Hoofdstuk 2: Nederlandse commerciële diplomatie
2.3 Voorwaarden voor effectiviteit
klachten en de
ambassades en
(bewindspersonen van) ministeries als oplossers
overheden cruciaal en ambassades en bewindvoerders hebben deze toegang
ondernemers door het aanpakken van (te) sterke
bemoeienis van buitenlandse overheden is een doel
Figuur 4: Nederlandse commerciële diplomatie en katalytische diplomatie.
Een aantal zaken vallen direct op bij het zien van dit schema. Ten eerste dat de doelen die de overheid benoemt overeenkomen met die van het bedrijfsleven. In het beleidsdocument uit 2011 waar de doelen uit komen staat dan ook: “De Dutch Trade Board en de netwerkpartners op het gebied van internationaal ondernemen onderschrijven de gemaakte keuzes op hoofdlijnen.”88 Deze overeenkomst tussen de doelen van publieke en private actoren is een kenmerk van katalytische diplomatie zoals vooral door Pigman is benadrukt (zie paragraaf 1.1). Ten tweede valt op dat op alle vragen een positief antwoord is gegeven. Voor alle aspecten van de commerciële diplomatie geldt dat er in meer of mindere mate sprake is van een coalitie waarbij er gebruik wordt gemaakt van elkaars bronnen. Omdat het hier om een ambitieuze poging gaat om het gehele netwerk van de Nederlandse commerciële diplomatie in twee paragrafen en een schema te vatten is op sommige punten mogelijk enige nuance verloren gegaan maar de conclusie lijkt duidelijk: de Nederlandse commerciële diplomatie is zeker een vorm van katalytische diplomatie. Het is echter nog te vroeg om deze conclusie op basis van deze informatie al te kunnen trekken. Daarvoor zijn eerst de case studies uit hoofdstuk 3 nodig waar dieper op de zaken kan worden ingegaan. In de volgende twee
paragrafen wordt eerst nog onderzocht in hoeverre de Nederlandse commerciële diplomatie effectief is.
2.3 Voorwaarden voor effectiviteit
Nu het netwerk en de instrumenten van de Nederlandse commerciële diplomatie behandeld zijn kan er gekeken worden naar de effectiviteit van de commerciële diplomatie. Achtereenvolgens worden de posten, de export promotie agentschappen en staatsbezoeken behandeld. Telkens wordt eerst ingegaan op de bestaande econometrische literatuur en de voorwaarden voor effectiviteit die daaruit voortkomen, en vervolgens wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandse situatie aan deze voorwaarden voldoet.
Over de commerciële diplomatie bestaat relatief weinig literatuur en het weinige dat beschikbaar is maakt gebruik van een econometrische methode. Deze methode is geschikt om verbanden aan te geven maar is zwakker wat betreft causaliteit. Ook zijn de uitkomsten gemiddelden en kunnen deze
29 niet altijd direct op een casus worden toegepast. In dit onderzoek wordt hier rekening mee
gehouden door de uitkomsten uit deze paragraaf mee te wegen in de conclusie maar ook aan te vullen met wat hiervoor al aan bod is gekomen, de beleidsevaluaties uit de volgende paragraaf en de case studies in het volgende hoofdstuk. Door al deze bronnen mee te wegen kan uiteindelijk een goed onderbouwde conclusie worden getrokken.
Het meeste en bekendste onderzoek dat gedaan is naar het effect van buitenlandse posten in commerciële diplomatie is zoals gezegd van econometrische aard en wordt hier kort behandeld, zonder in te gaan op de wiskundige methodologie. Andrew K. Rose van de Universiteit van Californië begint zijn onderzoek met de vraag wat het nut nog is van ambassades en consulaten, nu informatie te verkrijgen is via internet, en consulaire taken op een simpelere manier georganiseerd kunnen worden.89 Is exportbevordering misschien een antwoord op de vraag? Hij onderzoekt dit door de export van 22 landen naar 200 andere landen te vergelijken met het aantal ambassades of
consulaten dat ze hebben in die landen. De uitkomst is positief: elke nieuwe buitenlandse post leidt tot tussen de zes en tien procent extra export naar het desbetreffende land.90 Hierbij heeft de opening van een eerste post in een land een groter effect en elke daarna geopende post in hetzelfde land een steeds kleiner wordend maar nog altijd positief effect.91
Peter A.G. van Bergeijk, hoogleraar aan het Institute of Social Studies in Den Haag, neemt het onderzoek van Rose als basis voor twee andere onderzoeken. In het eerste onderzoek uit 2009 gebruikt hij het jaar 2006 toe als bron van data en onderzoekt hij niet 22 maar 63 landen, en niet alleen de export maar ook de import. De uitkomst van het onderzoek nuanceert die van Rose: buitenlandse posten hebben geen effect op de handel tussen landen met een hoog inkomen per capita.92 Er is wel een positief effect op de handel tussen landen met lage inkomens per capita en in mindere mate op handel tussen de landen met hoge en lage inkomens per capita.93 Bergeijk verklaart dit door te stellen dat er in ontwikkelde economieën relatief weinig marktfalen is en dat publieke
89
Andrew K. Rose, ‘The foreign service and foreign trade: embassies as export promotion’, The world economy, Blackwell, 30 (Oxford; 2007) 1, 22.
90 Ibidem, 23.
91
Ibidem 34-35.
92
Hier: lidstaten van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).
93
Mina Yakop en Peter A.G. van Bergeijk, ‘The weight of economic and commercial diplomacy’, Working paper, International Institute of Social Studies (2009) 478, 24.
30 interventie dus niet nodig is of in ieder geval geen effect heeft.94 Het tweede onderzoek van Bergeijk uit 2010 bevestigt deze uitkomst voor een groep van 36 landen.95
De voorwaarde voor effectiviteit die uit deze drie studies naar voren komt is dus dat, vanuit Nederland gezien, posten in landen met een laag inkomen per capita het effectiefst zijn in de commerciële diplomatie. Hoe verhoudt dit zich tot de Nederlandse posten? De nieuwste en
ingrijpende ontwikkeling in het postennetwerk is uitgewerkt in de nota modernisering Nederlandse diplomatie van april 2011.96 Deze nota bevat concrete maatregelen met betrekking tot het
postennetwerk die voor een groot deel onder invloed van bezuinigingen zijn genomen. Ten eerste wordt nog vastgehouden aan een post in elke hoofdstad in de Europese Unie, maar de omvang en kosten zullen sterk teruggebracht worden, en het streven is om in de toekomst het aantal posten in de EU te verminderen.97 Dit is in lijn met de bevindingen van Bergeijk omdat in de landen in de Europese Unie weinig marktfalen is.
Ten tweede wordt voorgesteld om drie nieuwe posten te openen. Een daarvan zal komen in Juba, de hoofdstad van het recent ontstane Zuid-Soedan. Deze ambassade focust zich op
ontwikkelingssamenwerking. De twee andere nieuwe posten sluiten aan bij de commerciële diplomatie. In Panama wordt een post geopend omdat de overheid tot overheid relaties daar belangrijk zijn voor het bedrijfsleven. In West-China komt een post met economische diplomatie als specialisatie, omdat de Chinese overheid grote investeringen doet in dit gebied.98 Alle drie nieuwe posten bevinden zich in landen met een laag inkomen per capita, en twee van de drie zijn speciaal gericht op commerciële diplomatie. Ook dit is dus in lijn met de conclusies van Bergeijk.
Ten derde blijft het postennetwerk in de BRIC-landen op niveau of wordt het uitgebreid.99 Alle BRIC-landen hebben een laag inkomen per capita en ook dit sluit dus aan bij de adviezen van Bergeijk. Tot slot wordt voorgesteld om tien posten te sluiten: ambassade Montevideo (Uruguay), ambassade Quito (Ecuador), ambassade Guatemala, ambassade Managua (Nicaragua), ambassade La Paz (Bolivia), ambassade Yaoundé (Kameroen), ambassade Asmara (Eritrea), ambassade Ouagadougou (Burkina Faso), ambassade Lusaka (Zambia), en consulaat-generaal te Barcelona.100 Op de laatste na
94
Ibidem, 7.
95
Marie-Lise E.H van Veenstra, Mina Yakop en Peter A.G. van Bergeijk, ‘Economic diplomacy, the level of development and trade’, Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (2010) 119, 18-19.
96
Modernisering Nederlandse diplomatie – een tijdloos vak op eigentijdse leest geschoeid, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag; 2011).
97 Ibidem, 21-22. 98 Ibidem, 25. 99 Ibidem, 11. 100 Ibidem, 26.
31 zijn dit allemaal landen met een laag inkomen per capita en dit is dus niet in lijn met de bevindingen van Bergeijk. Toch lijkt het kabinet ook hier rekening houdt met de economische belangen. Voor bijna al deze ambassades geldt dat ze in landen staan waar de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven relatief klein zijn, en dat ze zich vooral bezig houden met ontwikkelingssamenwerking. Er wordt in de nota niet per geval beargumenteerd waarom juist deze ambassades gesloten worden. De vergelijking van de voorwaarden voor effectiviteit uit de hiervoor genoemde studies met de Nederlandse praktijk valt positief uit. De posten in de EU worden verkleind en in de toekomst in aantal verminderd, twee van de drie nieuwe posten zijn speciaal gericht op commerciële diplomatie, de posten in de BRIC-landen worden uitgezonderd van bezuinigingen, en de posten die gesloten worden zijn van relatief weinig belang voor het Nederlandse bedrijfsleven. Bovendien had Nederland toch al relatief veel ambassades in vergelijking met andere landen, zowel absoluut als per hoofd van de bevolking.101 In de moderniseringsnota komen de bevindingen van Bergeijk ook impliciet terug: “Indien het gaat om landen waar de overheid transparant is, regelgeving helder en de markttoegang eenvoudig, kan in veel gevallen worden volstaan met het verstrekken van informatie waarna de Nederlandse partijen zelf hun weg weten te vinden.”102 Landen waar dit het geval is hebben vrijwel altijd een hoog inkomen per capita. In landen waar dit niet zo is “hebben Nederlandse bedrijven actieve ondersteuning van de Nederlandse overheid nodig.”103 In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat dat “Economische diplomatie een zwaardere component wordt in het werk van
ambassades en consulaten.”104 Geconcludeerd kan worden dat ondanks de bezuinigingen de inzet op commerciële diplomatie op de posten toeneemt, en dat de inzet grotendeels in lijn is met de
conclusies uit de econometrische studies. De reactie uit het bedrijfsleven, zoals verwoordt door VNO-NCW, op het beleid dat is uitgestippeld in de nota is dan ook positief.105
Naast de studies over het effect van posten op de handel heeft Bergeijk een vergelijkbare studie gedaan naar het effect van export promotie agentschappen (EPA’s). Hij komt tot de conclusie dat EPA’s in landen met een hoog inkomen per capita de export niet stimuleren, ook niet als het gaat om export naar landen met een laag inkomen per capita. EPA’s in landen met een laag inkomen per capita stimuleren de export wel, ongeacht het inkomensniveau van het doelland.106 Aangezien
101
Aan het buitenland gehecht, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag; 2010) 107.
102 Modernisering Nederlandse diplomatie – een tijdloos vak op eigentijdse leest geschoeid, 11.
103
Ibidem.
104
Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA, Rijksoverheid (Den Haag; 2010) 8.
105 Rosenthal maakt juiste keuzes met ambassades, VNO-NCW [
http://www.vno-ncw.nl/Publicaties/Forum/Pages/Rosenthal_maakt_juiste_keuzes_met_ambassades_16211.aspx?source=%2fP ages%2fZoek.aspx%3fk%3dambassade.] geraadpleegd op 21-11-2011.
106
Marie-Lise E.H van Veenstra, Mina Yakop and Peter A.G. van Bergeijk, ‘Economic diplomacy, the level of development and trade’, 19.
32 Nederland een hoog inkomen per capita heeft zou dit betekenen dat het hebben van een EPA geen nut heeft.
Een ander onderzoek is dat van Lederman uit 2006.107 Hij heeft een enquête afgenomen bij 88 EPA’s en trekt daaruit verschillende conclusies over wat wel en wat niet werkt. De volgende punten dragen bij aan een effectievere export promotie:108
1. Een groot deel van de directie moet uit vertegenwoordigers van de private sector bestaan, maar een groot deel van de financiering moet uit publieke middelen komen.
2. Het hebben van één grote EPA werkt beter dan het hebben van meerdere kleine.
3. Het EPA moet zich niet richten op het bevorderen van de algehele export maar zich focussen op bepaalde sectoren.
4. Het EPA kan zich beter richten op grotere bedrijven die nog niet exporteren dan op kleine bedrijven of bedrijven die al exporteren.
5. Een te groot budget voor het EPA, ongeveer voorbij de 1 dollar per inwoner van het land, leidt niet tot meer export. Het budget moet dus niet te groot worden.
In Nederland is NL EVD Internationaal het export promotie agentschap. Als gekeken wordt naar de door Lederman aanbevolen organisatorische aspecten van de EVD ontstaat een gemengd beeld. De meerderheid van het directieteam heeft carrière gemaakt bij de overheid,109 en het gehele budget komt uit publieke middelen, hoewel bedrijven voor bepaalde producten wel een tegemoetkoming moeten betalen. De EVD is het enige publieke EPA in Nederland en richt zich op vrijwel alle sectoren. Punt 4 van Lederman is minder op de Nederlandse situatie van toepassing. Door de kleine
binnenlandse markt exporteren de meeste grote bedrijven al en dus richt de EVD zich met name maar zeker niet exclusief op het midden- en kleinbedrijf. Het is niet gelukt om het precieze budget van de EVD te achterhalen omdat de EVD deel uitmaakt van Agentschap NL en alleen de totale omzet daarvan bekend is: ruim 280 miljoen euro in 2010.110 Aangezien er bij de EVD 19% van het totale aantal fte’s van Agentschap NL werkt mag aangenomen worden dat het budget groter is dan de door Lederman aangeraden 16 miljoen.
107
Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga and Lucy Payton, ‘Export promotion agencies: what works and what doesn’t’,Policy research working papers, Worldbank (2006) 4044.
108
Ibidem, 24-25.
109
Directie en managementteam NL EVD Internationaal, Agentschap NL
[http://www.agentschapnl.nl/onderwerp/directie-en-managementteam-nl-evd-internationaal] geraadpleegd op 21-11-2011. In combinatie met Linkedin.nl
110
Facts & figures Agentschap NL, Agentschap NL
[http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/bijlagen/Facts%20and%20figures%20Agentschap%20NL%2020 11.pdf] geraadpleegd op 21-11-2011.
33 De laatste wetenschappelijke studie die hier wordt aangehaald is die van de Duitse professor Volker Nitsch. 111 Hij onderzoekt het effect van staatsbezoeken naar bepaalde landen op de export naar deze zelfde landen. Hierbij baseert Nitsch zich op data over de staatsbezoeken van Frankrijk, Duitsland en de Verenigde Staten in de periode 1948-2003, en de data over de export van deze landen in dezelfde periode. Hij komt tot de conclusie dat staatsbezoeken een groot positief effect hebben op de export maar dat dit effect maar van korte duur is.112 Wanneer Nitsch dieper op de berekeningen in gaat ontdekt hij dat het positieve effect vrijwel geheel op het conto komt van herhaalde staatsbezoeken, en dat een enkel bezoek nauwelijks effect heeft. 113
In Nederland ligt de nadruk op afstemming met alle betrokken belanghebbenden over de agenda en doellanden van de economische missies. Dit gebeurt hoofdzakelijk via de Dutch Trade Board waarin de publieke en private partijen sinds 2005 samenwerken. In 2008 gaf staatssecretaris Heemskerk toe dat “er is winst te behalen is als de veelheid aan missies geen afzonderlijke gebeurtenissen zijn maar op elkaar aansluiten”.114 Ook uit een rapport over de effecten van de economische missies kwam naar voren dat er nog vooruitgang te boeken is. Zo gaven bedrijven aan dat een koppeling met inkomende missies of een grotere focus op landen waar Nederland een pioniersrol vervult gewenst zijn.115 Er is geen beleid vastgelegd om landen standaard herhaaldelijk te bezoeken. Voor zover dit gebeurd lijkt het te komen door toeval of als een logisch gevolg van het belang van het land. Het vastleggen in beleid van herhaaldelijke bezoeken aan bepaalde landen kan een nuttige toevoeging zijn op het huidige beleid maar zal geen grote veranderingen teweegbrengen aangezien de voor Nederland belangrijke economieën toch al frequent worden bezocht. Deze belangrijkste economieën zijn wel vastgelegd onder de noemer prioriteitslanden.116
Er zijn nu voor drie onderdelen van commerciële diplomatie voorwaarden voor effectiviteit vastgesteld, en deze zijn vervolgens vergeleken met de Nederlandse situatie. Op basis van de vergelijking tussen de bevindingen van Bergeijk en Lederman over de export promotie
agentschappen en de Nederlandse situatie komt een negatief beeld naar voren. Volgens Bergeijk heeft een EPA in Nederland geen effect, en de EVD voldoet op slechts een paar punten aan de voorwaarden die Lederman stelt. Wat betreft het postennetwerk is de uitkomst van de vergelijking
111
Volker Nitsch, ‘State visits and international trade’, The world economy, Wiley-Blackwell, 30 (2007) 12, 1797-1816.
112 Ibidem, 1816.
113
Ibidem, 1811.
114
Internationaal ondernemen. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Tweede Kamer der Staten-Generaal (Den Haag; 2008) 12.
115
Lars Heuts en Pauline Poel, Effecten van economische missies, Regioplan Beleidsonderzoek (Amsterdam; 2010) 15-16.
116
In alfabetische volgorde zijn dit: Brazilië, China, Duitsland, Frankrijk, Golfstaten, India, Japan, Oekraïne, Polen, Roemenië, Rusland, Turkije, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten/Canada, Vietnam.
34 een stuk positiever. Bij de bezuinigingen is duidelijk rekening gehouden met de economische
belangen. Wat betreft de economische missies voldoet Nederland aan de voorwaarde van Nitsch maar is dit geen gevolg van vastgelegd beleid. Op basis van de aanname dat hoe meer aan de voorwaarden voor effectiviteit voldaan is, hoe effectiever de commerciële diplomatie is, kan de conclusie worden getrokken dat de commerciële diplomatie van het postennetwerk en de economische missies effectief is en die van de EVD niet.