12.1
INLEIDINGDe voorliggende evaluatie van de Kamers van Koophandel geeft antwoord op vragen ten aanzien van het presteren van de Kamers in de achterliggende periode van 4 jaar (ex-post evaluatie) en geeft een aantal modellen voor toekomstig functioneren, waarbij wordt aangegeven welke huidige knelpunten daarmee opgelost kunnen worden (ex-ante evaluatie, zie deel 2 van dit rapport).
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt:
Dit hoofdstuk herhaalt nogmaals kort de in het offerteverzoek gestelde vragen en geeft de antwoorden hierop; voor uitgebreidere antwoorden wordt verwezen naar de voorgaande hoofdstukken
Vervolgens wordt een reflectie gegeven op het functioneren van de Kamers van Koophandel als geheel, waarbij vier relevante dimensies beschouwd worden: taken, bestuurlijke structuur, financiën en organisatie
Als laatste wordt een aanbeveling geformuleerd ten aanzien van de te nemen acties
12.2
BEANTWOORDING EVALUATIEVRAGENA. Wordt het huidig takenpakket van de Kamers van Koophandel sinds de vorige evaluatie (in 2001) goed uitgevoerd?
Het huidig takenpakket wordt binnen de kaders van de wet goed uitgevoerd. De taken beleidsadvisering en niet-wettelijke taken komen nauwelijks voor en het heeft geen meerwaarde om deze expliciet in de wet te benoemen. Het door de Kamers zelf gehanteerde onderscheid in de kerntaken Registreren, Informeren en Stimuleren lijkt beter werkbaar.
Is er sprake van een effectieve en efficiënte uitvoering (mede in het licht van de scheiding tussen publieke en private taken)? Hoe kijkt de omgeving van de Kamers hier tegenaan?
De effectiviteit is moeilijk vast te stellen vanwege het ontbreken van objectieve criteria om dit te meten. Afgaande op indirecte criteria blijkt dat Kamers sturen op effectiviteitverhoging en lijkt de effectiviteit voldoende:
Registreren: ontwikkelingen rond CD-HR verhoogt effectiviteit Handelsregister
Informeren: Actieve branding van Kamers en toenemend gebruik van
producten/diensten duidt op effectief inspelen op (latente) informatiebehoefte
Regiostimulering: Effectiviteit is hier het moeilijkst aantoonbaar. Overwegend positief oordeel vanuit de omgeving, maar ook veel kritiek op overlap met
activiteiten van andere organisaties. Regionale inbedding wordt gezien als belangrijkste asset van de Kamers.
Scheiding van publieke en private taken is, gezien het beperkte aantal klachten, voldoende goed geregeld met de concurrentietoets. Er blijft een grijs gebied bestaan.
Het is daarom effectiever om periodiek de afbakening landelijk en in overleg met het intermediaire veld vast te stellen. Het initiatief inzake het “agenderen” van “grijs gebied taken” dient dan bij voorkeur bij de Kamers te liggen.
De Kamers kennen grote verschillen in efficiëntie van taakuitoefening. Deze verschillen worden enerzijds verklaard door schaalgrootte en regionale accenten en anderzijds door autonomie ten aanzien van lokaal beleid en het ontbreken voor landelijke normen. De huidige organisatiestructuur belemmert snelle efficiëntieverbeteringen.
B. Wat is de stand van zaken m.b.t. de opvolging van de aanbevelingen van de evaluatie 2001? Wat is het oordeel van de implementatie en welke openstaande punten zijn er nog?
De Kamers hebben, waar mogelijk, de opvolging van de aanbevelingen c.q. de actiepunten uit de brieven van de staatssecretarissen goed ter hand genomen.
Op een aantal punten is duidelijk verbetering gerealiseerd, maar in de praktijk blijken nog steeds operationele spanningen: onderscheid loket en voorlichting; toegestane activiteiten regiostimulering; concurrentietoets (de door de Kamers ontwikkelde concurrentietoets); inrichting begroting; taakafbakening met private organisaties.
Verdere (wettelijke) aanscherping biedt geen oplossing, omdat er veelal sprake is van blijvende grijze gebieden. Centrale en éénduidige aansturing vanuit EZ, mede op basis van consultatie van relevante partijen biedt meer uitkomst.
Andere actiepunten ten aanzien van financiering, aansturing en gebiedsindeling worden in deze evaluatie uitvoerig behandeld.
C. Wat is het oordeel over de financieringsstructuur? Voldoet de heffingenstructuur? Hoe worden de heffingen opgebouwd? Is er voldoende zicht op inkomsten die niet
afkomstig zijn uit heffingen?
De huidige financieringsstructuur is niet optimaal. Er is geen éénduidige relatie tussen activiteiten en heffingen. Heffingenstructuur is (tijdelijk) zinvol gebleken als
instrument om kosten transparant te maken en daarop te sturen. Sturing op kosten door het stellen van landelijke normen lijkt een beter instrument voor de toekomst.
Er is voldoende zicht op inkomsten die niet afkomstig zijn uit heffingen. Het profijtbeginsel wordt door alle partijen als positief ervaren. Een norm van 35% lijkt moeilijk haalbaar op basis van het huidige kostenniveau van de Kamers en de gehanteerde prijsstelling van producten. Toepassen van het profijtbeginsel in de huidige vorm werkt contraproductief: om de norm van 35% te halen stellen Kamers zich steeds meer ondernemend op (bijvoorbeeld door seminars te ontwikkelen op het grensvlak publiek/privaat) om meer inkomsten te genereren, in plaats van te snijden in de kosten.
De doelstelling ten aanzien van het profijtbeginsel kan beter gerealiseerd worden door:
Handhaven van profijtbeginsel als inkomstenbron
Centraal en in overleg met EZ vaststellen van landelijk producten/dienstenpakket met uniforme prijsstellingen
Kamerland sturen op kosten c.q. efficiëntie op basis van landelijke normen
D. Hoe functioneert de huidige toezichtrelatie tussen EZ en de Kamers van Koophandel?
Voldoet de structuur van 21 ZBO’s en een serviceverlenende vereniging in de huidige situatie?
De huidige toezichtrelatie tussen EZ en de Kamers functioneert onvoldoende.
Verschuiving van het Kamerdossier van DG M naar DG O&I heeft verbetering gebracht.
Rol en positie van EZ is aan het verschuiven doordat EZ een goede contractpartij voor het BBR zoekt, specifieke (voorlichtings-)taken wil beleggen bij een landsdekkende uitvoeringsorganisatie (In actie voor ondernemers) en invloed wil uitoefenen op regionaal beleid (Pieken in de delta). Dit betekent dat EZ drie petten op krijgt:
toezichthouder, opdrachtgever en partner in beleid. De huidige toezichtrelatie voldoet niet om hieraan goed vorm te geven.
EZ heeft (nog) geen expliciete toekomstvisie op de Kamers. Mede daardoor blijft aansturing vaak gefragmenteerd en is te vaak op taak- en activiteitniveau. De huidige autonomie van 21 ZBO’s staat een effectieve en uniforme aansturing van de Kamers in de weg. De VVK is als gespreks- en contractpartij onvoldoende geschikt gebleken, mede doordat gezag en draagvlak onvoldoende waren.
De ex-ante evaluatie presenteert modellen om dit op te lossen.
E. In de nota In actie voor ondernemers! Wordt een aantal beleidsacties genoemd waar de Kamers van Koophandel een rol zouden kunnen spelen. Zijn de Kamers uitgerust om deze taken efficiënt en effectief uit te voeren?
De Kamers zijn zonder meer uitgerust om alle genoemde taken ter hand te nemen. Het merendeel van deze taken valt binnen het huidige voorlichtingspakket van de Kamers.
Daarnaast hebben de Kamers voldoende adaptief vermogen getoond om zich op nieuwe ontwikkelingen aan te passen.
De nieuwe taken kunnen in principe uit heffing 2 gefinancierd worden. EZ dient dan duidelijk te stellen of de nieuwe taken aanvullend zijn (verhoging heffing 2 toestaan) of ten koste gaan van andere taken. Om de taken effectief en efficiënt uit te laten voeren dient EZ in de huidige organisatiestructuur 21 prestatiecontracten af te sluiten, die ieder bestuurlijke goedkeuring van de algemeen besturen vereisen. Het is voor EZ effectiever om éénmalig op centraal niveau bindende afspraken te kunnen maken.
F. Wat zijn de gevolgen voor de organisatie van de aansturing c.q. het toezicht op de Kamers indien het takenpakket wordt uitgebreid, mede in het licht van de
Kabinetsreactie IBO Verzelfstandiging. Past een nieuw takenpakket binnen de huidige Wet op de Kamers van Koophandel? Hoe zou de relatie tussen de Kamers en de VVK zich moeten ontwikkelen, uitgaande van een gezonde balans tussen regionale autonomie en centrale regie. Welke positie nemen de regionale taken in bij een meer nationaal gerichte aansturing? Op welke wijzen kan de relatie tussen EZ en de Kamers worden vormgegeven? Welke gevolgen heeft dit voor:
De status van de Kamers en de rol van de besturen daarin?
De rol van de VVK?
De mogelijkheden voor toezicht door EZ?
Hoe kan de politieke verantwoordelijkheid worden afgebakend ten opzichte van de bestuurlijke verantwoordelijkheid?
Al deze vragen worden beantwoord in de ex-ante evaluatie.
G. Wat zou er moeten veranderen aan de financieringsstructuur indien het takenpakket wordt uitgebreid. In dit verband dient eveneens aandacht te worden besteed aan de vergaringskostensystematiek. Zijn er aanpassingen wenselijk c.q. noodzakelijk in het heffingensysteem? Hoe kan er voor worden gezorgd dat het profijtbeginsel verder wordt toegepast?
De financieringsstructuur (heffingen en inkomsten uit verkopen) kan gehandhaafd blijven bij uitbreiding van het takenpakket. De extra taken kunnen gefinancierd worden uit heffing 2, idealiter zonder verhoging. Daartoe zullen dan prioriteiten gesteld dienen te worden binnen het voorlichtingsprogramma van de Kamers.
Projectfinanciering vanuit EZ is niet wenselijk, omdat vrijwel alle genoemde extra taken passen binnen de huidige kerntaken van de Kamers.
De huidige vergaringskostensystematiek leidt tot een onderdekking in prijsstelling van handelsregisterproducten. Dit resulteert in minder inkomsten voor de Kamers en daarmee wordt het realiseren van een hoog profijtbeginsel (wensnorm 35%) bemoeilijkt.
Het profijtbeginsel is een nuttig instrument, maar een norm moet losgelaten worden, omdat er geen logische relatie bestaat tussen (integrale) kostprijsbepaling,
efficiëntieverbetering en marktvraag. Indien een minimumwaarde als norm wordt gesteld dan brengt dat oneigenlijke compensatiemechanismen met zich mee die het handelen van Kamers in het grijze gebied brengt (b.v. omzet genereren in plaats van efficiëntie te verbeteren)
Het is aan te bevelen dat EZ en relevante partijen komen tot centrale prijsafspraken voor producten en diensten. De vergaringskostensystematiek is dan irrelevant. Het realiseren van een bepaald percentage profijtbeginsel mag niet leidend zijn.
Het profijtbeginsel kan verder toegepast worden door:
Efficiëntieverbetering: dit leidt tot een hogere normwaarde bij gelijkblijvende prijsstelling en afzet van producten. EZ kan beter gericht sturen op efficiëntie (op basis van prestatie-indicatoren) dan op profijtbeginsel
Stimulering van de marktvraag: kan worden gestimuleerd door verbeterde branding en marketing van de Kamers (inmiddels is aangetoond dat dit werkt!)
Aanpassingen in het heffingensysteem zijn wenselijk, niet vanwege het toevoegen van nieuwe taken, maar omdat toebedeling van taken en activiteiten aan individuele heffingen in de praktijk moeilijk blijkt en soms arbitrair is. Heffing 1 wordt inmiddels centraal vastgesteld (per 2007) en heffing 2 lijkt te volgen. Het onderscheid tussen de heffingen en de hoogten daarvan is meer een politiek issue dan dat het een issue is voor de ondernemer.
Het is aan te bevelen om op termijn te komen tot één landelijke heffing voor heffingen 1 en 2. Transparantie blijft belangrijk als drijfveer om te sturen op efficiëntie. EZ dient daarvoor het juiste aansturingmechanisme te ontwikkelen. De ondernemer is niet gebaat bij onderscheid.
De hoogte van de individuele heffingen 3 is arbitrair en historisch gegroeid, omdat niet te bepalen is hoeveel regiostimulering wenselijk is. Regiostimulering wordt wel
belangrijk gevonden. Het is aan te bevelen om te komen tot één landelijke heffing voor regiostimulering en Kamers per regio een proportioneel basisbedrag toe te kennen. Dit kan tevens gecombineerd worden met andere stimulerings- en subsidiemaatregelen die EZ kent.
In de besproken ex-ante modellen wordt ingegaan op de bijpassende financieringsstructuur.
H. Hoe verder met het spanningsveld tussen publieke en private taken? Zit er
meerwaarde in de uitvoering door Kamers van de facultatieve taken ten opzichte van uitvoering door privaatrechtelijke organisaties en/of bedrijfsleven en zo ja hoe komen we tot een bevredigende afbakening en aanpak van deze taken?
Het spanningsveld lijkt de afgelopen jaren afgenomen te zijn door de concurrentietoets en het maken van convenanten dan wel afspraken met relevante partijen.
De Kamers zijn voor de uitvoering van de in de wet genoemde facultatieve taken uitstekend gepositioneerd. Ze zijn ten opzichte van winstgedreven private organisaties en hun belangenvertegenwoordigende organisaties beter in staat om op
onafhankelijke wijze te werken. Daarnaast zijn ze als netwerkorganisatie aanwezig in de haarvaten van de lokale economie waardoor ze geacht kunnen worden goed op de hoogte te zijn van lokaal beleid en ondernemerswensen. De Kamers zouden door EZ effectiever als uitvoeringsorganisatie ingezet kunnen worden.
Er blijft in de praktijk altijd een grijs gebied dan wel overlap te bestaan tussen de activiteiten van Kamers en andere partijen. Dit valt niet effectief in de wet op te lossen.
Een bevredigende afbakening kan ontstaan door het jaarlijks maken van landelijke afspraken met relevante partijen. Het maken van landelijk afspraken beperkt afstemmings- en transactiekosten en leidt tot uniformiteit. Het betrekken van relevante partijen creëert partnerschap en medeverantwoordelijkheid in plaats van concurrentie en kritiek.
Indien deze lijn wordt gevolgd kan op termijn overwogen worden om activiteiten van andere EZ-instrumenten, die overlappen met de Kamers, verregaand te integreren dan wel te fuseren.
12.3
REFLECTIE OP DE BEVINDINGEN: KAMERS OP EEN KRUISPUNTDe Kamers werken in een dynamisch krachtenveld. Die krachten worden bepaald door politieke, economische, sociale, technologische en organisatorische ontwikkelingen.
Deze ontwikkelingen hebben impact op de taken, de structuur, de financiering en de organisatie van de Kamers.
De afgelopen jaren hebben de Kamers zich binnen de kaders van de wet zo goed mogelijk aangepast aan deze ontwikkelingen. Uit de ex-post analyse blijkt dat de aanpassingen onvoldoende robuust zijn voor de toekomst en dat zich steeds nieuwe knelpunten voordoen.
Het is wenselijk om de vier dimensies taken/structuur/financiën/organisatie gezamenlijk te beschouwen om te komen tot een maximaal rendement van Kameractiviteiten op de lange termijn.
Hieronder worden de vier dimensies kort besproken om zo te komen tot een aantal knelpunten die bij het formuleren van ex-ante modellen geadresseerd dienen te worden.
12.3.1 TAKEN
De Kamers hebben de in de wet toebedeelde taken effectief uitgevoerd
Taken hebben verschillende karakteristieken ten aanzien van wijze van uitvoering
De synergie tussen de drie kerntaken is beperkt en neemt af
Taken blijven in concurrentie met de private markt (voor een klein deel) en hebben overlap met taken van overheidsorganen. In de praktijk wordt dit effectief bewaakt (concurrentietoets) dan wel afgebakend middels convenanten
Taken hebben verschillende ‘eigenaren’. Hiermee dient rekening gehouden te worden bij aansturing:
- Handelsregistertaak is primair ten behoeve van het bedrijfsleven
- Informatie welke opgeslagen ligt in het BBR is straks primair ten behoeve van de overheid
- Voorlichtingstaak is primair ten behoeve van het bedrijfsleven
- Regiostimuleringstaak is primair het domein van de lokale en regionale belanghebbenden
De Kamers hebben een toenemende naamsbekendheid, dankzij branding als één organisatie op nationaal niveau. De voorlichtingstaak profiteert hiervan (potentie voor omzettoename). Deze branding geeft toegevoegde waarde aan de Kamers en moet behouden blijven
Regiostimulering sluit aan bij lokale en regionale behoeften en niet bij nationaal beleid
Er zijn significante efficiëntieverschillen tussen de Kamers
Er is in het algemeen maar beperkt aandacht voor de efficiëntie van taakuitoefening van Kamers van Koophandel
12.3.2 BESTUURLIJKE STRUCTUUR EN AANSTURING
Bestuurlijke verantwoordelijkheid van algemeen besturen concentreert zich steeds meer op uitsluitend regiostimulering (budget ca € 40 mln.). Het aantal
bestuursleden (842 in 21 algemeen besturen) staat hiermee niet in verhouding
De huidige structuur kent hoge frictie- en transactiekosten omdat alles maal 21 moet
De huidige structuur brengt een conflict met zich mee ten aanzien van de aanbesteding van het BBR in publiek dan wel privaat recht
De invloed van de benoemende organisaties in de algemeen besturen is beperkt
Door de autonomie van de 21 algemeen besturen kan EZ de Kamers desgewenst niet als één uniform uitvoeringsinstrument aansturen om adequaat invulling te
geven aan nationaal economisch beleid (Pieken in de delta) en actiepunten uit In actie voor ondernemers!
Het ontbreken van landelijke normen maakt het sturen op resultaat en output onmogelijk
12.3.3 FINANCIËN
Inkomsten komen deels uit verplichte heffingen. Hiermee wordt het probleem van
‘free riders’ voorkomen, waarmee andere intermediaire organisaties met facultatieve lidmaatschappen mee kampen. Dit betekent dat Kamers kunnen beschikken over een continue basis voor dienstverlening
Inkomsten komen deels uit verkoop van producten en diensten. Dat is goed, omdat hierdoor kostendekking gerealiseerd wordt (profijtbeginsel). De Kamers zijn echter met het huidige producten- en dienstenpakket geen commercieel bedrijf en moeten dit ook niet nastreven
De gestelde target voor het profijtbeginsel leidt nu tot het onbedoelde mechanisme dat Kamers meer op omzet gaan sturen dan op beheersing van de kosten
De huidige structuur heeft geleid tot een grote differentiatie in heffingen terwijl de beweging is om te komen tot standaardisatie van heffingen, met name heffing 1 en heffing 2
12.3.4 ORGANISATIE
In de huidige organisatie met 21 ZBO’s hebben de Kamers een ‘eigen gezicht’ in de regio. Dit wordt genoemd als sterk punt. In de praktijk is dat met name van belang voor de regiostimulering
De organisatie met 21 ZBO’s en een VVK werkt belemmerend in een aantal situaties:
- De huidige organisatie belemmert efficiëntieverbeteringen over Kamers heen - De huidige organisatie houdt geen rekening met de schaalgrootte van regionale
vraagstukken en de dynamiek van de grenzen van economische regio’s - De huidige organisatie bemoeilijkt snelle en uniforme implementatie van
nationale initiatieven zoals exportbevordering (EVD), criminaliteitsbeheersing (NPC) en de taken als genoemd in In actie voor ondernemers!
- De huidige organisatie bevordert intrinsieke verschillen tussen de Kamers. Dit heeft als voordeel regionale herkenbaarheid en als nadeel minder uniformiteit en merkbare verschillen in draagvlak en slagkracht in de regio
12.3.5 KNELPUNTEN OP ALLE VIER DE DIMENSIES
Bovenstaande opsomming geeft aan dat de Kamers hun werkzaamheden binnen het kader van de wet voldoende goed uitvoeren. Er is echter een aantal onomkeerbare ontwikkelingen die met name de bestuurlijke structuur en de organisatie sterk onder druk zetten. Het wordt steeds moeilijker om goede oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten te vinden binnen het huidige stelsel. Het is daarom wenselijk om een aantal alternatieven te exploreren die enerzijds de knelpunten adequaat adresseren en
anderzijds robuust zijn voor de toekomst. Deze exploratie wordt beschreven in de hoofdstukken over de ex-ante evaluatie.
12.4
AANBEVELING: EERST LANGE TERMIJN PERSPECTIEF DUIDELIJK MAKENIn de ex-post evaluatie zijn diverse grote en kleine knelpunten naar voren gekomen die ieder op zich verbeterd kunnen worden.
De Kamers presteren op dit moment voldoende goed binnen de bewegingsruimte die ze hebben. Er zijn geen wetswijzigingen die op korte termijn noodzakelijkerwijs doorgevoerd moeten worden.
In de huidige werkrelatie met EZ en de belanghebbenden tonen de Kamers zich voldoende flexibel en pro-actief om te komen tot korte termijn afspraken.
Echter gegeven de autonome ontwikkelingen in technologie en veranderingen in de ambities vanuit het kabinet om het “instrument Kamers van Koophandel” meer toegevoegde waarde te laten hebben binnen het economisch beleid, is een heroriëntatie op de huidige structuur van 21 onafhankelijke ZBO’s noodzakelijk.
Deze heroriëntatie kan ook een bijdrage leveren aan het oplossen van knelpunten zoals deze in de ex-post analyse zijn gesignaleerd.
Een dergelijke heroriëntatie brengt wel een forse wetswijziging met zich mee. De ex-ante evaluatie beschrijft de contouren van de oplossingsrichtingen door middel van een aantal modellen. Ieder model heeft andere consequenties voor wet- en regelgeving en het functioneren van de Kamers in de toekomst. Ook het in stand houden van de huidige situatie is één van de opties.
In alle gevallen moet worden gesteld dat het wijzigen van de structuur niet een oplossing brengt voor alle gesignaleerde knelpunten. Een aantal van deze knelpunten zijn te zien als “autonome” vraagstukken welke, onafhankelijk van het
structuurvraagstuk, aangepakt kunnen worden door middel van wijzigingen in processen en middelen.
Onze aanbeveling is dat EZ mede op basis van de aangereikte ex-ante modellen een verdere visie ontwikkelt over de toekomst van de Kamers. De keuzes die hierbij
gemaakt worden moeten leidend zijn voor het oplossen van de gesignaleerde lange en
gemaakt worden moeten leidend zijn voor het oplossen van de gesignaleerde lange en