Efficiënte en effectieve
muskusrakkenbestrijding in Noordoost
Nederlandse waterschappen – case study
Rob Sukaldi - S2147467 29/06/2016 Master Thesis
Msc Business Administration: Organizational & management control
Rijksuniversiteit Groningen
Economie en bedrijfskunde faculteit Begeleider: Prof.dr. D.M. (Dirk) Swagerman Tweede corrector: Dr. K. (Kristina) Linke Nettelbosje 2
9747 AD Groningen
Waterschap Drents Overijsselse Delta Afdeling Mura
H. (Henk) van der Steen Blankenstein 540 9743 PA Meppel
Woorden: 12.762 JEL codes: H11, H54, O43
Trefwoorden: Organisatie ontwerp, verandermanagement, regulering, overheidsinstanties.
Abstract
3
Voorwoord
Voor u ligt het onderzoeksrapport voor het samenwerkingsverband Noordoost Nederland met betrekking tot de muskusrattenbestrijding. Dit rapport is uitgevoerd in opdracht van de regionale coördinatie commissie in het kader van de masterscriptie van de opleiding Organizational & Management Control aan de Rijksuniversiteit Groningen. De aanbevelingen in dit rapport zijn door middel van literatuuronderzoek, interviews en observaties tot stand gekomen. Dit onderzoek draagt bij aan het vinden van een manier om de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland zo efficiënt en effectief mogelijk uit te voeren. Aan het eind van dit rapport worden concrete aanbevelingen gedaan waarmee het samenwerkingsverband efficiënter en effectiever de muskusrattenbestrijding kan organiseren. Dit rapport zal niet gaan over hoe de muskusrat het best bestreden kan worden op niveau van de bestrijder, maar zal kijken naar het organisatorische aspect van de muskusrattenbestrijding.
Dit is om de simpele reden dat ik in deze scriptie geen advies kan geven over hoe men een muskusrat moet vangen. Wel heb ik gedurende mijn bachelor en master aan de Rijksuniversiteit Groningen veel meegekregen over het organisatorische (en financiële) aspect van activiteiten. Vanuit een bachelor Bedrijfseconomie en een bachelorscriptie over OPEC en een bijbehorende eventstudy, de overstap maken naar de muskusrattenbestrijding in de master Organizational & Management Control was een complete andere tak van sport. Een heel ander onderwerp en ook een geheel andere organisatie dan die ik kende alvorens ik aan de scriptie begon.
Juist om die andere, open kijk heeft het samenwerkingsverband Noordoost Nederland via de Rijksuniversiteit Groningen, medestudent G. Gerlofs en mij benaderd tot het schrijven van dit rapport. Door deze opdracht hoop ik niet alleen het samenwerkingsverband Noordoost Nederland tot inzichten te laten komen, maar wil ik hen ook bedanken voor de kennis die ik op heb kunnen doen gedurende het gehele traject van het schrijven van dit rapport en masterscriptie. Waarbij ik specifiek Henk van der Steen wil bedanken voor de open gesprekken en de vele informatie die hij heeft verschaft. Daarnaast wil ik ook graag prof. Swagerman bedanken voor zijn bijdrage aan deze scriptie middels onze overleggen en vele mailcontact, zonder wie deze scriptie nooit zijn uiteindelijke vorm kunnen krijgen.
Rob Sukaldi
5
Managementsamenvatting
Voor u ligt de scriptie over het samenwerkingsverband Noordoost Nederland met betrekking tot de muskusrattenbestrijding. Dit rapport is uitgevoerd in opdracht van de regionale coördinatie commissie in het kader van de master afstudeerscriptie van de opleiding Organizational & Management Control aan de Rijksuniversiteit Groningen. De aanbevelingen in dit rapport zijn door middel van literatuuronderzoek, interviews en observaties tot stand gekomen. Dit onderzoek draagt bij aan het vinden van een manier om de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland zo efficiënt en effectief mogelijk uit te voeren.
Het samenwerkingsverband Noordoost Nederland tracht de muskusrattenpopulatie dermate te beheersen zodat er per kilometer watergang slechts 0.15 muskusrat wordt gevangen bij vlakdekkende bestrijding. Er wordt enkel en alleen bestreden met het oog op de veiligheid. Aangezien de waterschappen met belastinggeld werken en verantwoording dienen af te leggen aan de ingezetenen. Aangezien het huidige samenwerkingsverband tussen de waterschappen Hunze en Aa’s, Vechtstromen, Noorderzijlvest en Drents Overijsselse Delta afloopt, heeft de regionale coördinatie commissie gevraagd om te kijken naar een efficiënte en effectieve samenwerkingsvorm voor muskusrattenbestrijding. In dit document wordt onderzocht hoe het samenwerkingsverband Noordoost Nederland effectiever en efficiënter kan worden georganiseerd.
6 Ter verbetering van het huidige samenwerkingsverband worden vijf aanbevelingen aangedragen:
1. Overgaan tot één organisatie. Dit leidt tot een gemakkelijkere aansturing en tot het feit dat er uiteindelijk één persoon de leiding heeft en daarmee richting kan geven aan de bestrijdingsorganisatie.
2. Gelijke salarissen. Er zijn verschillen in salarissen tussen teamleiders en tussen (senior)bestrijders die zorgen voor scheve gezichten, waardoor de samenwerking niet geheel tot zijn recht kan komen. Hiermee dient men ook benamingen en bevoegdheden gelijk te trekken. 3. Gelijke invalshoek creëren. Verschillende waterschappen hebben verschillende (of geen)
belangen bij het samenwerkingsverband. Hierdoor steekt niet elk waterschap even veel moeite in het samenwerkingsverband.
4. Samenwerkingsovereenkomst concretiseren. De samenwerkingsovereenkomst biedt momenteel geen concrete houvast voor de waterschappen, omdat het vooral abstract is omschreven. De samenwerkingsovereenkomst kan worden aangevuld met concrete punten als: invulling begrip samenwerking, concretisering van doelen en hoe deze bereikt worden en oplossen van geschillen.
7
Inhoudsopgave
Abstract ... 1 Voorwoord ... 3 Managementsamenvatting ... 5 Inleiding ... 9 Inleidende opmerkingen ... 11 2 Theoretisch kader ... 13 2.1 Transactiekostentheorie ... 14 3 Methodologie ... 17 3.1 Scenario analyse ... 17 3.2 Case study ... 18 3.3 Onderzoekscriteria ... 184 Object van onderzoek ... 21
4.1 Structuur ... 21 4.2 Beschouwing structuur ... 22 4.3 Personeel ... 23 4.4 Populatie ... 25 4.5 Bestrijding ... 25 4.6 Kosten ... 27 5 Conclusie ... 29 5.1 Vergelijking... 31 5.2 Discussie ... 34 5.3 Limitaties ... 35 6 Aanbevelingen ... 37 7 Nawoord ... 41 8 Bronnen ... 43 8.1 Interne verslaglegging ... 43 8.2 Externe bronnen ... 43 9 Bijlagen ... 45
9.1 Bijlage I – Overzichtskaart Nederlandse waterschappen d.d. 1 januari 2016. ... 45
9.2 Bijlage II – Begripsverklaring ... 46
9.3 Bijlage III – Overzicht organisatievorm Rivierenland ... 47
9.4 Bijlage IV – Organogrammen van het samenwerkingsverband ... 49
9.5 Bijlage V – Vangstcijfers ... 53
9
Inleiding
Op de aankomst van de muskusrat in Nederland werd al geruime tijd geanticipeerd voordat de eerste muskusrat zich daadwerkelijk liet zien in 1941. Wetten traden op dat moment dan ook in werking die het bezit en transport van de muskusrat verboden, daarnaast werden er bestrijdingsprogramma's georganiseerd. Onderzoeken van Barends (2002), Koersveld (1953) en Troostwijk (1976) beschrijven de aanpak die destijds werd gebruikt. In 1986 werd de verantwoordelijkheid voor de bestrijding overgedragen naar de provincies. Een aantal provincies, waaronder de provincies Drenthe en Overijssel droegen deze verantwoordelijkheid in 2002 over naar de waterschappen. Andere provincies droegen deze taak in 2011, gezien het uitvoerende karakter van de waterschappen, op hun beurt weer over aan de waterschappen wanneer dit werd verplicht in de waterwet.
De bestrijding van de muskusrat is sinds 2011 een aan de waterschappen bij wet opgedragen taak in de Waterwet 2011. De bestrijding van, onder andere, de muskusrat is van belang voor de infrastructuur, aangezien muskusratten in staat zijn om grote gangenstelsel te graven in dijken waardoor verzakkingen kunnen optreden. Vanuit het oogpunt van de veiligheid is de bestrijding dus van groot belang. Voor de bestrijding van de muskusrat wordt om bovengenoemde redenen jaarlijks €33 miljoen besteed in Nederland (PWC, 2011).
De bestrijding van de muskusrat is in de 23 Nederlandse waterschappen1 verschillend georganiseerd.
Het merendeel van de waterschappen is in samenwerkingsverbanden georganiseerd om muskusratten te bestrijden. Een tweetal voorbeelden zijn de bestrijding van de muskusrat in de waterschappen Rivierenland, Hollandse Delta, Rijn en IJssel, Vallei en Veluwe die bij deze waterschappen in handen is van het waterschap Rivierenland.23 Een ander voorbeeld is de bestrijding in de waterschappen Drents
Overijsselse Delta, Vechtstromen, Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest waarin de muskusrat middels een samenwerkingsverband (vanaf nu: samenwerkingsverband Noordoost Nederland) bestreden wordt. Hoewel de waterschappen pas sinds 2011 bij wet verantwoordelijk zijn voor de muskusrattenbestrijding, is de muskusrattenbestrijding in 2002 al overgedragen van de provincie naar de genoemde waterschappen Drents Overijsselse Delta, Hunze en Aa’s, Vechtstromen, Noorderzijlvest en het waterschap Rivierenland. Destijds vond men al dat de muskusrattenbestrijding beter bij het waterschap
1 Zie bijlage I voor een overzicht van alle Nederlandse waterschappen.
2 Een overzicht van de organisatie van de muskusrattenbestrijding door Rivierenland wordt gegeven in bijlage III. 3 Daarnaast wordt een overzicht gegeven van de verschillen in aantal fte’s tussen de bestrijdingsorganisaties
10 paste dan bij de provincie, gezien het uitvoerende karakter van een waterschap in vergelijking met een provincie.
Vanuit het samenwerkingsverband Noordoost Nederland rees de vraag hoe de bestrijding van de muskusrat het meest efficiënt en effectief kan worden bestreden. Het samenwerkingsverband Noordoost Nederland loopt af in 2016 en om die reden onderzoekt het samenwerkingsverband Noordoost Nederland of het wenselijk is de samenwerking te continueren in deze óf in een andere vorm.
Naast het zo efficiënt en effectief mogelijk bestrijden van de muskusrat is het efficiëntie- en effectiviteitvraagstuk relevant aangezien de waterschappen gebruik maken van belastinggeld en burgers hun belastinggeld efficiënt en effectief besteed willen zien.
Het moge om bovengenoemde redenen duidelijk zijn dat dit academische onderzoek van de masterscriptie ook een praktische relevantie heeft, hierop zal de focus liggen van dit onderzoek. Desalniettemin wordt het belangrijk geacht om gefundeerde uitspraken en aanbevelingen te kunnen doen op basis van wetenschappelijke literatuur. Om die reden dan ook wordt ook literatuur geraadpleegd voor zover deze toereikend is. Literatuur over de organisatie van bestrijdingsorganisaties (specifiek muskusrattenbestrijding) is gelimiteerd, veelal algemene literatuur zal worden gebruikt voor het analyseren van de organisaties. Dit onderzoek draagt dan ook bij aan de literatuur door een organisatievorm met betrekking tot de muskusrattenbestrijding te evalueren en aanbevelingen aan te dragen voor een meer efficiënte en effectiever samenwerkingsverband.
11 punten zal als laatste hoofdstuk een advies worden gegeven over hoe het samenwerkingsverband in Noordoost Nederland efficiënter en effectiever kan worden georganiseerd.
Het theoretisch kader zal ingaan op verschillen tussen geschikte organisatievormen. In de methodologie wordt toegelicht waarom is gekozen voor een scenario analyse en case study methode bij dit onderzoek. Voordat conclusies getrokken worden zal in hoofdstuk vier een profielschets worden gegeven van het samenwerkingsverband Noordoost Nederland om deze naast bestaande literatuur te kunnen leggen. Deze thesis zal afsluiten met concrete aanbevelingen in hoofdstuk zes.
Inleidende opmerkingen
Alvorens in te gaan op het vormgeven van de organisatiestructuur is het van belang een aantal inleidende aspecten aan te stippen. Zo dient te worden opgemerkt dat de waterschappen georganiseerd zijn in de unie van waterschappen (kortweg: de Unie). De Unie vertegenwoordigt de waterschappen in het nationale en internationale speelveld. Daarnaast stimuleert de Unie kennisuitwisseling, samenwerking en innovatie binnen de waterschappen. Het object van onderzoek, het samenwerkingsverband Noordoost, opereert dus binnen de kaders van de Unie en de Nederlandse wet.
De afdelingshoofden van elk waterschap met betrekking tot de muskusrattenbestrijding komen bijeen in de Regionale Coördinatie Commissie (kortweg: RCC of de commissie). De RCC is het hoogste orgaan binnen de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland. In de RCC wordt het regionale vangplan, de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening vastgesteld. Een nadere begripsverklaring kan worden gevonden in bijlage II.
13
2 Theoretisch kader
Volgens onderzoek van Andrews (1971) hebben organisaties een strategie wanneer “leiders en de organisatie als geheel zichzelf hebben gecommitteerd aan een visie op hoe de organisatie moet opereren om waarde te creëren en zichzelf te onderhouden in de nabije toekomst.” Indirect suggereert Andrews (1971) hier dat bij gebrek aan een strategie een organisatie geen waarde kan creëren en het voortbestaan van de organisatie niet kan garanderen. Andrews (1971) stelt dat in for-profit organisaties een strategie is gebaseerd op financiële doelen en een business plan. In non-profit organisaties en overheidsinstanties is de strategie echter gebaseerd op de missie en de activiteiten die de organisatie gebruikt in overeenstemming met die missie (Bryce, 1992). Gebaseerd op deze artikelen kan worden gesteld dat strategieën en de manier waarop deze bereikt worden verschillen tussen for-profit en non-profit organisaties of overheidsinstanties.
In lijn met Andrews (1971) stelt Moore (2000) dat alle organisaties baat hebben bij een strategie en dat organisaties een strategie nodig hebben om effectief te zijn. In aanvulling hierop stelt Moore (2000) dat de private sector de meest waardevolle modellen ontwikkelt om de effectiviteit hiervan te meten. De modellen focussen echter op competitie, klanten en markten. Deze factoren zijn ontegenzeglijk belangrijk in for-profit organisaties, maar onderzoek van Hull & Lio (2007) stelt dat non-profit en overheidsinstanties vragen om andere factoren. Volgens onderzoek van Moore (2000) falen de modellen uit de markt om de relevante factoren voor non-profit organisaties en overheidsinstanties mee te nemen. Moore (2000) stelt dat de factoren die voor non-profit en overheidsinstanties van belang zijn als volgt zijn:
- De waarde die wordt gecreëerd ligt in het bereiken van sociale doelen eerder dan in het genereren van financiële opbrengsten.
- Non-profit organisaties ontvangen opbrengsten van andere bronnen dan klant aankopen. Moore (2000) stelt dan ook dat een alternatief strategie model voor overheidsinstanties moet worden ontwikkeld dat focust op drie factoren:
1. Publieke toegevoegde waarde.
2. Legitimiteitsbronnen en ondersteuning.
3. Operationele capaciteit om dit te bewerkstelligen.
14 Aangezien overheidsinstanties werken met belastinggeld is legitimiteit van kritiek belang voor overheidsinstanties (Grønbjerg, 1998). In aanvulling hierop stelt Oster (1995) dat de toegevoegde waarde die wordt afgeleverd door overheidsinstanties ligt in "het bereiken van de politiek gemandateerde missie van de organisatie en het voldoen aan de verwachtingen van de burgers die in meer of mindere mate worden gereflecteerd in het mandaat.” Verder stelt Oster (1995) dat het bereiken van de sociale doelen en vervullen van de wensen van een schenker aan het doel dat de organisatie behartigt, de voornaamste toegevoegde waarde is voor non-profit organisaties. Dit verschilt van de for-profit organisaties op het gebeid dat hun toegevoegde waarde afhangt van de financiële performance (Oster, 1995). Het financiële kapitaal van overheidsinstanties is gemandateerd door belastingbetalers met het oog op het bereiken van een bepaalde missie. Als belastingbetalers denken dat hun geld niet effectief wordt besteed, dan bestaat de kans dat zij niet een tweede mandaat zullen geven. Vanuit dit oogpunt kan worden geconcludeerd dat hoewel de prestaties (of effectiviteit) van overheidsinstanties niet direct kan worden gemeten op financieel gebied, het wel degelijk van belang is in overheidsinstanties.
2.1 Transactiekostentheorie
Vosselman (1995) gaat in op het financiële aspect van zowel overheidsinstanties (non-profit organisaties) als for-profit organisaties door onderscheid te maken tussen beide partijen. Vosselman (1995) gebruikt de transactiekostentheorie om te stellen dat markten efficiënter kunnen opereren dan dat overheidsinstanties dat kunnen doen. Dit leidt tot de volgende propositie:
P1: Markten opereren efficiënter en effectiever dan overheidsinstanties en non-profit organisaties.
Deze propositie legt samen met de overige proposities de basis voor de theorie waarop deze thesis gestaafd is. Afgaand op onderzoek van Bacharach (1989) wordt gesteld dat op een abstract niveau proposities de constructen verbinden die leiden tot variabelen, verbonden door hypotheses.
15
P2: Wanneer blijkt dat een andere organisatievorm efficiënter en effectiever is, dan dient de huidige organisatievorm te veranderen.
Met betrekking tot het aangaan van contracten tussen partijen stelt Williamson (1985) dat een drietal criteria de contractvorm bepalen:
- Eigenschappen van menselijke actoren - Kenmerken van transacties
- Atmosfeer van transacties
Belangrijk is hierbij om op te merken dat de eigenschappen van menselijke actoren vallen binnen het begrip 'bounded rationality', dat wil zeggen dat beide partijen rationeel handelen. Williamson (1986) heeft het in relatie tot de transactiekostentheorie ook over opportunisme. Williamson (1986) stelt dat opportunisme slechts een kans krijgt “onder onzekerheid en is gekoppeld aan de frequentie van de transacties, de kenmerken van het voortbrengingssysteem en de mate van idiosyncrasie. Hiervan is sprake als de transactie sterk samenhangt met de identiteit van de vrager(s) en aanbieder(s).”
Op basis hiervan kan worden gezegd dat opportunisme een kans krijgt als transacties zich herhalen onder complexe situaties. Door de opgedane ervaringen met de transacties in het voortbrengingsproces en de daarvoor benodigde kennis treedt er volgens Williamson (1986) een ‘first mover advantage’ op. Andere partijen dan de eerste betrokkenen [vrager(s) en aanbieder(s)] zijn bij vervolgoffertes geen geschikte kandidaten op basis van de theorie van Williamson (1986), omdat zij niet voldoende informatie hebben. Hieruit volgen een derde en vierde, laatste, propositie:
P3: Met betrekking tot het uitbesteden van de muskusrattenbestrijding moet de organisatie bestrijders overnemen.
17
3 Methodologie
Zoals geconcludeerd in het theoretisch kader zijn er verschillen tussen profit en non-profit instanties. Deze verschillen zijn onder andere te verklaren op basis van strategie en organisatievorm. De strategie die wordt gehanteerd in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland kan worden gelegitimeerd met een scenario analyse. Met behulp van een scenario analyse kan namelijk worden aangetoond wat de invloed is van het huidige beleid en vooral wat de invloed is van het veranderen van het huidige beleid (Huss & Honton, 1987). Aan de hand van een scenario analyse kan dan ook worden aangetoond of een andere strategie zou kunnen leiden tot lagere transactiekosten zoals besproken door Vosselman (1995).
Daarnaast is gebruik gemaakt van een case study aangezien case studies volgens Eisenhardt (1989) uitermate geschikt zijn wanneer weinig bekend is over een onderwerp. Bij het opstellen van de case study is gebruik gemaakt van de methodologie van Yin (2009). Yin (2009) stelt dat case studies in bijzonder geschikt zijn wanneer de onderzoeker weinig controle heeft over gebeurtenissen en wanneer de focus ligt op een tijdelijk fenomeen in een realistische omgeving. Yin (2009) merkt op dat het gebruik van case studies kan leiden tot problemen. Zo kan er verwarring ontstaan door de onderzoeker, in deze thesis zal daar rekening mee gehouden worden door het gebruik van de onderzoekscriteria van Van Aken, Berends en Van der Bij (2012). Daarnaast is een vorm van kritiek dat case studies geen goede basis zouden zijn voor generaliseerbaarheid. Volgens Yin (2009) is dit ook niet direct het doel van een case study. Yin (2009) stelt dat case studies leiden tot theoretische proposities en geen duidelijkheid geven over gehele populaties of universums. Een case study is dus niet bedoeld om te dienen als sample, maar het doel is het verbreden van theorieën. De conclusie is dat in dit onderhevige geval case study analyse goed kan worden gebruikt voor deze studie.
3.1 Scenario analyse
18 worden om te kijken of hiertussen een verband is en vooral wat de consequenties zijn van het voeren van het huidige beleid [van de huidige strategie in termen van Andrews (1971)] of van een ander beleid.
3.2 Case study
Op basis van Eisenhardt (1989) is gekozen voor een case study en zijn er interviews gehouden met alle teamleiders en afdelingshoofden4 in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland en er zijn als
onderzoeksmethodiek interviews gehouden met de bestrijders van het waterschap Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s. Aangezien deze gebieden van elkaar verschillen op basis van de ondergrond en de zwaarte van het te bestrijden gebied is voor deze waterschappen gekozen. Er is gekozen voor het interviewen van alle teamleiders en afdelingshoofden om ieders mening en inzichten met betrekking tot het samenwerkingsverband Noordoost Nederland mee te kunnen nemen in het onderzoek en ter validatie van statements van de geïnterviewde. Daarnaast leidt het interviewen van meerdere personen tot verschillende inzichten en kan het bijdragen aan de validatie van uitspraken van andere werknemers (Strauss & Corbin, 1990). De interviews met de teamleiders en afdelingshoofden vonden plaats in een semigestructureerde manier om ruimte te laten voor wat de geïnterviewde belangrijk vond (Miles & Gilbert, 2005). Daarnaast werden de interviews in persoon gehouden om de geïnterviewde vertrouwd te maken met het lopende onderzoek (Cronbach, 1950).
Daarnaast is observationele data verzameld door het aannemen van een niet-deelnemer rol. Het aannemen van een niet-deelnemer rol is volgens Tillman en Goddard (2008) belangrijk bij het onderzoeken van een werkplek. Er zou in een dergelijke situatie de kans bestaan dat vertrouwelijke informatie wordt gelekt door de onderzoeker, wat zou leiden tot gelimiteerde toegang tot informatie voor de onderzoeker. Daarnaast is informatie verkregen via publiek toegankelijke bronnen.
3.3 Onderzoekscriteria
In dit onderzoek is rekening gehouden met het validiteits- en betrouwbaarheidsprobleem omschreven door Van Aken, Berends en Van der Bij (2012). Door interviews af te nemen met meerdere onderzoekers, deze interviews op te nemen (met toestemming van de geïnterviewde) en door geschreven aantekeningen, wordt de researcher’s bias verkleind. In aanvulling hierop kunnen de gemaakte aantekeningen andere onderzoekers helpen bij het kopiëren van het onderzoek (Van Aken, Berends, Van der Bij, 2012). Zoals genoemd worden interviews apart van elkaar gehouden, dit leidt tot
19 een lagere respondents’ bias, omdat geïnterviewden elkaar niet kunnen beïnvloeden. In lijn met Tillmann en Goddard (2008) worden deze interviews aangevuld met observaties en documentatie voor het bereiken van ‘triangulatie.’ Triangulatie zorgt er voor dat specifieke tekortkomingen en mogelijke biases van de gebruikte instrumenten overkomen worden door het aanvullen en corrigeren van elkaar (Van Aken, Berends, Van der Bij, 2012). In lijn met Tillmann en Goddard (2008) zijn interviews in deze onderzoeksmethodiek steeds aangepast naarmate nieuwe informatie beschikbaar kwam door observaties, eerdere interviews, of middels documentatie.
Volgens onderzoek van Strauss en Corbin (1998) is het belangrijk om zodra data beschikbaar is deze te verzamelen en te analyseren. Dit leidt volgens Struass en Corbin (1998) tot hogere validiteit en betrouwbaarheid. In aanvulling hierop stellen Struass en Corbin (1998) dat het verzamelen en analyseren van data vanaf het begin van het onderzoek plaats dient te vinden en dient nieuwe informatie (uit de verzamelde data) te worden meegenomen in komende interviews.
21
4 Object van onderzoek
Ter verduidelijking voor de lezer wordt in dit hoofdstuk dieper ingegaan op object van onderzoek in deze case study: het samenwerkingsverband muskusrattenbestrijding Noordoost Nederland. In dit hoofdstuk zal aandacht worden geschonken aan de organisatiestructuur, het personeel, de muskusrattenpopulatie, de bestrijding en de kosten.
4.1 Structuur
Het samenwerkingsverband Noordoost Nederland bestaat uit de vier deelnemende waterschappen genoemd in de inleiding. Deze waterschappen komen tweemaal per jaar bijeen in de regionale coördinatie commissie (RCC) bij monde van de afdelingshoofden van elk waterschap.5 In elk waterschap
valt de eindverantwoordelijkheid voor de muskusrattenbestrijding onder een afdelingshoofd. Elk afdelingshoofd heeft de uitvoerende taak gedelegeerd aan één of twee teamleiders die met hun team van bestrijders de daadwerkelijke muskusrattenbestrijding uitvoeren (zie bijlage IV voor een overzicht van de organisatiestructuur van de RCC en de deelnemende waterschappen). De teamleiders komen eenmaal per maand bijeen onder leiding van de regionaal coördinator in een teamleidersoverleg. In deze overleggen wordt kennis gedeeld, plannen besproken voor de uitwisseling van bestrijders en geëvalueerd. De regionaal coördinator heeft naast de teamleidersoverleggen nog tienmaal per jaar contact met elke teamleider afzonderlijk. In deze contactmomenten staat de inhoudelijke kant van de bestrijding centraal.
Naast de teamleidersoverleggen coördineert de regionaal coördinator ook het samenwerkingsverband Noordoost Nederland. De regionaal coördinator beschikt niet over hiërarchische bevoegdheden, maar heeft enkel een adviserende rol. De regionaal coördinator is in dienst van Drents Overijsselse Delta, maar werkt voor alle vier de deelnemende waterschappen in het samenwerkingsverband. De regionaal coördinator vertegenwoordigt het samenwerkingsverband Noordoost Nederland in landelijke overleggen, stelt de begroting en jaarrekening op en zit de teamleidersoverleggen voor. Vanzelfsprekend dient de regionaal coördinator elk van de vier waterschappen in het samenwerkingsverband.
Aangezien elk waterschap op gelijke voet staat met elkaar dienen afspraken in goed vertrouwen en overleg met elkaar te worden gemaakt. Waterschappen zijn dan ook zelf verantwoordelijk voor de
22 muskusrattenbestrijding (en daarmee de muskusrattenpopulatie) binnen het betreffende waterschap. Dit betekent dat bestrijders ook in dienst zijn van één waterschap binnen het samenwerkingsverband.
Zoals beschreven in bijlage IV heeft elk waterschap een eigen manier van organiseren. Zo heeft het waterschap Vechtstromen een gebiedsbeheerder en een senior bestrijder die betrokken zijn bij de muskusrattenbestrijding en is er een derde teamleider die inhoudelijke verantwoordelijk is voor de muskusrattenbestrijding. Daarnaast zijn in het waterschap Hunze en Aa’s twee senior bestrijders werkzaam die ook een eigen vanggebied hebben, in het waterschap Noorderzijlvest is er één senior bestrijder. Ook in het waterschap Drents Overijsselse Delta is er een senior bestrijder, maar heeft de senior bestrijder geen eigen vanggebied.
4.2 Beschouwing structuur
Wanneer wordt gekeken naar de organisatiestructuren van de waterschappen binnen het samenwerkingsverband Noordoost Nederland kan worden opgemerkt dat dezelfde werkzaamheden in een cluster zitten en kan dientengevolge worden geconcludeerd dat elk waterschap een functionele structuur hanteert (Mintzberg, 1979). Gezien het karakter van het beroep lijkt deze structuur een logische keuze. Ook verschillende bestrijders onderschrijven dit, zoals blijkt uit de volgende quote:
“Het is heel simpel. Als je meer wil vangen heb je gewoon meer velduren nodig. Dat kan alleen met meer bestrijders.”
Quotes zijn in dezen een valide manier om claims van dit rapport te onderbouwen (Sandelowski, 2007). Quotes worden gebruikt te ondersteuning van claims van de onderzoeker, het illustreren van ideeën en om response te verkrijgen.
23
“Vroeger zaten we in zo’n hok achteraf bij de provincie. Nu hebben we veel contact met de rest van de buitendienst, dat maakt het werk makkelijker en houdt de lijntjes
mooi kort.”
Met het oog op de bestrijders wordt geconcludeerd dat de huidige structuur voor de muskusrattenbestrijders een passende structuur is. Zij hebben veel contact met andere ploegen en dit vergemakkelijkt het werken voor beide partijen. Op het niveau van teamleiders en de regionaal coördinator kan echter geconcludeerd worden dat er vele meetings zijn. Zo is er maandelijks een overleg tussen teamleiders met de regionaal coördinator, maar hebben de teamleiders ook maandelijks nog een overleg met hun afdelingshoofd en daarnaast nog een gesprek met de regionaal coördinator één op één. Daarnaast komt ook de RCC tweemaal per jaar bijeen. In totaal komt dit neer op 63 overleggen per jaar. Wanneer de vergelijking wordt gemaakt met de muskusrattenbestrijding door het waterschap Rivierenland dan zien we dat daar teamleidersvergaderingen plaatsvinden en intervisies met teamleiders en tweemaal per jaar een bestuurlijk overleg plaats heeft. Dit resulteert in slechts 28 overleggen per jaar. Hierin zijn echter niet de informele overleggen meegenomen. Waar teamleiders in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland elk in hun eigen gebied werken, werken de teamleiders in het wetterskip Fryslân vanuit één locatie wat de communicatie vergemakkelijkt.
De naar verhouding vele overleggen worden noodzakelijk geacht om invulling te geven aan het samenwerkingsverband Noordoost Nederland, maar gaan wel ten koste van de efficiëntie. Dit komt door het feit dat elk waterschap verantwoordelijk is voor de muskusrattenbestrijding in het betreffende waterschap. Elk waterschap kan daar ook een eigen invulling aan geven. Waar er bij de bestrijding door Rivierenland één eindverantwoordelijke is, kan dit bij het samenwerkingsverband Noordoost Nederland niet worden gezegd. Hierdoor kan het in theorie voorkomen dat er vier verschillende visies zijn op het aanschaffen van materialen. Waardoor er niet gezamenlijk ingekocht kan worden en er geen sprake is van efficiëntievoordelen.
4.3 Personeel
24 hetvangen van de muskusratten boven deze norm wordt via uitzendbureaus personeel ingehuurd, of op basis van een tijdelijk contract (piekbestrijding). Ingehuurd personeel is duurder per uur dan het aannemen van vast personeel, door de overhead van het uitzendbureau, maar wanneer het aantal muskusratten is gedaald zodat het waterschap toekan met minder bestrijders dan dient ander werk te worden gevonden voor deze bestrijder wanneer deze in vast dienst zou zijn. Aangezien dit bij tijdelijk personeel niet nodig is kan hierop worden bespaard.
Naast dat waterschappen inzitten over het personeel dat zij moeten inhuren voor het behalen van de norm speelt ook de inhuur van vervangend personeel een rol. Veel huidige bestrijders binnen het samenwerkingsverband Noordoost Nederland zijn overgenomen van de inliggende provincies en zijn tussen de 50 en 60 jaar. Op deze leeftijd is het fysiek een zwaar beroep en neemt de effectiviteit van een muskusrattenbestrijder af. Wanneer een bestrijder niet meer in staat is om het vak van bestrijding goed uit te oefenen worden als eerste hulpmiddelen toegereikt, een voorbeeld hiervan is een quad. Dit gebeurt ook preventief om te voorkomen dat een bestrijder zijn werk niet meer kan uitvoeren. Mocht dit niet voldoende zijn dan wordt de bestrijder naar een gemakkelijker te bestrijden gebied overgeplaatst of wordt er intern gekeken naar een passende functie. In het wetterskip Fryslân, waar de populatie ruimschoots onder controle is, speelt dit probleem in mindere mate. Het onder controle hebben van de populatie betekent namelijk dat bestrijders minder vaak de sloot in en uit hoeven waardoor het werk minder zwaar is. Door de vangsten terug te dringen onder de norm wordt het probleem van vervangend werk zoeken verkleind voor de waterschappen. Bij het zoeken van een ander, passend, beroep binnen het waterschap voor bestrijders die hun beroep niet meer kunnen uitoefenen wordt gekeken naar hun voorkeuren en opleidingsniveau. De muskusrattenbestrijders hebben allen een opleiding gevolgd van LBO tot HBO, waarbij het zwaartepunt ligt op LBO. Om het vinden van een passend beroep makkelijker te maken voor het waterschap en de inzetbaarheid van muskusrattenbestrijders te verbeteren, stellen waterschappen €5.000,- per bestrijder beschikbaar, dit is vastgelegd in de CAO. De muskusrattenbestrijder is vrij om dit naar zijn goeddunken te besteden zolang de bestrijder kan aantonen dat het in zijn belang en die van het waterschap is.
25 Nederland. Ondanks het feit dat niet iedereen fulltime betrokken is bij de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland worden de meningen van het parttime personeel wel als belangrijk gezien en dan ook volwaardig meegenomen in dit onderzoek.
4.4 Populatie
De populatie muskusratten wordt door de waterschappen in Nederland gebaseerd op de norm van 0.15 muskusrat per kilometer watergang bij vlakdekkende bestrijding. Deze norm weerspiegelt niet exact de populatie muskusratten, maar op basis hiervan kan wel een schatting worden gemaakt. Het is redelijk om aan te nemen dat wanneer er meer vangsten zijn gerealiseerd de populatie groter is dan wanneer er minder vangsten zijn gerealiseerd. Hierbij wordt een aanname gedaan dat iedere muskusbestrijder zijn werk zo goed mogelijk uitvoert.6
In 2015 heeft het samenwerkingsverband Noordoost Nederland een norm van 0.68 behaald met 108.333 velduren (Mura Noordoost, 2015). Hiermee is een daling van 36,45% gerealiseerd van muskusrat per kilometer watergang ten opzichte van 2012. De velduren zijn echter gestegen met 4,45% ten opzichte van 2012. Een daling van het aantal vangsten wordt voorafgegaan door een periode van meer vangsten door de inzet van meer velduren. Zie bijlage V voor een overzicht van het aantal jaarlijkse velduren en vangsten.
4.5 Bestrijding
Bij een hogere populatie dienen meer middelen ingezet te worden voor het bestrijden van de muskusrat dan bij een lage populatie muskusratten. Als gevolg daarvan kunnen er echter extra bijvangsten optreden (PWC, 2011). Om de populatie terug te dringen kan gebruik worden gemaakt van actieve of passieve vangmiddelen. Passieve vangmiddelen zijn vangmiddelen als fuiken, verdrinkvallen en lokaaskooien. Deze worden gebruikt om wateren te controleren op muskusratten en de populatie ‘af te vangen’, verspreiding te voorkomen. Actieve vangmiddelen zijn klemmen die gericht bij een bouw van een muskusrat (in jargon: de bron) worden geplaatst in het vanggebied van de bestrijder.7 Hier moet
een bestrijder actief naar op zoek. Hoe beter de bestrijder in staat is om de bouw van een muskusrat leeg te vangen, des te beter deze bestrijder is in het bestrijden van de muskusratten. Aangezien het een vak is dat je moet leren door te doen zijn het de bestrijders die na jarenlange ervaring en na intensief
6 Er wordt gesproken over ‘kwaliteit van uren’ wanneer de ene bestrijder beter is dan de andere bestrijder. 7 Elke bestrijder in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland heeft zijn eigen gebied dat hij bestrijdt. Dit
26 speurwerk in staat zijn om de bron te vinden. Naarmate de populatie verder wordt teruggedrongen komt het steeds meer aan op de kwaliteiten van de bestrijder. Passieve vangmiddelen hebben dan minder nut aangezien er dan per toeval een muskusrat mee kan worden gevangen, maar de bron kan niet gelokaliseerd worden (PWC, 2011). Er kan geconcludeerd worden dat wanneer er procentueel meer muskusratten worden gevangen met actieve vangmiddelen dan met passieve vangmiddelen, het samenwerkingsverband progressie boekt met de bestrijding mits er een daling is in de vangsten per kilometer watergang. Dit signaleert dat er minder verspreiding is van muskusratten (passieve vangmiddelen) en er meer bij de bron wordt gevangen (actieve vangmiddelen). Kijkend naar de vangstcijfers op de klem kan worden geconcludeerd dat het samenwerkingsverband Noordoost Nederland te maken heeft met nog een hoge populatie muskusratten (zie tabel I). Dit is uiteraard in lijn met de vangstresultaten per kilometer watergang bij vlakdekkende bestrijding.
Waterschap
% klem
Hunze Aa's 51,8% Noorderzijlvest 43,7% Reest en Wieden 42,5% Groot Salland 57,0% Vechtstromen 23,2% Noordoost Nederland 47,1%Tabel I – Vangsten op de klem (Jaaroverzicht resultaten 2015, 2015).8
4.5.1 Controversie
Verschillende instanties hebben bezwaren op het vangen van muskusratten op de huidige manier. Zo zijn er dierenrechtenorganisaties die bezwaren uitten tegen de passieve vangmiddelen. Een muskusrat zou volgens hen in een verdrinkval namelijk onnodig lang lijden.9 Hierover bestaat discussie aangezien
een muskusrat normaliter ook onder water is en dus bij het binnen zwemmen van een verdrinkval zich daar niet direct bewust van is. Vanuit de RCC werd benadrukt dat dierenrechtenorganisaties niet worden gezien als tegenpartij van het samenwerkingsverband Noordoost Nederland:
“Er bestaat geen humane vangst, elke vorm van doden is leven ontnemen. Wij bestrijden dan ook niet omdat we willen, maar omdat het moet vanuit oogpunt van
de veiligheid. Daar proberen we partijen als de PvdD ook zo goed mogelijk van te overtuigen.”
8 In 2015 bestonden de waterschappen Reest en Wieden en het waterschap Groot Salland nog afzonderlijk van
elkaar. Deze zijn per 1 januari 2016 samen gegaan in het waterschap Drents Overijsselse Delta.
9 Voor een verdrinkval geldt een duur van 300 seconden. Deze norm volgt uit het AIHTS, the agreement on
27
4.6 Kosten
Met een begroting van €6.494.001,- in 2016 is er relatief veel geld gemoeid met de bestrijding in Noordoost Nederland (Begroting 2016 Mura, 2016). Sinds 2012 is er een besparing gerealiseerd van €747.605,-. Wat neerkomt op 10,32%.10 Gedurende dit hoofdstuk zal steeds worden gekeken naar de
uitgangssituatie van het betreffende jaar. Dit betekent dat er gebruik gemaakt wordt van de begroting (waarin het verwachte aantal velduren wordt opgenomen) en niet van de resultatenrekening. De redenatie is dat individuele/incidentele resultaten de resultatenrekening kunnen verstoren en omdat teamleiders hebben aangegeven dat zij over het algemeen het aantal velduren (de grootste kostenpost) halen waarmee de belangrijkste graadmeter is veiliggesteld.
4.6.1 Begroting
Van de begroting van het samenwerkingsverband Noordoost Nederland voor 2016 gaat het merendeel naar de kosten voor directe bestrijding van de muskusrat (90.45%). Kosten voor de teamleiders, senior medewerkers en coördinatie bedragen respectievelijk 5,02%, 2,05% en 2,48%.11 Het grootste voordeel
kan worden gehaald op de directe bestrijding. Wanneer de kosten voor de directe bestrijding verder worden uitgesplitst naar salariskosten, transportkosten, overhead, goederen en diensten, is te zien dat de salariskosten van de bestrijders de grootste kostenpost vormen met 71.83% in 2016.
Bezuiniging op de salariskosten van de bestrijders heeft de grootste invloed op de begroting. Hier dient zich echter het probleem aan dat er een bepaald aantal velduren benodigd is om een bepaald gebied eenmaal per jaar door te lopen, namelijk de onderhoudsbezetting. Het aantal velduren dat hiervoor nodig is wordt bepaald aan de hand van de zwaarte van het te bestrijden gebied en het aantal kilometers watergang. Door deze randvoorwaarde is een verdere bezuiniging op onderhoudsbezetting niet mogelijk en kan niet worden bezuinigd op het aantal velduren. Door het terugdringen van de muskusratten kunnen de salariskosten ten aanzien van de piekbestrijding daarentegen wel dalen. Tevens kunnen er bezuinigingen plaatsvinden op goederen en diensten in de vorm van gezamenlijke inkopen etc.
Waar wel naar gekeken kan worden bij de begroting is het toewijzen van uren voor de piekbestrijding. Sinds de start van het samenwerkingsverband, varieert het aantal velduren piekbestrijding sterk over de
10 Zie bijlage VI voor de het verloop van de begroting van het samenwerkingsverband Noordoost Nederland sinds
2012.
28 jaren heen. Er is echter wel een eenduidige trend uit op te maken. Zo was in 2016 het percentage velduren piekbestrijding ten opzichte van het totaal aantal velduren 19%, terwijl dit in voorgaande jaren (heden naar verleden) respectievelijk 16.69%, 21.82%, 24.85% en 26.28% was. Hieruit valt zoals gezegd op te maken dat er een daling is van het aantal uren piekbestrijding ten opzichte van het totaal aantal velduren. De reden dat in 2016 een hoger percentage piekuren wordt verwacht komt voort uit de veldproef. Hierdoor wordt verwacht dat er een hogere populatie is, die dient te worden teruggebracht. Gezien het dalende percentage piekuren is gekozen om te rekenen met een percentage van 16% voor de analyse.
Dit wil zeggen dat 16% van het aantal velduren piekbestrijding is en dat de begroting jaarlijks 16% hoger uitvalt dan dat deze zou zijn bij een populatie die onder controle is. Kijken we naar de gemiddelde begroting over de jaren 2012 tot en met 2016 dan bedraagt deze €6.773.746. Hiervan zou theoretisch €1.083.799,- bespaard kunnen worden wanneer de populatie muskusratten onder controle is.
De aanname dat 16% bespaard kan worden is redelijk aangezien er 16% minder velduren nodig zijn waarbij ook minder materiaal wordt ingezet, er minder locaties voor muskusrattenbestrijders nodig zijn, en er minder aansturing nodig is (zowel teamleiders, afdelingshoofden als de regionale coördinator).
29
5 Conclusie
In het theoretisch kader werd aan de hand van propositie 1 geconcludeerd dat er verschillen zijn tussen de markt en overheidsinstanties, dan wel non-profit instanties. Waar op de markt de financiële doelen en een businessplan factoren van belang zijn, zijn in overheidsinstanties de publieke toegevoegde waarde, legitimiteitsbronnen en de operationele capaciteit van belang voor het bewerkstelligen van een strategie. Het samenwerkingsverband moet dan ook rekening houden met deze factoren. Een goede strategie leidt vervolgens tot een waarde creërende instantie (Moore, 2000). Op basis van Vosselman (1995) kan worden gesteld dat de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland zou moeten worden uitbesteed aan de markt gezien het kader van efficiëntie en effectiviteit, waarmee invulling is gegeven aan de tweede gestelde propositie. In aanvulling hierop dienen bestrijders overgenomen te worden van de waterschappen gezien het ‘first-mover advantage’ van Williamson (1986). Waarmee de derde en vierde propositie in het theoretisch kader zijn beantwoord.
In verscheidene interviews met afdelingshoofden is echter naar voren gekomen dat uitbesteding naar de markt geen wenselijke situatie is, omdat er op de markt altijd een economisch motief meespeelt. Dit blijkt ook uit een quote van een directe betrokkene die zei:
“Geef mij die zeven miljoen per jaar maar, dan klaar ik dat klusje wel.”
De gretigheid die hieruit weerklinkt toont aan dat er winst kan worden gehaald. Waarbij opgemerkt dient te worden dan quotes een legitieme bron zijn op basis van Sandelowski (2007). Dit economische motief wordt als onwenselijk gezien, omdat de markt altijd baat zou hebben bij muskusratten als zij kunnen verdienen aan de muskusrattenbestrijding. Hierdoor zal de muskusratten populatie nooit gereduceerd worden tot nul. Hoewel algemene economische principes ons vertellen dat de winst op lange termijn op een markt met volkomen concurrentie altijd gelijk is aan nul, kan dit argument weerlegd worden. In deze casus wordt er echter niet voldaan aan het principe van volkomen concurrentie, noch aan het lange termijn. Immers kunnen aanbieders in dezen (de private organisaties), eenmalig voor meerdere jaren een verbintenis aangaan. Daarnaast is uit interviews gebleken dat men verwacht dat de muskusrattenpopulatie in 2020 gedeeltelijk onder controle is, daarom kan niet gesproken worden over de lange termijn. Of zoals een geïnterviewde verwoorde:
“In 2020 denk ik dat wij een heel eind de goede weg op zijn. De norm van 0.15 muskusrat per kilometer watergang zullen we nog niet gehaald hebben, maar dan
30 Los van het economische motief is de verantwoordelijkheid van de muskusrattenbestrijding bij wet aan de waterschappen opgedragen. Daarnaast wordt alleen bestreden omwille van de veiligheid en komt dit bij uitbesteding in het geding met het economische motief. Een gevolg hiervan is dat de muskusrattenbestrijding in handen dient te blijven van de waterschappen om te waarborgen dat de veiligheid (zo snel mogelijk) gegarandeerd kan worden.
Kijkend naar efficiëntie bij het samenwerkingsverband Noordoost Nederland vallen er een aantal zaken op, er worden bijvoorbeeld geen gezamenlijke inkopen gedaan en ook het voeren van één beleid blijkt erg lastig. Binnen de huidige vorm is het echter wel mogelijk om vorm te geven aan beide punten, maar desondanks komt dit niet van de grond. Een teamleider sprak hierover de volgende woorden:
“Gezamenlijk inkopen levert ons misschien eens €10.000,- bruto op. Dan moet ik moeite doen om een goede leverancier te vinden voor alle partijen en is dat het mij
misschien niet eens waard. Het blijft wel overheid.”
Een andere teamleider kwam met een ander inzicht waarom gezamenlijke inkopen niet van de grond komen. Zo vinden er al gezamenlijke inkopen plaats binnen het betreffende waterschap en kunnen er om die reden niet makkelijk nieuwe afspraken worden gemaakt met andere leveranciers. Een andere teamleider gaf aan dat alhoewel het nog niet plaats heeft gevonden het er wel aan zit te komen, doelend op het gemeenschappelijk inkopen. Hieruit valt op te maken dat er veel verschillende visies zijn op het gezamenlijk inkopen, zoals blijkt uit Andrews (1971) leidt het voeren van een strategie tot waardecreatie en kan worden geconcludeerd dat een eenduidige strategie met betrekking tot de inkopen ontbreekt in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland.
Niet alleen met betrekking tot inkoopstrategieën zijn verschillen tussen de waterschappen in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland. Tussen de waterschappen lijkt de instelling met betrekking tot samen speuren12 te verschillen. Zo klinkt er vanuit besmette gebieden dat men liever
geen bestrijders uit het eigen gebied haalt, omdat dan niet in het eigen gebied bestreden kan worden daar waar het juist zo nodig is. Aan de andere kant sprak een teamleider de woorden:
“Ik kan mij zo voorstellen dat in waterschappen met een lage populatie (onder de norm van 0.15. red.) er geen behoefte is aan samenwerking. Dan heeft het waterschap meer aan bezuinigen dan aan een muskusrattenbestrijder uitlenen.”
12 Jargon: samen speuren – bestrijders van het ene waterschap laten bestrijden in een ander waterschap met die
31 Wel zien teamleiders in dat samen bestrijden (over de waterschapsgrenzen heen) nut heeft. Hierdoor leren bestrijders van andere bestrijders en leren ze te speuren op andere ondergronden in verschillende gebieden. Een logisch gevolg hiervan is dat de kwaliteit van de uren omhoog gaat. Het effect hiervan is echter niet direct merkbaar en dus is het belang van gezamenlijk speuren moeilijk in financiële termen te vangen.
5.1 Vergelijking
Zou het samenwerkingsverband Noordoost Nederland anders georganiseerd zijn, als één organisatie, dan zou gesteld kunnen worden dat bestrijders makkelijker van het ene waterschap in het andere waterschap geplaatst kunnen worden. Hiermee wordt het probleem ondervangen dat teamleiders niet hun bestrijders willen uitlenen, immers is er op deze manier één organisatie in plaats van vier. Het voordeel van de huidige structuur is echter dat wanneer bestrijders hun beroep niet meer kunnen beoefenen, het waterschap gemakkelijk vervangend werk kan vinden. Het onderbrengen van muskusrattenbestrijders in hun eigen waterschap leidt niet alleen tot een hogere betrokkenheid (door gezamenlijke uitvalsbasis) maar leidt ook tot een duurzame inzetbaarheid van een bestrijder. Wanneer de bestrijders zijn onder gebracht in één organisatie dan is dit lastiger te bewerkstelliggen.
5.1.1 Regionaal Coördinator
Eén organisatie heeft tot gevolg dat er één persoon eindverantwoordelijke is. Dit is nu niet het geval waardoor beslissingen altijd in overeenstemming met anderen moeten worden gemaakt en daardoor moeilijk, of niet, tot stand komen. Wanneer er sprake zou zijn van één organisatie dan heeft deze een makkelijkere overlegstructuur, wat leidt tot het gemakkelijker maken van beslissingen wat de efficiëntie ten goede komt. Naast dat de besluitvorming bemoeilijkt wordt in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland, ervaart de regionaal coördinator dit ook als een probleem:
“Ik voel mij wel verantwoordelijk voor het samenwerkingsverband, maar ik ben het uiteindelijk niet.”
32
5.1.2 Afdelingshoofden
Verschillende afdelingshoofden benadrukken de voordelen van het samenwerkingsverband:
“Door middel van het samenwerkingsverband staat er een grote groep mensen achter je wanneer je wat gedaan moet hebben bij het Dagelijks Bestuur.”
Waarmee bedoeld wordt dat een waterschap ook echt invulling moet geven aan de afspraken die zijn gemaakt bij het opstellen van het samenwerkingsverband. Wanneer een waterschap hier geen gehoor aan geeft dan kan vanuit de andere drie waterschappen druk worden uitgeoefend om het dwarsliggende waterschap te overtuigen van de noodzaak van het samenwerkingsverband. Dit werkt uiteraard ook andersom. Er kan redelijkerwijs niet zomaar een beslissing worden gemaakt door één waterschap die het gehele samenwerkingsverband beïnvloed. De samenwerkingsovereenkomst waarin het samenwerkingsverband Noordoost Nederland is vastgelegd legt geen verplichtingen op aan de waterschappen, waardoor in theorie waterschappen geen enkele verplichting aan elkaar hebben. Uit de verschillende gesprekken is gebleken dat er veel verschillende meningen zijn bij de waterschappen in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland, wat de efficiëntie van het samenwerkingsverband niet ten goede komt. Wanneer er sprake zou zijn van één organisatie dan kunnen duidelijke afspraken worden gemaakt met de waterschappen waarvoor bestreden wordt. Hierdoor ontstaan voor beide partijen geen onrealistische verwachtingen en weet men waar men aan toe is.
Afdelingshoofden geven verder aan dat de RCC van toegevoegde waarde is om de stand van zaken te bespreken op het gewenste niveau en dat zij het fijn vinden dat zij ook verantwoordelijk zijn voor de muskusrattenbestrijding in het waterschap als zij er ook verantwoording over af moeten leggen tegenover hun burgers. Dit is niet het geval wanneer er sprak zou zijn van één bestrijdingsorganisatie. De harde grens van het waterschap wordt echter als nadeel ondervonden door de afdelingshoofden. Het blijkt op dit niveau toch moeilijk te zijn om te bestrijden over de grenzen van het waterschap heen. Als teamleiders desondanks aangeven dat zij het wenselijk achten om gezamenlijk te bestrijden dan vertrouwen de afdelingshoofden op hun teamleiders en staan zij veelal achter die beslissing. Dit wordt onderstreept door een teamleider die stelt dat:
“Ik krijg van mijn afdelingshoofd alle ruimte en beslissingsbevoegdheden, ook financieel ondersteunt hij mij.”
33 betrekking tot de uitvoering van de bestrijding. Dit leidt tot een flexibelere inzet van personeel,13 maar
ook het feit dat er geen harde grenzen zijn is hier aanleiding toe. Wanneer er sprake is van één organisatie dan wordt er logischerwijs ook gezamenlijk ingekocht wat kan leiden tot efficiëntie voordelen. Er is dan echter geen mogelijkheid tot gezamenlijk inkopen voor de verschillende afdelingen van de waterschappen met de tak muskusrattenbestrijding (die is immers uitbesteed).
De voor- en nadelen van de twee organisatievormen zijn schematisch weergegeven in tabel II.
Overzicht voor- nadelen organisatievorm
Samenwerkingsverband Noordoost Nederland Rivierenland
Voordelen - Duurzame inzetbaarheid bestrijders - Verantwoordelijkheid en
betrokkenheid
- Betrokkenheid binnen waterschap
- Gezamenlijk inkopen (kosten efficiency)
- Overlegstructuur
- Gemakkelijk beslissingen maken - Flexibele inzet van personeel
over het gebied - Geen harde grenzen
- Duidelijke verplichtingen naar elk waterschap
Nadelen - Overlegstructuur - Trage besluitvorming - Geen gezamenlijke inkopen - Verschillende wensen van de
waterschappen
- Geen flexibele inzet van personeel - Harde grenzen
- Geen verplichtingen t.o.v. andere waterschappen
- Bestrijders gefocust op één aspect
- Minder betrokken binnen waterschap
- Verantwoordelijkheid en betrokkenheid uit elkaar
- Minder duurzame inzetbaarheid
Tabel II – Voor- en nadelen van de organisatievorm in de twee genoemde organisatievormen.
Er kan worden geconcludeerd dat elk jaar dat er bestreden wordt, de muskusrattenbestrijding €1.479.076,- meer kost dan noodzakelijk is wanneer de populatie onder controle is. In het kader van kostenefficiëntie dient de piekbestrijding dan ook zo snel mogelijk terug te dringen. Er kan bijvoorbeeld aan gedacht worden om het budget voor piekbestrijding van de komende vier jaar in één keer te gebruiken om zo te voorkomen dat muskusratten zich vier jaar lang kunnen voortplanten en op die manier de populatie sneller terug te kunnen dringen als dit volgt uit de scenario analyse.14 Daarnaast
maakt het terugdringen van de muskusrattenpopulatie het bestrijden makkelijker in latere jaren
13 In dezen gaat flexibele inzet van bestrijders enkel om de bestrijding van muskusratten.
34 waardoor oudere bestrijders langer het vak kunnen blijven volhouden. Op de vraag of het wetterskip Fryslân ook tegen problemen aanloopt bij oudere bestrijders antwoordden zij:
“Nee. Dat is totaal niet aan de orde. Kijk als de populatie onder controle is hoef je ook minder vaak sloot in – sloot uit. Dat maakt het beroep veel makkelijker.”
Een scenario analyse zou uitkomst kunnen bieden in wat de meest goedkope of meest invloedrijke strategie is om de (piek)bestrijding in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland te organiseren. Er dient dan rekening gehouden te worden met de grote van de populatie, het aantal velduren, kostenefficiëntie bij de aanschaf van materialen of het stationeren van personeel in verschillende vanggebieden.
Concluderend kan op basis van de vergaarde informatie uit interviews, interne en externe documenten en observaties worden gesteld dat uitbesteding naar de markt niet wenselijk is gezien het economische motief. Daarnaast blijkt dat de methode van muskusrattenbestrijding een strategie is die werkt, maar waarin wel ruimte is voor verbetering op verscheidene punten. Zo valt op te maken dat vooral de harde waterschapsgrenzen een belemmering vormen voor de muskusrattenbestrijding (waardoor er niet gezamenlijk kan worden ingekocht en de uitwisseling van personeel moeilijk gaat). Om deze, en andere belemmeringen weg te nemen, wordt geconcludeerd dat de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland efficiënter en effectiever kan door op te gaan in één organisatie. Voor deze punten worden aanbevelingen aangedragen in het volgende hoofdstuk.
5.2 Discussie
35 in eerste instantie gericht op het adresseren van het efficiëntie en effectiviteitsvraagstuk voor het samenwerkingsverband Noordoost Nederland. In het kader van de generaliseerbaarheid kan wel worden gesteld dat de praktijk geen eenduidig beeld kan geven over de meest efficiënte en effectieve organisatievorm. Dit lijkt af te hangen van de persoonlijke voor- en nadelen genoemd in tabel II in de conclusie.
De optie om het samenwerkingsverband op te heffen en verder te gaan als losse bestrijdingsorganisaties binnen de waterschappen in Noordoost Nederland is bewust buiten beschouwing gelaten. Muskusratten houden zich nou eenmaal niet aan grenzen is de befaamde uitspraak binnen de waterschappen en daarom is het noodzakelijk samen te bestrijden. Daarnaast heeft het wetterskip Fryslân het probleem dat er zo weinig muskusratten zijn dat het wetterskip Fryslân geen muskusrattenbestrijders meer op kan leiden binnen het eigen waterschap. Het vak moet geleerd worden door te doen en dat kan niet wanneer de populatie dermate laag is dat er nog maar vijf per jaar worden gevangen in een vanggebied.
5.3 Limitaties
Het is lastig een vergelijking te maken met andere bestrijdingsorganisaties aangezien de omgevingsvariabelen anders kunnen zijn. Zo heeft het samenwerkingsverband Noordoost Nederland meer te maken met instroom van muskusratten uit Duitsland dan dat dat speelt bij het wetterskip Fryslân. Daarnaast speelt ook de zwaarte van een gebied een rol bij vergelijkingen tussen waterschappen en organisaties waardoor een vergelijking scheef zou kunnen lopen.
Daarnaast is in dit onderzoek niet ingegaan op de mogelijkheid om alleen verder te gaan met de muskusrattenbestrijding als waterschap. Verder onderzoek zou uit kunnen wijzen in welke situatie dit wenselijk zou zijn.
37
6 Aanbevelingen
In dit hoofdstuk zullen aanbevelingen worden aangedragen, op basis van dit onderzoek, die leiden tot een efficiëntere en effectievere muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland. Aangezien de markt veelal efficiënter en effectiever werkt dan overheidsinstanties zou het met betrekking tot het vraagstuk in deze thesis logisch zijn aan te bevelen om over te gaan tot uitbesteding van de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland. Aangezien de verantwoordelijkheid voor de muskusrattenbestrijding echter bij wet is opgedragen aan de waterschappen en er een economisch motief meespeelt bij marktpartijen is deze situatie niet wenselijk. Om het efficiënte en effectieve van de markt te kunnen benaderen worden hieronder een aantal aanbevelingen gedaan die het efficiëntie en effectiviteitsniveau kunnen verhogen. Er is bij het doen van aanbevelingen niet allen gekeken naar theorie, maar ook is er rekening gehouden met de wensen van de waterschappen in het samenwerkingsverband Noordoost Nederland.
1. Overgaan tot één organisatie
Dit leidt ten eerste tot een gemakkelijkere organisatiestructuur met daarin minder overleggen en duidelijkere aansturing wanneer er één persoon verantwoordelijk is. Deze persoon zou de regionaal coördinator kunnen zijn die de eindverantwoordelijkheid heeft. De regionaal coördinator behoudt dan zijn huidige taken, maar is daarnaast dan ook verantwoordelijk voor het aanstellen van teamleiders en het voeren van één beleid. De regionaal coördinator dient dan verantwoording af te leggen aan de waterschappen die hem hebben aangesteld middels de vangstresultaten/begrotingen en resultatenrekeningen in de RCC.
Een tweede voordeel hiervan is dat bestrijders makkelijker kunnen worden ingezet waar deze nodig zijn. Het nadeel van het verdwijnen van de gewaardeerde ‘korte lijntjes’ onder bestrijders kan ondervangen worden door met de inliggende waterschappen af te spreken dat bestrijders gebruik kunnen blijven maken van de huidige locaties, waardoor het contact met andere buitendiensten blijft behouden. Daarbij kunnen bestrijders in minder zware gebieden worden geplaatst wanneer zij hierom vragen, of wanneer zij hun taken in zware gebieden niet meer kunnen uitoefenen.
38 coördinator wel namens het samenwerkingsverband Noordoost Nederland, maar kunnen de deelnemende waterschappen nog steeds anders besluiten.
Ten vierde kan er, wanneer er sprake is van één organisatie, gezamenlijk worden ingekocht wat leidt tot kostenefficiëntie.15 Wanneer kleding gezamenlijk wordt ingekocht verhoogt dit ook de uniformiteit van
bestrijders. Alhoewel dit een controversieel punt is, kan dan ook besloten worden om een andere kleur kleding dan groen aan te schaffen om onderscheid te maken tussen jagers en bestrijders aangezien de bestrijding dan wordt geassocieerd met het waterschap in plaats van met jagers.
Een laatste voordeel van deze structuur is dat er in het huidige samenwerkingsverband door elk waterschap apart personeel wordt ingehuurd. Wanneer de begroting het niet toelaat of doordat er minder uren nodig zijn, kan het voorkomen dat een goede ingehuurde bestrijder niet meer ingezet kan worden. Wanneer er sprake is van één organisatie kan het ingehuurde personeel makkelijker over de grenzen van het waterschap heen worden ingezet en hoeft in een volgend jaar, wanneer er wel extra personeel nodig is, niet een nieuwe tijdelijke kracht te worden opgeleid. Ook dit komt de effectiviteit ten goede.
2. Gelijke salarissen
Wat in de huidige structuur opvallend is, is dat er salarisverschillen zijn tussen teamleiders en tussen (senior)bestrijders in verschillende waterschappen terwijl deze vrijwel allen gelijke taken hebben. Dit zorgt voor scheve gezichten en komt de samenwerking niet ten goede.
3. Gelijke invalshoek creëren
Wat opvallend is dat wanneer alle interviews die gehouden zijn met elkaar worden vergeleken, is dat er heel veel verschillende meningen zijn over het samenwerkingsverband. Zo zijn er teamleiders en afdelingshoofden die aangeven er niet zoveel behoefte aan te hebben maar zijn er ook teamleiders en afdelingshoofden die er de meerwaarde van inzien. Dit leidt tot een vaag idee van het samenwerkingsverband Noordoost Nederland en weinig concrete afspraken.
15 Deze thesis acht het noodzakelijk hierbij op te merken dat naarmate de populatie afneemt er ook minder
39 Afgaand op alle interviews die zijn gehouden hoeft dit geen grote onoverkomelijke problemen op te leveren. Iedereen die geïnterviewd is, heeft ‘zijn hart op de juiste plaats’ en kan daarom zowel anderen overtuigen als overtuigd worden van het belang van een gelijke invalshoek.
4. Samenwerkingsovereenkomst concretiseren
Wanneer besloten wordt om het samenwerkingsverband Noordoost Nederland te continueren dan dient de samenwerkingsovereenkomst aangescherpt te worden. Deze bestaat momenteel uit abstracte termen, wat van belang is om het geheel van de bestrijding te omvatten, maar is minder toepasbaar in concrete termen. Daarom wordt aanbevolen om de samenwerkingsovereenkomst aan te vullen met concrete punten over:
- de invulling van het begrip samenwerking,
- het concretiseren van doelen en hoe deze bereikt dienen te worden, - en het oplossen van geschillen.
5. Ondersteuning van afdelingshoofden
41
7 Nawoord
Het moment dat wij, G. Gerlofs, prof.dr. D. Swagerman en ik, bij onze eerste afspraak met dhr. Van der Steen vandaan kwamen en elkaar toezegden dat wij gedrieën zouden gaan kijken naar de muskusrattenproblematiek in Noordoost Nederland kan ik mij nog goed herinneren. Daarvoor verkeerde ik in onzekerheid over het schrijven van een masterscriptie over muskusratten. Het onderwerp en de strekking van de scriptie was voor het gesprek nog niet helemaal duidelijk. Gedurende het gesprek bleek het, voor mij, gelukkig te gaan over het organisatorische aspect van de muskusrattenbestrijding en niet over het daadwerkelijk vangen van een muskusrat. Alhoewel wij dat wel hebben gedaan om te kijken hoe dat er aan toe gaat en om direct bestrijders te kunnen vragen naar hun ervaringen met het samenwerkingsverband Noordoost Nederland, ben ik blij dat dit niet de insteek van deze scriptie was.
Wat hierboven nog niet in deze hoedanigheid genoemd staat in de aanbevelingen, maar wat ik nog wel het benoemen waard vind is de open cultuur binnen de waterschappen. Ieder afdelingshoofd, teamleider en bestrijder die wij gesproken hebben was ontzettend open over de aanpak van de bestrijding en je merkte dat het stuk voor stuk mensen waren met ‘hart voor de zaak’ en ik denk dat dit een zeer belangrijk aspect is voor een verdere samenwerking én een efficiënte en effectieve muskusrattenbestrijding.
Ter afsluiting wens ik eenieder die betrokken is bij de muskusrattenbestrijding in Noordoost Nederland heel veel succes met het uitoefenen van het vak. Rest mij na dit schrijven niets dan iedereen die betrokken is geweest bij het schrijven van deze scriptie en dit rapport, vanuit de grond van mijn hart te bedanken, want zonder jullie adviezen, inzichten en open gesprekken had dit rapport nooit deze vorm aan kunnen nemen.
Rob Sukaldi,
43
8 Bronnen
8.1 Interne verslaglegging
Begroting 2013, 2014, 2015, 2016
Jaaroverzicht resultaten 2013, 2014, 2015.
Mura Noordoost (2015). historische overzichten; gegevens 2015 periode 1 tot en met 2015 periode 13. PWC (2011). Businesscase muskusrattenbestrijding WSRL en HDSR Efficiency door samenwerking.
U-2011- 0488/PT/jg/ih, 24 maart 2011. Vangplan 2013, 2014, 2015, 2016
8.2 Externe bronnen
Amelsvoort, van P. (1999). De moderne sociotechnische benadering. ST-Groep, Vlijmen. Aken, van J.E. & Berends, H. & Bij, van der H. (2012). Problem solving in organizations – A
methodological handbook for business and management students. Andrews, K.R. (1971). The concept of corporate strategy. New York: Irwin.
Bacharach, S.B. (1989). Organizational Theories: Some Criteria for Evaluation. Academy of Management
Review, 14 (4), 496-515.
Barends F. (2002). The muskrat (Ondatra zibethicus): expansion and control in the Netherlands. Lutra, 45, 97–104.
Bryce, H. (1992). Financial and strategic management for nonprofit organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Cronbach, L.J. (1950). Further evidence on response sets and test design. Educational and psychological
measurement, 10, 3-31.
Doude van Troostwijk W.J. (1976). The musk-rat (Ondatra zibethicus L.) in the Netherlands, its ecological aspects and their consequences forman. Rijksuniversiteit Leiden, Leiden, The Netherlands.
Eisenhardt, K.M. (1989). Building Theories from Case Study Research. Academy of Management Review, 14 (4), 532-550.
Grønbjerg, K.A. (1998). Markets, politics, and charity: Nonprofits in the political economy. Private action
and the public good. New Haven, CT: Yale University Press, 137-150.
44 Huss, W.R. & Honton, E.J. (1987). Scenario planning – What style should you use? Long Range Planning,
20 (4), 21-29.
Koersveld, van E. (1953). De Muskusrat, Ondatra zibethica L., in Nederland en zijn bestrijding.
Plantenziektekundige Dienst, Wageningen, The Netherlands.
Miles, J. & Gilbert, P. (2005). A handbook of research methods for clinical and health psychology, Oxford
university press, Oxford, 65-68.
Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations: A synthesis of the research. University of Illinois. Moore, H. (2000). Managing for value: Organizational strategy in for-profit, nonprofit and governmental
organizations. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 29 (1), 183-204.
Oster, S.M. (1995). Strategic management for nonprofit organizations: Theory and cases. Oxford
University Press, New York.
Postma, T.J.B.M. & Liebl, F. (2005). How to improve scenario analysis as a strategic management tool?
Technological Forecasting and Social Change, 72, 161-173.
Rojas, R.R. (2000). A review of models for measuring organizational effectiveness among for-profit and nonprofit organizations. Nonprofit management & leadership, 11 (1), 97-104.
Sandelowski, M. (2007). Focus on qualitative methods. The use of quotes in qualitative research.
Research in Nursing & Health, 17 (6), 479-482.
Strauss, A. & Corbin, J. (1990). Grounded theory research: procedures, canons and evaluative criteria,
Zeitschrift für Soziologie, 19, 418-427.
Tillmann, K. & Goddard, A. (2008). Strategic management accounting and sense-making in a multinational company. Management Accounting Research, 19 (1), 80-102.
Vosselman, E.G.J. (1995). Sturing door prestatie-evaluatie of marktwerking: ontwerp van 'management control'-systemen in economisch perspectief. Technische Universiteit Eindhoven.
Williamson, O.E. (1986). Transaction cost economics. The comparative contracting perspective. Journal
of Economic Behavior and Organization, 617-625.
