De overheid als katalysator van de
internationale handel
De Nederlandse commerciële diplomatie sinds 1995
2
Inhoudsopgave
Inleiding ... 3
Hoofdstuk 1: Katalytische diplomatie en commerciële diplomatie ... 8
1.1: Katalytische diplomatie ... 8
1.2 Commerciële diplomatie ... 12
1.3: Het raakvlak tussen katalytische en commerciële diplomatie ... 16
Hoofdstuk 2: Nederlandse commerciële diplomatie ... 17
2.1 Het netwerk ... 17
2.2 De instrumenten ... 23
2.3 Voorwaarden voor effectiviteit ... 28
2.4 Beleidsevaluaties ... 34
Hoofdstuk 3: Case studies ... 36
3
Inleiding
“On ne parle pas de fromage”. Dit zou de Nederlandse diplomaat E.N. van Kleffens (1894-1983) gezegd hebben toen het ging over de belangenbehartiging van het bedrijfsleven door de diplomatie. Diplomaten horen zich niet bezig te houden met iets triviaals als het verkopen van kaas. Deze instelling is de laatste jaren aan het veranderen. Niet voor niets gebruikt de huidige minister van Buitenlandse Zaken Uri Rosenthal dezelfde zin om de trendbreuk te onderstrepen: we gaan nu juist wel over kaas praten.1 In hetzelfde genre zei de Israëlische diplomaat David Kimche: “I remember once talking to our ambassadors, that if Israel exports socks, then they should know how to sell socks, in addition to knowing how to sell our political policies.”2
Dat het voor diplomaten steeds belangrijker wordt om kaas en sokken te verkopen, oftewel het bedrijfsleven te ondersteunen, heeft meerdere redenen. Ten eerste neemt de wereldwijde
concurrentie toe door de opkomende economieën. De bekendste voorbeelden zijn Brazilië, Rusland, India en China, de zogenaamde BRIC-landen, maar ook Indonesië, Turkije, Nigeria en Mexico
ontwikkelen zich en hebben grote economische potentie. Door de toegenomen concurrentie zijn grotere inspanningen nodig door het Nederlandse bedrijfsleven om zich te onderscheiden, en effectieve ondersteuning door diplomaten kan hierbij helpen. Ten tweede bieden de opkomende economieën naast een bedreiging ook kansen. Een belangrijke factor bij het benutten van deze kansen is de overheid in het doelland. Die speelt in deze snel groeiende landen een belangrijke rol in de economie, bijvoorbeeld door middel van staatsbedrijven. Diplomaten hebben toegang tot deze overheid en kunnen dus een belangrijke rol spelen voor bedrijven. Ten derde is een deel van het Nederlandse bedrijfsleven internationaal actief in sectoren waar de overheid een grote rol speelt, zoals grote infrastructurele projecten. Ook hier is het nut van toegang tot de overheid evident. Door deze drie redenen neemt het belang van diplomatieke ondersteuning van het bedrijfsleven toe. Het is echter geen nieuw concept. De Belgische hoogleraar Coolsaet wijst op de parallellen met de periodes aan het einde van de 19e eeuw, na de Grote Depressie in de jaren dertig en de jaren na de Tweede Wereldoorlog.3 Volgens hem roepen bedrijven de hulp van de overheid in na een
“aanzienlijke economische ontregeling, die de bestaande handelspatronen en handelsstromen grondig en structureel verstoort”.4 De opkomst van de BRIC-landen en de crisis die in 2008 begon kunnen zo leiden tot een nieuwe periode van commerciële belangenbehartiging door de overheid.
1
Uri Rosenthal, Postennetwerk en economische diplomatie – samen markten veroveren, toespraak op de FME conecta (Utrecht; 2011) 6.
2
David Kimche, Diplomacy in transition, Israel Ministry of Foreign Affairs (Jeruzalem; 1995).
3
Rik Coolsaet en Jennifer Kesteleyn, ‘Na honderd jaar: wederopstanding van economische diplomatie’,
Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 94-96.
4 In Nederland blijkt dit bijvoorbeeld uit het regeerakkoord van het nieuwe kabinet. Hierin staat dat het buitenlands beleid zich, naast drie andere punten, in het bijzonder zal richten op “bevordering van handels- en economische belangen van Nederland en Nederlandse bedrijven”.5 Voor mensen die het Nederlandse buitenland beleid al een aantal jaren volgen zal dit bekend in de oren klinken. In 1995 was een herziening van het beleid nodig door de mondiale veranderingen sinds het einde van de Koude Oorlog. Dit leidde tot de herijkingsnota, waarin staat “dat het buitenlands beleid in zowel bilateraal als multilateraal verband explicieter dan voorheen zal moeten worden ingezet om
Nederlandse economische belangen te dienen.”6 Deze parallel tussen twee belangrijke documenten uit 1995 en 2011 roept vragen op over de inhoud, uitvoering en effectiviteit van het beleid sinds 1995. Ook in de actualiteit verschijnen berichten uit de praktijk die deze vragen oproepen. Een negatief en een positief voorbeeld:
Toen het Amerikaanse farmaciebedrijf Merck besloot om wereldwijd 8 van de 34 laboratoria te sluiten, zocht de Franse president Sarkozy naar verluidt direct contact met de CEO van dit bedrijf en voorkwam zo dat Franse vestigingen gesloten zouden worden. In 2010 maakte Merck bekend dat in Nederland wel een onderzoekslaboratorium gesloten werd, wat een verlies van duizend
onderzoeksbanen zou betekenen. Bij de protesten in Den Haag tegen dit besluit stond er op een spandoek: “Sarkozy belde wel”.7
Toen Rusland vanwege de EHEC-bacterie een importverbod instelde voor verse groente uit de EU zegde staatssecretaris Bleker een handelsmissie naar India af en reisde in plaats daarvan naar Moskou om te zien wat hij kon doen om het verbod op te schorten. Na een ontmoeting met zijn Russische collega meldde Bleker dat hij verwachtte dat het verbod binnen een week opgeheven zou worden. Ook al werd het in plaats van een week bijna een maand, toch werd het importverbod voor Nederland en België eerder opgeheven dan voor andere EU lidstaten. 8
Doordat Nederland een open economie is met een sterke oriëntatie op het buitenland is de
internationale kant van het bedrijfsleven erg belangrijk. Dat zowel de praktijk als beleidsdocumenten
5 Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA, Rijksoverheid (Den Haag; 2010) 7. 6
Herijking van het buitenland beleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 1995) 13.
7
Premier gaat bellen met farmacieconcern over MSD, NRC Handelsblad
[http://vorige.nrc.nl/economie/article2585988.ece/Premier_gaat_bellen_met_farmacieconcern_over_MSD] geraadpleegd op 18-7-2011.
‘Organon is opgekocht en leeggeroofd’, Volkskrant
[ http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2664/Nieuws/archief/article/detail/1010215/2010/07/16/Organon-is-opgekocht-en-leeggeroofd.dhtml] geraadpleegd op 12-7-2011.
8
Russia lifts ban on some EU vegetables after E. coli alert, CNN [
5 zoals hiervoor genoemd vragen oproepen over de ondersteuning van het bedrijfsleven door de overheid kan duiden op gebreken met mogelijk grote gevolgen.
Parallel aan de discussie over een grotere nadruk in het buitenlands beleid op de economische belangen van Nederland loopt een jarenlange internationale discussie over de vorm van het buitenlands beleid. De Noorse professoren Moses en Knutsen geven een kort overzicht van het waarom van deze discussie9: Onder invloed van globalisering nemen ten eerste de snelheid en reikwijdte van internationale gebeurtenissen toe. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om prioriteiten te stellen, aangezien zelfs door kleine veranderingen die ver weg plaatsvinden omstandigheden snel kunnen veranderen. Ten tweede nemen steeds meer actoren deel aan de diplomatie. De belangrijkste voorbeelden zijn internationale organisaties, non-gouvernementele organisaties en multinationale bedrijven. Ten derde wordt het belangrijker voor diplomaten om flexibel te zijn en minder afhankelijk van tradities en routine. Ten vierde is meer aandacht nodig voor de zogenaamde low politics. De hoge politiek van nationale veiligheid kan niet meer losgezien worden van lage politieke onderwerpen als cultuur, milieu en economie. Moses en Knutsen vatten samen dat deze vier veranderingen door moeten werken in de manieren waarop staten hun buitenlands beleid vormgeven. 10
Deze twee ontwikkelingen, dus aan de ene kant de opnieuw uitgesproken nadruk op Nederlandse economische belangen en aan de andere kant de onder druk van de globalisering veranderende diplomatie, komen samen in dit onderzoek. De Nederlandse commerciële diplomatie wordt
onderzocht met een recent ontwikkelde vorm van diplomatie als referentiekader. Dit gebeurt aan de hand van de volgende probleemstelling:
In hoeverre is de Nederlandse commerciële diplomatie vanaf de herijking in 1995 tot de moderniseringsnota in 2011 een vorm van katalytische diplomatie, en in hoeverre zijn de inspanningen effectief?
Deze probleemstelling heeft enige toelichting nodig wat betreft periode, begrippen en methodologie. Het onderzoek beslaat de periode van 1995 tot 2011. De nota over de herijking van het buitenlands beleid uit 1995 is als beginpunt gekozen om drie redenen. Ten eerste is dit volgens de website van het ministerie de laatste belangrijke ontwikkeling binnen het departement geweest.11 Ten tweede
9
Jonathon W. Mosen en Torbjørn Knutsen, ‘Globalization and the reorganization of foreign affairs’ ministries’,
Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2002) 80, 14-16.
10
Ibidem, 15.
11
Geschiedenis, Ministerie van Buitenlandse Zaken
6 ging het in deze nota om de noodzaak het buitenlands beleid te herijken in verband met de
veranderende machtsverhoudingen in de wereld na de val van het communisme en het ontstaan van de multipolaire wereld.12 Dat deze multipolaire wereld zich sindsdien alleen maar versterkt heeft maakt het interessant om de ontwikkelingen sinds die tijd te analyseren. Ten derde wordt in de nota een grote nadruk gelegd op de Nederlandse economische belangen.13
Een nieuw hoofdstuk in het verhaal over de Nederlandse commerciële diplomatie is de nota uit 2011 over de modernisering van de diplomatie. Deze nota is hier als eindpunt gekozen omdat het een nota is met een grote impact. Zo worden diverse diplomatieke posten gesloten, en wordt de opzet van diplomatieke posten aangepast. De impact is zelfs zo groot dat als een eerder eindpunt van het onderzoek gekozen zou worden, er weinig over de toekomst van commerciële diplomatie gezegd kon worden omdat deze nota dan niet is meegenomen. Ook wordt wederom de nadruk gelegd op de economische belangen van Nederland: “Dat betekent een forse intensivering van de economische diplomatie en meer samenwerking met het bedrijfsleven.”14 Binnen de onderzochte periode ligt de nadruk op de periode na 2000 omdat daar de meeste informatie over beschikbaar is, en omdat de drie gekozen case studies zich in die periode afspelen. Alle drie de case studies draaien om de olie- en gassector in Rusland: het Sakhalin II project, het Nordstream project, en het Yamal olieveld. Voor deze sector en deze projecten is gekozen vanwege de relatief grote hoeveelheid beschikbare bronnen.
De begrippen commerciële diplomatie en katalytische diplomatie en de koppeling van deze twee termen worden in hoofdstuk 1 uitgebreid behandeld. Voor het begrip van de probleemstelling volstaat hier het benoemen van de definities. Commerciële diplomatie is het werk van een netwerk van publieke en private actoren met het bevorderen van export, import en zowel uitgaande als inwaartse investeringen als doel, door middel van informatievoorziening, uitwisseling van contacten, promotie, financiële ondersteuning, en troubleshooting.
De term katalytische diplomatie is bedacht door Brian Hocking, professor Internationale Betrekkingen aan de Loughborough University in Groot-Brittannië en als Senior visiting fellow verbonden aan Instituut Clingendael. Hij leidt het begrip af van de katalytische staat van de
Amerikaanse schrijver Michael Lind: “A catalytic state is one that seeks its goals less by relying on its own resources than by acting as a dominant element in coalitions of other states, transnational
12 Robert H. Serry, ‘Nederlandse exportbevordering. Bilaterale diplomatie in een multilateraal handelssysteem’,
in: Jan Melissen ed., Diplomatie, raderwerk van de international politiek, Van Gorcum (Assen; 1999) 161.
13
Herijking van het buitenland beleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 1995) 13.
14
7 institutions and private sector groups, while retaining its distinct identity and its own goals.”15 Bij katalytische diplomatie gaat het dan om de activiteiten van het buitenlands beleid om deze strategie uit te oefenen.16
Er is voor gekozen om de commerciële diplomatie te analyseren met het idee van de katalytische diplomatie als referentiekader omdat in beide gevallen de nadruk ligt op samenwerking. Coalities van actoren met daarbinnen de staat als dominant element zetten zich in voor gedeelde belangen. De katalytische diplomatie wordt in dit onderzoek twee keer toegepast als referentiekader: een keer in een analyse van het gehele Nederlandse netwerk van de commerciële diplomatie en een keer in een drie case studies over de olie- en gassector in Rusland.
In hoeverre de inspanningen van de Nederlandse commerciële diplomatie effectief zijn is moeilijk te onderscheiden omdat alle vormen van onderzoek sterke maar ook zwakke punten hebben.
Econometrische studies zijn bijvoorbeeld geschikt om verbanden aan te tonen maar minder geschikt als het om causaliteit gaat. Case studies zijn geschikter om causaliteit te onderzoeken maar de conclusies zijn vaak niet te generaliseren. Onderzoek op basis van enquêtes kan gebruikt worden als evaluatiemiddel maar blijft beperkt wat betreft diepgang.
Daarom wordt in dit onderzoek de effectiviteit op vier elkaar aanvullende manieren onderzocht. Ten eerste wordt de aanname gedaan dat katalytische diplomatie effectiever is dan andere vormen van diplomatie, en dat de commerciële diplomatie dus effectiever is naarmate het meer aan de aspecten van katalytische diplomatie voldoet. In het volgende hoofdstuk worden deze aanname en de manier van onderzoek verder onderbouwd. Door te analyseren in hoeverre de commerciële diplomatie een vorm van katalytische diplomatie is kan zo iets gezegd worden over de effectiviteit. Ten tweede wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie voldoet aan voorwaarden voor effectiviteit die volgen uit eerder econometrisch onderzoek17. Hier wordt de aanname gedaan dat hoe meer het Nederlandse beleid aansluit bij de voorwaarden voor effectiviteit uit deze
15
Michael Lind, ‘The catalytic state’, The national interest, Nixon Center 27 (1992) 3.
16
Hocking,’Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’, 31.
17 Andrew K. Rose, ‘The foreign service and foreign trade: embassies as export promotion’, The world economy,
Blackwell, 30 (Oxford; 2007) 1, 22-38.
Marie-Lise E.H. van Veenstra, Mina Yakop en Peter A.G. van Bergeijk, ‘Economic diplomacy, the level of development and trade’, Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2010) 119.
Mina Yakop en Peter A.G. van Bergeijk, ‘The weight of economic and commercial diplomacy’, Working paper, International Institute of Social Studies (2009) 478.
Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga and Lucy Payton, ‘Export promotion agencies: what works and what doesn’t’, Policy research working papers, Worldbank (2006) 4044.
8 literatuur, hoe effectiever het beleid is. Ten derde worden de bestaande evaluaties18 over de
Nederlandse commerciële diplomatie meegenomen in het oordeel over de mate van effectiviteit. Deze evaluaties zijn hoofdzakelijk gebaseerd op enquêtes onder de doelgroep van de commerciële diplomatie, namelijk het bedrijfsleven. De evaluaties worden door onafhankelijke instellingen uitgevoerd in opdracht van de overheid die de resultaten gebruikt om het beleid te toetsen. Ten vierde wordt er in drie case studies over de olie- en gassector in Rusland dieper ingegaan op de Nederlandse commerciële diplomatie. Hier wordt de aanname gedaan dat hoe beter de uitkomst van deze case studies is voor het Nederlandse bedrijfsleven, hoe effectiever de commerciële diplomatie. Door op deze vier manieren te onderzoeken in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie effectief is kan een goed onderbouwd antwoord worden gegeven op deze vraag. De sterke punten van de verschillende manieren van onderzoek ondervangen de zwakke punten. Hoe groter de overeenkomsten tussen de uitkomsten van de vier analyses, hoe duidelijker de conclusie. De opbouw van het onderzoek is als volgt: In hoofdstuk een worden de begrippen katalytische diplomatie en commerciële diplomatie uitgebreid behandeld en wordt op het raakvlak tussen deze begrippen ingegaan. Hieruit volgt een eigen methode om te onderzoeken in hoeverre commerciële diplomatie een vorm van katalytische diplomatie is. In hoofdstuk twee worden achtereenvolgens de actoren en de instrumenten van de Nederlandse commerciële diplomatie geanalyseerd. Vervolgens wordt één paragraaf gewijd aan de voorwaarden voor effectiviteit uit de literatuur, en één aan de bestaande Nederlandse evaluaties en onderzoeken. De case studies over de olie- en gassector in Rusland komen in hoofdstuk drie aan bod.
Hoofdstuk 1: Katalytische diplomatie en commerciële diplomatie
1.1: Katalytische diplomatie
In de scheikunde is een katalysator een stof die de snelheid van een chemisch proces versneld zonder zelf verbruikt te worden. In deze paragraaf wordt beschreven hoe ook de staat en de diplomatie een katalysator kunnen zijn in het proces om hun doelen te bereiken. Het eerste deel bestaat uit de theorie van Brian Hocking en vervolgens worden diverse onderzoeken aangehaald waarin zijn theorie is gebruikt.
18
Koos van Elk, Maarten Overweel en Jennifer Telussa, Evaluatie NBSO, EIM (Zoetermeer; 2007).
Wouter ten Haaf, ‘Commercial diplomacy and the role of embassies, from a target group perspective in the case
of the Royal Netherlands Embassy in Malaysia’, University of Twente (Enschede; 2010).
Marcel van den Berg et al., MKBA financieel buitenlandinstrumentarium: een onderzoek naar de
maatschappelijke kosten en baten van het financieel buitenlandinstrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken, SEO economisch onderzoek (Amsterdam; 2008).
9 Brian Hocking is professor Internationale Betrekkingen aan de Loughborough University in Groot-Brittannië en als Senior visiting fellow verbonden aan Instituut Clingendael. Hij is de bedenker van de term katalytische diplomatie en werkt dit begrip uit in een hoofdstuk dat deel uitmaakt van de bundel Innovation in diplomatic practice.19 In dit hoofdstuk getiteld Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’ betoogt Hocking dat er een nieuwe evaluatie nodig is van ons beeld van de diplomatie als activiteit, wie de deelnemers zijn, in welke arena’s het plaatsvindt, en de relatie tot bredere beleidsprocessen.20 Deze nieuwe evaluatie is nodig omdat het debat over diplomatie gevoerd wordt tussen twee kampen die geworteld zijn in twee verschillende perspectieven op de internationale betrekkingen: state-centric en world society. Deze twee perspectieven beperken het debat onnodig en zorgen voor wat Hocking noemt een “dialoog van de doven”.21
De state-centric benadering van de diplomatie komt voort uit het realisme. Deze benadering beschouwt de staat als de enige belangrijke actor in de internationale betrekkingen. De diplomatie bestaat uit de relaties tussen de officiële vertegenwoordigers van deze staten en dit is ondanks alle ontwikkelingen in de wereld niet veranderd.22 De world society benadering legt de nadruk op de globalisering en toegenomen interdependentie waardoor de rol van de staat juist minder belangrijk wordt. Dit staat recht tegenover de state-centric benadering. Aangezien de officiële diplomatie gekoppeld is aan de staat wordt deze genegeerd of wordt er getwijfeld aan het belang ervan. Niet-statelijke actoren worden steeds belangrijker in de diplomatie en vervangen of zijn een aanvulling op de diplomatie van de staat.23
Geen van beide benaderingen heeft de stap gemaakt naar een veranderende rol van de diplomatie. Voor world society aanhangers is het bestuderen van diplomatie (door de staat) irrelevant, en voor state-centric aanhangers verandert er niets in de diplomatie.24 Dat een nieuwe evaluatie van de diplomatie nodig is baseert Hocking op twee aannames: ten eerste dat ontwikkelingen op het niveau van de staat, de maatschappij en het internationale milieu de diplomatie hebben gedwongen tot een proces van evolutionaire veranderingen, en ten tweede dat dit proces in een fase is aanbeland waar diplomatie de dichotomie tussen state-centric en world society overstijgt.25
19
Brian Hocking, ‘Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’ ‘ in: Jan Melissen ed., Innovation in
diplomatic practice, Macmillan (Basingstoke; 1999) 21-42.
20
Ibidem, 25.
21
Ibidem, 21.
22 Brian Hocking, ‘The end(s) of diplomacy’, International journal, Canadian International Council, 53 (1997) 1,
170.
23
Hocking,’Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’, 24.
24
Ibidem, 25.
10 In zijn analyse van de veranderende rol van diplomatie noemt Hocking drie overlappende lagen. Ten eerste is er een groei van het instrumentarium om buitenlands beleid te voeren. Er zijn meer actoren en meer kanalen en dus is de complexiteit toegenomen. Diplomaten krijgen dan ook steeds meer de rol van manager of coördinator.26 Ten tweede is er een groeiende verbinding tussen de belangen van de staat en die van de maatschappij. Vroeger richtten de beleidsdoelen van de staat zich nog op het behoud van de politieke soevereiniteit door inwaartse investeringen te beperken en de
informatievoorziening aan andere staten te controleren. Tegenwoordig ligt de nadruk op het verkrijgen van marktaandeel, het bevorderen van concurrentie en toegang krijgen tot informatie.27 Deze veranderende beleidsdoelen dwingen de diplomatie om meer rekening te houden met belangrijke binnenlandse invloeden in zowel eigen land als in andere landen. Hier verwijst Hocking naar het belangrijke werk van Susan Strange over de driehoeksdiplomatie tussen overheden onderling, bedrijven onderling en tussen de overheden en bedrijven.28 Perreira gaat wat dat betreft nog een stap verder en komt met de tienhoeksdiplomatie waar ook internationale organisaties en non-gouvernementele organisaties een rol spelen.29 Hocking bouwt voort op deze ideeën door in zijn definitie te spreken van coalities van statelijke en niet-statelijke actoren. In deze context van sterkere integratie tussen het binnenlandse en internationale niveau neemt de rol van de diplomaten de vorm van integrator aan: de diplomaat heeft een rol in het proces om verbindingen tussen het binnenland en het buitenland te creëren.30
De derde laag gaat om de groeiende verbinding tussen de officiële en onofficiële diplomatie en de symbiose tussen de activiteiten van statelijke en niet-statelijke diplomaten. Hocking noemt dit de katalytische diplomatie.31 De term katalytische diplomatie leidt Hocking af van de katalytische staat van Michael Lind: “A catalytic state is one that seeks its goals less by relying on its own resources than by acting as a dominant element in coalitions of other states, transnational institutions and private sector groups, while retaining its distinct identity and its own goals.”32 Bij katalytische diplomatie gaat het dan om de activiteiten van het buitenlands beleid om deze strategie uit te oefenen.33 De coalities zijn nodig omdat de verschillende actoren over verschillende bronnen beschikken. Zo hebben NGO’s staten nodig om toegang te krijgen tot internationale organisaties, en hebben staten NGO’s nodig om
26 Ibidem, 26. 27
Ibidem 28-30.
28
John Stopford en Susan Strange, Rival states, rival firms. Competition for world market shares, Cambridge Studies in International Relations 18 (Cambridge; 1991) 19.
29
Pedro Conceição Parreira, ‘Some considerations about the state of the art of the “new
economic diplomacy” ‘, New economic diplomacy: a brief approach of the state of art, Diplofoundation [http://www.diplomacy.edu/conferences/mfa/papers/parreira.pdf] 22, geraadpleegd op 12-7-2011.
30
Hocking,’Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’, 31.
31
Ibidem.
32
Michael Lind, ‘The catalytic state’, The national interest, Nixon Center 27 (1992) 3.
11 legitimiteit te verkrijgen. Bedrijven hebben de beschikking over specialistische kennis die de andere actoren missen, maar vestigen om meer maatschappelijk verantwoord te kunnen ondernemen partnerschappen met NGO’s.
Hocking noemt drie karakteristieken van katalytische diplomatie34: ten eerste is er sprake van flexibele en korte termijn coalities met specifieke doelstellingen. Ten tweede is het noodzakelijk om in staat te zijn de eigen sterktes en zwaktes te identificeren en die van andere actoren. Sterke punten waar normaal gesproken niet de nadruk op ligt zijn de mogelijkheid tot snelle aanpassingen en samenwerking. De derde eigenschap van katalytische diplomatie is een gevolg van de eerste twee. Omdat het goed mogelijk is dat de benodigde machtsbronnen om bepaalde doelen te halen buiten de overheid liggen, wordt het contact met politieke, sociale en economische netwerken belangrijker. Door katalytische diplomatie kunnen grenzen aan de macht overbrugd worden.
De analyse van Hocking over de katalytische diplomatie is door meerdere onderzoekers
overgenomen en toegepast. Zo gebruikt Dominic Kelly, professor aan de Universiteit van Warwick, katalytische diplomatie in zijn onderzoek naar de ontwikkeling van de relatie tussen de Internationale Kamer van Koophandel en de Verenigde Naties.35 In zijn beschrijving van de veranderende natuur van de diplomatie volgt hij de analyse van Hocking en voegt daar ook een verduidelijkend aspect aan toe. Expliciet benoemt Kelly drie bronnen waar de actoren tegen hun grenzen aanlopen: materiële bronnen zoals financiën, toegang tot expertise en kennis, en legitimiteit.36 In het geval van
commerciële diplomatie wordt er in dit onderzoek een vierde bron aan toegevoegd, namelijk toegang tot netwerken.
Linda Weiss, professor aan de Universiteit van Sydney, gebruikt niet de katalytische diplomatie maar de katalytische staat zoals beschreven door Michael Lind als conclusie in haar analyse over de rol van de natiestaat in de globaliserende wereld. Weiss stelt namelijk dat staten onder invloed van de globalisering partnerschappen sluiten met andere actoren. Dit kan op internationaal niveau met andere staten of op binnenlands niveau met het bedrijfsleven. In dit onderzoek gaat het om partnerschappen op binnenlands niveau gesloten maar met effecten op het internationale niveau. Van de literatuur waarin gebruik gemaakt wordt van de katalytische diplomatie komt Geofrey Allen Pigman, verbonden aan Bennington College, het dichtst bij de commerciële diplomatie. Hij begint met de stelling dat de doelstellingen van overheden en bedrijven steeds meer op elkaar gaat lijken. Vooral sinds het einde van de Koude Oorlog neemt het relatieve belang van de overheid om
34
Ibidem, 33-34.
35
Dominic Kelly, ‘The business of diplomacy: The International Chamber of Commerce meets the United Nations’, CSGR working paper, Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation (2001) 74/01.
12 economisch welzijn voor de burger te faciliteren toe vergeleken met het beschermen tegen extern dan wel intern geweld. Doelen van de overheid zijn bijvoorbeeld het verkrijgen en behouden van banen, het aantrekken van inwaartse investeringen, de promotie van export en stabiele prijzen. Tegelijkertijd besteden bedrijven steeds meer tijd en moeite om publieke steun te krijgen voor hun acties.37 Doordat de doelstellingen van staten en bedrijven steeds vergelijkbaarder wordt, wordt de diplomatie tussen deze actoren noodzakelijker en ook waarschijnlijker. Als de overheid bijvoorbeeld het doel van inwaartse investeringen nastreeft is directe communicatie met bedrijven belangrijk. Voor bedrijven geldt hetzelfde: als die een investering in een land willen doen moet er met de overheid contact worden gezocht. 38 Pigman stelt dat de overheid zich niet moet opstellen als een interventiestaat met een focus op regulering, maar als een promotiestaat. Die zoekt door middel van katalytische diplomatie naar een overeenstemming die voor zowel de publieke als de private actoren positief is. 39
Een recent rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over het Nederlandse buitenlands beleid gaat ook in op de katalytische diplomatie. Waar Nederland zich vanouds altijd richtte op andere statelijke actoren en als poortwachter functioneerde tussen de binnenlandse en internationale arena is het tegenwoordig ook nodig om samen te werken met niet-statelijke actoren. Hierbij past niet de rol van poortwachten maar van verbindingsofficier.40 Een interessant voorbeeld dat het WRR aanhaalt is de totstandkoming van het Verdrag van Ottowa. Toen Canada probeerde om landmijnen te verbieden lukte dit niet via de statelijke arena omdat andere staten het voorstel blokkeerden. Dus betrok Canada niet-statelijke actoren bij het plan en door de wereldwijde publieke campagne werd een onomkeerbaar proces in gang gezet dat uiteindelijk leidde tot ondertekening van het verdrag door 156 landen.41 De WRR stelt in het rapport dat: “Nederland er goed aan zou doen zich deze manier van werken eigen te maken.”42
1.2 Commerciële diplomatie
Vergeleken met andere vormen van diplomatie is commerciële diplomatie een echte niche in de literatuur. Er wordt relatief weinig over geschreven, en als er over geschreven wordt is het vaak onder de noemer van economische diplomatie. In deze paragraaf worden de begrippen economische en commerciële diplomatie en de verhouding daartussen verduidelijkt.
37
Geoffrey Allen Pigman, Contemporary diplomacy. Representation and communication in a globalized world, Polity Press (Cambridge; 2010) 73-75.
38 Ibidem. 39
Ibidem, 79-80.
40
Aan het buitenland gehecht, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag; 2010) 111-113.
41
Ibidem, 113-114.
13 Het tijdschrift Internationale spectator van het Nederlands Instituut voor de Internationale
Betrekkingen Clingendael heeft in 2010 een themanummer gewijd aan economische diplomatie. De gastredacteur van deze uitgave, Maaike Okano-Heijmans, probeert in haar artikel duidelijkheid te verschaffen over de vele begrippen die onder economische diplomatie vallen.43 Dit gebeurt aan de hand van het lineaire schema in figuur 1. Daarin staan verschillende typen van economische diplomatie gerangschikt van de handelsdimensie die bijdraagt aan de welvaart tot de machtsspeldimensie die bijdraagt aan de stabiliteit. Met de stimulansen worden vooral
ontwikkelingshulp en daarmee samenhangende zaken als schuldverlichting bedoeld. Samen met economische sancties zijn dit de twee typen van economische diplomatie met de grootste rol voor de staat. De doelen zijn hoofdzakelijk politiek van aard. Commerciële diplomatie heeft juist de grootste rol voor de private en semipublieke sector, en de doelen zijn vooral economisch.44
Figuur 1: Typen economische diplomatie. Bron: Okano-Heijmans, ‘Hantering van het begrip economische diplomatie’, 74.
Deze weergave van Okano-Heijmans verduidelijkt het begrip economische diplomatie en welke vele zaken daaronder vallen. Deze verduidelijking is belangrijk omdat zowel in de wetenschap als in de praktijk onduidelijkheid bestaat over de begrippen en dit bemoeilijkt nodeloos het debat. Een goed voorbeeld daarvan is te vinden in de bijdrage van toenmalig staatssecretaris van Economische Zaken Frank Heemskerk aan het themanummer.45 Hoewel hij steevast schrijft over economische diplomatie behandelt hij alleen voorbeelden van commerciële diplomatie: een handelsmissie naar Louisiana na orkaan Katrina, het Nederlandse bedrijfsleven in de schijnwerpers zetten bij de verbreding van het Panamakanaal, en voor TNT ongunstige wetgeving in Nieuw-Zeeland voorkomen.46 Na deze
voorbeelden zegt hij groot voorstander van economische diplomatie te zijn, maar hij vergeet daarbij wat dat begrip allemaal omvat en doelt alleen op commerciële diplomatie.
43
Maaike Okano-Heijmans, ‘Hantering van het begrip economische diplomatie’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 73-76.
44
Ibidem, 74.
45
Frank Heemskerk, ‘Toenemend belang van economische diplomatie voor Nederland’, Internationale
spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 70-72.
14 In haar artikel geeft Okano-Heijmans nog een ander voorbeeld.47 In een kamerbrief van toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Verhagen wordt een onderzoek aangehaald waarin staat dat economische diplomatie de welvaart met 100 tot 200 miljoen euro per jaar vergroot.48 In het onderzoek staat echter duidelijk dat uitgaande handelsmissies met een bewindspersoon dit effect hebben.49 In de kamerbrief wordt economische diplomatie dus gelijkgesteld aan handelsmissies, en strikt genomen is de bewering dus onjuist of op zijn minst verwarrend.
Om dit te voorkomen is in dit onderzoek een duidelijk afgebakende definiëring van commerciële diplomatie nodig. Uit de literatuur komt echter geen eenduidige definitie naar voren. Zo benadert Evan H. Potter van de Universiteit van Ottawa het begrip aan de hand van vier manieren om
diplomatie voor commerciële doeleinden uit te voeren: “The application of the tools of diplomacy to help bring about specific commercial gains through promoting exports, attracting inward investment and preserving outward investment opportunities, and encouraging the benefits of technological transfer.”50 Het artikel waarin deze definitie staat is hoofdzakelijk een beschrijving van de
institutionele ontwikkelingen in Canada op het gebied van commerciële diplomatie, en een verdere uitleg van de definitie mist. Het laatste doel uit de definitie, het aanmoedigen van de voordelen van technologische overdrachten, wordt in andere onderzoeken niet genoemd als onderdeel van
commerciële diplomatie en Potter licht het ook niet verder toe. Ook het feit dat het doel omschreven wordt als het behalen van specifieke commerciële winsten is niet verder uitgewerkt. Door dit als doel te nemen wordt de term commerciële diplomatie onnodig beperkt, aangezien de doelen vaak niet specifiek zijn maar verkennend. Het doel van een Nederlandse handelsmissie naar Rusland wordt bijvoorbeeld omschreven als: “onder andere om Nederlandse en Russische bedrijven met elkaar in contact te brengen en bestaande contacten te versterken.”51
Wat betreft dit laatste punt sluit de definitie van Saner en Yiu, beide verbonden aan het Centrum voor Sociaal-Economische Ontwikkeling in Genève, beter aan bij de praktijk van commerciële diplomatie: “the work of diplomatic missions in support of the home country’s business and finance sectors in their pursuit of economic success and the country’s general objective of national
47
Okano-Heijmans, ‘Hantering van het begrip economische diplomatie’, 73.
48
Kamerbrief inzake Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 5-11-2009).
49
Marcel van den Berg et al., MKBA financieel buitenlandinstrumentarium: een onderzoek naar de
maatschappelijke kosten en baten van het financieel buitenlandinstrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken, SEO economisch onderzoek (Amsterdam; 2008) 151.
50
Evan H. Potter, ‘Branding Canada: the renaissance of Canada’s commercial diplomacy’, International studies
perspectives, International Studies Association, 5 (2004) 1, 55.
51
15 development. It includes the promotion of inward and outward investment as well as trade.”52 Maar ook deze definitie is onnodig beperkend omdat alleen de diplomatieke missies als actoren genoemd worden. Er spelen in de praktijk echter veel meer actoren een belangrijke rol. Gedacht kan worden aan ministeries, multinationals, midden- en kleinbedrijf, grote steden, kamers van koophandel en ook ambassades. Wederom kan de handelsmissie naar Rusland als voorbeeld genomen worden. Tot de organiserende instanties behoren: NL EVD Internationaal in samenwerking met NL Energie en Klimaat, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, de FME Task Force Health Care, VNO-NCW, Havenbedrijf Rotterdam, Gasterra en NACO in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.53 Als daar de deelnemers nog bij worden opgeteld is duidelijk dat een definitie van commerciële diplomatie deze brede groep actoren moet kunnen omvatten.
Volgens Donna Lee, professor aan de Universiteit van Birmingham, wordt commerciële diplomatie dan ook uitgevoerd door een netwerk van vele actoren: “The work of a network of public and private actors who manage commercial relations using diplomatic channels and processes.”54 Deze definitie is qua benoeming van de betrokken actoren het sterkst aangezien het zowel ingaat op de publieke actoren zoals de overheid en private actoren zoals het bedrijfsleven. Na het geven van de definitie legt Lee ook uit wat er dan met het werk van dit netwerk bedoeld wordt. Ze benoemt vier
categorieën van activiteiten.55
1. Het vergaren en verspreiden van commerciële informatie en marktonderzoek.
2. Het ontwikkelen van contacten bij het buitenlandse bedrijfsleven en overheden, en deze contacten koppelen aan de contacten in eigen land.
3. De promotie van producten uit eigen land door middel van beurzen, congressen en direct lobbyen.
4. Het verkrijgen van commerciële inlichtingen, vaak via diplomatieke kanalen om buitenlandse economische rivalen voor te zijn.
Op basis van de Nederlandse commerciële diplomatie56 zijn deze vier categorieën echter te beperkt en kunnen er nog drie aan worden toegevoegd:
52
Raymond Saner and Lichia Yiu, ‘International economic diplomacy: mutations in post-modern times’,
Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2003) 84, 13.
53
Missie Rusland met minister-president Rutte en minister Schultz van Haegen, 19-21 oktober 2011, Agentschap NL, [http://www.agentschapnl.nl/node/116110] geraadpleegd op 11-9-2011.
54 Donna Lee, ‘The growing influence of business in U.K. diplomacy’, International studies perspectives,
International Studies Association, 5 (2004) 1, 51.
55
Ibidem.
56
16 5. Het verstrekken van financiën om de internationalisering van het bedrijfsleven te
bevorderen.
6. Troubleshooting, dit richt zich op specifieke problemen waar Nederlandse bedrijven
tegenaan lopen. Het al eerder aangehaalde voorbeeld van het tegenhouden van ongunstige wetgeving voor TNT Post in Nieuw-Zeeland is hier een voorbeeld van.
7. Het aantrekken van inwaartse investeringen door (de kwaliteiten van) Nederland te promoten.
Alle behandelde definities hebben sterke en zwakke punten maar zijn niet geschikt voor dit onderzoek. Door de sterke punten te combineren is tot een nieuwe definitie van commerciële diplomatie gekomen die in dit onderzoek gebruikt wordt: Het werk van een netwerk van publieke en private actoren met het bevorderen van export en import en zowel uitgaande als inwaartse
investeringen als doel, door middel van informatievoorziening, uitwisseling van contacten, promotie, financiële ondersteuning, en troubleshooting. In deze definitie zijn de doelstellingen, de actoren en de middelen van commerciële diplomatie zo benoemd dat ze niet onnodig beperkend zijn en tegelijkertijd duidelijk genoeg om verwarring en onduidelijkheid te voorkomen.
1.3: Het raakvlak tussen katalytische en commerciële diplomatie
Nu zowel katalytische als commerciële diplomatie gedefinieerd zijn is duidelijk wat het raakvlak is. Van een coalitie van diverse actoren in de katalytische diplomatie naar het netwerk van publieke en private actoren in de commerciële diplomatie is slechts een kleine stap. Om de probleemstelling van dit onderzoek te beantwoorden moet onderzocht worden in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie voldoet aan de voorwaarden van de katalytische diplomatie. Dit is schematisch
weergegeven in figuur 2. Katalytische diplomatie→ Commerciëe diplomatie↓ Is er sprake van coalities? Wordt er gebruik gemaakt van elkaars bronnen? Behoudt de overheid de eigen doelen? Informatievoorziening Uitwisseling van contacten Promotie Financiële ondersteuning Troubleshooting
17 De drie aspecten van de katalytische diplomatie in de horizontale as zijn afgeleid uit de definitie en de karakteristieken die Hocking gebruikt. De vijf aspecten van de commerciële diplomatie komen uit de definitie die in dit onderzoek gebruikt wordt. In het volgende hoofdstuk wordt dit schema ingevuld voor wat betreft de grote lijnen van de gehele Nederlandse commerciële diplomatie. In hoofdstuk drie wordt aan de hand van de case studies nogmaals onderzocht in hoeverre er sprake is van de drie aspecten van katalytische diplomatie. Met de uitkomsten van deze twee hoofdstukken wordt de probleemstelling beantwoord.
Hoofdstuk 2: Nederlandse commerciële diplomatie
Om te kunnen onderzoeken in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie katalytisch is moet eerst het netwerk worden uitgewerkt. Daarom worden in dit hoofdstuk eerst de betrokken publieke en private actoren kort beschreven en worden de relaties in een organogram weergegeven. De betrokken actoren zullen in de praktijk per context verschillen maar het is niet mogelijk en niet nuttig om deze allemaal te behandelen. Er is dus voor gekozen om alleen de belangrijkste actoren mee te nemen in dit onderzoek. In de tweede paragraaf worden de verschillende instrumenten van de commerciële diplomatie behandeld die ingezet worden door het netwerk. Voorbeelden van deze instrumenten zijn handelsmissies of financiële ondersteuning. Als dan het netwerk en de
instrumenten van de commerciële diplomatie duidelijk zijn kan al deels worden geconcludeerd in hoeverre deze katalytisch is.57 De volgende stap is dan om te onderzoeken in hoeverre het beleid effectief is. Eerst wordt in de derde paragraaf de Nederlandse situatie vergeleken met de adviezen uit bestaande econometrische literatuur. Uit deze vergelijking komt een deel van de conclusie over hoe effectief de commerciële diplomatie is. Zoals al in de inleiding staat wordt hier de aanname gedaan dat hoe meer de Nederlandse situatie overeenkomt met de voorwaarden voor effectiviteit uit de literatuur, hoe effectiever de commerciële diplomatie is. In de vierde paragraaf worden de bestaande evaluaties en onderzoeken van de Nederlandse commerciële diplomatie beschreven. Ook het beeld dat uit deze documenten naar voren komt wordt meegewogen in de conclusie over in hoeverre de commerciële diplomatie effectief is.
2.1 Het netwerk
Figuur 3 is een organogram van het netwerk van de Nederlandse commerciële diplomatie. Het organogram is gebaseerd op eigen onderzoek naar de belangrijkste actoren in de commerciële diplomatie en hun relaties met de andere actoren. Organisaties zijn met elkaar verbonden wanneer ze elkaar aanduiden als partners, wanneer de ene organisatie de opdrachtgever of opdrachtnemer is van de andere organisatie, of wanneer actoren de doelgroep zijn van diensten van de andere
actoren. De verbindingen gaan altijd twee kanten op omdat ongeacht de soort relatie tussen de
18 actoren er altijd sprake is van wederzijdse invloeden. Ook al verschilt de mate van invloed per geval is voor deze versimpeling van de werkelijkheid gekozen om het organogram overzichtelijk te houden. Voordat iedere actor kort beschreven wordt is het nuttig om in te gaan op de actoren die niet in het schema zijn opgenomen maar daar om mogelijk wel verwacht zouden kunnen worden. Zo zijn diverse ministeries niet in het schema opgenomen omdat die alleen een rol spelen als het om hun specialisatie gaat. Hetzelfde geldt voor brancheorganisaties als de FME CWM58 of de Metaalunie die wel partners zijn van een aantal actoren in het schema maar te specialistisch zijn om in dit algemene schema op te nemen. Ook de Europese Unie (EU) is niet opgenomen in het schema. Dit omdat commerciële diplomatie een nationale aangelegenheid is waarbij het nationale bedrijfsleven wordt ondersteund. De rol van de EU ligt vooral bij de regelgeving van de internationale handel, oftewel de vormen van economische diplomatie rechts van de commerciële diplomatie volgens de indeling van Okano-Heijmans in figuur 1.
19 Figuur 3: Organogram van het netwerk van de Nederlandse commerciële diplomatie
Nu wordt elke actor uit het schema kort beschreven. Hierbij wordt gefocust op het doel van de organisatie en de relatie tot de andere organisaties. De instrumenten die de actoren inzetten en het effect daarvan komen in de volgende paragrafen aan bod. Er is voor gekozen om de beschrijvingen hier kort en gefocust te houden omdat de gegeven informatie niet nieuw is en voor velen al bekend. Alleen de relatie tussen beide ministeries wordt uitgebreider behandeld omdat dit duidelijk maakt wie de dominante actor is binnen de commerciële diplomatie.
De voornaamste bronnen van de informatie zijn de websites van de organisaties zelf. De twee spillen in het netwerk zijn het bedrijfsleven en het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie (EL&I). Het bedrijfsleven is vooral doelgroep van diensten van andere actoren, en heeft als zodanig ook invloed op deze actoren. Vanzelfsprekend verschilt per bedrijf met welke actoren er
Ministerie van EL&I Bedrijfsleven NFIA Atradius export-kredietverzekeri ng NBSO Posten VNO-NCW en MKB Nederland NL EVD Internationaal Holland Business Promotion Office Kamer van Koophandel Fenedex en NCH Dutch Trade Board Sub-nationale overheden
20 precies relaties bestaan en wat deze relaties inhouden. De Nederlandse multinationals maken
bijvoorbeeld minder gebruik van aangeboden marktinformatie dan het midden- en kleinbedrijf omdat zij deze informatie zelf in huis hebben. Ook het buitenlandse bedrijfsleven past binnen dit schema hoewel deze van een stuk minder actoren gebruik maakt. Het is vooral de doelgroep van promotionele activiteiten van de Nederlandse organisaties. Op basis van de beknopte beschrijving per organisatie die volgt wordt duidelijk waar het buitenlandse bedrijfsleven wel of geen rol speelt. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa) en het Ministerie van Economische Zaken (EZ), tegenwoordig het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) zijn de belangrijkste ministeries in de commerciële diplomatie, en de enigen die aanspraak kunnen maken op een coördinerende of leidende rol. Robert H. Serry, een Nederlandse diplomaat die tegenwoordig werkzaam is bij de Verenigde Naties, heeft een hoofdstuk geschreven over de moeizame verhouding tussen de twee ministeries wat betreft de exportbevordering.59 Zijn beschouwing eindigt min of meer bij het beginpunt van dit onderzoek: de herijking van het buitenlands beleid in 1995. De vraag die hij stelt is wie het grote aantal actoren dat betrokken is bij de behartiging van de Nederlandse
economische belangen coördineert?60 Direct daarna gevolgd door de weinig hoopgevende zin: “In het recente verleden blijken tussen de betrokken departementen al hele stammenoorlogen gevoerd te zijn”.61 Als beeldspraak gebruikt Serry een kwikbolletje dat heen en weer beweegt tussen de ministeries over wie de coördinatie voert, en hij concludeert twee jaar na de herijking dat “het kwikbolletje zijn nieuwe evenwicht nog niet lijkt te hebben gevonden”.62 Is deze conclusie anno nu nog hetzelfde? Interessant punt is dat Australië en Canada een evenwicht hebben gevonden door de ministeries samen te voegen tot één ministerie van Buitenlandse Zaken en Internationale Handel. Als naar het organogram gekeken wordt blijkt dat het kwikbolletje is doorgeslagen in de richting van het ministerie van EL&I. Vooral het ministerie van EL&I is de opdrachtgever en de partner van de andere actoren en niet het ministerie van BuZa. Hierover staat in het regeerakkoord van het huidige kabinet: “De minister van Economische Zaken coördineert internationaal ondernemen, in nauwe afstemming met de minister van Buitenlandse Zaken.”63 Binnen het ministerie van EL&I is
hoofdzakelijk het directoraat-generaal Internationale Betrekkingen belangrijk voor de commerciële diplomatie. In het geval van het ministerie van BuZa worden de belangen van het bedrijfsleven behartigd via bijvoorbeeld de Wereldhandelsorganisatie, via de posten en via het ministerie van EL&I
59
Robert H. Serry, ‘Nederlandse exportbevordering. Bilaterale diplomatie in een multilateraal handelssysteem’ in: Jan Melissen ed. Diplomatie, raderwerk van de internationale politiek, Van Gorcum (Assen; 1999) 149-166.
60 Ibidem, 150. 61 Ibidem. 62 Ibidem 163.
21 maar niet direct. Net als bij de EU ligt de invloed van BuZa bij de andere vormen van economische diplomatie en niet bij de commerciële diplomatie.
Met de posten worden ambassades en consulaten-generaal bedoeld. Elke post staat onder leiding van een ambassadeur of consul, beide ook wel Chef de Poste genoemd. Het team waar zij leiding aan geven verschilt per post. Vaak maken attachés deel uit van een post. Dat zijn uitgezonden
medewerkers van andere departementen dan Buitenlandse Zaken. De attachés van het ministerie van EL&I zijn vaak degenen die zich met de commerciële diplomatie bezighouden.
Behalve de posten zijn er nog meer vestigingen in het buitenland te vinden. De Netherlands Business Support Offices (NBSO’s) leveren dezelfde diensten als de economische afdelingen van de posten maar hebben geen diplomatieke status. De toegevoegde waarde is dat de kantoren gevestigd zijn op plaatsen waar geen posten zijn maar waar wel grote kansen liggen voor het bedrijfsleven.
Voorbeelden zijn Ekaterinburg in Rusland en Houston in de Verenigde Staten. Op dit moment zijn er twintig NBSO’s verspreid over tien landen. Elk kantoor bestaat uit twee personeelsleden: een lokale kracht en een Nederlander. De kantoren zijn opgezet door NL EVD Internationaal, in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van EL&I.
Ook de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) heeft twintig vestigingen in het buitenland. Het doel van deze organisatie is om investeerders uit het buitenland naar Nederland te halen. Hier zijn dus vooral de buitenlandse bedrijven de doelgroep. De NFIA valt onder het ministerie van EL&I. Het blijkt dus dat het ministerie van EL&I bij alle organisaties met vestigingen in het buitenland, dus de posten, NBSO’s en NFIA, invloed heeft op het beleid.
NL EVD Internationaal is een onderdeel van Agentschap NL. Het is een overheidsorganisatie met als doel internationaal ondernemen te stimuleren en een positieve beeldvorming van Nederland in het buitenland te bewerkstelligen. Vroeger stond EVD voor Economische Voorlichtingsdienst maar tegenwoordig wordt alleen de afkorting nog gebruikt vanwege de naamsbekendheid. De voornaamste opdrachtgever van NL EVD Internationaal is het ministerie van EL&I. De doelgroep bestaat voornamelijk uit het Nederlandse midden- en kleinbedrijf.
De Dutch Trade Board (DTB) is het belangrijkste publiek-private samenwerkingsverband op het gebied van internationaal ondernemen in Nederland. De DTB is opgericht in 2004 en daarmee nog een relatief jonge organisatie. Het doel is om de concurrentiepositie van Nederlandse
22 Fenedex en het Nederlands Centrum voor Handelsbevordering (NCH) zijn private
handelsbevorderende partijen. Fenedex is een particuliere vereniging van Nederlandse exporteurs en andere internationaal opererende ondernemingen. Het NCH onderscheidt zich door het hebben van een internationaal netwerk van landencentra waar de leden terecht kunnen. Beide organisaties werken actief samen met publieke actoren zoals ook te zien is in het organogram.
VNO-NCW en MKB Nederland zijn ondernemersorganisaties, waarbij MKB Nederland zich
logischerwijs richt op het midden- en kleinbedrijf en VNO-NCW op het gehele bedrijfsleven. Doel van beide organisaties is de belangenbehartiging van het Nederlandse bedrijfsleven. Beide organisaties zijn vaste gesprekspartners voor diverse actoren uit het netwerk van de commerciële diplomatie. In 2007 is het Holland Business Promotion Office (HBPO) opgericht. De missie van het HBPO is om de Randstad te promoten als economische topregio bij het internationale bedrijfsleven om zo meer investeringen aan te trekken. De partners van HBPO zijn de sub-nationale overheden uit de Randstad, Schiphol, de haven van Rotterdam, en het ministerie van EL&I. HBPO is ook gevestigd in het ministerie.
De sub-nationale overheden bestaan uit de Nederlandse gemeentes en provincies. Vooral de grote steden hebben een actief eigen beleid met betrekking tot internationaal ondernemen. Het doel is om buitenlandse investeringen in de eigen stad te stimuleren of bedrijven uit de eigen stad te
ondersteunen bij de internationale handel.
De Kamer van Koophandel (KvK) is een onafhankelijke dienstverlener die zich inzet voor Nederlandse ondernemers. Met twaalf regiokantoren in het land ligt het zwaartepunt van de organisatie in het binnenland. Toch houdt de KvK zich op bezig met internationale handel, en dan met name als informatieverstrekker. Hierbij werkt de KvK samen met de EVD en de DTB.
Atradius is een kredietverzekeraar. In opdracht van de Nederlandse staat biedt Atradius
exportkredietverzekeringen aan voor transacties met bedrijven uit landen die geen lid zijn van de OESO. Het idee achter een exportkredietverzekering is dat als een Nederlands bedrijf exporteert de betaling vaak pas weken of maanden later plaatsvindt. Als in de tussentijd iets misgaat met de betaling is het bedrijf hiertegen verzekerd en ontvangt het via Atradius toch het geld of in ieder geval een deel daarvan.
23 twee middelpunten zijn. Hoe de actoren hun partnerschappen en relaties uitwerken wordt duidelijk als gekeken wordt naar de instrumenten die zij inzetten voor de commerciële diplomatie.
2.2 De instrumenten
De verschillende actoren hanteren samen zoveel instrumenten dat het ondoenlijk en weinig
verhelderend is om die hier allemaal stuk voor stuk te behandelen. Daarom is ervoor gekozen om de nadruk te leggen op de instrumenten die de overheid aanbiedt, en de actoren die bij deze
instrumenten een rol spelen. Daarnaast worden de belangrijkste taken van de verschillende actoren als instrument beschouwd. Bij Atradius gaat het bijvoorbeeld om exportkredietverzekering en bij de Holland Business Promotion Office om de promotie van de randstad. Aan het eind van de paragraaf zijn de instrumenten en actoren in het schema van figuur 2 weergegeven. Dan kan ook
geconcludeerd worden in hoeverre de commerciële diplomatie katalytisch is.
Het beleidsinstrumentarium van de overheid voor de Nederlandse commerciële diplomatie is door de jaren heen flink veranderd. In 2004, 2008 en 2011 zijn er grote en minder grote aanpassingen geweest.64 Drie hoofdpunten lopen als rode draad door de beleidsaanpassingen. Ten eerste wordt de stroomlijning van de instrumenten steeds verder doorgevoerd. In het actieplan uit 2004 staat dat dit gebeurt omdat het bedrijfsleven moeite blijkt te hebben met de ondoorzichtigheid van het
instrumentarium en de verschillende criteria.65 In 2008 wordt aan de stroomlijning het doel verbonden dat “het bedrijfsleveninstrumentarium voor internationaal ondernemen wordt
teruggebracht tot twee programma’s: één voor starters op buitenlandse markten (prepare2start) en één voor de positionering van bedrijven op complexe markten (2g@there).”66 In het nieuwste beleidsdocument uit 2011 worden deze twee programma’s respectievelijk omgebouwd tot een nieuw programma voor starters en een nieuw programma met publiek-private programmatische aanpak, waarbij de effectieve elementen uit de oude programma’s zoveel mogelijk behouden blijven.67
Ten tweede wordt het beleid steeds vraaggerichter. Dit gebeurt aan de ene kant door meer brancheorganisaties bij de activiteiten te betrekken, en aan de andere kant door minder strenge eisen te stellen voor deelname aan programma’s.68 Een voorbeeld van dit laatste is om de definitie
64
Actieplan internationaal ondernemen, Ministerie van Economische Zaken (Den Haag; 2004).
Internationaal ondernemen. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Tweede Kamer der
Staten-Generaal (Den Haag; 2008).
Buitenlandse markten, Nederlandse kansen, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (Den
Haag; 2011).
65
Actieplan internationaal ondernemen, 11.
66
Internationaal ondernemen. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, 3.
67
Buitenlandse markten, Nederlandse kansen, 7.
24 van beursdeelname te verbreden en de per instrument verschillende eisen die aan bedrijven worden gesteld meer overeen te laten komen.69 Het nieuwste beleid is om de instrumenten in losse modules te verdelen zodat “op basis van een vraag vanuit bedrijfsleven een mix van instrumenten uit het “keuzemenu” kan worden samengesteld. Voor de ondernemer is immers niet van belang welk departement een regeling op zijn begroting heeft. Hij wil gewoon goed worden bediend.”70
Ten derde wordt het instrumentarium geoptimaliseerd en wordt de doelmatigheid vergroot. In 2004 is bijvoorbeeld een programma voor starters beëindigd voor de landen uit Midden- en Oost-Europa die inmiddels waren toegetreden tot de EU.71 Een ander programma is gestopt omdat het relatief duur was en veel werk kostte.72 Vanaf 2008 zijn het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM-EZ) en het Programma Economische Samenwerking Projecten (PESP) uitgefaseerd, onder andere omdat uit een maatschappelijke kosten-batenanalyse bleek dat deze programma’s een negatief effect op de welvaart hadden.73
Met deze veranderingen zijn telkens nieuwe instrumenten en programma’s opgestart, omgevormd en beëindigd. Om niet onnodig verdwaald te raken in een woud van afkortingen en namen wordt hier de structuur uit de brief van de staatssecretaris uit 2008 gebruikt om de instrumenten te beschrijven.74 Dit betekent niet dat de veranderingen na 2008 niet aan bod komen, maar aangezien veel nieuwe plannen nog onduidelijk zijn ligt de nadruk op de afgelopen jaren.
Het beleid voor internationaal ondernemen bestaat uit het basispakket dat toegankelijk is voor alle bedrijven en het programmatisch pakket dat focust op bepaalde sectoren en landen. Binnen het basispakket zijn er financiële en niet-financiële instrumenten. De bekendste van de niet-financiële instrumenten is de economische missie. Hier zijn twee soorten van. Ten eerste zijn er de
economische missies (ook wel handelsmissies met bewindspersoon genoemd). De bedrijven die meegaan op deze missies worden doorgaans uitgenodigd en behoren meestal tot de top van het Nederlandse bedrijfsleven. Van dit soort missies vinden er ongeveer 15 per jaar plaats.75 Afstemming van deze missies en die van subnationale overheden vindt plaats via de Dutch Trade Board.76 Ten tweede zijn er de handelsmissies (zonder bewindspersoon). Hiervoor schrijft de EVD een tender uit
69 Ibidem. 70
Buitenlandse markten, Nederlandse kansen, 12.
71
Actieplan internationaal ondernemen, 12.
72 Ibidem. 73
Marcel van den Berg et al., MKBA financieel buitenlandinstrumentarium: een onderzoek naar de
maatschappelijke kosten en baten van het financieel buitenlandinstrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken, SEO economisch onderzoek (Amsterdam; 2008) 152.
74
Internationaal ondernemen. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 2008) 14-17.
75
Ibidem.
25 waar private partijen op kunnen bieden. De gekozen private partij organiseert vervolgens de missie met financiering van de EVD. Er zijn ongeveer 80 à 100 handelsmissies per jaar en de meeste deelnemers komen uit het midden- en kleinbedrijf.77
Een ander niet-financieel instrument uit het basispakket is de informatievoorziening inclusief marktscans. Zowel beknopte als uitgebreidere informatie wordt gratis aangeboden. In de toekomst wordt de focus gelegd op de complexere, opkomende markten. Voor informatie over transparante markten wordt doorverwezen naar netwerkpartners of marktpartijen.78 Voorbeelden van
informatievoorziening zijn gedrukte en online uitgaven over exporteren en internationale handel van de DTB en de EVD in samenwerking met hun partners, websites, en bijeenkomsten.
Het volgende niet-financiële instrument is het promoten van Nederland in het buitenland. Het gaat dan zowel om het aantrekken van investeringen als om het promoten van het Nederlandse
bedrijfsleven zodat die meer gaan exporteren. Een manier om dit te doen is de website www.hollandtrade.com die wordt beheerd door de EVD. Ook beheert de EVD het instrument Collectieve Promotionele Activiteiten (CPA). Daarbij schrijft de EVD een tender uit voor organisaties die een inkomende of uitgaande handelsmissie of beursdeelname willen organiseren. Vaak gaat het dan om brancheorganisaties of de NCH.79 Met dit instrument worden bijvoorbeeld de Holland Paviljoens op grote handelsbeurzen mogelijk gemaakt. In het nieuwe beleid wordt de CPA in de huidige vorm beëindigd maar voortgezet in een andere vorm, waarover straks meer.
Het laatste niet-financiële instrument is het Meldpunt Handelsbelemmeringen. Voorheen heette dit het Crash team oneerlijke concurrentie dat is opgericht in 2005.80 Het meldpunt valt onder het ministerie van EL&I. Bedrijven kunnen hier de oneerlijke concurrentie die ze in het buitenland ondervinden melden. Oplossingen kunnen bestaan uit bemiddeling door de Nederlandse ambassade ter plaatse of contacten op het niveau van bewindslieden.81
In het basispakket zitten ook verschillende financiële instrumenten. Het meest elementaire
instrument is Prepare2start. Dit is de opvolger van het Programma Starters op Buitenlandse Markten (PSB). Het programma is bedoeld voor het midden- en kleinbedrijf dat nog niet of nauwelijks
77
Ibidem.
78 Ibidem, 19. 79
Programma CPA-gegunde projecten 2005 tot heden, Agentschap NL
[http://www.agentschapnl.nl/content/programma-cpa-gegunde-projecten-2005-tot-hedenxls] geraadpleegd op 5-12-2011.
80
Actieplan internationaal ondernemen, 9.
81
26 internationaal actief is. Het wordt vooral gebruikt om de omliggende landen te betreden. De EVD is verantwoordelijk maar heeft een uitvoeringscontract met de Kamers van Koophandel. Het
programma bestaat nu nog uit advies, begeleiding en financiële ondersteuning maar dit laatste deel wordt afgebouwd. Volgens de nieuwste plannen wordt Prepare2start omgevormd tot een nieuw programma voor starters.82 De Holland Paviljoens uit de CPA worden voor de belangrijkste beurzen binnen dit programma voortgezet.83
Een ander financieel instrument is de Faciliteit Opkomende Markten (FOM) dat sinds 2006 in de huidige vorm bestaat. Omdat financiële markten in opkomende economieën vaak nog niet goed functioneren, biedt deze faciliteit dochtenondernemingen of joint ventures van Nederlandse bedrijven de mogelijkheid om financiering te krijgen. Deze regeling ligt vast tot 2012. Voorgangers van de FOM waren de IFOM- en de IFMOE faciliteiten die beiden dezelfde doelstelling beoogden. De belangrijkste veranderingen zijn een verruiming van de doelgroep door ook het grootbedrijf toe te laten tot de faciliteit en de landenlijst uit te breiden.
Het programmatisch pakket focust op bepaalde sectoren of landen. Onder de naam 2g@there biedt het programma meerjarige steun aan een cluster van ondernemingen en organisaties om een marktpositie in het buitenland te verkrijgen. De regeling is alleen toegankelijk voor projecten in opkomende economieën of in topsectoren. De steun bestaat uit zowel de financiële als
niet-financiële instrumenten die de EVD te bieden heeft. Door de steun aan een cluster te gunnen wordt samenwerking tussen actoren gestimuleerd. Deze regeling eindigt in de huidige vorm in 2012 en zal dan opgevolgd worden door een 2.0 versie waar nog weinig over bekend is maar die zal
voortbouwen op de huidige 1.0 versie.84 Wel is uitgesproken om de ontwikkeling in nauwe
samenwerking met de Dutch Trade Board (DTB), VNO NCW, en MKB Nederland uit te voeren.85 De CPA gaan deel uitmaken van dit programma voor zover er sprake is van complexe, opkomende markten en strategisch belangrijke beurzen.86
Nu zowel de actoren als de instrumenten van de Nederlandse commerciële diplomatie onderzocht en behandeld zijn kan figuur 2 ingevuld worden. Op deze manier kan de vraag in hoeverre de
commerciële diplomatie een vorm van katalytische diplomatie is deels beantwoord worden. Na de drie case studies kan het definitieve antwoord gegeven worden. In figuur 4 zijn de bevindingen uit de afgelopen twee paragrafen weergegeven.
27 Katalytische
diplomatie→ Commerciële diplomatie↓
Is er sprake van coalities? Wordt er gebruik gemaakt van elkaars bronnen?
Behoudt de overheid de eigen doelen?87
Informatievoorziening Ja, vrijwel alle actoren uit het organogram bieden informatie, maar met name KvK, EVD, Fenedex en NCH, DTB,
ambassades, NBSO, NFIA, MKB Nederland en VNO-NCW vormen een coalitie
Ja, gezamenlijke publicaties en evenementen om zo de beste informatie te krijgen en daarmee de grootste doelgroep te bereiken
Ja, een goed georganiseerde keten van
informatievoorzien ing is een doel
Uitwisseling van contacten
Ja, vooral via missies waarbij EL&I, EVD, DTB, bedrijfsleven, VNO-NCW, ambassades, NBSO en subnationale overheden de belangrijkste rol spelen
Ja, afstemming van data en bestemming vindt plaats,
stedenbanden worden meegenomen,
opdrachtgevers en –nemers werken samen met lokale posten voor toegang tot contacten
Ja, het verschaffen van toegang tot nieuwe moeilijk te betreden markten of bestaande handelspartners is een doel
Promotie Ja, HBPO, sub-nationale overheden, EVD,
bedrijfsleven, NBSO, NFIA, en ambassades volgen allemaal dezelfde stijl van Holland Branding
Ja, nu binnen de CPA en straks binnen de publiek-private programma’s delen de actoren financiering, ervaring en uitvoering Ja, het positioneren van Nederlandse bedrijven in andere landen is een doel Financiële ondersteuning
Ja, de EVD voert vrijwel alle programma’s van EL&I uit en maakt bij die uitvoering gebruik van andere actoren. Alleen de exportkredietverzekering gaat via Atradius
Ja, bij de uitvoering maakt de EVD gebruik van de netwerken van KvK, MKB Nederland, DTB en VNO-NCW om bedrijven te bereiken en om feedback te ontvangen
Ja, toename van het aantal internationaal opererende bedrijven en met name MKB is een doel
Troubleshooting Ja, het meldpunt handelsbelemmeringen van EL&I als ontvanger van
Ja, om de problemen op te lossen is toegang tot buitenlandse
Het creëren van ruimte voor internationale
87
28 klachten en de
ambassades en
(bewindspersonen van) ministeries als oplossers
overheden cruciaal en ambassades en bewindvoerders hebben deze toegang
ondernemers door het aanpakken van (te) sterke
bemoeienis van buitenlandse overheden is een doel
Figuur 4: Nederlandse commerciële diplomatie en katalytische diplomatie.
Een aantal zaken vallen direct op bij het zien van dit schema. Ten eerste dat de doelen die de overheid benoemt overeenkomen met die van het bedrijfsleven. In het beleidsdocument uit 2011 waar de doelen uit komen staat dan ook: “De Dutch Trade Board en de netwerkpartners op het gebied van internationaal ondernemen onderschrijven de gemaakte keuzes op hoofdlijnen.”88 Deze overeenkomst tussen de doelen van publieke en private actoren is een kenmerk van katalytische diplomatie zoals vooral door Pigman is benadrukt (zie paragraaf 1.1). Ten tweede valt op dat op alle vragen een positief antwoord is gegeven. Voor alle aspecten van de commerciële diplomatie geldt dat er in meer of mindere mate sprake is van een coalitie waarbij er gebruik wordt gemaakt van elkaars bronnen. Omdat het hier om een ambitieuze poging gaat om het gehele netwerk van de Nederlandse commerciële diplomatie in twee paragrafen en een schema te vatten is op sommige punten mogelijk enige nuance verloren gegaan maar de conclusie lijkt duidelijk: de Nederlandse commerciële diplomatie is zeker een vorm van katalytische diplomatie. Het is echter nog te vroeg om deze conclusie op basis van deze informatie al te kunnen trekken. Daarvoor zijn eerst de case studies uit hoofdstuk 3 nodig waar dieper op de zaken kan worden ingegaan. In de volgende twee
paragrafen wordt eerst nog onderzocht in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie effectief is.
2.3 Voorwaarden voor effectiviteit
Nu het netwerk en de instrumenten van de Nederlandse commerciële diplomatie behandeld zijn kan er gekeken worden naar de effectiviteit van de commerciële diplomatie. Achtereenvolgens worden de posten, de export promotie agentschappen en staatsbezoeken behandeld. Telkens wordt eerst ingegaan op de bestaande econometrische literatuur en de voorwaarden voor effectiviteit die daaruit voortkomen, en vervolgens wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandse situatie aan deze voorwaarden voldoet.
Over de commerciële diplomatie bestaat relatief weinig literatuur en het weinige dat beschikbaar is maakt gebruik van een econometrische methode. Deze methode is geschikt om verbanden aan te geven maar is zwakker wat betreft causaliteit. Ook zijn de uitkomsten gemiddelden en kunnen deze
29 niet altijd direct op een casus worden toegepast. In dit onderzoek wordt hier rekening mee
gehouden door de uitkomsten uit deze paragraaf mee te wegen in de conclusie maar ook aan te vullen met wat hiervoor al aan bod is gekomen, de beleidsevaluaties uit de volgende paragraaf en de case studies in het volgende hoofdstuk. Door al deze bronnen mee te wegen kan uiteindelijk een goed onderbouwde conclusie worden getrokken.
Het meeste en bekendste onderzoek dat gedaan is naar het effect van buitenlandse posten in commerciële diplomatie is zoals gezegd van econometrische aard en wordt hier kort behandeld, zonder in te gaan op de wiskundige methodologie. Andrew K. Rose van de Universiteit van Californië begint zijn onderzoek met de vraag wat het nut nog is van ambassades en consulaten, nu informatie te verkrijgen is via internet, en consulaire taken op een simpelere manier georganiseerd kunnen worden.89 Is exportbevordering misschien een antwoord op de vraag? Hij onderzoekt dit door de export van 22 landen naar 200 andere landen te vergelijken met het aantal ambassades of
consulaten dat ze hebben in die landen. De uitkomst is positief: elke nieuwe buitenlandse post leidt tot tussen de zes en tien procent extra export naar het desbetreffende land.90 Hierbij heeft de opening van een eerste post in een land een groter effect en elke daarna geopende post in hetzelfde land een steeds kleiner wordend maar nog altijd positief effect.91
Peter A.G. van Bergeijk, hoogleraar aan het Institute of Social Studies in Den Haag, neemt het onderzoek van Rose als basis voor twee andere onderzoeken. In het eerste onderzoek uit 2009 gebruikt hij het jaar 2006 toe als bron van data en onderzoekt hij niet 22 maar 63 landen, en niet alleen de export maar ook de import. De uitkomst van het onderzoek nuanceert die van Rose: buitenlandse posten hebben geen effect op de handel tussen landen met een hoog inkomen per capita.92 Er is wel een positief effect op de handel tussen landen met lage inkomens per capita en in mindere mate op handel tussen de landen met hoge en lage inkomens per capita.93 Bergeijk verklaart dit door te stellen dat er in ontwikkelde economieën relatief weinig marktfalen is en dat publieke
89
Andrew K. Rose, ‘The foreign service and foreign trade: embassies as export promotion’, The world economy, Blackwell, 30 (Oxford; 2007) 1, 22.
90 Ibidem, 23. 91
Ibidem 34-35.
92
Hier: lidstaten van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).
93
