Hoofdstuk 3: Case studies
3.4 Conclusie
Om te kunnen concluderen in hoeverre de toegepaste commerciële diplomatie een vorm van katalytische diplomatie is geweest worden de drie projecten geanalyseerd aan de hand van de drie kenmerken van katalytische diplomatie: is er sprake van een coalitie, wordt er gebruik gemaakt van elkaars bronnen, en behoudt de overheid de eigen doelen? In figuur 9 zijn de bevindingen
schematisch weergegeven. Een extra kolom is toegevoegd om de uitkomsten van de case studies voor het bedrijfsleven te benoemen.
VNO-NCW Bedrijfsleven Ministerie van EL&I Sub-nationale overheden Kennisinstituten
Ministerie van Bui- tenlandse Zaken
46 Katalytische diplomatie→ Projecten/case studies↓ Is er sprake van coalities? Wordt er gebruik gemaakt van elkaars bronnen? Behoudt de overheid de eigen doelen?
Succes voor het Nederlandse bedrijfsleven
Sakhalin II Nauwelijks, Shell handelde vooral op eigen houtje Shell maakte nauwelijks gebruik van de mogelijke invloed van de Nederlandse overheid Het ondersteunen van het bedrijfsleven en minder concurrentie op de wereldmarkt voor fossiele brandstoffen zijn doelen Slechtst mogelijke uitkomst
Nordstream Kleine maar hechte
samenwerking tussen de Gasunie en de overheid
Ja, de overheid was bij elke belangrijke stap van het project aanwezig
Ja, het project draagt bij aan het streven om de gasrotonde van Noord-West-Europa te worden Een succesvol project voor de Gasunie
Yamal Een breed netwerk van betrokken actoren zoals bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid Ja, de overheid verschaft de bedrijven toegang in Rusland en de bedrijven en kennisinstellingen wisselen kennis uit
Ja, het onderhouden van goede contacten met Rusland en het ondersteunen van het bedrijfsleven zijn doelen Diverse contracten en een samenwerkings -verband met Gazprom
Figuur 9: Katalytische diplomatie van de case studies en de uitkomsten voor het bedrijfsleven
Bij het Sakhalin II project is nauwelijks sprake geweest van een coalitie. Shell heeft vooral op eigen houtje gehandeld en de Nederlandse overheid was er nauwelijks bij betrokken. Ook andere mogelijke partners van Shell, vooral de Japanse bedrijven, waren niet direct betrokken bij de onderhandelingen. Bij Nordstream was de samenwerking tussen de Gasunie en de Nederlandse overheid een stuk hechter, maar bleef de coalitie wel beperkt tot deze actoren. In het geval van het Yamal project is echt sprake van een breed netwerk van betrokken actoren zoals bedrijfsleven, overheid en kennisinstellingen.
Bij het gebruik maken van elkaars bronnen valt een zelfde conclusie te trekken. In het geval van Sakhalin II heeft Shell niet of nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijke invloed van de
Nederlandse overheid. Deze invloed moet niet overschat worden maar reikt zeker verder dan alleen een telefoongesprek. Dit ligt anders bij Nordstream waar de Nederlandse overheid bij elke
belangrijke stap aanwezig was: bij ondertekening van het Memorandum of Understanding, bij het sluiten van het contract, en bij de opening. Bij Yamal worden niet alleen bronnen uitgewisseld tussen
47 de overheid en het bedrijfsleven maar ook tussen het bedrijfsleven en kennisinstellingen, en tussen de bedrijven onderling.
Om te bepalen of de overheid te eigen doelen heeft behouden moet eerst bekend zijn wat de doelen zijn. Bij het Nordstream-project is dit het streven om de gasrotonde van Noord-West Europa te zijn, en bij het Yamal-project gaat het om het ondersteunen van het bedrijfsleven en het onderhouden van een goede relatie met Rusland. Bij Sakhalin II is het lastiger om vast te stellen wat het belang is van de Nederlandse overheid. Het is mogelijk dat de Nederlandse overheid het eigenbelang bij Sakhalin II minder groot achtte dan bij de andere projecten en dat daarom de inspanning beperkter was. Dit is echter niet aannemelijk om twee redenen. Ten eerste heeft de Nederlandse overheid als doel om het bedrijfsleven te ondersteunen. Dit stond al in de herijkingsnota uit 1995: “De
inspanningen ter bevordering van onze export en investeringen langs bilaterale weg zullen krachtiger worden aangezet. Het gaat daarbij zowel om het behartigen van de belangen van individuele
bedrijven als om meer algemene instrumenten zoals overeenkomsten inzake
investeringsbescherming.”165 Het ondersteunen van Shell in het Sakhalin II-project zou volgens het beleid dus een doel op zich kunnen zijn voor de Nederlandse overheid, helemaal aangezien Shell het grootste Nederlandse bedrijf is en Sakhalin II een uiterst prestigieus project. Ten tweede betekent een succesvol Sakhalin II project dat met name Japan, China en Zuid-Korea hun brandstoffen daar zullen kopen. Indirect betekent dit dat die landen hun brandstof minder uit de rest van de wereld hoeven te halen en dat de concurrentie op de wereldmarkt voor Nederland zo afneemt. Vergeleken met de belangen van de Nederlandse overheid bij de andere projecten is het verschil niet zo groot dat er geen duidelijke conclusies kunnen worden getrokken.
Aan de hand van de case studies en met behulp van figuur 9 kan geconcludeerd worden dat de commerciële diplomatie door de tijd heen in steeds grotere mate katalytisch is. Van Sakhalin II via Nordstream naar Yamal wordt de coalitie steeds groter en hechter, wordt steeds meer van elkaars bronnen gebruik gemaakt, en slaagt de overheid er steeds beter in om de eigen doelen te behouden en na te streven.
In hoeverre leidde deze inspanningen tot successen voor het Nederlandse bedrijfsleven? In het geval van Sakhalin II was de uitkomst een van de slechtst mogelijke scenario’s. Omdat Shell noodzakelijk was voor de unieke specialistische kennis was de uitsluiting van dit bedrijf geen optie dus dat
scenario valt af. Wat dan overblijft is wat ook gebeurde, Shell verloor veel en kreeg er nauwelijks iets voor terug. Waar in het begin van de onderhandelingen nog sprake was van het ruilen van aandelen in Sakhalin II voor aandelen in een ander project kwam hier later niets van terecht. Gezien de
48 complexiteit en de omvang van het project is het niet moeilijk om voor te stellen hoe interessant een samenwerkingsverband als de Deltagroep had kunnen zijn, maar ook deze kans is niet gebruikt. Zowel Yamal als Nordstream zijn qua uitkomst voor het bedrijfsleven een stuk positiever. Waar het succes van Nordstream zich nog vooral beperkte tot de Gasunie hebben bij Yamal meerdere bedrijven kunnen profiteren, en is er uitzicht op meer kansen in de toekomst.
De ontwikkeling van het steeds katalytischer worden van de commerciële diplomatie loopt parallel aan de successen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Op basis van deze case studies kan dus worden gesteld: hoe katalytischer de commerciële diplomatie, hoe groter de kans op succes voor het
bedrijfsleven.
Conclusie
Omdat zowel de wereldwijde concurrentie als de economische kansen toenemen wil het huidige kabinet over kaas gaan praten oftewel het bedrijfsleven ondersteunen. Deze ambitie is niet nieuw en is onder andere bij de herijking van het buitenlands beleid in 1995 al uitgesproken. De hernieuwde aandacht is interessant omdat er sinds 1995 veel veranderd is, niet alleen op het gebied van commerciële diplomatie maar ook in de gehele diplomatie. Er nemen meer actoren deel aan het proces, ontwikkelingen gaan sneller en hebben een grotere impact, en de rol van de diplomatieke diensten verandert.
Een begrip om deze veranderingen onder te scharen is de katalytische diplomatie. Daarbij ligt de nadruk niet meer alleen op statelijke of juist niet-statelijke actoren maar worden deze bij elkaar gebracht in coalities. Door deze coalities kunnen de actoren gebruik maken van elkaars bronnen en hierdoor effectiever zijn dan wanneer ze los van elkaar zouden handelen. Onduidelijk is echter of deze katalytische diplomatie ook in de praktijk wordt toegepast. Dit is hier onderzocht voor de commerciële diplomatie middels de probleemstelling: In hoeverre is de Nederlandse commerciële diplomatie vanaf de herijking in 1995 tot de moderniseringsnota in 2011 een vorm van katalytische diplomatie, en in hoeverre zijn de inspanningen effectief?
Om te kunnen spreken van katalytische diplomatie moet aan drie voorwaarden voldaan worden: er moet sprake zijn van een coalitie, de actoren moeten van elkaars bronnen gebruik maken, en de overheid moet de eigen doelen behouden. Er is op twee manieren onderzocht in hoeverre aan deze voorwaarden is voldaan: ten eerste zijn de grote lijnen van de Nederlandse commerciële diplomatie onderzocht aan de hand van vijf aspecten van commerciële diplomatie: informatievoorziening, uitwisseling van contacten, promotie, financiële ondersteuning en troubleshooting. Ten tweede zijn drie case studies uitgevoerd naar de Nederlandse commerciële diplomatie in de Rusissche olie- en gassector.
49 Wat betreft de vijf aspecten van commerciële diplomatie is gebleken dat er in alle gevallen sprake is van coalities van actoren, die ook in alle gevallen gebruik maken van elkaars bronnen (zie figuur 4). In lijn met de katalytische diplomatie valt op dat de doelen van de statelijke en niet-statelijke actoren sterk overeen komen. De conclusie is dan ook dat de Nederlandse commerciële diplomatie als gekeken wordt naar het gehele netwerk vergevorderd is om daadwerkelijk katalytisch te worden. Natuurlijk is er wel altijd ruimte voor verbeteringen. Aansturing van bijvoorbeeld de Netherlands Business Support Offices kan duidelijker georganiseerd worden, en bedrijven geven nog te vaak aan dat ze onbekend zijn met alle mogelijkheden die de commerciële diplomatie biedt.
Als noodzakelijke aanvulling op deze conclusie zijn drie case studies uitgevoerd binnen de olie- en gassector in Rusland. Zo wordt ook naar de commerciële diplomatie in praktijksituaties gekeken. Hieruit blijkt dat de commerciële diplomatie afgezet tegen de tijd steeds katalytischer wordt. Van Sakhalin II via Nordstream naar Yamal is een stijgende lijn te zien van steeds bredere en tegelijkertijd hechtere coalities. De stijgende lijn is er ook wat betreft het gebruik maken van elkaars bronnen. Bij de doelen van de overheid is de stijgende lijn minder duidelijk omdat deze bij het Sakhalin II project niet expliciet geformuleerd zijn. Toch is er genoeg bewijs om aan te kunnen nemen dat dit de conclusie niet verzwakt.
Doordat de bevindingen van de drie case studies en het gehele netwerk vergelijkbare uitkomsten hebben kan goed onderbouwd geconcludeerd worden dat de Nederlandse commerciële diplomatie voor een groot deel al katalytisch is en steeds katalytischer wordt. De tweede vraag die in dit onderzoek gesteld is komt aan bod, namelijk in hoeverre is dit effectief?
Omdat de verschillende vormen van onderzoek los van elkaar zwakke punten hebben wordt op deze vraag op vier manieren antwoord gegeven. Hierdoor worden de zwakke punten van de ene
onderzoeksmethode, bijvoorbeeld het gebrek aan causaliteit bij econometrische studies, ondervangen door de sterke punten van de andere methode, bijvoorbeeld case studies. De vier onderzoeken samen vormen een goed onderbouwde conclusie.
Ten eerste is de aanname gedaan dat commerciële diplomatie effectiever is naarmate het
katalytischer is. Deze aanname is gebaseerd op het feit dat de actoren in coalities gebruik kunnen maken van elkaars bronnen zoals toegang tot netwerken, financiering en kennis. Als er geen sprake is van katalytische diplomatie zouden van deze coalities of van het delen van bronnen geen sprake zijn. Gezien de conclusie hiervoor dat de commerciële diplomatie voor een groot deel katalytisch is en steeds katalytischer wordt, kan ook geconcludeerd worden dat het steeds effectiever wordt.
50 Ten tweede is de aanname gedaan dat hoe meer het Nederlandse beleid aansluit bij de voorwaarden voor effectiviteit uit de econometrische literatuur, hoe effectiever het beleid is. In paragraaf 2.3 bleek dat de economische missies en het postennetwerk succesvol waren maar het export promotie agentschap niet. Wat betreft dit laatste punt kan de commerciële diplomatie nog aan effectiviteit winnen. Bij de posten en economische missies is al sprake van effectief beleid.
Ten derde is onderzoek gedaan naar de bestaande beleidsevaluaties. Veel van dit onderzoek is gebaseerd op enquêtes en interviews, en hieruit komt in alle gevallen een positief beeld naar voren. Hetzelfde geldt voor de uitkomst van het onderzoek dat is opgezet als een maatschappelijke kosten- en batenanalyse. Over alle nog bestaande instrumenten werd positief geoordeeld. De instrumenten met negatieve resultaten zijn inmiddels beëindigd. Op basis van de bestaande beleidsevaluaties kan dus geconcludeerd worden dat de commerciële diplomatie effectief is.
Ten vierde is de aanname gedaan dat hoe beter de uitkomst van de case studies is voor het
Nederlandse bedrijfsleven, hoe effectiever de commerciële diplomatie. In hoofdstuk 3 bleek dat de uitkomsten voor het bedrijfsleven verschilden van het slechtst mogelijke scenario bij Sakhalin II tot positieve scenario’s bij Nordstream en Yamal. Deze stijgende lijn loopt parallel aan de mate van katalytische vormgeving van de commerciële diplomatie. Uit de case studies komt de conclusie naar voren dat hoe katalytischer de commerciële diplomatie is hoe effectiever. Dit ondersteunt de eerste aanname in deze lijst.
Op enkele nuances na leiden alle vier de onderzoekspaden tot de conclusie dat de Nederlandse commerciële diplomatie effectief is of steeds effectiever wordt. De in 1995 uitgesproken en door dit kabinet herhaalde ambitie om het bedrijfsleven te ondersteunen kan dus als geslaagd bestempeld worden, zowel wat betreft opzet als effectiviteit.
51
Literatuurlijst
Aan het buitenland gehecht, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag; 2010). Actieplan internationaal ondernemen, Ministerie van Economische Zaken (Den Haag; 2004). Beleidsdoorlichting internationaal ondernemen. Terugkijken met een blik vooruit, EIM (Zoetermee; 2009).
Berg, Marcel van den et al., MKBA financieel buitenlandinstrumentarium: een onderzoek naar de maatschappelijke kosten en baten van het financieel buitenlandinstrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken, SEO economisch onderzoek (Amsterdam; 2008).
Bergeijk, Peter van en Jan Melissen, ‘Economische diplomaten en diplomatieke economen’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 68-69.
Best, Maya de, ‘Who shapes the image of The Netherlands? An analysis of the stakeholders that influence the image of a country and the way this process takes place, especially in regard to the creative industries’, Erasmus University Rotterdam (Rotterdam; 2010).
Bradshaw, Michael, ‘The changing “power geometry” of the Sakhalin projects’, Pacific Russia oil & gas report, Pacific Russia Information Group (2005) 3-22.
Buitenlandse markten, Nederlandse kansen, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (Den Haag; 2011).
Concordaat EZ-BZ, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 2002).
Contourennota Business Development Russische Federatie, Dutch Trade Board (Den Haag; 2007). Coolsaet, Rik, ‘Trade and diplomacy: the Belgian case’, International studies perspectives,
International Studies Association, 5 (2004) 1, 61-65.
Coolsaet, Rik en Jennifer Kesteleyn, ‘Na honderd jaar: wederopstanding van economische diplomatie’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 94-96.
Cooper, Andrew F. en Brian Hocking, ‘Governments, nongovernmental organisations and the re-calibration of diplomacy’, Global Society, Routledge, 14 (2000) 3, 361-376.
Directie en managementteam NL EVD Internationaal, Agentschap NL
[http://www.agentschapnl.nl/onderwerp/directie-en-managementteam-nl-evd-internationaal]
geraadpleegd op 21-11-2011.
Dooremalen, Sjef van en Winand Quaedvlieg, ‘Nederlandse economische diplomatie heft overkoepelende visie nodig’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 77-80.
Dorussen, Han en Hugh Ward, ‘Liberal peace en economische diplomatie’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 91-93.
52 Energie in het buitenlands beleid, Ministerie van Buitenlandse Zaken
[
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2010/02/10/energie-in-het-buitenlands-beleid.html] geraadpleegd op 20-11-2011.
Facts & figures Agentschap NL, Agentschap NL
[http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/bijlagen/Facts%20and%20figures%20Agentschap%2
0NL%202011.pdf] geraadpleegd op 21-11-2011.
Geschiedenis, Ministerie van Buitenlandse Zaken
[
http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/bz/organisatie/geschiedenis#anker-herijking-van-het-buitenlands-beleid] geraadpleegd op 18-7-2011.
Groot, Henri L.F. de, ‘Kosten-batenanalyse van internationaliseringsbeleid’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 88-90.
Haaf, Wouter ten, ‘Commercial diplomacy and the role of embassies, from a target group perspective in the case of the Royal Netherlands Embassy in Malaysia’, University of Twente (Enschede; 2010). Haan, Arjan de, ‘Omvat economische diplomatie ook ontwikkelingssamenwerkingen?’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2,85-87.
Heemskerk, Frank, ‘Toenemend belang van economische diplomatie voor Nederland’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 70-72.
Hellendoorn, Elmar, ‘Shell and Sakhalin-II: negotiations Russian style’, in: Paul Meerts ed.,
Negotiating with the Russian bear: lessons for the EU? Department of EU International Relations and Diplomacy Studies, EU diplomacy papers 8 (Brugge; 2009), 26-33.
Hensen, Chris en Coen van Zwol, Gasunie en Gazprom zijn nu vrienden, NRC
[http://vorige.nrc.nl/article1853002.ece] geraadpleegd op 20-11-11.
Herijking van het buitenland beleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 1995). Heuts, Lars en Pauline Poel, Effecten van economische missies, Regioplan Beleidsonderzoek (Amsterdam; 2010).
Hocking, Brian, ‘The end(s) of diplomacy’, International journal, Canadian International Council, 53 (1997) 1, 169-172.
Hocking, Brian, ‘Catalytic diplomacy: beyond ‘newness’ and ‘decline’ ‘ in: Jan Melissen ed., Innovation in diplomatic practice, Macmillan (Basingstoke; 1999) 21-42.
Hocking, Brian ed., Foreign Ministries. Change and adaption, Macmillan Press (Londen; 1999). Hocking, Brian, ‘Privatizing diplomacy?’, International studies perspective, International Studies Association 5 (2004) 2, 147-152.
Internationaal ondernemen. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 2008).
53 Introductiedossier Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 2010).
Japan offers favourable assessment of Sakhalin 2 deal, Wikileaks
[http://wikileaks.org/cable/2007/01/07TOKYO163.html#] geraadpleegd op 20-11-2011.
Japanese partners await Shell's lead on Russia's Sakhalin project, AFP
[
http://www.orange.mu/kinews/afp/business/145604/japanese-partners-await-shell-s-lead-on-russia-s-sakhalin-project.html] geraadpleegd op 19-11-2011.
Kamerbrief inzake Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 2009).
Kamerdebat vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2008, Tweede Kamer (Den Haag; 2007).
Kelly, Dominic, ‘The business of diplomacy: The International Chamber of Commerce meets the United Nations’, CSGR working paper, Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation (2001) 74/01.
Kemperman, Macha en Stephan Raes, ‘Aanbestedingen als object van economische diplomatie’, Internationale spectator, Clingendael, 64 (2010) 2, 81-84.
Kimche, David, Diplomacy in transition, Israel Ministry of Foreign Affairs (Jeruzalem; 1995).
Kopp, Harry W., Commercial diplomacy and the national interest, Business Council for International Understanding (Washington DC; 2004).
Kostecki, Michel en Olivier Naray, ‘Commercial diplomacy and international business’, Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2007) 107. Krysiek, Timothy Fenton, ‘Agreements from another era. Production sharing agreements in Putin’s Russia, 2000-2007’, Working Paper, Oxford Institute for Energy Studies, (2007) 34.
Lamoen, Hans van, Preamble, Project Delta Group Foundation
[http://projectdeltagroup.com/eng/about_pdg/preamble/] geraadpleegd op 20-11-2011.
Lederman, Daniel, Marcelo Olarreaga en Lucy Payton, ‘Export promotion agencies: what works and what doesn’t’, Policy research working papers, Worldbank (2006) 4044.
Lee, Donna, ‘The growing influence of business in U.K. diplomacy’, International studies perspectives, International Studies Association, 5 (2004) 1, 50-54.
Lee, Donna en David Hudson, ‘The old and new significance of political economy in diplomacy’, Review of international studies, British International Studies Association 30 (2004) 3, 343-360. Lee, Julian, Squaring off on Sakhalin. A “glocal” NGO campaign against big oil, Centre for Applied Studies in International Negotiations (Genève, 2005).
54 Lustgarten, Abraham, ‘Shell Shakedown’, Fortune
[http://money.cnn.com/magazines/fortune/fortune_archive/2007/02/05/8399125/index.htm]
geraadpleegd op 20-11-2011.
Luten, Lennart N., The strangulation clause in the Russian oil and gas industry. Operatorship of Sakhalin-II, University of Groningen (Groningen; 2007).
Meldpunt handelsbelemmeringen, Rijksoverheid
[
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/internationaal-ondernemen/klachtenloketten-meldpunt-handelsbelemmeringen-en-solvit/meldpunt-handelsbelemmeringen] geraadpleegd op 5-12-2011.
Mercier, Alexandre, ‘Commercial diplomacy in advanced industrial states: Canada, the UK and the US’, Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2007) 108.
Missie Rusland met minister-president Rutte en minister Schultz van Haegen, 19-21 oktober 2011, Agentschap NL, [http://www.agentschapnl.nl/node/116110] geraadpleegd op 11-9-2011.
Modernisering Nederlandse diplomatie – een tijdloos vak op eigentijdse leest geschoeid, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 2011).
Moses, Jonathon W. en Torbjørn Knutsen, ‘Globalization and the reorganization of foreign affairs’ ministries’, Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2002) 80.
Nederland en Gazprom: overeenkomst over Yamal, Ministerie van Economische Zaken
[http://www.energieraad.nl/newsitem.asp?pageid=23525] geraadpleegd op 20-11-2011.
Nederland en Vlaanderen slaan de handen ineen, De Pers
[http://www.depers.nl/binnenland/579892/Nederland-en-Vlaanderen-slaan-handen-ineen.html]
geraadpleegd op 18-7-2011.
Nitsch, Volker, ‘State visits and international trade’, The world economy, Wiley-Blackwell, 30 (2007)