De fusie, de ONP-regels en de concurrentie Speech prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter van het OPTA-college
Congres ‘De kabel in de 21e eeuw’, 15 maart 2000, Okura Hotel Amsterdam
(Alleen uitgesproken tekst geldt!)
Beste kabelaars en andere aanwezigen,
Laat ik vandaag beginnen met een gelukwens. Hoewel die officieel thuishoort aan het adres van een reclamebureau, wil ik toch de Vecai feliciteren met de derde plaats in de strijd om de Gouden Loeki. Dat is, voor wie dat misschien niet weet, de publieksprijs voor de beste reclameboodschap op televisie. Het spotje van de Vecai laat een akela zien die, oog in oog met een vervaarlijke stier en omgeven door niet geheel onschuldige padvindertjes, moet kiezen: hou ik mijn rode shirtje aan of niet?
Dit Vecai-spotje over keuzes op de kabel heeft, mijns inziens, terecht een prijs gekregen. Niet alleen omdat het zo’n leuk spotje is, maar ook om de actuele boodschap die erachter zit. Als hedendaagse kabelabonnee kun je al gauw kiezen uit minstens 15 tv- en evenveel radiozenders, publiek èn commercieel. Ook kun je als consument eventueel nog een apart abonnement nemen op een film- en sportzender. Inderdaad: keus genoeg, zo op het eerste gezicht.
De combinatie kabel en tv heeft vorige week zelfs een nieuwe dimensie gekregen met de
aangekondigde overname van SBS door UPC. De fracties in de Tweede Kamer hebben daar scherp op gereageerd, als ware UPC de loslopende stier in dat Vecai-spotje zelve. Zo is alweer de roep te horen om regels aan cross ownership te stellen om daarmee een marktmacht te kunnen
beteugelen. Een krachtige speler in de ene markt, bijvoorbeeld een eigenaar van een netwerk, zou dan geen of een klein aandeel mogen hebben in ondernemingen in daarmee verwante markten, bijvoorbeeld diensten die over dat netwerk kunnen worden geleverd. Dergelijke regels hebben echter nogal wat bezwaren. Ten eerste is het moeilijk om in bestaande, verticaal
geïntegreerde, verbanden in te grijpen. Terugdraaien levert schade en schadeplichtigheid op. Ten tweede: fusies zijn het gevolg van economische wetmatigheden, zoals schaalvergroting en internationalisering. Nederland is tenslotte geen eiland. Ten derde: we zien ook in andere sectoren, zoals de telecom, voorbeelden van verticale integratie. Daar heeft KPN grote aandelen in bepaalde deelmarkten. Het was de Tweede Kamer zelf die begin jaren ’90 de opsplitsing van KPN in een netwerk- en een dienstenbedrijf verijdelde.
Kortom: eigendom is niet zozeer het probleem. Toegang, dáár draait het om. Een beter recept dan regels voor cross ownership is: goede regels stellen aan de toegang. De ONP-regels, waarover ik straks nog kom te spreken, zijn daarvoor het juiste medicijn.
Wat ik verder nog over dit onderwerp kwijt wil is het volgende. OPTA kreeg in de
Telecommunicatiewet van 1998 de bevoegdheid geschillen te beslechten tussen aanbieders van omroepnetwerken en programma-aanbieders. In onze gepubliceerde richtsnoeren over toegang tot de kabel staat nu al dat bedrijven als UPC voor alle programma-aanbieders dezelfde
-mogen ze zichzelf niet bevoordelen boven hun concurrenten. Noch qua prijs, noch qua plaats op de kabel. Een mogelijke overname van SBS door UPC verandert aan deze verplichtingen niks. Een dergelijke verticale integratie kan echter wel leiden tot een ondoorzichtiger kostenstructuur. Daarom zou er – staatssecretaris Van der Ploeg pleitte daar gisteren nog voor - een gescheiden boekhouding moeten komen voor enerzijds inkomsten uit en uitgaven voor distributie van programma’s over de infrastructuur en anderzijds voor inkomsten uit en uitgaven voor andere diensten. Tot die andere diensten kunnen audiovisuele programma’s horen, maar bijvoorbeeld ook internet of telefonie. De boeken moeten helder maken wie waarvoor betaalt en kruissubsidie uitsluiten. Ook is denkbaar dat regels voor kosten en redelijke winst wat scherper moeten
worden gesteld als de politiek dat vindt. Dat alles vereist alsnog een wettelijke grondslag. Zonodig kan OPTA daarna nadere richtsnoeren vervaardigen over de boekhoudkundige principes. Dan hoeft de combinatie UPC/SBS niet meer als bedreigend te worden gezien, want de
consument heeft dan de keus.
Nu wil ik niet te lang blijven stilstaan bij, zeg maar, de oerfunctie van de kabel, ofwel het distribueren van tv- en radioprogramma’s. Want met de kabel kan, u weet dat als geen ander, zo veel meer. Dat gebeurt ook wel, maar toch gaat verreweg het meeste telefoon- en
internetverkeer nog steeds via het vaste net van KPN. Uit onderzoek dat OPTA heeft laten uitvoeren blijkt dat inmiddels elf procent van de internetters in Nederland een abonnement via een kabelbedrijf heeft afgesloten. Nog niet veel, maar het begin is er. Telefoneren via de kabel is nog een pril kasplantje. Slechts één procent van de consumenten die OPTA heeft laten
enquêteren heeft een telefoonabonnement bij een kabelbedrijf. Nu moet daar natuurlijk wel bij worden verteld dat bellen via de kabel momenteel alleen in Amsterdam en omgeving en in Arnhem mogelijk is. Veel Nederlandse kabelaars hebben nog geen directe plannen om op korte termijn telefonie via de kabel aan te bieden, zo leert hetzelfde OPTA-onderzoek. Zij lijken te wachten op de ontwikkelingen op het gebied van IP-telefonie, ofwel bellen via Internet, en misschien ook op een ‘dreigend’ – tussen aanhalingstekens – succes van carrierpreselectie door andere concurrenten via het net van KPN. Maar voor lokale gesprekken zou de kabel altijd goedkoper moeten zijn!
Juist omdat het kabelnet steeds meer mogelijkheden biedt als het gaat om het aanbieden van elektronische breedband-diensten, zou het al hard op weg moeten zijn een belangrijke concurrent van het vaste telefoonnet te worden. Op die strijd tussen koper en kabel, zoals De Telegraaf onlangs kopte, kom ik later nog terug.
Eén van de grote voordelen van de kabel is natuurlijk dat meer dan 90 procent van de Nederlanders daarop is aangesloten. Er zijn maar zeer weinig landen met zo’n hoge kabeldichtheid. Bovendien ligt de tijd dat één bepaalde dienst aan één infrastructuur is gebonden nu echt achter ons. In principe kan elke dienst via elke infrastructuur aan de consument worden aangeboden. Die ontwikkeling duiden we in de regel aan als technische convergentie.
De vraag is hoe de wetgever – en pas daarna de toezichthouder – is ingesprongen op en aankijkt tegen deze ontwikkelingen. U weet wellicht dat op het gebied van vaste telefonie nu de
Zoals ik net al zei kunnen dezelfde diensten via technisch verschillende infrastructuren worden geleverd. De huidige telecomwet is evenwel nog op de oerfunctie van de kabel gericht. Over kabelinfrastructuur voor andere diensten dan omroepdiensten rept de Telecommunicatiewet met geen woord. De huidige ONP-regels op het gebied van telefonie – en in het verlengde daarvan inbeldiensten voor internet – gelden dus nagenoeg alleen voor het vaste telefoonnet. Met andere woorden: de huidige regels lopen achter bij de nieuwe technologische en
maatschappelijke ontwikkelingen. Zo kent de vandaag precies 15 maanden oude Telecommunicatiewet het woord Internet niet eens!
Nu heeft de Europese Commissie eind 1999 voorstellen gedaan voor een herziening van de Europese telecomregels. In deze zogeheten ONP-review benadrukt de Commissie de noodzaak van technologische neutraliteit van de regelgeving. Daarmee wordt bedoeld dat voor
verschillende infrastructuren waarover dezelfde diensten kunnen worden geleverd ook dezelfde principes moeten gelden.
Wat betreft de kabel stelt de Europese Commissie dat zij geharmoniseerde regelgeving op Europees niveau niet gepast vindt, met als argument dat de kabelmarkt een zich nog ontwikkelende markt is die de tijd moet krijgen tot volle wasdom te komen. Wel vindt de
Commissie dat lidstaten kabelmaatschappijen moeten kunnen verplichten tot onderhandelingen over toegang als er sprake is van een aanmerkelijke macht, dus een aandeel van 25 procent of meer, op de markt voor bijvoorbeeld breedbanddiensten. Als er sprake is van een dominante marktpositie, een aandeel van 50 procent of meer, zou er zonder meer een verplichting tot het verlenen van toegang moeten gelden.
OPTA kan zich deels wel en deels niet vinden in de conclusies van de Commissie. Als het gaat om de kabel vindt OPTA niet dat je in Nederland kunt spreken van een zich ontwikkelende
infrastructuur. Immers: meer dan 90 procent van de Nederlandse huishoudens is op de kabel aangesloten. Daarmee is de kabel een volwaardig alternatief voor het vaste KPN-net. In de visie van OPTA betekent dit, dat waar de kabel een alternatief is voor het aanbieden van diensten èn er bovendien sprake is van een aanmerkelijke macht op de markt, dezelfde spelregels dienen te gelden als voor het KPN-netwerk. Anders zijn we op een nieuwe manier aan het discrimineren. Toegang tot de eindgebruikers voor concurrerende dienstenaanbieders is van cruciaal belang voor de ontwikkeling van concurrentie. Daarvoor is ex ante regulering – en dat zijn
sectorspecifieke regels per definitie – volgens OPTA het geschikte handvat. De regels in de Mededingingswet werken altijd achteraf, behalve als het gaat om fusies en concentraties.
Bovendien zijn de te voeren procedures vaak zeer tijdrovend, zie Microsoft. Concurrenten kunnen dan, in deze dynamische tijd van de Nieuwe Economie, snel op een achterstand worden gezet, zie Netscape. Daarbij: waarom zouden we eerst een nieuw monopolie laten ontstaan om het later weer af te breken?
Het zal u duidelijk zijn, dames en heren kabelaars, OPTA is voor meer concurrentie op de kabel en voor meer concurrentie tussen de kabel en andere infrastructuren. En juist op de kabelmarkt heeft de concentratietendens zich vorig jaar versterkt doorgezet. Veel lokale overheden
verkochten hun kabelnetwerk aan grote, vaak internationale spelers. Zij bezitten in het gebied waar zij hun netwerken en diensten aanbieden vaak een privaat monopolie.
andermans netwerk ineens hoog op hun verlanglijstje. Dat hangt samen met de structuur van een communicatienetwerk. Over zo’n netwerk is tweewegverkeer mogelijk is, denk maar aan telefonie en internet. Omzetverhoging wordt binnen het eigen netwerk namelijk tweezijdig bevorderd. Elke aangeslotene kan immers aanbieder èn afnemer van een dienst zijn.
De omzet van een netwerkexploitant stijgt daardoor kwadratisch met het aantal aangesloten klanten. Dit is Metcalfe’s Law van niet-lineaire groei. U ziet op de illustratie hier achter mij wat ik bedoel. Deze wet geldt ook voor nieuwe moderne netten voor onder andere internettoegang. Internetters kunnen, net als telefoonabonnees, namelijk ook onderling communiceren tussen verschillende geografische gebieden. Daarbij zijn grote, dominante partijen die in veel van die gebieden zitten in het voordeel boven kleine, lokale exploitanten. Deze laatsten zijn een relatief groot deel van hun bescheiden omzet kwijt aan interconnectiekosten. De grote spelers
daarentegen zijn slechts een gering deel van hun veel grotere omzet kwijt aan interconnectie. Hun verkeer blijft immers vaker binnen het eigen net. Met toepassing van de ONP-principes kan dit, voor de kleinere exploitanten nadelige, Metcalfe-effect deels worden gecompenseerd. Bij de ONP-regels is immers veel eerder sprake van een machtsconcentratie, namelijk bij een aandeel van 25 procent, dan bij algemene mededingingsregels. Daar geldt een grens van 50 procent. Maar om ONP te kunnen toepassen moet eerst worden vastgesteld welke positie
kabelmaatschappijen hebben op de verschillende markten. Ik onderscheid hierna de drie belangrijkste. Dat kabelbedrijven op de omroepmarkt een aanmerkelijke marktmacht hebben behoeft, denk ik, weinig betoog. Pas als ADSL of Digitenne echt een succes wordt in de toekomst, wordt dit anders. Ten tweede de telefoonmarkt. In tegenstelling tot KPN hebben kabelbedrijven daar, zoals ik in het begin van mijn betoog al aangaf, vooralsnog geen groot aandeel.
De derde markt is die voor Internetdiensten. Hier moet je een onderscheid aanbrengen tussen productmarkt en geografische markt. Bij de productmarkt moet je nagaan om welke
internetdienst het gaat. Dus: is het smalband-internet, is het breedband-internet of is het iets tussen smal- en breedband in, zeg maar tussen 128 en 500 kilobit per seconde? In elk van de drie gevallen zul je moeten je nagaan of er alternatieven zijn, bijvoorbeeld UMTS of de Wireless Local Loop.
Bij de geografische markt is de centrale vraag: heeft een kabelmaatschappij binnen zijn verzorgingsgebied aanmerkelijke macht op de markt voor internettoegang? Om die vraag te kunnen beantwoorden gaat het erom welke andere partijen in datzelfde gebied internettoegang bieden. Dat kunnen andere kabelbedrijven zijn, KPN, of concurrenten van KPN.
Ik moet hierbij nog twee opmerkingen maken. Ten eerste: om een kabelbedrijf aan te kunnen wijzen als aanmerkelijke macht op de markt voor toegang tot het internet is natuurlijk wel een wettelijk kader nodig. Dat komt wellicht met de ONP-review, maar dan moeten wij wel nog wel een paar jaar wachten. Rechtszekerheid voor investeerders in kabelbedrijven en
dienstenaanbieders wat betreft de bevoegdheden en de voorgenomen toepassing daarvan door de toezichthouder staan natuurlijk voorop.
Ten tweede: voordat dergelijke stappen kunnen worden gezet zul je moeten onderzoeken of het mogelijk is tweewegverkeer op de kabel te delen met concurrenten. Op dit moment is de
Dames en heren,
Ik had beloofd nog iets te zeggen over de concurrentie tussen de verschillende infrastructuren. Zoals ik al had opgemerkt doorbreekt de kabel het huidige aansluitmonopolie van KPN. Maar infrastructuur- en dienstenconcurrentie kun je niet los van elkaar zien. Er is sprake van een wisselwerking tussen die twee. Open toegang tot infrastructuur bevordert dienstconcurrentie, terwijl een bloeiende dienstenconcurrentie zal leiden tot verdere investeringen in de
infrastructuur. Het is de consument die daar de vruchten van plukt in de vorm van een scherpe verhouding tussen prijs en kwaliteit.
Nu las ik laatst in de Automatisering Gids dat kabelaars niet willen dat internet- en telefoonaanbieders toegang tot de kabel kunnen eisen. Het zou, zeggen zij, de prikkel tot investeringen wegnemen als concurrerende dienstenaanbieders een ‘free ride’ kunnen krijgen. Maar als bestaande en nieuwe netten gesloten blijven voor nieuwe dienstenaanbieders, worden consumenten daar de dupe van. Zij blijven beperkt in hun keuzemogelijkheden. De huidige concentraties in de markt, waar ik het al eerder over had, maken een dergelijk scenario steeds waarschijnlijker. Dat dit voor de verdere ontwikkeling van de concurrentie een onwenselijke situatie is, zal duidelijk zijn.
Dit alles staat in schril contrast met de ontwikkelingen overzee. Amerikaanse netwerkaanbieders zien open toegang veel minder als een probleem dan hier. Sterker nog, ze stimuleren het soms! TimeWarner/America Online heeft in een op 1 maart jongstleden uitgebracht Memorandum of Understanding uitgesproken dat zij consumenten de keuze willen laten tussen verschillende internet- en contentaanbieders op hun infrastructuur. Je kunt je natuurlijk afvragen of dit niet slechts een taktische zet is om de Amerikaanse autoriteiten ertoe te bewegen de fusie tussen Time Warner en America Online goed te keuren. Waarschijnlijker is echter dat de combinatie TimeWarner/America Online ook voldoende brood ziet in het beschikbaar stellen van ruimte aan andere aanbieders, naast het aanbieden van het eigen merk. Zo doet Albert Heijn het ook: huismerk èn andere merken naast elkaar in de schappen. En Ahold lijdt daar niet onder. Het verschaffen van open toegang kan, zie het voorbeeld van TimeWarner/America Online, een goede markt worden voor kabelbedrijven. Sterker: als kabelaars hun netten hardnekkig gesloten willen houden, zullen ze straks worden ingehaald door andere netwerkaanbieders en/of nieuwe ontwikkelingen. Of was u soms vergeten dat KPN bezig is met ADSL voor zichzelf en voor anderen? Of had u over het hoofd gezien dat draadloos internet tegenwoordig ook al bij wijze van WAP mogelijk is en over twee jaar via UMTS? De kabel heeft nu nog een zekere voorsprong op met name het gebied van breedband-internet. Maar die voorsprong kan in deze tijd, waarin de ene technologische ontwikkeling over de andere heenbuitelt, zo maar zijn omgezet in een achterstand. Kortom kabelaars: buit de multimediale potentie van uw netwerk ten volle uit. Neem een voorbeeld aan het, ook in dit opzicht, land van de onbegrensde mogelijkheden en pak de ‘first mover advantage’ in plaats van het bord met: ‘Pas op: stier. Verboden toegang!’
Dames en heren,
