6.1
HUIDIGE WETTELIJKE SITUATIENaast operationele beoordeling van effectiviteit en efficiëntie dient ook de bestuurlijke structuur van de Kamers van Koophandel beoordeeld te worden op haar effectiviteit en efficiëntie.
Art. 5
1. Het bestuur van een Kamer van Koophandel bestaat uit en algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.
2. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van de Kamer.
Art. 12
1. De voorzitter van het algemeen bestuur is tevens voorzitter van het dagelijks bestuur.
2. Buiten de voorzitter bestaat het dagelijks bestuur uit een door het algemeen bestuur uit zijn midden te benoemen aantal overige leden dat ten minste twee en ten hoogste zes bedraagt.
3. (…)
De omvang van een algemeen bestuur is wettelijk geregeld waarbij een differentiatie in omvang bestaat welke gerelateerd is aan het aantal ingeschreven bedrijven in een regio. De bandbreedte is hierbij 30-48 bestuursleden. In de praktijk betekent dit dat bij de 21 Kamers van Koophandel in 2004 in totaliteit 842 bestuursfuncties bestaan. Deze functies worden bekleed door vertegenwoordigers voor telkens eenderde deel
afkomstig uit de kring van:
- ondernemers uit het MKB - overige ondernemers - werknemers
De leden worden conform de wet benoemd door hiertoe aangewezen organisaties waarbij de SER een besluit afgeeft dat een verdeling laat zien over deze benoemende organisaties en de achtergronden van de leden. De benoemende organisaties zijn van ondernemerszijde VNO-NCW en MKB-Nederland en daarbij aangesloten regionale verenigingen; en van werknemerszijde de vakcentrales FNV, CNV en De Unie of daartoe aangewezen regionale afdelingen. De benoeming geldt voor vier jaren. De leden van het algemeen bestuur treden tegelijk af, met als eerst volgende moment mei 2006.
Art. 10
De SER bepaalt (…) voor iedere Kamer en voor iedere zittingsperiode afzonderlijk, de takken van handel, industrie, ambacht en dienstverlening waarvoor de leden zitting hebben in de Kamer, alsmede het aantal leden dat voor elk van de in aangewezen takken in de Kamer zitting heeft. (…)
Art 11.
De leden worden benoemd door organisaties van ondernemers en van werknemers die daartoe (…) voor iedere Kamer en iedere zittingsperiode afzonderlijke door de SER zijn aangewezen. (…)
De wet schrijft in artikel 51 voor dat het dagelijks bestuur jaarlijks een activiteitenplan voorlegt aan het algemeen bestuur. Hierbij is voorzien in een raadplegingsprocedure.
Art. 51
Het dagelijks bestuur biedt het algemeen bestuur jaarlijks voor 1 oktober een ontwerp aan van een activiteitenplan voor het komende kalenderjaar. Alvorens het ontwerp aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, raadpleegt het dagelijks bestuur de bij de Kamer in het Handelsregister ingeschreven ondernemingen over het voorgenomen beleid. (…)
6.2
BELANGRIJKSTE BEVINDINGENEen professioneel en slagvaardig bestuur is van belang voor het effectief functioneren van de Kamers. Regionale betrokkenheid van het algemeen bestuur is van onmisbare waarde voor het kunnen inspelen op regionale vraagstukken en het creëren van (draagvlak voor) oplossingen.
De belangrijkste bevindingen van deze evaluatie omtrent het functioneren van de algemene besturen van de Kamers betreffen:
Beleidsverantwoordelijkheid
Relatie Kamers en benoemende organisaties
Omvang en kwaliteit
Representativiteit in samenstelling
Beslissingsmacht
Omvang in relatie tot te besturen middelen
6.2.1 BESTUREN PAKKEN HUN BELEIDSBEPALENDE VERANTWOORDELIJKHEID;
RAADPLEGINGSPROCEDURE HELPT DAARBIJ NIET
De beleidsbepalende rol van de besturen van de Kamers van Koophandel is al in de eerdere evaluatieperiode (1997-2000) geadresseerd. De staatssecretaris heeft naar aanleiding hiervan een zogenoemde 13-puntenbrief opgesteld met aan de Kamers de expliciete vraag de algemeen besturen te wijzen op hun beleidsbepalende
verantwoordelijkheid die ze volgens de wet hebben.10 Dit is middels een brief onder de aandacht van de bestuursleden gebracht.
Volgens de geïnterviewde directeuren en voorzitters worden bestuursleden nu actiever betrokken bij het tot stand komen van het beleid.
Enkele Kamers doen dit door bestuursleden pro-actief te bevragen naar beleidspunten (vraagarticulatie), op basis waarvan dan het beleidsplan tot stand komt. Andere
Kamers bieden alternatieve beleidsplannen aan het bestuur aan, waaruit dan vervolgens keuzes gemaakt kunnen worden.
Paradoxaal in deze is dat de verplichte raadplegingsprocedure (artikel 51) eerder belemmerend werkt dan bevorderend voor de beleidsbepalende rol van de algemeen besturen, omdat beleidsontwikkeling op deze manier steeds meer aan de
geraadpleegde partijen en niet aan het bestuur wordt overgelaten.
6.2.2 GESPANNEN VERHOUDINGEN TUSSEN KAMERS EN BENOEMENDE ORGANISATIES
Benoemende organisaties zijn regionaal vertegenwoordigd en voeren projecten uit in het kader van belangenbehartiging voor de leden. Deze projecten kunnen overlappen of zelfs in concurrentie zijn met projecten van de Kamers (bijvoorbeeld
criminaliteitsbeheersing). Op landelijk niveau is dan ook sprake van een kritische houding ten opzichte van de toegevoegde waarde van de Kamers. Deze kritiek spitst zich toe op de activiteiten van de Kamers ten aanzien van regio stimulering, advisering en delen van het voorlichting- en opleidingsaanbod.
Kamers genereren inkomsten middels verplichte heffingen, terwijl benoemende organisaties afhankelijk zijn van vrijwillig lidmaatschap. Deze inkomsten lopen terug omdat steeds minder bedrijven bereid zijn contributie te betalen. Daarnaast wijzen benoemende organisaties en doelgroepen erop dat ook concurrentie met de Kamers van Koophandel een rol speelt: ‘Ik kan voor belangenbehartiging ook terecht bij de Kamer, dus waarom dubbel betalen?’ Gezien het vrijwillig lidmaatschap behartigen de benoemende organisaties impliciet ook voor niet-aangesloten ondernemers: ‘free-riders’. Door deze situatie lopen benoemende organisaties inkomsten en daarmee invloed mis en ontstaan spanningen.
Anderzijds kunnen benoemende organisaties voor projecten steeds meer gebruik maken van de middelen (geld en mensen) van de Kamers ten behoeve van uitvoering van hun eigen beleidsprogramma’s. Om dit in goede banen te leiden worden nu veelal regionale convenanten gesloten om tot een goede verdeling van werkzaamheden te komen. Andersom zijn er Kamers van Koophandel die, voordat zij bepaalde projecten in uitvoering nemen, deze ter goedkeuring en afstemming voorleggen aan in het
Kamergebied actieve benoemende organisaties met name uit de hoek van werkgevers.
Zodoende is op regionale schaal steeds meer onderlinge afstemming en samen-werking. Juist Kamers die dit niet goed hebben geregeld ontvangen negatieve kritiek.
Een veel genoemde klacht van de benoemende organisaties, en met name MKB-Nederland, is dat ze (te) weinig invloed kunnen uitoefenen op het tot stand komen van de beleidsprogramma van de Kamers. Dit is een ogenschijnlijk paradoxale situatie, want de benoemende organisaties dragen zelf bestuursleden uit eigen gelederen voor en zouden langs die weg invloed moeten kunnen uitoefenen. Een aantal verklaringen wordt aangedragen door de beide partijen:
Besturen nemen nog onvoldoende beleidsverantwoordelijkheid
Benoemende organisaties zijn onvoldoende in staat om professionele bestuurders aan te stellen
Bestuurders besturen zonder last, maar met ruggespraak. In de praktijk blijft echter effectieve ruggespraak achterwege, zodat de respectievelijke achterbannen onvoldoende gehoord worden. In deze context wordt ook gesproken over vervreemding van de eigen beleidsagenda’s
Benoemende organisaties hebben moeite om landelijk beleid via eigen regionale structuren te vertalen naar uitvoeringskracht bij de Kamers. Dit is een probleem van de benoemende organisaties zelf. Anderzijds kunnen Kamers meer aansluiting zoeken bij benoemende organisaties op landelijk niveau. De gefragmenteerde structuur van de Kamers belemmert dit echter
Met de vakorganisaties bestaan betrekkelijk weinig structurele contacten. In de interviews is gezegd dat de leden van het algemeen bestuur die zijn afgevaardigd door de vakorganisaties minder contact hebben met hun achterban dan bestuursleden die afkomstig zijn uit van de werkgeverorganisaties. De participatie van werknemers-vertegenwoordigers in het bestuur leidt er wel toe dat de legitimiteit van beleid en handelen in de ogen van de lagere overheden groot is.
6.2.3 (VERPLICHTE) OMVANG BESTUUR BELEMMERT KWALITEIT EN SLAGKRACHT
De omvang van de algemeen besturen van de Kamers van Koophandel is bij wet vastgelegd. Het aantal bestuursleden per Kamer varieert van 30 tot 48 (+ voorzitter).
De meningen over de omvang variëren. Vrijwel alle geïnterviewden in deze evaluatie belichten zowel de pro’s als contra’s van de bestuursomvang van de Kamers.
De meeste Kamervoorzitters en -directeuren zien als grote waarde van de huidige situatie de brede bloedgroepenvertegenwoordiging. Deze brede achterban legitimeert het beleidsprogramma. Verder betekent een groot bestuur dat veel activiteiten gedelegeerd kunnen worden naar taakgroepen, werkgroepen, commissies en lokale besturen die samengesteld worden vanuit het algemeen bestuur.
Dit voordeel wordt ook gezien door benoemende organisaties die voor de evaluatie zijn geïnterviewd, ook als zijzelf in een algemeen bestuur van een Kamer zitting nemen.
Als voordeel van een grotere bestuursomvang noemt deze laatste groep ook de garantie van een zeker absoluut aantal aanwezigen op vergaderingen van het algemeen bestuur. Vooral ondernemers uit het MKB-segment geven aan dat hun beschikbaarheid voor de zaak aanwezigheid op bestuursvergaderingen soms in de weg staat. Iets waarvan zij menen dat hun collega’s in het Kamerbestuur – "de manager uit het grootbedrijf en de beroepsvergaderaars uit de werknemershoek" – minder last hebben.
Een deel van de Kamers, en met name ook de benoemende organisaties, vinden de huidige bestuursomvang te groot. Zij spreken zich in negatieve bewoordingen uit over de bestuurlijke omvang in de huidige situatie, met als argumenten:
Onvoldoende slagvaardig en te weinig beleidsbepalend:
- Er wordt niet bestuurd, maar geklankbord
- Onvoldoende tijd voor serieuze inbreng per bestuurslid
- Vergadering is verworden tot goedkeuringsmachine van dichtgetimmerd beleid
Vraagt te veel organiserend vermogen van (te) kleine regiokantoren van
benoemende organisaties. Onvoldoende tijd om zorg te dragen voor kwalitatieve en kwantitatieve voordrachten en onvoldoende tijd voor ruggespraak.
De indruk bestaat dat met name het persoonlijk draagvlak van een Kamerdirecteur bij het algemeen bestuur bepalend is voor het zien van het algemeen bestuur als lust of een last. Wel is duidelijk geworden dat professioneel besturen met grote besturen moeizaam gaat. Het is dan met name het dagelijks bestuur dat de uiteindelijke
bestuurlijke verantwoordelijkheid op zich neemt gesteund met een enkele raadpleging van het algemeen bestuur.
6.2.4 BESTUREN VORMEN NIET ALTIJD EEN FEITELIJKE AFSPIEGELING VAN DE ECONOMISCHE STRUCTUUR VAN EEN REGIO
De SER bepaalt de bestuurssamenstelling van en de benoemingsrechten voor de besturen van de Kamers van Koophandel. Op grond van de Wet op de Kamers van Koophandel (artikel 11, lid 2) moet de SER oordelen welke organisaties in aanmerking komen voor benoemingsrecht. De basisvoorwaarden waaraan benoemende
organisaties moeten voldoen staan beschreven in de Verordening representativiteit organisaties van de SER.
Deze procedure wordt gevolgd, waardoor geconcludeerd kan worden dat de bestuurssamenstellingen in formele zin representatief zijn.
In de praktijk blijkt echter dat benoemende organisaties en daarbij aangesloten regionale werknemers- en ondernemersverenigingen niet landsdekkend zijn voor alle ondernemers. Zodoende is een aantal ondernemers(-categorieën) niet
vertegenwoordigd in de besturen. Het door de SER gehanteerde systeem kan dan ook in de praktijk resulteren in besturen die geen feitelijke afspiegeling van de economische structuur van de betreffende regio vormen, immers er is in dit systeem geen plaats voor ongeorganiseerde ondernemers en werknemers.
Een besluit tot samenstelling van het bestuur is vatbaar voor bezwaar en beroep (b.v. in geval van niet-representativiteit), echter alleen belanghebbende organisaties kunnen een dergelijk beroep aantekenen, waardoor wederom de ongeorganiseerden niet gehoord worden. Diverse Kamers van Koophandel geven aan dat de wet minimaal zou moeten voorzien in een beroepsprocedure waarmee dit wel mogelijk is.
In de huidige situatie bouwen diverse Kamers eigen mechanismen om representatieve vertegenwoordiging in hun algemeen besturen te maximaliseren.
Ter illustratie daarvan worden de volgende twee voorbeelden gegeven:
- De Kamer van Koophandel Limburg-Noord heeft een benoemingscommissie ingesteld die aanvullend toetst op criteria als regionale gebondenheid van voorgedragen bestuursleden. Volgens het ervaringsoordeel van betrokkenen gaat hier een duidelijke preventieve werking van uit aangezien benoemende organisaties sindsdien selectiever zijn geworden in hun voordrachten
- De Kamer van Koophandel Rotterdam werkt naast een algemeen bestuur met regiocommissies voor zeven subregio’s binnen haar Kamergebied. Deze
regiocommissies kennen afzonderlijke besturen die worden samengesteld zonder
tussenkomst van de formele benoemende organisaties. Dit biedt de mogelijkheid tot bestuurlijke betrokkenheid met een nog grotere mate van representativiteit en maatwerk
6.2.5 BESLISSINGSMACHT VAN BESTUREN ONDER DRUK
De besturen krijgen enerzijds de vraag om meer beleidsverantwoording te nemen, terwijl anderzijds de beslissingsmacht wordt ingeperkt door onomkeerbare ontwikkelingen.
HANDELSREGISTER EN LOKET/VOORLICHTING STEEDS MEER CENTRALE AANGELEGENHEID Ten aanzien van de registertaak is door de ontwikkeling van het CD-HR en het
voorsorteren op het BBR een belangrijk deel van de beleids- en besluitvorming bindend gecentraliseerd. Met name de Centrale Autoriteit i.o. wordt hiervoor verantwoordelijk.
Ten aanzien van de voorlichtingstaak is in het Plan Voorlichting 2006, nu ondertekend door 20 van de 21 Kamers, vastgelegd dat er één uniform heffingsbedrag wordt vastgesteld voor voorlichting en dat Kamers gebruik maken van centrale ontwikkeling van voorlichtingsproducten, zoals starterpakketten. Deze centrale aanpak is ook bij uitstek geschikt voor actie uit In actie voor ondernemers!.
BESTUURLIJKE FOCUS MEER EN MEER OP REGIOSTIMULERING
Ten aanzien van de regiostimuleringstaak blijft de regionale kennis en ervaring van lokale bestuurders wel van belang. Er zijn wel ontwikkelingen die de invloed van individuele besturen op termijn kunnen inperken. Dit betreft dan met name de vraag naar regiostimulering op schaalniveaus die het eigen Kamergebied overstijgen.
Ter illustratie daarvan wordt het volgende voorbeeld gegeven van samenwerking binnen de provincie Brabant:
- Middels Bureau Samenwerkende Kamers (BSK) bundelen de drie Brabantse Kamers hun krachten en spreken ze met één mond richting provincie op die onderwerpen die daarom vragen (reconstructiegebieden, infrastructuur, secretariaat provinciale SER). BSK kent een aparte begroting. Uitvoeringskosten worden gedeeld op basis van het aantal inschrijvingen bij de drie afzonderlijke Kamers van Koophandel;
administratief en qua aansturing hangt de organisatie onder Kamer van Koophandel Oost-Brabant
GEVAAR VAN DUBBELING MET ADVIESROL PROVINCIALE SER’S
Een aanvullend aspect ten aanzien van de bestuurlijke effectiviteit is het feit dat, met uitzondering van Zuid-Limburg de rol van de provinciale SER’s meer een meer een beleidsadviserend karakter krijgt. Omdat in deze provinciale sociaal-economische adviesraden dezelfde benoemende organisaties zijn vertegenwoordigd als in het Kamerbestuur, lijkt het risico van dubbeling of verlaagde eenduidigheid aanwezig.
6.2.6 OMVANG BESTUREN STAAT STEEDS MINDER IN VERHOUDING TOT TE BESTUREN MIDDELEN De 21 Kamers worden gezamenlijk door 842 bestuursleden bestuurd. Daarnaast wordt de VVK bestuurd door een Algemene Ledenvergadering, waarin alle Kamervoorzitters en -directeuren (42) vertegenwoordigd zijn. Hierdoor komt het totale aantal
bestuurders voor de Kamer van Koophandel uit op 882. Deze omvangrijke bestuurlijke vertegenwoordiging staat eigenlijk niet meer in verhouding tot de omvang van te besturen mensen en middelen van de Kamers.
Het totale personeelsbestand van de 21 Kamers bedraagt (eind 2003) 1736 en is krimpende. Daarnaast heeft VVK circa 220 medewerkers. Dit betekent dat er voor iedere twee medewerkers van de Kamer van Koophandel ongeveer een bestuursfunctie is.
Zoals eerder gemeld concentreert de zeggingskracht van bestuursleden van de individuele Kamers zich steeds meer op het programma voor regiostimulering. Het gezamenlijk jaarbudget voor regiostimulering van alle Kamers tezamen bedroeg in 2003 € 40 miljoen. Indien dit bedrag gedeeld wordt door het aantal bestuursleden (844) komt dit neer op nog geen € 50.000 per bestuurder. Op dit bedrag moeten dan nog de bestuurskosten in mindering worden gebracht. In deze evaluatie is niet gekeken naar de kosten van het bestuurlijke apparaat en naar de bezoldiging van
bestuursleden.
6.3
CONCLUSIESDe algemeen besturen van de Kamers van Koophandel zijn gedurende de evaluatieperiode sterker in hun beleidsbepalende rol gekomen. Een aantal mechanismen zet die beleidsbepalende rol echter blijvend onder druk:
- De grote omvang van besturen belemmert de bestuurlijke kwaliteit en slagkracht - Gespannen verhoudingen tussen de Kamers en benoemende organisaties - De huidige wijze van samenstelling van besturen welke geen waarborg is voor
representativiteit
- Vermindering van de decentrale beslissingsmacht door het meer en meer vastleggen op collectieve Kamerbrede uitgangspunten, -afspraken en uitvoering, met name voor Handelsregister- en voorlichtingstaken; bestuurlijke macht is in de praktijk vrijwel beperkt tot de taak regiostimulering
Buiten deze mechanismen staat de omvangrijke bestuurlijke vertegenwoordiging in de algemeen besturen van de Kamers in schril contract tot de omvang van te besturen mensen en middelen.
Op grond hiervan wordt de conclusie getrokken dat de voortdurende noodzaak om te klankborden en draagvlak te creëren de beleidsbepalende rol en slagkracht van de algemeen besturen van de Kamers van Koophandel niet ten goede komt. Het verdient dan ook de aanbeveling de verantwoordelijkheid voor professioneel besturen wettelijk te scheiden van de noodzaak om breed te kunnen klankborden met de doelgroep ondernemers om draagvlak voor het uitvoeringsprogramma te verkrijgen.