelling.
4.1.2 KARAKTERISERING VAN TAKEN LEIDT IN DE PRAKTIJK TOT LOGISCHE CLUSTERING IN DRIE KERNTAKEN
De zes in de wet genoemde taken zijn te clusteren in drie kerntaken: registreren, informeren en stimuleren. Deze kerntaken zijn te onderscheiden op basis van eigen karakteristieken en dynamiek in uitvoering. Dit wordt weergegeven in onderstaande figuur.
FIGUUR 4.1: KERNTAKEN KAMER VAN KOOPHANDEL
Handels- register
Regio- stimulering
Beleids- advisering voorlichting
loket
Niet-wettelijke taken
REGISTREREN
•Technologische ontwikkelingen
• Centralisatie, Standaardisatie
• Volume-/transactie gedreven
• Meetbaar, efficiëntie norm
INFORMEREN
• Fysieke bereikbaarheid
• Van aanbod- naar vraagsturing
• Focus op 4 thema’s
• Meetbaar, efficiëntie norm
STIMULEREN
• Beleidsgedreven, vraagarticulatie
• Regionale aanwezigheid
• Programma/project organisatie
• Netwerken
• Rendementmeting moeilijk
Taken Karakteristieken
Wets- artikel
23 verplicht
24 facultatief
27 facultatief
26 facultatief
29 niet-wettelijk
4.1.3 SAMENHANG EN SYNERGIE TUSSEN DE DRIE KERNTAKEN NEMEN AF
In het algemeen kan worden gesteld dat de samenhang en synergie tussen de kerntaken beperkt zijn en beperkter worden.
De in figuur 4.1 genoemde karakteristieken per taakgebied laten zien dat er aan de uitvoeringszijde maar zeer beperkt sprake is van gelijkheid.
Autonome ontwikkelingen in met name ICT en de response hierop vanuit de vraagzijde leiden tot een sterke centralisatie in voorbereiding en uitvoering van met name de taken registratie en voorlichting. De loketfunctie gerelateerd aan zowel de registratie als de voorlichtingstaak ondervindt hierdoor ook een wijziging in verschijningsvorm en openingstijden. Wijzigingen in beleidsambities laten tegelijkertijd een behoefte zien aan de zijde van de overheid voor een landelijke en zoveel mogelijke uniforme uitvoering van een aantal beleidsmaatregelen. De synergie in kerntaken zoals deze naar voren kan komen in bundeling van informatie, bereikbaarheid en competenties is in de afgelopen jaren afgenomen. Fysieke concentratie in vestigingen van de Kamers van Koophandel is in de afgelopen van betekenis verminderd voor het efficiënt en effectief uitvoeren van de drie kerntaken.
Deze drie kerntaken zullen afzonderlijk worden besproken.
4.2
KERNTAAK REGISTREREN IN DYNAMISCH PERSPECTIEF4.2.1 SNELLE ONTWIKKELINGEN VOOR DE HANDELSREGISTERTAAK
De Kamers van Koophandel beheren vanouds het Handelsregister (HR) ten behoeve van het bedrijfsleven. Door technologische ontwikkelingen heeft het uitvoeren en beheren van deze taak een andere vorm en inhoud gekregen en zullen ook in de nabije
toekomst veranderingen plaatsvinden.
De belangrijkste ontwikkelingen worden hieronder chronologisch weergegeven:
Vóór de evaluatieperiode
Kamers centraliseren automatisering van het HR naar een centrale service- organisatie: NV Databank, nu onderdeel van VVK
Hiermee is een eerste scheiding ontstaan tussen frontoffice en backoffice activiteiten. Deze ontwikkeling had twee belangrijke voordelen:
- Gemeenschappelijke softwareontwikkeling leidt tot standaardisatie en uniformiteit
- Een gezamenlijk backoffice (‘de fabriek’) bespaart kosten
Kamers gaan zichzelf ook steeds meer organiseren in frontoffice en backoffice, resulterend in hoogwaardiger contacten met klanten door baliemedewerkers:
hierdoor vervaagt aan de balie enerzijds het scherpe onderscheid tussen registratie- en voorlichtingstaken, terwijl anderzijds het competentieprofiel van de medewerker van hoger niveau moet zijn
Tijdens de evaluatieperiode
Door internet en portalfuncties wordt steeds meer ook de frontoffice functie van de fysieke loketten overgenomen door de techniek: het belang van de private
serviceorganisatie VVK neemt daardoor toe. Deze ontwikkeling raakt direct de bestaansrechtvraag van de Kamers. Dit speelt met name in de periode 2001-2004
Spanning tussen de 21 ZBO’s en de VVK neemt toe: waar ligt de grens tussen de noodzaak tussen centrale afspraken en de wens tot regionale autonomie en invloed?
De rijksoverheid wenst de ontwikkeling van verschillende basisregisters en heeft in dat kader ook de wens te komen tot een Basis Bedrijven Register (BBR). De Kamers van Koophandel zijn gezien de infrastructuur, de kennis en de ervaring een logische keuze om dit register te ontwikkelen en te beheren. Hiervoor is een coherente aansturingstructuur een vereiste. In de huidige situatie is de VVK als
privaatrechtelijke organisatie geen aantrekkelijke partij om een contractrelatie mee aan te gaan
Kamers van Koophandel anticiperen op het BBR door:
- Proeve van bekwaamheid: ontwikkelen en operationaliseren van het Centraal- Digitaal Handelsregister (CD-HR) per begin 2005
- Oprichten van een Centrale Autoriteit als aanspreekpartner voor EZ en met bindende afspraken met de 21 autonome Kamers (de juridische haalbaarheid is nog object van onderzoek voor de Kamers)
- Het per Kamer versneld doorvoeren van besparingen op de Handelsregistertaak
EZ staat ten aanzien van het BBR nu voor een formele beslissing op korte termijn 4.2.2 KERNTAAK REGISTREREN WORDT VOLDOENDE EFFECTIEF UITGEVOERD
De Kamers hebben de afgelopen jaren intensief gewerkt aan het continu verbeteren en toegankelijk maken van het Handelsregister (HR). Zowel centraal bij VVK als decentraal bij de individuele Kamers is geïnvesteerd om te komen tot één gezamenlijke hardware infrastructuur. Centraal is geïnvesteerd in het webbased maken van het HR.
De huidige situatie is dat de 21 Kamers beschikken over een eigen AS-400 computer.
Alle mutaties worden sinds eind 2004 met behulp van het Nationaal
Mutatieprogramma (NMP) landelijk en on-line ingevoerd in het CD-HR (Centraal- Digitaal Handelsregister) dat door de VVK in Woerden wordt beheerd. Individuele Kamers ontvangen diverse malen per dag een updated kopie van de eigen regio voor eigen gebruik. Ondernemers kunnen via internet het CD-HR benaderen.
Het gebruik van het HR door ondernemers is de laatste jaren explosief gestegen:
Afzet profielen KvK on-line (producten te bestellen via internet) is in 4 jaar met 650% gestegen
Afzet on-line producten zoals Elektronisch Gewaarmerkte Uittreksels (EGU), jaarrekeningen en concernrelaties is met 89% gestegen
Deze snelle groei in vraag naar gegevens uit het Handelsregister onderschrijft het belang en de meerwaarde hiervan voor ondernemers.
De in het onderzoek geraadpleegde omgeving van de Kamers (belanghebbenden, samenwerkingspartners, ondernemers en starters) bevestigen het beeld van een effectieve uitvoering van de Handelsregistertaak. Verder wordt genoemd dat Nederland internationaal voorop loopt met het CD-HR.
4.2.3 KAMERS TECHNISCH KLAAR VOOR HET BBR
De overheid heeft de informatie gespecificeerd die opgenomen moet worden in het BBR. Deze informatie vormt een deelverzameling van de informatie in het CD-HR. Er zijn geen technische belemmeringen om deze deelverzameling op enigerlei wijze te extraheren en als BBR beschikbaar te stellen. Het CD-HR is dan ook een uitstekend startpunt voor het BBR.
Het BBR omvat een bredere doelgroep dan het CD-HR. In het BBR moeten ook gegevens opgenomen worden van onder meer agrarische bedrijven (bv’s zijn al opgenomen), maatschappen en overheidsorganisaties. Deze toevoeging betekent een aanvulling van het aantal inschrijvingen met circa 15%.
De Kamers van Koophandel prepareren zich momenteel op het toevoegen van de ont- brekende doelgroepen middels uitbreiding van het CD-HR naar het extended CD-HR.
4.2.4 ER ZIJN NOG WEL AANDACHTSPUNTEN DIE GEADRESSEERD MOETEN WORDEN
Aan het BBR worden hoge kwaliteitseisen gesteld ten aanzien van de betrouwbaarheid van de gegevens. Het BBR dient bijvoorbeeld gebruikt te kunnen worden als betrouw- bare bron van NAW-gegevens van bedrijven, zodat belastingaanslagen op basis hiervan correct verzonden kunnen worden. De Kamers hebben op dit moment onvoldoende (bij wet geregelde) middelen (met name sanctiemogelijkheden) om dit kwaliteitsniveau te realiseren, waardoor bedrijven zich onvoldoende houden aan de plicht om de juiste gegevens te verschaffen en te muteren indien er veranderingen optreden.
De Kamers zijn wel verantwoordelijk voor de identificatie van nieuwe inschrijvers en beschikken verder over controleurs om steekproefsgewijs bedrijven te controleren.
Door de autonomie van de Kamers wordt dit per Kamer geregeld en zijn er verschillen in kwaliteit en intensiteit.
De huidige bestuurlijke structuur van de Kamers (21 ZBO’s en een privaatrechtelijke VVK) bemoeilijkt het maken van eenduidige afspraken. De vraag is of de door de Kamers in het leven geroepen Centrale Autoriteit hiervoor de oplossing is. De Kamers onderzoeken op dit moment zelf de juridische haalbaarheid. Diverse partijen zien de Centrale Autoriteit als een gekunstelde oplossing die louter bedoeld is om de autonomie van de Kamers in stand te houden. De voorkeur van veel partijen gaat uit naar het centraliseren van het Handelsregister en het realiseren van de daarbij passende juridische structuur. Deze oplossing is robuust voor de toekomst en geeft directere toezichts- en sturingsmogelijkheden aan de opdrachtgever.
Enkele daarvoor aangedragen argumenten zijn:
Eén “contract”partner binnen het publieke recht
Verbeterde toezichts- en sturingsrelatie: minder partijen, kortere lijnen
Meer grip op kwaliteit van de gegevens en de uitvoeringsorganisaties
Robuust voor toekomstige ontwikkelingen: er zijn al diverse ontwikkelingen in gang die op termijn vragen om bestuurlijke aanpassingen:
- De komst van autenticatie en registratie via internet vermindert de noodzaak voor fysieke loketten en verandert de wijze van controle op betrouwbaarheid
- De huidige ontwikkelingen ten aanzien van het centraliseren van voorlichtingstaken volgt een gelijke route
De ideale structuur anticipeert op deze ontwikkelingen en is houdbaar voor de lange termijn.
4.3
KERNTAAK LOKET/VOORLICHTING IN DYNAMISCH PERSPECTIEFDe Kamers hebben de verplicht wettelijke taak om desgevraagd inlichtingen te verstrekken aan (aspirant) ondernemers ten aanzien van het oprichten en drijven van een onderneming en de facultatief wettelijke taak om desgevraagd of uit eigen beweging gericht voorlichting te geven op juridisch en economisch terrein. Dit kan gebeuren aan individuen (loket/maatwerkgesprek/brochures/telefonisch) of aan groepen (aspirant) ondernemers (seminars).
De daarbij geleverde producten en diensten zouden betaald moeten worden door de gebruikers in het bedrijfsleven. De producten en diensten mogen derhalve niet in concurrentie zijn met mogelijke aanbieders op de private markt. Mochten er dus private aanbieders voor een product of dienst zijn dan dient de Kamer van Koophandel af te zien van deze dienstverlening.
4.3.1 BEHOEFTE AAN INFORMATIE VERANDERT
(Startende) ondernemers hebben steeds meer behoefte aan informatie; de vraag naar informatie neemt toe. Deze ontwikkeling heeft een aantal oorzaken:
Toenemende complexiteit van de samenleving (wet- en regelgeving) vraagt om meer kennis en voorbereiding
Toenemende beschikbaarheid van informatie (bijvoorbeeld via internet) stuwt de vraag naar informatie
Professionalisering van ondernemerschap, internationalisering en netwerken stuwen de vraag naar informatie
4.3.2 WIJZE VAN INFORMATIEVERSTREKKING VERANDERT
Informatieverstrekking vindt plaats middels loket, boeken/brochures, telefonisch of internet. Bijgaande tabel laat de getalsmatige ontwikkeling zien van de afgelopen 4 jaren.
Tabel 4.2 Informatieverstrekking Kamer van Koophandel5
Afzetcijfers KvK
periode jan-jun 2000 2001 2002 2003 2004
% groei 2000-2004 Afzet producten
Uittreksels papier 523.551 520.439 546.966 4
Maatwerkgesprekken 3.002 3.441 3.901 4.201 5.443 81
Seminars 14.852 15.046 17.853 15.666 18.586 25
Boeken/brochures 67.718 64.748 70.853 63.640 70.473 4
Profielen KvK Online 31.429 65.945 130.376 174.256 235.794 650
Raadpleging HR
Papier (uittreksels + afschriften) 540.883 540.638 565.572 5
Telefoon (0900 gesprekken) 300.316 283.612 219.872 -27
Online (EGU) 3.635.945 4.194.615 4.762.127 31
Totaal 2.930.100 3.970.514 4.477.144 5.018.865 5.547.571 89
Uit deze tabel valt af lezen de afzet van papier (uittreksels, maar ook boeken en brochures) nauwelijks groeit.
Het aantal (betaalde) maatwerkgesprekken neemt toe en de trend is dat dit blijft toenemen. Dit is in lijn met de hierboven genoemde veranderende informatiebehoefte.
De groei in maatwerkgesprekken illustreert de groeiende vraag naar complexe en gespecialiseerde ‘maatwerk-informatie’.
Het aantal deelnemers aan seminars is ook gegroeid. Ook dit hangt samen met de toenemende vraag naar informatie.
Anderzijds creëren en vermarkten Kamers zelf aanbod omdat dit inkomsten genereert.
De komst van automatisering (CD-HR) en internet heeft een geweldige impact gehad:
de afname van profielen online is explosief gestegen en het aantal raadplegingen van het HR neemt sterk toe. Dit betekent dat ook de verdiencapaciteit door
productverkopen sterk stijgt.
Een belangrijk deel van deze afname komt voor rekening van bedrijven werkzaam in de financiële dienstverlening en de advocatuur.
Telefonische raadpleging neemt af ten koste van internetraadpleging. De telefonische enquête onder ondernemers onderschrijft bovenstaande trend van afnemend bezoek van fysieke loketten versus toenemende raadpleging via internet.
Door de bovenstaande verschuivingen zal ook de noodzaak voor het fysieke bezoek aan de Kamers afnemen.
4.3.3 WIJZE VAN INFORMATIEONTWIKKELING VERANDERT
De Kamers profilering zich steeds effectiever als brand met landelijke gezicht. Dit heeft geleid tot één herkenbare huisstijl. Deze beweging naar één landelijke organisatie brengt met zich mee dat er ook uniformiteit moet zijn op het gebied van producten en diensten. De VVK speelt nu een belangrijke rol als centrale ontwikkelaar. Door het centraliseren van de ontwikkelcapaciteit kunnen decentrale bezuinigingen gerealiseerd worden.
5 Gegevens voor dit evaluatieonderzoek aangeleverd door VVK
4.3.4 DE DOELGROEP VOOR VOORLICHTING IS BEPERKT
Terwijl de Kamers er zijn voor alle ondernemers beperkt voorlichting zich, niet verplichtend, tot met name een vier landelijke thema’s (Zie ook het Plan Voorlichting 2006; dit gezamenlijk plan is per eind 2004 ondertekend door 20 van de 21 Kamers):
Starters
Exportbevordering
Bedrijfsoverdracht
Wet- en regelgeving
Gelet op de levenscyclus van bedrijven richten de Kamers zich met name op de
beginfase en de eindfase van een bedrijf, dan wel op een beperkte categorie die zich wil richten op export.
In onderstaande tabel wordt de verdeling van producten en diensten per thema weergegeven:
Tabel 4.3 Loket/voorlichting naar thema6
Afzetcijfers KvK periode jan-jun 2004 Inzage HR %
Boeken en brochures %
Deelnemers seminars %
Maatwerk gesprekken %
Start 57.778 82 7.985 43 2.861 53
Groei 7.633 11 4.548 24 601 11
Import/export 3.067 4 2.375 13 1.036 19
Bedrijfsoverdracht 1.067 2 404 2 597 11
Wet- en regelgeving 271 0 174 1 143 3
Overig 657 1 3.100 17 171 3
Papier (uittreksel + afschriften) 565.572 10 Telefoon (0900-gesprekken) 219.872 4
Online profielen 235.448 4
Online EGU * 4.762.127 82
TOTAAL 5.783.019 100 70.473 100 18.586 100 5.409 100
* EGU: uittreksels, jaarrekeningen, concernrelaties
Hieruit valt af te lezen dat het overgrote deel van voorlichting zich richt op starters. Het belang van deze doelgroep wordt verder geïllustreerd door de zeer succesvolle
startersdagen die landelijke georganiseerd worden. De deelnemers geven een hoge beoordeling aan deze dagen.
Alle Kamers richten zich naar deze vier thema’s. Kamers staan vrij om zelf lokaal initiatieven te ontwikkelen binnen het kader van de wet. Diverse van deze seminars vallen in de categorieën groei en overig. Sommige Kamers zijn in deze ondernemender dan andere. Belangrijke bijkomstigheid is dat Kamers langs deze weg meer inkomsten kunnen genereren. Met name in de categorieën groei en overig worden de voorbeelden gevonden van seminars die mogelijk ook in het private domein thuis horen en dus in feite niet door de Kamers uitgevoerd mogen worden binnen de grenzen van de wet.
Strikte beperking tot de vier genoemde thema’s voorkomt dat de Kamers zich te makkelijk op de private markt gaan begeven.
4.3.5 CONCURRENTIETOETS VOLDOET IN DE PRAKTIJK
De Kamers ontwikkelen voorlichtingsproducten waarnaar vraag is, maar die (nog) niet in het private domein geëxploiteerd worden. Dit brengt een grijs gebied met zich mee, waardoor Kamers in het verleden zijn verweten dat ze zich op het commerciële voorlichtingspad begaven. De Kamers hebben de concurrentietoets ontwikkeld om vooraf na te kunnen gaan of nieuwe producten en diensten aan de juiste criteria voldoen. Per nieuw initiatief beslist uiteindelijk het algemeen bestuur van de betreffende Kamer of het toegelaten mag worden. Gezien het zeer beperkte aantal serieuze klachten lijkt de toets in de praktijk te voldoen. Ook de verdergaande focus op de vier landelijke thema’s draagt hieraan bij.
In diverse interviews is geopperd dat Kamers zich als één organisatie moeten beperken tot een centraal ontwikkeld (en getoetst) voorlichtingspakket. Dit voorkomt
versnippering en creëert éénduidigheid in besluitvorming en profiel. Dit beperkt evenwel de mogelijkheid dat individuele Kamers zelfstandig producten ontwikkelen.
4.3.6 VERANDERINGEN HEBBEN CONSEQUENTIES VOOR DE KAMERS
De Kamers hebben zich de laatste jaren steeds meer pro-actief opgesteld om zich aan te passen aan geschetste veranderingen:
Centraal versus decentraal: het belang van de centrale rol van de VVK als marketeer, distributeur en ontwikkelaar is toegenomen, resulterend in kostenbesparingen, uniformiteit en imagoversterking
High tech centraal, high touch decentraal. Als gevolg van technologische
ontwikkelingen is er een beweging naar centralisatie (CD-HR, internetportal, etc).
Als gevolg van meer gerichte en complexe informatiebehoefte worden hogere eisen gesteld aan de kwaliteiten en competenties van de loketmedewerkers. De simpele en algemene vragen worden immers steeds meer via internet afgehandeld, zodat ondernemers beter voorbereid en met lastiger vragen de maatwerkgesprekken ingaan (High Touch: hoogwaardige lokale advisering/maatwerkgesprekken). De Kamers hebben hun personeelsbeleid hierop gericht
De Kamers hebben gezamenlijk het Plan Voorlichting 2006 opgesteld
4.3.7 KERNTAAK LOKET/VOORLICHTING LAAT KWANTITATIEVE GROEI EN KWALITATIEVE VERBETERING ZIEN
Er zijn geen prestatie-indicatoren en objectieve toetsingcriteria vastgesteld op basis waarvan de effectiviteit van de kerntaak loket/voorlichting kan worden bepaald.
Kwalitatieve toetsing lijkt aan te geven dat deze kerntaak voldoende effectief wordt uitgevoerd:
Communicatie-uitingen nemen toe en bijgevolg wordt het imago van de Kamers van Koophandel als voorlichter en informatieverstrekker positiever
Afname van producten en diensten (met name internet en high touch gesprekken) groeit
Geënquêteerde ondernemers die producten/diensten afnamen zijn positief; niet- gebruikers echter zijn negatiever over de Kamers (geen doelgroep of niet bereikt?)
