Indringers of Wederopbouwers?
Een Bosnische visie op het handelen van de internationale
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave 2
Abstract 3
Introduction 3
Dayton 4
Internal political reconstruction 5 External political reconstruction 6 Social-economical reconstruction 7
Lessons learned 8
Inleiding 10
H1: Het General Framework
Agreement: ‘Dayton’ 18
De totstandkoming van het verdrag 18 De constitutie versus het vredesverdrag 20 Staatkundige opdeling 22
Taakverdeling 25
Concluderend 26
H2: Interne politieke reconstructie 28
De Hoge Vertegenwoordiger 28 Instituties 34 Entiteiten 35 Etnische verdeeldheid 37 Politieke partijen 41 Verkiezingen 42 Rechtsysteem 46 Mensenrechten 49 Concluderend 51
H3: Externe politieke reconstructie 52
Relatie met de EU 52
Relatie met het Joegoslavië-tribunaal 56
Concluderend 59 H4: Sociaal-economische reconstructie 61 Economische transitie 61 Werkeloosheid 64 Hulp 66 Sociaal beleid 68 Vluchtelingenproblematiek 69 Civil society 71 NGO’s 73 Media 77 Indringers of wederopbouwers? 81 Concluderend 84 H5: lessons learned 86 Les 1: Coördinatie 87 Les 2: Flexibel beleid 88 Les 3: Lokale experts gebruiken 89 Les 4: Eenduidig beleid 92 Les 5: Verdeling vermijden 93
Concluderend 94
Conclusie 96
Lijst van afkortingen 102
Literatuurlijst 103
Bijlagen
Bijlage 1: Samenvatting van ‘Dayton’ 108 Bijlage 2: Interview met Elizabeta 109 Lukacevic
Bijlage 3: Interview met Sladana 114 Milunović
Bijlage 4: Interview met Alma 118 Pliska-Djordević
Abstract
Introduction
In March 1992 Bosnia and Herzegovina declared itself independent from the Federal Republic of Yugoslavia. In the north of the country, the Yugoslav’s People Army (JNA), which was under strong Serbian influence, entered the country together with Serbian forces. This was a reaction to the declaration of independence and marked the beginning of the Bosnian war. The war developed into a civil war soon afterward, in which the three main ethnic groups of Bosnia-Herzegovina, the Bosnian Muslims, the Bosnian Croats and the Bosnian Serbs, became direct enemies.
Initially, the international community did not know how to respond appropriately. They took limited action: in 1992, troops from the UN were sent to stabilize the war, a UN no-fly zone was established, and several help programs were set up. The Contact Group, in which representatives of the United States, the United Kingdom, France, Germany, and Russia were involved, designed a peace plan for Bosnia and Herzegovina. This plan divided Bosnia and Herzegovina into two parts: the Federation and the Republika Srpska. The Federation was a joint community in which the Bosnian Muslims and the Bosnian Croats lived together. They would receive 51 percent of the territory of Bosnia and Herzegovina. The Republika Srpska, what could be seen as a Serbian Republic in Bosnia and Herzegovina itself, would get 49 percent of the total territory.
On November 21, 1995, the three leaders Alija Izetbegović (President of Bosnia and Herzegovina), Franco Tudjman (President of Croatia) and Slobodan Milošević (President of the Federal Republic of Yugoslavia) ended the war by signing the Dayton Peace Agreement in Dayton, Ohio. ‘Dayton,` as the agreement is referred to, offered a structure for the new Bosnian state. It also welcomed the international community to help Bosnia and Herzegovina with the reconstruction of the country.
international organizations also received permission to stay longer. IFOR was replaced by the stabilization force SFOR. Other international organizations also became active in Bosnia and Herzegovina from 1995. Many organizations were helping with the democratization and reconstruction of the country.
Because of European integration and the size and impact of this international operation, it is important to research the effects of this operation in the country itself. The opinion of Bosnian people, especially policy advisors, is therefore indispensable. The central question in this research is: How can the vision of the Bosnian policy advisors on the activities of the
international community in Bosnia and Herzegovina between 1995 and 2005 be explained and what are the lessons learned form the international methods?
The Dayton agreement and the realization of this agreement will be discussed first. The vision of the Bosnian policy advisors will be discussed in three different fields. In the second chapter, the internal political reconstruction of the international community will be reviewed. The third chapter deals with external political reconstruction and the fourth with social-economic reconstruction. The last chapter explains the lessons learned from the Bosnian vision. The last chapter explains the lessons learned from the Bosnian vision.
In this research, the international community is defined as the group of countries and organizations that are interested in solving the problems of the country in question. This definition is chosen because a real united community does not exist.
Dayton
and Herzegovina. None of the internationals signed the agreement, which meant that the international community did not commit itself to anything in Bosnia and Herzegovina. The Bosnian people were not content with ‘Dayton,’ but they realized it was the best option for bringing peace and stability in the country.
At first, the international community was not willing to change the agreement. ‘Dayton’ was a peace agreement and, according to international law, it is not possible to change a peace agreement, because it marks a special point in history. ‘Dayton’ was not merely about the peace agreement, it also included the constitution of Bosnia and Herzegovina. This meant that the constitution of this country could not be changed. Later on, the international community realized this was a paradox, so a resolution was passed in which ‘Dayton’ was called contradictory. With this resolution, the international community admitted that without being able to change the constitution it would not be possible to build an effective state in Bosnia and Herzegovina.
The division of Bosnia and Herzegovina in the Federation and the Republika Srpska was extremely undesirable, because both entities had a large form of self-government. Consequently, the entities did not work together and state matters became exceptionally expensive and inefficient. A direct consequence of the large autonomy of the entities was that Bosnia and Herzegovina as a whole did not have an army, nor a legal system, nor a police force. In 1995, it became clear that the international community would point out the direction in which Bosnia and Herzegovina would go. The country itself would not have a big say in its future.
Internal political reconstruction
The different approaches of the international community to both entities shows that the policy of the international community was not transparent nor univocal. The Republika Srpska received less support than the Federation, and it also received less space for their own interpretation of politics and economics. The policy for the reconstruction of the legal system was ambiguous as well, because the internal experts were not involved in this reconstruction, and a long-term strategy of the international community seemed to be absent. Bosnia and Herzegovina could not meet the standards of the international community for implementing different human rights agreements. The country was forced to ratify many human rights agreements, but was not able to implement them because of economical problems. It received no assistance from the international community to solve this issue. Furthermore, there were many procedural problems which obstructed the implementation of these agreements. The goals of the agreements were so high that not a single western country could meet them.
The policy of the international community was not only unclear, but was also not concerned enough with the safety of the Bosnian electorate. This was the reason why the three big nationalistic parties were still the largest in the country. Because of their lack of safety, the electorate chose the safest option, which was to vote for the party who formed the smallest threat, that is, the party who supported their own community. The international community tried to diminish the influence of the nationalistic parties, but their measures accomplished the opposite. The strengthening of nationalistic parties indicates that the international policy did not work out.
External political reconstruction
The Bosnian policy makers were less negative about the international support for the external relations, but there still were numerous problems. The tasks of NATO were slowly transferred to the EU. The EU treated Bosnia and Herzegovina as a country in need of help, while the Bosnian policy makers thought more could be achieved when the EU would treat the country as an equal partner. The biggest problem for the EU in dealing with Bosnia and Herzegovina was the internal division of the country in two entities. Because of the separation, the country could not be seen as a coherent state. Somehow, the country had to be brought together.
countries with the integration and stabilization of the region. However, the Stability Pact did not work out very well. There was a lack of strategy and the overall result was that detached projects received money. Bosnian projects did not receive any money at all.
The relationship with the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) was more difficult than the relationship with the EU. The Bosnian Serbs had the idea that the international community used the ICTY in the battle against Serbian nationalism. The prevailing idea in Republika Srpska was that the Bosnian Serbs were prosecuted more severely by the ICTY than other communities in Bosnia and Herzegovina. The will of the Republika Srpska to cooperate with the ICTY increased, which resulted in better coorporation.
Generally, the ICTY did not get a lot of support from the Bosnian population. The ICTY was most likely founded under international pressure. A survey of UNDP revealed that most Bosnian inhabitants regarded the tracking down of war criminals and their trial as a non-priority case. Later on, the cooperation got better: in 2005 the Bosnian court system took more responsibilities, and with the help of the ICTY, a stable and adequate justice system was set up.
Social-economical reconstruction
The economical structure of Bosnia and Herzegovina is very complicated, especially because of the economic division between both entities and the transition from a central plan economy to a free market economy. The international community played a pivotal role in the monetary politics, but did not improve the existing tax system. Although a new tax system was slowly implemented after the war, the international community played a minimal role in its realization. Bosnia and Herzegovina received an extremely large amount of help, but the money was not used in a proper way, so there still were many problems in the Bosnian state.
Some Non Governmental Organizations (NGO’s) were founded, but it seemed difficult, especially for the small organizations, to survive. Too much apathy existed in Bosnia and Herzegovina in combination with a ‘victim-syndrome.' The prevailing idea was that the international community would solve all the problems. This was exactly why the international community should have started with changing the mindset of the Bosnian population and organizing training programs to involve the Bosnian people in the founding of NGO’s. The Bosnian people were not heavily involved in reconstructing their own country, which begs the question whether the international community thought the Bosnian people were capable enough.
The international community was slowly disappearing out of Bosnia and Herzegovina because of the rise of new crisis areas in the world. It became clear that there was a lack of clear strategy for the new founded NGO’s. They were not independent enough, in particular financially, to manage themselves. The idea prevailed that the international organizations used the local NGO’s for their own good. The use of local organizations was a cheap way to accomplish their own goals, but obstructed the rise of a strong civil society.
Lessons learned
Five lessons can be learned from the Bosnian perspective on the activities of the international community. The international community should learn from the mistakes they made in Bosnia and Herzegovina and use the knowledge and experience gained in new areas and new operations. It is necessary for the international community to function and cooperate better.
In the future, the coordination between the international organizations should be improved. The main problem was the division of international help in a military and a civil responsibility. No one could be appointed as responsible for the entire reconstruction process of Bosnia and Herzegovina. When one person or one institution would have been responsible for the reconstruction as a whole, the cooperation and the division of tasks could have been better coordinated. Next to a coordinated policy the international community also needs a
univocal policy. The international community should be bound by the same conditions as the
When the rich and powerful international community is not able to fulfill several obligations, how could a poor and war-torn country be able to do it?
The host country has to be more involved in the reconstruction process. At first, it is important that a strategy is chosen that will fit the structure of the host country. It is a trap to implement arbitrary measures because they are assumed to be universally valid. This means that the used strategy should be more flexible. To investigate if the strategy fits the host country, it is necessary to use the local experts. The use of these local people has two benefits: First, they know their country and will probably know what kind of measures will do the job, and second, they can identify better with the policy, so they can be more helpful when the policy should be implemented.
The fifth, and last lesson is more specific. The international community should try to
avoid ethnic division, especially in a post-conflict area where the ethnic division was the most
important reason for war. In Bosnia and Herzegovina, there was much division, in a political and economic way. This division was aimed to give all three communities a feeling of safety and protection, but the actual outcome was a reinforcement of the already existing polarization. In no way were the communities encouraged to cooperate, because they did not have to in the existing structure. The task of the international community is to promote the reconstruction of the country as a whole and to stimulate all people in a war-torn country to work together on the establishment of peace and a functioning state.
Inleiding
Vanaf 1980, het jaar waarin Tito overleed, raakte Joegoslavië en daarmee ook Bosnië-Herzegovina, in een bestuurlijke impasse. In Bosnië-Bosnië-Herzegovina, waar onder het bewind van Tito de drie grote bevolkingsgroepen, de Bosnische moslims, de Bosnische Kroaten en de Bosnische Serviërs, in harmonie samen hadden geleefd, moest een nieuwe etnische balans gevonden worden. De etnische tegenstellingen werden na de dood van Tito weer blootgelegd.1
Alija Izetbegović richtte in 1989 de Partij voor Democratische Actie (SDA) op. Hij probeerde neutraal te blijven tussen de Federale Republiek Joegoslavië, Slovenië en Kroatië en wilde een balans creëren tussen de moslims, Kroaten en Serviërs in Bosnië-Herzegovina, het liefst binnen een Joegoslavische eenheid. Slobodan Milošević, de president van de toenmalige Federale Republiek Joegoslavië, begon ondertussen met het propaganderen van een Groot-Servië in Bosnië-Herzegovina. De Servische Democratische Partij (SDS), onder leiding van Radovan Karadžić, nam deze ideeën over. 2 In 1990 werden de eerste verkiezingen gehouden waarin de SDA 43 procent, de SDS 35 procent en de Kroatische HDZ (Kroatische Democratische Unie) 17 procent van de stemmen haalden. Karadžić weigerde een coalitie te vormen en formeerde een aparte Servische republiek binnen Bosnië-Herzegovina in 1992, de Republika Srpska.3
Vanaf het begin werkte de moslimgemeenschap samen met de Kroatische inwoners van Bosnië-Herzegovina, maar de samenwerking verliep moeizaam. De Bosnische president Izetbegović had als doel het vestigen van een eenheidsstaat met een vorm van gecentraliseerd bestuur. De Kroaten wilden echter bij Kroatië horen, maar waren ook bereid een eigen regering te vormen die onder dominantie van Zagreb kwam te staan. Beide groepen moesten hun doel behalen door eerst onafhankelijk te worden van Joegoslavië en werden daarom tot samenwerking gedwongen.4
In maart 1992 verklaarde Bosnië-Herzegovina zich onafhankelijk van de Federale Republiek Joegoslavië. In het noorden vielen Servische troepen en het JNA, het Joegoslavische
1 M. Glenny, The Balkans. Nationalism, war and the great powers, 1804-1999 (New York 2000), 642-643. 2 L.H. Brune, The United States and post-cold war interventions: Bush and Clinton in Somalia, Haiti and Bosnia,
1992-1998 (Claremont 1998) 76.
leger dat sterk onder Servische invloed was, het land binnen en zij verdreven niet-Servische inwoners met geweld, als reactie op de uitroep van onafhankelijkheid. Dit was het begin van de oorlog die tot 1995 zou duren. 5
De oorlog in Bosnië-Herzegovina groeide uit tot een burgeroorlog tussen de Bosnische moslims, de Bosnische Kroaten en de Bosnische Serviërs. De strijd kan gezien worden als een oorlog van meervoudige soevereiniteit, waarbij meerdere gewapende machten de oppermacht betwisten over delen van het territorium.6 Er ontstond een polariserend ‘wij-zij beeld’. De combinatie van zulke denkbeelden en de afwezigheid van sancties tegen geweld en tegen het verdrijven en doden van non-combattanten heeft geresulteerd tot de etnische zuiverheden.7
De internationale gemeenschap had geen idee hoe zij op deze oorlog moest reageren. Er waren een aantal initiatieven genomen om de oorlog een halt toe te roepen. Zo waren al vanaf 1992 troepen naar Bosnië-Herzegovina gestuurd, was een vliegverbod voor het Bosnische luchtruim afgekondigd en waren verschillende hulpprogramma’s gestart.8 Toen er, op 5 februari 1994, een bom ontplofte op de markt midden in Sarajevo, waarbij 68 doden vielen, besloten de Verenigde Staten dat het tijd was om te interveniëren. Zij riepen de Noord-Atlantische Verdragorganisatie (NAVO) bijeen in een noodvergadering. Onder druk van Rusland werd besloten dat troepen in Sarajevo gestationeerd zouden worden, maar dat er geen interventie zou komen.9 Met name de Verenigde Staten en Duitsland wilden dat er een einde kwam aan de oorlog. Zij oefenden druk uit op Tudjman, de president van Kroatië en vertegenwoordiger van de Bosnische Kroaten, en Izetbegović om samen te gaan werken binnen een Federatie. Deze Federatie werd gevormd op 18 maart 1994 in de Washington Overeenkomst.10
De Contactgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de Verenigde Staten, Groot Brittannië, Frankrijk, Duitsland en Rusland, kwam in juli 1994 met een nieuw plan dat Bosnië-Herzegovina in twee entiteiten zou opdelen: de Federatie en een Servische entiteit, de Republika Srpska. De Federatie zou 51 procent van het land beheersen, de Republika Srpska
5
T. Zwaan, B. de Graaff, Genocide en de crisis van Joegoslavië 1985-2005: nationalisme, staatsmacht en
massamoord (Amsterdam 2005) 58.
6 T. Zwaan, B. de Graaff, Genocide en de crisis van Joegoslavië (Amsterdam 2005) 58. 7 Ibidem, 87.
8 Website VN over de missie in Bosnie-Herzegovina, http://www.vn-internationaal.nl/vnmissies/unmibh.htm,
bezocht op 15 oktober 2007 11:03.
de rest.11 De presidenten Izetbegović en Tudjman accepteerden het plan, maar de Bosnische Serviërs, die op dat moment 70% van het grondgebied van Bosnië-Herzegovina controleerden, weigerden zoveel grondgebied prijs te geven. Dientengevolge werd het plan op 1 september 1994 verworpen.12
Er werd geen vooruitgang geboekt met het staakt-het-vuren en er kwam steeds meer verlangen naar een echte vrede. De diplomaat Richard Holbrooke werd als verantwoordelijke aangewezen om een oplossing te bedenken voor Bosnië-Herzegovina. Hij concludeerde dat hij tot overeenstemming met Milošević moest komen om de Serviërs tot rust te brengen. Milošević had de Bosnische verdeling aanvaard en stond niet langer achter het beleid van Karadžić. Dit kwam omdat de Verenigde Naties (VN) de Federale Republiek Joegoslavië sancties oplegden voor de acties van Karadžić en Milošević niet langer voor zijn acties wilde opdraaien.13
Holbrooke was dichtbij een overeenstemming, maar op het laatste moment ging dit niet door. Het geweld laaide op als nooit tevoren. Generaal Mladić veroverde de veilige zones Srebenica en Zepa en werd uiteindelijk bij Goražde gestopt door NAVO-militairen die gesteund werden door Milošević. Het Kroatische leger veroverde daarentegen weer Servische gebieden in Kroatië, waardoor 150.000 Serviërs uit Kroatië verdreven werden.14 Na de humanitaire ramp in Srebrenica werd de druk op Holbrooke vergroot om tot een oplossing te komen.15
Holbrooke kreeg het uiteindelijk voor elkaar om afspraken met Izetbegović, Tudjman en Milošević te maken. Op 21 november 1995 stemden de drie leiders in met een vredesverdrag in Dayton, Ohio. Mladić en Karadžić werden buiten het verdrag gelaten. ‘Dayton’, zoals het verdrag in de volksmond wordt genoemd, bracht een einde aan de oorlog en bood tevens een vorm van structuur aan de Bosnische staat. 16 Het verdrag verwelkomde de internationale gemeenschap in Bosnië-Herzegovina om te helpen met de wederopbouw.
De oorlog heeft voor grote verwoesting in het land gezorgd, op allerlei gebieden. Pas in 2007 wist het Centrum voor Onderzoek en Documentatie in Sarajevo na een vijf jaar durend
11 Idem.
12 Website VN over de missie in Bosnie-Herzegovina, http://www.vn-internationaal.nl/vnmissies/unmibh.htm,
bezocht op 15 oktober 2007 11:03.
13 M.Glenny, M., The Balkans. (New York 2000), 649. 14 Ibidem, 651.
onderzoek te stellen dat er tijdens de oorlog in Bosnië-Herzegovina 97.207 doden zijn gevallen.17 Het land lag letterlijk in puin en er ontketende zich een humanitaire ramp wegens gebrek aan huizen en andere benodigde voorzieningen. De Bosnische staat was zowel economisch als politiek geheel ingestort, dus er lag een grote taak voor de internationale gemeenschap omdat zeker in het begin de Bosnische staat niet voor haar eigen bevolking kon zorgen.
Eind 1995 begon de Implementation Force (IFOR), de vredesmacht onder leiding van de NAVO, in Bosnië-Herzegovina. Zij had beperkte taken waarvan het scheiden van de drie bevolkingsgroepen, het toezicht houden op de uitwisseling van krijgsgevangenen en het maken van afspraken over wapenbeperking de belangrijkste waren.18 In 1996 werd door het Peace Implementation Council (PIC), een internationaal orgaan dat belast was met de implementatie van het vredesakkoord in Bosnië-Herzegovina, de macht van de Europese Unie (EU) uitgebreid. Er werd een mandaat uitgegeven waarmee de internationale betrokkenheid verlengd werd tot een twee jaar durende stabilisatieperiode. De periode werd uiteindelijk naar drie jaar uitgebreid en ook het NAVO-mandaat werd verlengd.19 IFOR werd vervangen door Stabilisation Force (SFOR), wat een kleinere macht was, maar waarbij het mandaat breder werd, zodat er een grotere rol was weggelegd voor de civiele implementatie.20 Ook hierna werden de mandaten en de taken van de internationale gemeenschap vaker uitgebreid en verlengd.21
De internationale gemeenschap heeft vanaf 1995 een actieve rol gespeeld in Bosnië-Herzegovina. Op verschillende terreinen hebben internationale organisaties zich bezig gehouden met de wederopbouw en de democratisering van het land. Activiteiten van de internationale gemeenschap in Bosnië-Herzegovina kunnen enerzijds als een succes gezien worden en anderzijds als falen. In het licht van de langzame Europese integratie is het nodig om naar de effecten van de aanwezigheid van de internationale gemeenschap te kijken en om een rol voor de internationale gemeenschap in de toekomst vast te stellen.22
17
NRC Handelsblad, Bosnië heeft zijn doden geteld: 97.207, 22-06-2007.
18 L.H. Brune, The United States and post-cold war interventions (Claremont 1998) 117. 19 D. Chandler, Bosnia. Faking democracy after Dayton (Londen 2000) 53.
20 D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 54. 21 Idem.
22 M. Grünther-Dečević, ‘Introduction’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina:
Duidelijk is dat de internationale gemeenschap sterk heeft bijgedragen aan de stabilisatie van Bosnië-Herzegovina na de oorlog. Zeer vaak zijn er verschillende onderwerpen aangepakt en doorbraken gemaakt dankzij betrokken internationale organisaties, met name deze die expliciet in ‘Dayton’ genoemd werden om bepaalde aspecten van het akkoord uit te voeren. Politieke vooruitgang werd vaak belemmerd door nationalistische partijen die weigerden tot een compromis te komen of progressie toe te staan omdat zij hun macht wilden behouden. In een gepolariseerde situatie als deze zijn de activiteiten van de internationale gemeenschap meer dan positief: ‘representing the only light shining out of the dark reality’23. De activiteiten van de internationale gemeenschap werden gefaciliteerd door verschillende donoren die niet aarzelden om programma’s in Bosnië-Herzegovina als prioriteit aan te wijzen.24
Het is algemeen bekend dat de internationale gemeenschap langzamerhand haar steun wil terugtrekken uit Bosnië-Herzegovina. De internationale interesse verdwijnt wanneer men ervan overtuigd is dat de trein op het goede spoor staat en blijft. De conditie van het spoor in Bosnië-Herzegovina is echter vaak genegeerd.25 Door het ontstaan van nieuwe crisisgebieden ziet de internationale gemeenschap Bosnië-Herzegovina niet meer als prioriteit. Desondanks is op 23 februari 2007 toch besloten dat de Hoge Vertegenwoordiger, een door de internationale gemeenschap aangewezen persoon die de implicatie van ‘Dayton’ coördineert, aanwezig blijft tot juni 2008.26
Met name in Bosnië-Herzegovina zelf was weinig kritische evaluatie van het beleid van de internationale gemeenschap. Dit is verassend gezien de algemene scepsis ten opzichte van het beleid van de internationale gemeenschap en de experimentele en unieke aard van verschillende democratische initiatieven.27 Binnen de westerse literatuur is nauwelijks te vinden wat de visie is van de Bosnische beleidsmedewerkers op het handelen van de internationale gemeenschap. Dit lijkt van essentieel belang wanneer er lessen getrokken
23 S. Sali-Terzić, ‘The legal system’, in: Ž. Papić ed., International support policies to SEE countries- Lessons
(not) learned in Bosnia-Herzegovina (Sarajevo 2001) 121-138, aldaar 129.
24
S. Sali-Terzić, ‘The legal system’ in: Ž. Papić ed., Lessons (not) learned (Sarajevo 2001) 121-138, aldaar 129.
25 M. Dautser, ‘Taking stock of the international community’s actions in BiH – legal aspects’, in: M.
Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina: Sustainable concepts or sidetracks of the international
community? (Sarajevo 2007) 18-33 aldaar 31.
26 N. Šačić, ‘The international community in BiH – a political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed.,
Examples of Bosnia and Herzegovina: Sustainable concepts or sidetracks of the international community?
(Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 16.
moeten worden uit de internationale operatie in Bosnië-Herzegovina met het oog op eventuele nieuwe internationale wederopbouwactiviteiten in de toekomst. In deze scriptie staat de vraag naar de mening van deze Bosnische beleidsmedewerkers dan ook centraal: Hoe kan de visie
van de Bosnische beleidsmedewerkers op het handelen van de internationale gemeenschap tussen 1995 en 2005 in Bosnië-Herzegovina verklaard worden en welke lessen voor de toekomst kunnen daaruit getrokken worden?
Voor de periode van 1995 tot 2005 is gekozen omdat eind 2004 SFOR opgevolgd werd door de European Union Force (EUFOR), een stabilisatiemacht van de EU. Daarnaast is de Hoge Vertegenwoordiger sinds 2005 ook de Vertegenwoordiger van de EU in Bosnië-Herzegovina. Hierdoor kan gesteld worden dat het beleid van de internationale gemeenschap vanaf 2005 een Europese aangelegenheid geworden is.
De term ‘internationale gemeenschap’ is buitengewoon vaag en verwarrend. In de literatuur van de politieke wetenschappen is geen sluitende definitie te vinden. Wel kan gesteld worden dat de internationale gemeenschap specifiek in Bosnië-Herzegovina een aggregaat is van diverse Angelsaksische en Europese continentale perspectieven op de hoe de problemen in Bosnië-Herzegovina opgelost kunnen en moeten worden.28 Deze definitie is echter niet werkbaar en daarom moet er een andere werkdefinitie gevonden worden. Door te kiezen voor een ruime definitie kan er bij de analyse van de activiteiten van de internationale gemeenschap een bredere analyse gemaakt worden. Om dit te kunnen bewerkstelligen wordt in deze scriptie een definitie van Joris Voorhoeve gehanteerd. Hij stelt dat met de internationale gemeenschap de groep landen en organisaties die geïnteresseerd waren in het oplossen van het probleem in het betreffende land bedoeld wordt, omdat van een werkelijke gemeenschap waarin een eenheid bestaat geen sprake is.29
Om de mening van de Bosnische beleidsmedewerkers te kunnen destilleren heb ik verschillende methoden gebruikt. Ik ben voor mijn onderzoek twee weken lang naar Bosnië-Herzegovina geweest en heb daar meerdere interviews gehouden met mensen die werkzaam waren bij allerlei verschillende organisaties, zowel nationaal als internationaal. Daarnaast heb ik met veel mensen contact gezocht en om literatuursuggesties gevraagd. Alle literatuur die in deze scriptie gebruikt is, is aangeraden door beleidsmedewerkers uit Bosnië-Herzegovina zelf.
28N.,Šačić, ‘A political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina
(Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 4.
Deze mensen gaven aan dat deze, soms westerse, literatuur hun mening over het handelen van de internationale gemeenschap weergaf. Dit legitimeert het gebruik van westerse auteurs wanneer gesproken wordt over de Bosnische visie op het internationaal beleid.
De ‘Bosnische visie’ kan natuurlijk niet als één mening gezien worden. In het hele land wonen veel mensen met verschillende achtergronden die niet over alles dezelfde ideeën hebben. In mijn onderzoek heb ik geprobeerd om zoveel mogelijk achtergronden en mensen uit zoveel mogelijk hoeken van de Bosnische samenleving te vragen naar hun visie. Uit alle verschillende meningen heb ik de belangrijkste ideeën gedestilleerd en deze heb ik samengevoegd tot een ‘overkoepelende Bosnische visie’. De belangrijkste gedachtegangen kwamen bij alle bevolkingsgroepen verassend overeen. Soms was er echter een dusdanig onderscheid te maken dat het verschil in visie ook beschreven is.
Voor over de visie op het internationaal beleid gesproken kan worden is het van belang om te kijken naar de, nogal vreemde, manier waarop het vredesverdrag in Dayton tot stand is gekomen. Dit verdrag is bepalend geweest voor de manier waarop de wederopbouw plaatsvond. Daarnaast is de visie op het verdrag doorslaggevend geweest voor de wijze waarop met het verdrag en de aanwezigheid van de internationale gemeenschap in Bosnië-Herzegovina werd omgegaan. Om hier uitgebreider op in te kunnen gaan is het eerste hoofdstuk gewijd aan het verdrag van Dayton. ‘Dayton’ is tevens het uitgangspunt van het onderzoek op zich omdat het beleid van de internationale gemeenschap gevormd werd met het verdrag als basis. Daarbij wordt de ondertekening van het verdrag als beginpunt genomen voor de te onderzoeken periode. In het eerste hoofdstuk zal de vraag hoe het vredesverdrag tot stand kwam en op welke manier het verdrag zelf en de totstandkoming van dit verdrag van invloed waren op de relatie tussen Bosnië-Herzegovina en de internationale gemeenschap centraal staan.
H1: Het General Framework Agreement: ‘Dayton’
‘by far the most ambitious peace agreement in modern history’. 30
Carl Bildt, de eerste Hoge Vertegenwoordiger van Bosnië-Herzegovina
‘The Agreement (the “peace” and the “interim” agreement at the same time) was drafted in an
US military base, while it was elegantly (as only the Europeans can make it) signed in the “City of Light”; yet, it has never seen daylight, at least not in a proper manner, to domestic constitutional and parliamentary (and why not, the referendum) testing ground’.31
‘De constitutie zoals deze afgesproken is in de Akkoorden van Dayton bestaat nog steeds. Dit moet zo snel mogelijk veranderen, de nieuwe regering moet zo snel mogelijk de grondwet aanpassen. Je kunt dit vergelijken met een jurk: Twaalf jaar geleden zat deze goed, maar nu is de jurk veel te klein geworden. De jurk moet dus of vermaakt worden, of er moet een nieuwe jurk komen, anders scheur je eruit.’32
Elizabeta Lukacevic, een Bosnische medewerkster van de Human Rights Chamber te Tuzla
De totstandkoming van het verdrag
De onderhandelingen over de ‘Dayton-akkoorden’ vonden tussen 1 en 21 november 1995 plaats in het Amerikaanse stadje Dayton, Ohio. Op 14 december 1995 werd het verdrag ondertekend door de Bosnische minister-president Alija Izetbegović, de Kroatische president Franco Tudjman en de president van de toenmalige Federale Republiek Joegoslavië: Slobodan Milošević. De onderhandelingen werden geleid door de Amerikaanse minister Warren Christopher en de Amerikaanse diplomaat Richard Holbrooke. Daarnaast waren er vertegenwoordigers van de Europese Unie en van Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten aanwezig. Toen het verdrag in december 1995 in Parijs werd getekend,
30 D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 43.
31 S. Arnautović, Ten years of democratic chaos. Electoral processes in Bosnia and Herzegovina from 1996 to
2006 (Sarajevo 2007) XIV.
ondertekenden ook vertegenwoordigers van Frankrijk, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Rusland het verdrag.
De manier waarop het verdrag tot stand kwam was omstreden, zowel binnen Bosnië-Herzegovina als daarbuiten. De vertegenwoordigers van Bosnië-Bosnië-Herzegovina waren veruit in de minderheid vergeleken bij de afgezanten van andere landen, terwijl er een vredesverdrag werd gesloten dat de oorlog in Bosnië-Herzegovina zou moeten oplossen. De aanwezigheid van Milošević en Tudjman werd gelegitimeerd omdat zij respectievelijk de Servische en de Kroatische bevolkingsgroepen in Bosnië-Herzegovina vertegenwoordigden. Toch blijft hun aanwezigheid vreemd omdat zij niet tot deze bevolkingsgroepen behoorden of er leiding aan gaven. De leiders van de Bosnische Kroaten en de Bosnische Serviërs waren niet bij de onderhandelingen aanwezig. De aanwezigheid van diplomaten uit bijvoorbeeld de Verenigde Staten en de Europese Unie was begrijpelijk, met name omdat de betrokken landen een grote rol zouden spelen tijdens de wederopbouw. De rol van de aanwezige Amerikanen was zeer groot: zij zaten de onderhandelingen voor en bepaalden welke punten op de agenda verschenen. De inspraak daarop van de Bosnische afgezanten was minimaal. Onduidelijk was waarom er geen afgezanten waren van de grote internationale organisaties die in het vredesverdrag genoemd werden en een bepaalde taak aangewezen kregen.
Door de manier waarop het verdrag tot stand is gekomen werd vaak, zowel binnen als buiten Bosnië-Herzegovina, gezegd dat het verdrag was opgelegd aan Bosnië-Herzegovina. ‘Dayton’ was zeer star wanneer het de grenzen van het Bosnische zelfbestuur betrof, maar gaf aan de internationale gemeenschap alle ruimte om macht uit te oefenen over Bosnië-Herzegovina. Deze ambiguïteit kwam voort uit het feit dat Bosnië-Herzegovina, de Federale Republiek Joegoslavië en Kroatië gebonden waren aan het verdrag, omdat zij dit ondertekend hadden. De internationale gemeenschap als zodanig had dit niet en hoefde dus geen verantwoording af te leggen aan de ondertekenaars van het verdrag.33 Wel hebben een aantal individuele landen het verdrag ondertekend en hun steun eraan betuigd, maar dit was vanuit hun eigen initiatief. De internationale gemeenschap als geheel verplichtte zich op deze manier nergens toe. Zo konden ook organisaties als de Verenigde Naties (VN) en de NAVO nergens verantwoordelijk voor gehouden worden.
In ‘Dayton’ zelf werden in elf bijlagen afspraken over specifieke onderwerpen gemaakt.34 In het verdrag stond een aantal maal genoemd dat de Bosnische bevolking de internationale gemeenschap zou verwelkomen in het land en dat de internationale gemeenschap zou helpen bij de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina:
‘They welcome the willingness of the international community to send to the region, for a
period of approximately one year, a force to assist in implementation of the territorial and other military related provisions of the agreement as described herein’.35
‘The Parties shall cooperate fully with any international personnel including investigators,
advisors, monitors, observers or other personnel in Bosnia and Herzegovina pursuant to the General Framework Agreement, including facilitating free and unimpeded access and movement and by providing such status as is necessary for the effective conduct of their tasks.’36
De Bosnische gemeenschap verplichtte zich op deze manier de internationale gemeenschap toe te laten in het land. In de wijze waarop het verdrag tot stand kwam lag al besloten hoe de relatie tussen de internationale gemeenschap en Bosnië-Herzegovina verder zou verlopen. Bosnië-Herzegovina had door de zwakheid en instabiliteit van het land geen keuze en moest de internationale gemeenschap toe laten en haar gang laten gaan. Aan de wil van de bevolking of van het land zelf zou nog veel vaker voorbij gegaan worden.
De constitutie versus het vredesverdrag
Het vredesakkoord was in feite een verdrag tussen Bosnië-Herzegovina en haar buren Kroatië en de Federale Republiek Joegoslavië. Het verdrag was niet opgelegd door de VN, bijvoorbeeld door een resolutie in de Veiligheidsraad, maar was gesloten met toestemming van de regionale actoren die de internationale organisaties uitnodigden om ‘Dayton’ te impliceren.37 De drie leiders van de nationalistische partijen accepteerden het verdrag, nadat
34 Voor een samenvatting van ‘Dayton’, zie bijlage 1.
35 General Framework Agreement (Dayton 1995) Annex 1a, Artikel I,1. 36 General Framework Agreement (Dayton 1995) Annex 1a Artikel II.1.
het gesloten was, meteen. Dit was niet verassend, gezien hun zwakte en hun afhankelijkheid, zowel direct als indirect, van internationale steun.38 De Bosnische Serviërs waren afhankelijk van de Federale Republiek Joegoslavië en de Bosnische Kroaten van Kroatië. Onder deze omstandigheden was niemand expliciet tegen ‘Dayton’, maar stond ook niemand echt achter het verdrag. Het was een afspraak die de inwoners van Bosnië-Herzegovina werd opgelegd en die gegarandeerd zou moeten worden door de buurstaten Kroatië en de Federale Republiek Joegoslavië.39
Het verdrag was tegelijkertijd een vredesverdrag en een interim-verdrag.40 Het werd opgesteld als een richtlijn voor de wederopbouw, terwijl ‘Dayton’ tevens de grondwet van Bosnië-Herzegovina bevatte. Nadat het verdrag was ondertekend kon begonnen worden met de implementatie van een grondwet die buiten Bosnië-Herzegovina was overeen gekomen, ver weg van de Bosnische publieke opinie en het Bosnische parlement. Zo is een constitutie ontstaan die nooit is goedgekeurd door het Bosnische parlement.41 Het zou niet de taak van een vredesakkoord, en zeker niet een akkoord als ‘Dayton’, dat onder extreme politieke omstandigheden en extreme politieke druk om de oorlog en de massamoorden te beëindigen werd gecreëerd, moeten zijn om een totaal gedetailleerd ontwerp voor de regeringsagenda te bieden dat als basis zou dienen voor de details van specifieke acties en dat bindend zou zijn.42
De internationale gemeenschap was er in eerste instantie zeer streng op dat ‘Dayton’ niet herzien kon worden en maar heel eventueel veranderd. ‘Dayton’ viel onder de internationale categorie van vredesovereenkomsten. Per definitie kon een vredesverdrag niet veranderd of herzien worden, omdat het een moment in de geschiedenis resumeerde en het gebaseerd was op feiten uit het verleden. Geen ander vredesverdrag kende een staat echter een constitutie toe. ‘Dayton’ was een uitzondering die een grondwet bevatte, die nooit herzien was, erkend was, of in deze positie herzien kon worden, door een lokale macht.43
38 D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 42. 39
Ibidem, 43.
40 S. Arnautović, Ten years of democratic chaos (Sarajevo 2007) XIV.
41N. Šačić, ‘A political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina
(Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 6.
42 M. Dautser, ‘Legal aspects’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina (Sarajevo
2007) 18-33 aldaar 21.
43 Z. Pajić, ‘The role of institutions in peace building’ in: Ž. Papić ed., International support policies to
Naarmate de tijd vorderde ontstond een paradox: naast de roep van lokale experts om het verdrag te herzien werd een herziening tevens aangemoedigd door verschillende internationale instituties.44 In de Raad van Europa werd in april 2004 een resolutie aangenomen waarin bepaald werd dat ‘Dayton’ complex en tegenstrijdig was en dat op deze manier geen effectief functionerende staat gecreëerd kon worden. Constitutionele hervormingen werden als onvermijdbaar gezien. De internationale gemeenschap moest hiermee toegeven dat het vredesverdrag in deze vorm leidde tot een onwerkbare situatie.45
Het moge duidelijk zijn dat de Bosnische samenleving ‘Dayton’ niet steunde, maar er was een gebrek aan levensvatbare alternatieven. Er werd gehoopt op werk en veiligheid en er was weinig behoefte aan verdere instabiliteit. De meeste groepen in de Bosnische samenleving leken het verdrag passief geaccepteerd te hebben.46 Op papier bracht ‘Dayton’ de veiligheid die direct na een oorlog essentieel was en de overeenkomst was een brug naar de gewenste eenheidsstaat waarin de minderheden beschermd werden door instituties. De implementatie van het verdrag kwam echter niet overeen met de belofte aan deze eenheidsstaat en minderhedenbescherming.47 Daarnaast is de letterlijke tekst van het verdrag steeds irrelevanter geworden naarmate nieuwe taken werden opgepakt en nieuwe afspraken werden gemaakt ‘in de geest van Dayton’.48
Staatkundige opdeling
‘Dayton’ bracht een einde aan het gewapende conflict dat al een paar jaar gaande was, maar legde tevens de basis voor een zeer complexe staatsstructuur in Bosnië-Herzegovina. Het land werd gezien als een staatkundige eenheid, maar werd opgedeeld in twee entiteiten met een behoorlijke autonomie: de Federatie en de Republika Srpska. De Federatie bestond grotendeels uit de gebieden die na de oorlog gedomineerd werden door de Bosnische moslims en de Kroaten. De Republika Srpska was het gebied dat met name beheerst werd door de Bosnische Serviërs.49
44
N. Šačić, ‘A political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina (Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 8.
45 VN Veiligheidsraad, Resolutie 1384, ‘Strengthening of democratic institutions in BiH’. 46 D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 174.
47Ibidem, 69. 48 Ibidem, 179.
Zoals gezegd kregen de beide entiteiten een hoge vorm van autonomie. In het vredesverdrag werden de precieze verantwoordelijkheden voor de regering op staatsniveau opgesomd. Alle zaken die niet expliciet werden aangeduid als verantwoordelijkheid van de staat zouden onder de bevoegdheid van de entiteiten gaan vallen. Het resultaat hiervan was dat zeer veel door de entiteiten zelf geregeld kon worden en de entiteiten dit ook opeisten omdat het vredesverdrag niet altijd even duidelijk was. Een direct gevolg van deze onduidelijkheid was dat Bosnië-Herzegovina op staatsniveau geen eigen rechtssysteem, geen eigen leger en geen centraal gereguleerde politie had.50
De Federatie werd opgedeeld in tien kantons die allemaal hun eigen besturen en grondwetten hadden. Daarnaast werd het gebied rond Brčko voorlopig als autonoom aangewezen, omdat daarover tijdens de onderhandelingen nog geen overeenstemming bereikt kon worden. De afspraak was dat binnen een jaar besloten zou worden bij welke entiteit het gebied zou gaan horen.51 Uiteindelijk zijn de Federatie en de Republika Srpska nooit uitgekomen waar het district bij moest gaan horen. In 2000 werd het gebied daarom officieel als autonoom district aangewezen en onder toezicht van de Europese Unie geplaatst.
Door de complexe bestuurlijke indeling die in ‘Dayton’ werd geformuleerd was Bosnië-Herzegovina een staat geworden waarin veertien verschillende ‘constituties’ naast elkaar bestonden. De verschillende gebieden (de Bosnische staat als geheel, de Republika Srpska, de Federatie, de tien kantons binnen de Federatie en het autonome district Brčko) hadden allemaal hun eigen politiek bestuur, met als gevolg dat er veertien parlementen bestonden die allemaal hun eigen wetten mochten maken en dat veertien regeringen en bijna tweehonderd ministeries hun eigen gebied bestuurden. De consequentie van het vredesverdrag was dat de regeringsstructuur zeer duur was en het systeem inefficiënt en bureaucratisch.52
De structuur van Bosnië-Herzegovina was tot stand gekomen als een compromis tussen Izetbegović als vertegenwoordiger van de Bosnische moslims, Tudjman als vertegenwoordiger van de Bosnische Kroaten en Milošević als vertegenwoordiger van de Bosnische Serviërs. Toch bleek geen enkele bevolkingsgroep geheel tevreden te zijn met de huidige opdeling van Bosnië-Herzegovina. De Bosnische moslims geloofden dat de internationale gemeenschap de
50 Ž Papić, ‘The general situation in B-H and international support policies’ in: Ž. Papić ed., International support
policies to SEE countries- lessons (not) learned in Bosnia-Herzegovina (Sarajevo 2001) 5-25, aldaar 6.
51 General Framework Agreement (Dayton 1995), Annex 2.
Bosnische moslims ertoe gedwongen had de twee entiteiten te accepteren. Volgens hen kon deze structuur op geen enkele historische, economische of geografische grond gelegitimeerd worden. Volgens de moslims kon de verdeling op deze manier alleen bestaan omdat deze verdeling de uitkomst was van agressie en genocide. 53
De Bosnische Serviërs geloofden dat de Republika Srpska zijn territoriale en wettelijke continuïteit al in 1992 had verkregen, toen de grondwet van de Republika Srpska werd aangenomen. Volgens hen was de Republika Srpska dus niet ontstaan in Dayton maar had het vredesverdrag het bestaan van de Republika Srpska alleen bevestigd. Een toekomst waarin de entiteiten afgeschaft zouden worden en waarin Bosnië-Herzegovina bestuurlijk weer een eenheid zou worden, zoals dat in Dayton wel bedoeld was, was voor de Bosnische Serviërs geen optie.54
De Kroatische publieke opinie ging ervan uit dat ‘Dayton’ een Kroatisch etnisch probleem zichtbaar had gemaakt. Onder de Kroatische bevolking was veel ontevredenheid over de verdeling van de entiteiten omdat de Bosnische moslims volgens hen oververtegenwoordigd waren in de Federatie, terwijl de Bosnische Serviërs hun eigen gebied hadden in de Republika Srpska. De roep om een derde entiteit, die werd gezien als een logisch en gelegitimeerd doel van de Kroaten in Bosnië-Herzegovina zolang er entiteiten bestonden en zolang de Republika Srpska bestond, werd steeds groter.55
Het vredesverdrag gaf met deze bestuurlijke indeling geen antwoord op de vraag of de Bosnische maatschappij als geheel überhaupt bestond. Tevens lag nog altijd in het midden of Bosnië-Herzegovina onomkeerbaar was verdeeld in drie aparte etnische gedeelten of dat de verdeling een tijdelijke oplossing bleek. Ondanks dat de internationale gemeenschap duidelijk had aangegeven dat het wel de bedoeling was dat Bosnië-Herzegovina op een gegeven moment weer als eenheidsstaat zou gaan functioneren, waren daarover geen harde afspraken gemaakt. De bestuurlijke toekomst van Bosnië-Herzegovina was nog onzeker, wat voor veel onvrede bij alle bevolkingsgroepen binnen het land zorgde.56
53N. Šačić, ‘A political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina
(Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 6.
Taakverdeling
‘Dayton’ gaf verreikende macht aan de internationale gemeenschap, op militair gebied, maar ook op civiel en constitutioneel gebied. Het grootste gedeelte van het vredesverdrag was niet gebaseerd op het stoppen van de vijandigheden, maar op het reconstrueren van een maatschappij. De internationale gemeenschap eigende zichzelf in deze reconstructie een grote rol toe. 57
De Bosnische toestemming voor de internationale betrokkenheid werd door de internationale gemeenschap in Dayton als voorwaarde gesteld voor de internationale hulp. Deze betrokkenheid werd duidelijk in de akkoorden genoemd en was niet onderhandelbaar. Dit zorgde voor een unieke relatie tussen een in principe onafhankelijke, soevereine staat en de internationale gemeenschap.58 Over dit optreden van de internationale gemeenschap waren de meningen verdeeld. Volgens de negatieve benadering kwam er steeds minder acceptatie kwam voor de traditionele vormen van staatssoevereiniteit.59 Mensen die positiever spraken over het optreden van de internationale gemeenschap gingen ervan uit dat Bosnië-Herzegovina een voorbeeld was voor de nieuwe verhoudingen binnen de wereld, waarin de globalisering de trend werd.60
In het vredesverdrag kregen bepaalde internationale organisaties de verantwoordelijkheid over de wederopbouw van specifieke aspecten van de Bosnische maatschappij.61 De taken van de verschillende internationale organisaties waren echter niet duidelijk uiteengezet in het vredesakkoord. Hierdoor wist niemand eigenlijk wat er precies moet gebeuren en wie waarvoor verantwoordelijk was.62 De Hoge Vertegenwoordiger, die aangesteld werd vanuit de internationale gemeenschap, moest eensgezinde benaderingen van de internationale organisaties garanderen. De Hoge Vertegenwoordiger was een bestuurder die relevant geacht werd door de Veiligheidsraad van de VN, maar formeel gezien niet gerund werd door of directe verantwoordelijkheid moest afleggen aan de VN.63 De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) werd belast met de opbouw van een
57
D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 43.
58 Ibidem, 34 59 Idem. 60 Ibidem, 35.
61 Voor een samenvatting van Dayton met de bijbehorende internationale organisaties, zie bijlage 1.
62 M. Dautser, ‘Legal aspects’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina (Sarajevo
2007) 18-33 aldaar 20.
constitutioneel systeem, de Raad van Europa met mensenrechten, democratisering en de vestiging van een verkiezingssysteem naar westerse maatstaven en de International Police Task Force (IPTF) (nu European Union Police Mission (EUPM)) met de bouw van een democratisch apparaat dat de veiligheid in het land zou garanderen. Er was wel een vorm van taakverdeling, maar de realistische doelen die de internationale organisaties moesten halen waren nergens omschreven. De internationale organisaties stelden daarom naar eigen inzicht ontwikkelingsstrategieën op. Het resultaat was dat organisaties vaak langs elkaar heen werkten en dat op bepaalde gebieden verschillende organisaties tegelijk bezig waren, terwijl andere gebieden werden overgeslagen.64
Veel hoge functies in Bosnië-Herzegovina zouden bekleed gaan worden door internationale medewerkers: de Hoge Vertegenwoordiger, drie leden van het Hooggerechtshof, de directeur van de Centrale Bank en de ombudsman betreffende mensenrechten zijn enkele voorbeelden. Daarnaast ging in Bosnië-Herzegovina naast alle civiele hulp ook een internationale vredesmacht van start om te helpen bij de implementatie van het vredesakkoord.65
De afspraak was in eerste instantie dat Bosnië-Herzegovina een jaar lang onder internationale supervisie zou vallen. Binnen dat jaar zouden verkiezingen gehouden worden en moesten er twee soorten instituties worden opgericht: enerzijds politieke instituties van de nieuwe staat, die door het volk gekozen moesten worden, en anderzijds economische, juridische en mensenrechteninstituties die volgens afspraak nog vijf à zes jaar onder internationale supervisie zouden komen te staan.66
Concluderend
Het verdrag van Dayton is tot stand gekomen in 1995 en werd getekend door Izetbegović als vertegenwoordiger van de Bosnische moslims, Milošević als representant van de Bosnische Serviërs en Tudjman als vertegenwoordiger van de Bosnische Kroaten. Bij de onderhandelingen waren verschillende diplomaten uit andere landen aanwezig, maar er waren
64 M. Dautser, ‘Legal aspects’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina (Sarajevo
2007) 18-33 aldaar 20.
65 Z. Pajić, ‘The role of institutions’ in: Ž. Papić ed., lessons (not) learned
(Sarajevo 2001) 30-43 aldaar 31.
geen afgezanten van de internationale gemeenschap of van de internationale organisaties die grote taken op zich zouden gaan nemen bij de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina. Omdat de Bosnische vertegenwoordigers in de minderheid waren werd vaak gesteld dat het verdrag opgelegd was aan Bosnië-Herzegovina. Daarnaast onttrok de internationale gemeenschap zich aan haar verplichtingen jegens Bosnië-Herzegovina. Omdat de internationale gemeenschap als zodanig het verdrag niet had ondertekend had zij zich in principe nergens aan vastgelegd. De Bosnische bevolking was ontevreden met het verdrag zoals het opgesteld was in 1995, maar besefte dat er geen betere alternatieven waren die zouden zorgen voor stabiliteit in het land.
De internationale gemeenschap vond in eerste instantie dat het verdrag niet gewijzigd kon worden, omdat ‘Dayton’ in principe een vredesverdrag was, dat volgens de internationale wetgeving niet gewijzigd mocht worden. ‘Dayton’ was echter het eerste vredesverdrag ooit dat een constitutie bevatte. De internationale gemeenschap kwam hier later op terug en nam een resolutie aan waarin stond dat het verdrag tegenstrijdig was en dat, zonder dat binnenlandse instituties invloed hadden gehad op de constitutie die door deze opzet niet gewijzigd kon worden, geen effectief staatsapparaat opgebouwd kon worden.
H2: Interne politieke reconstructie
‘The more you reform, the less I will have to. The less you reform, the more I will have to.’67
Paddy Ashdown tegen het parlement
‘So, it depends. One decision is good to people, one decision is bad, so public opinion goes from decision to decision basically’68
Sladana Milunović, ‘democratization officer’ van het OVSE- kantoor te Tuzla over de Bosnische algemene opinie ten opzichte van de Hoge Vertegenwoordiger
De Hoge Vertegenwoordiger
Toen in 1995 het vredesakkoord werd getekend kreeg de Hoge Vertegenwoordiger weinig tot geen werkelijke macht toebedeeld. Zijn taak was om het vredesakkoord te garanderen en de ondertekenaars van het akkoord te faciliteren bij het implementeren van het akkoord. Tot 1997 bleef de situatie in Bosnië-Herzegovina onstabiel. De Hoge Vertegenwoordiger had in eerste instantie weinig bevoegdheden om te werkelijk te helpen.69
In mei 1997 breidde het Peace Implementation Council, het lichaam van de internationale gemeenschap dat de Hoge Vertegenwoordiger adviseerde en steunde70, de bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger uit. De Hoge Vertegenwoordiger kreeg nu de macht om de media te dwingen geen artikelen meer te publiceren die zouden aanzetten tot het gebruik van geweld71:
The Steering Board is concerned that the media has not done enough to promote freedom of expression and reconciliation. It declared that the High Representative has the right to curtail
67 G. Knaus, F. Martin, ‘Lessons from Bosnia and Herzegovina. The travails of the European Raj’, Journal of
democracy (2003) 14,3, 60-74 aldaar 61.
68 Interview met Sladjana Milunović, gehouden op 05-06-2007 te Tuzla.
69 G. Knaus, F. Martin, ‘ The travails of the European Raj’, Journal of democracy (2003) 60-74 aldaar 63. 70 M. Dautser, ‘Legal aspects’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina (Sarajevo
2007) 18-33 aldaar 20.
or suspend any media network or program whose output is in persistent and blatant contravention of either the spirit or letter of the Peace Agreement.72
De Hoge Vertegenwoordiger kreeg hiermee de machtiging om effectieve maatregelen te nemen. Deze machtiging leidde er uiteindelijk toe dat het PIC de Hoge Vertegenwoordiger nieuwe lange termijnbevoegdheden gaf op het gebied van institutionele hervormingen, wezenlijke wetgeving en openbaar personeel, allemaal om het vredesakkoord beter te kunnen implementeren.73 De bevestiging van de macht van de Hoge Vertegenwoordiger werd door het PIC uitgesproken op de bijeenkomst in Bonn op 10 december 1997:
The High Representative was charged at Sintra to pursue deadlines adopted by the Steering Board, and to recommend and take measures in cases of non-compliance. This course has proved to be right. The Council welcomed the High Representative's intention to use his authority fully to facilitate the resolution of difficulties.74
Deze bevoegdheden werden aangeduid met de informele term ‘Bonn-powers’, omdat zij in Bonn waren bevestigd. De ‘Bonn-powers’ werden in eerste instantie sporadisch gebruikt om aan te kunnen pakken wat door de Hoge Vertegenwoordiger als specifieke en concrete bedreigingen voor het vredesakkoord werden gezien. Er was echter geen controle van buitenaf op het gebruik van deze machten.75 De grootte van de macht en de gebieden waarop de Hoge Vertegenwoordiger inspraak had waren zelfs voor degenen die goed ingelicht waren een mysterie.76
Er ontstond een parallel machtsysteem, waarbij de autoriteiten van de entiteiten en de Hoge Vertegenwoordiger langs elkaar heen regeerden. Dit zorgde voor een wettelijke onzekerheid bij de burgers. Er ontstond wantrouwen ten opzichte van de lokale regeringsinstituties. Daarnaast werden er willekeurig maatregelen ingevoerd door de lokale autoriteiten omdat er een gevoel ging overheersen dat het weinig uitmaakte wat zij
72 PIC Ministeriele Vergadering, Political declaration from ministerial meeting of the steering board of the Peace
Implementation Council (1997).
73 Idem.
74 PIC bijeenkomst, Summary of Bonn Conclusions (1997).
75 G. Knaus, F. Martin, ‘ The travails of the European Raj’, Journal of democracy (2003) 60-74 aldaar 64. 76 L. Mijović, ‘Human rights in B-H’, in: Ž. Papić ed., International support policies to SEE-countries - lessons
ondernamen. Wanneer de Hoge Vertegenwoordiger niet tevreden was kon en zou hij altijd ingrijpen en de ‘fouten’ van de entiteitbesturen rechtzetten. Het ergste dat de lokale autoriteiten kon overkomen was dat de Hoge Vertegenwoordiger hun wetten schorste of dat hij mensen uit hun functie plaatste. De gewone burger kon hierdoor niet anders concluderen dan dat de lokale autoriteiten geen werkelijke macht hadden. Dit zou deels de reden kunnen zijn voor een relatief lage opkomst bij de laatste verkiezingen in 2006.77
Twee karakteristieken van de internationale missie in Bosnië-Herzegovina waren de aanpassing van het doel van de missie naarmate deze vorderde en de meeveranderende bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger naarmate dit doel veranderde. De missie was in eerste instantie gericht op een korte aanwezigheid van de internationale gemeenschap. Zij zou een jaar blijven om de benodigde voorwaarden te scheppen voor de opbouw van een goed functionerende zelfstandige staat. Binnen dat jaar bleek dat deze termijn onhaalbaar was en dat het noodzakelijk was dat de internationale gemeenschap langer bleef om deze voorwaarden te scheppen. De Hoge Vertegenwoordiger werd in eerste instantie gezien als iemand die alle internationale activiteiten binnen Bosnië-Herzegovina moest stroomlijnen, maar later als iemand die actief meehielp met het nemen van maatregelen om de Bosnische staat weder op te bouwen.
De missie, het mandaat en de macht van de Hoge Vertegenwoordiger zijn steeds aangepast aan de wijzigende visie op het doel van de Hoge Vertegenwoordiger. Bosnië-Herzegovina had volgens de internationale gemeenschap een Hoge Vertegenwoordiger nodig, waarmee in feite aangegeven werd dat Bosnië-Herzegovina niet geschikt was voor een democratisch zelfbestuur. De omstandigheden in 1995 en 2005 lagen echter zo ver uiteen dat de immer aanwezige Hoge Vertegenwoordiger in 2005 niet meer verantwoord kon worden door een zogenaamde noodtoestand waarin alleen een besluitvaardige en onbetwijfelbare autoriteit kon regeren.78 Een essentiële vraag die in Bosnië-Herzegovina steeds dringender werd was wat de legitimiteit van de macht van de Hoge Vertegenwoordiger was zo lang na het einde van de oorlog in een land dat grotendeels vrede kende en waar meerdere malen vrije en eerlijke verkiezingen gehouden waren. 79
Het feit dat er een internationale bestuurder werd aangesteld om Bosnië-Herzegovina te controleren schoot bij veel Bosnische inwoners in het verkeerde keelgat. Het idee dat buitenlanders de politieke agenda konden maken, deze konden opleggen en degenen die deze agenda weigeren te implementeren konden straffen met sancties stootte de Bosnische inwoners voor het hoofd. De Hoge Vertegenwoordiger was de kern van dit systeem, omdat hij zijn eigen mandaat kon interpreteren en op deze manier ongelimiteerde wetgevende macht bezat. De Hoge Vertegenwoordiger was aan geen enkele gekozen interne institutie verantwoording schuldig.80
Het doel van het vergroten van de macht van de Hoge Vertegenwoordiger was dat hij de bevoegdheden kreeg wetgevende lichamen te deblokkeren en te reageren wanneer de regerende nationalistische partijen niet tot een beslissing konden komen. De Hoge Vertegenwoordiger kon problemen oplossen wanneer hij dat nodig vond en interim-maatregelen opstellen die van kracht gingen als de partijen niet tot een overeenkomst kwamen. Deze maatregelen bleven van kracht tot het presidentschap of de ministerraad een nieuwe beslissing nam die volgens de Hoge Vertegenwoordiger in overeenkomst was met ‘Dayton’. De Hoge Vertegenwoordiger gebruikte zijn macht regelmatig, hij voerde zowel succesvolle als minder succesvolle maatregelen door. Successen waren bijvoorbeeld de standaardisering van de nummerbordplaten en de invoering van het Bosnische volkslied en de Bosnische vlag. 81 Er school echter ook een gevaar in deze ongebreidelde macht in de handen van internationale autoriteiten. Dit werd duidelijk in verschillende gevallen waarin individuen werden ontslagen omdat zij naar verluidt de implementatie van het vredesakkoord zouden belemmeren. 82
Iedere nieuwe Hoge Vertegenwoordiger gebruikte de nieuwe bevoegdheden vaker. Dit hield met name in dat er mensen uit hun functie werden gezet, die door de Hoge Vertegenwoordiger als te radicaal of te nationalistisch bestempeld werden. Carlos Westendorp (1997-1999) schorste gemiddeld vier personen per maand, terwijl Wolfgang Petritsch (1999-2002) dit aantal verdrievoudigde. 83 Paddy Ashdown (2002-2005) maakte zelfs nog meer gebruik van zijn macht. In 2005 zette hij op één dag 59 ambtenaren uit hun functie in de
80 Ibidem, 61.
Republika Srpska.84 Door het gebrek aan controle waren de ‘Bonn-powers’ instrumenten geworden van bureaucratisch gemak, waarvan het gebruik veelal gerechtvaardigd werd door vage en gegeneraliseerde redenen. 85
Het Bosnische volk reageerde verdeeld op het verwijderen van politici uit hun functie. Sommige groepen kregen meer vertrouwen in het optreden van de internationale gemeenschap omdat zij het idee kregen dat door de harde lijn die gesteld werd het radicalisme in de politiek zou verminderen. Toch bleek dat de ontslagen ook averechtse effecten hadden. Sommige politici en partijleiders werden bang en gingen meer verantwoording aan de Hoge Vertegenwoordiger afleggen dan aan de kiezers. Daarnaast konden de ontslagen juist voor de radicalen versterkend werken. Zij gebruikten hun ontslag tijdens de verkiezingscampagnes: de politici die waren ontslagen waren echte ‘hardliners’ en kwamen sterk op voor de belangen van hun eigen bevolkingsgroep. Juist aan hun ferme optreden had de internationale gemeenschap een hekel, maar dat zou wel hun toewijding jegens hun eigen volk aantonen.86
Er was een regime ontstaan voor onbepaalde tijd, waarin de internationale gemeenschap Bosnië-Herzegovina leidde. De Hoge Vertegenwoordiger stond aan het hoofd van dit regime. Hij kon alle gekozen Bosnische vertegenwoordigers overrulen, ontslaan en hen direct beleid opleggen.87 De politiek die de Hoge Vertegenwoordiger kon voeren lijkt daarmee haaks te staan op het pad dat de internationale gemeenschap voor Bosnië-Herzegovina had uitgestippeld. Alle principes van ‘good governance’ waaraan lokale instituties zich volgens de internationale gemeenschap moeten gaan houden leken niet op te gaan voor het beleid van de Hoge Vertegenwoordiger: transparant beleid, publieke toegang tot informatie en vaststaande procedures die beschikbaar waren voor het publiek waren ver te zoeken. 88 Er leek met de spreekwoordelijke twee maten gemeten te worden.
Het moment de ‘Bonn powers’ in werking werden gesteld, was volgens velen het ogenblik dat Bosnië-Herzegovina in een internationaal protectoraat veranderde.89 Het Bosnische volk kreeg, net als de gekozen instituties, steeds minder inspraak. Daarnaast leek de internationale gemeenschap niet huiverig om beslissingen te nemen die een grote consequentie
84 M. Skrbic, ‘Bosnia: Ban the Bonn powers?’, Transitions online (z.p. 2005) 1-4 aldaar 2.
85 G. Knaus, F. Martin, ‘ The travails of the European Raj’, Journal of democracy (2003) 60-74 aldaar 65. 86N. Šačić, ‘A political science view’, in: M. Grünther-Dečević ed., Examples of Bosnia and Herzegovina
(Sarajevo 2007) 4-17 aldaar 9.
87 D. Chandler, Bosnia (Londen 2000) 158.
