Protocol inzake strafrechtelijk onderzoek door het Openbaar Ministerie ten aanzien van de gemeente Amsterdam
Inleiding
In dit protocol wordt de handelswijze beschreven die binnen de gemeente Amsterdam dient te worden gehanteerd wanneer het Openbaar Ministerie (OM) via de Officier van Justitie (OvJ) een strafrechtelijk onderzoek instelt tegen de gemeente als rechtspersoon, tegen haar werknemers en/of bestuurders. De strafrechtelijke onderzoeksfase is van groot belang voor de beslissing die de OvJ neemt over mogelijke strafrechtelijke vervolging.
Een strafproces begint nagenoeg altijd met een opsporingsonderzoek. Het opsporingsonderzoek vangt aan wanneer het OM kennisneemt van een vermoedelijk gepleegd strafbaar feit. Om alle feiten en
omstandigheden over een strafbaar feit duidelijk te krijgen, verzamelen opsporingsambtenaren tijdens het opsporingsonderzoek zo veel mogelijk gegevens. Hiertoe worden eventueel dwangmiddelen ingezet. Daarbij kan worden gedacht aan het horen van personen als verdachte of als getuige, het inzien en in beslag nemen van administratie, het doorzoeken van panden en het nemen van monsters.
Het doel van het protocol
Het doel van dit protocol is tweeledig. Het College van Burgemeester en Wethouders (het College) wil door middel van dit protocol bewerkstelligen dat onderdelen van de gemeente Amsterdam:
a) weten hoe zij dienen op te treden in geval van een opsporingsonderzoek;
b) transparant en uniform reageren tijdens een opsporingsonderzoek.
De gemeente (als rechtspersoon), haar werknemers en bestuurders worden vooral in de sectoren milieu, bouwen en openbare ruimte met het strafrecht geconfronteerd. Hierbij valt te denken aan fouten bij de verwijdering van asbest bij sloop van panden of aan het kappen van bomen in het broedseizoen. Ook op andere gebieden komt de gemeente het strafrecht tegen. Daarbij kan worden gedacht aan strafrechtelijke vervolging van de gemeente wegens dood door schuld. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer een duiker door gebrek aan adequaat toezicht tijdens een oefening in het kader van zijn brandweeropleiding komt te overlijden.
De impact van onderzoeken door het OM op de gemeentelijke organisatie kan groot zijn. Dikwijls wordt men door een onaangekondigd bezoek van opsporingsambtenaren overrompeld. Bovendien is de positie waarin de gemeente dan verkeert vaak verwarrend. De gemeente staat dan ineens tegenover het OM en/of de politie, terwijl zij vaak ook juist samen - als ketenpartner - met het OM en/of de politie optreedt.
Op wie is dit protocol van toepassing?
Dit protocol is geschreven voor de gehele gemeentelijke organisatie. Waar in dit stuk wordt gesproken over de ‘gemeente’, heeft dit zowel betrekking op de centrale stad (organisatie-onderdelen en bedrijven) als op de stadsdelen.
Dit protocol is echter in het bijzonder bedoeld voor het management – leidinggevenden van een organisatie- onderdeel of bedrijf– en de gemeentelijke coördinator voor opsporingsonderzoeken. Het management heeft tot taak om het protocol binnen zijn directie of afdeling onderdeel onder de aandacht te brengen.
Wanneer is het protocol van toepassing?
Dit protocol is van toepassing op het moment dat een strafrechtelijk opsporingsonderzoek start. Het protocol heeft betrekking op die situaties waarin de gemeente als rechtspersoon, haar werknemers en/of bestuurders in hun taakuitoefening als verdachte of getuige onderwerp zijn van een strafrechtelijk
opsporingsonderzoek. Het protocol is niet geschreven voor situaties waarin duidelijk is dat sprake is van eigen daderschap van een bestuurder of een werknemer, zoals bijvoorbeeld in het geval van verduistering van gelden of het aannemen van steekpenningen.
Hoe te handelen ingeval van een opsporingsonderzoek?
Dit protocol beschrijft hoe dient te worden gehandeld wanneer het OM een opsporingsonderzoek instelt tegen de gemeente, haar werknemers en/of bestuurders. Het uitgangspunt van dit protocol is dat de gemeente te allen tijde volledige medewerking verleent aan het opsporingsonderzoek en zich coöperatief jegens het OM en de politie opstelt. De gemeente heeft immers niets te verbergen. Indien de gemeente fouten heeft begaan, wil zij hier verantwoording over afleggen en hier lering uit trekken.
Het verlenen van volledige medewerking dient wel plaats te vinden binnen de mogelijkheden die het strafrecht biedt. De gemeente heeft in het kader van het opsporingsonderzoek als verdachte immers plichten, maar ook rechten. Zo heeft de gemeente bijvoorbeeld recht op zoveel mogelijk duidelijkheid omtrent haar positie en de positie van haar bestuurders en werknemers. Om die positie vast te kunnen stellen, is het nodig om vragen te stellen.
Dit protocol bestaat uit 2 onderdelen. Het eerste deel van het protocol stelt regels over de meldplicht bij en de communicatie met de (aan te stellen) gemeentelijke coördinator voor opsporingsonderzoeken. Het is immers van belang dat binnen de gemeente een centraal overzicht bestaat over opsporingsacties door het OM en kennis wordt opgedaan over strafrechtelijke zaken. Daarnaast is het van belang dat er afspraken zijn over interne en externe communicatie in het geval van mediagevoelige opsporingsonderzoeken.
Het tweede deel van dit protocol biedt algemene handvatten om meer duidelijkheid te krijgen over de positie van de gemeente, werknemer of bestuurder in het opsporingsonderzoek. In dit verband is het zorgdragen voor een goede communicatie met opsporingsambtenaren tijdens het onderzoek zeer belangrijk. Zo kan duidelijk worden met welke pet - ketenpartner of vervolgende instantie - het OM de gemeente tegemoet treedt. Dit is voor de gemeente namelijk niet altijd meteen duidelijk.
Deel I De gemeentelijke coördinator
De directie Juridische Zaken zal een coördinator voor opsporingsonderzoeken aanstellen. De coördinator legt zich met name toe op de procesmatige kant van opsporingsonderzoeken. De organisatie-onderdelen en bedrijven bepalen dus inhoudelijk zelf hoe zij met strafrechtelijke vervolging omgaan. Zij dragen de
inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de gang van zaken. Zo bepalen zij bijvoorbeeld zelf of zij ingaan op een transactievoorstel van het OM. De coördinator heeft een faciliterende en coördinerende rol. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat de coördinator de inhoudelijke verantwoordelijkheid van een zaak
‘overneemt’. De taken van de coördinator zijn de volgende:
◘ De coördinator fungeert als meldpunt
Organisatie-onderdelen en bedrijven melden elk opsporingsonderzoek bij aanvang aan de coördinator en informeren de coördinator over het verloop en de uitkomst van het onderzoek. Dit stelt de
coördinator in de gelegenheid zicht te houden op (het aantal) opsporingsacties binnen de gemeente. De coördinator kan hierdoor eventuele ‘trends’ (bijvoorbeeld de trend dat zich gemeentebreed veel overtredingen voordoen van specifieke milieuwetgeving) signaleren. De coördinator presenteert periodiek aan het College een rapport met zijn bevindingen. De coördinator kan het College hierin adviseren om nieuw beleid te ontwikkelen of bestaand beleid aan te passen.
Bij aanvang van een opsporingsonderzoek heeft de coördinator de functie van doorgeefluik tussen enerzijds de organisatie-onderdelen en bedrijven en anderzijds de directie communicatie, het college of de burgemeester. Hij bepaalt per zaak of het college of de burgemeester en de directie communicatie dienen te worden ingelicht.
Indien de directie communicatie wordt geïnformeerd:
Nadat de coördinator in een voorkomend geval de directie communicatie heeft ingelicht, neemt de directie communicatie contact op met de betreffende organisatie-onderdeel of bedrijf.
Het OM is in de lead bij communicatie over een strafrechtelijk onderzoek; het OM kan een actief persbeleid voeren in een zaak. Eventuele woordvoering hierover vanuit de gemeente loopt in alle gevallen via de afdeling Bestuursvoorlichting. Als uitgangspunt geldt dat de gemeente niet inhoudelijk op het onderzoek ingaat en slechts bevestigt dat er een onderzoek loopt. De gemeente brengt dus niet actief een strafrechtelijk onderzoek naar buiten.
Belangrijk in het kader van communicatie is overigens dat de interne communicatielijn gelijk is aan de externe communicatielijn. Wat intern wordt verkondigd, dient overeen te komen met wat extern wordt verkondigd en vice versa.
Na afloop van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek:
De coördinator informeert het college, de burgemeester en de directie communicatie over de uitkomsten van een opsporingsonderzoek. De externe communicatie verloopt vervolgens in 2 fasen:
1) De ontvangst van de uitspraak wordt aan de media bevestigd. Daarbij wordt de mededeling gedaan dat de uitspraak wordt bestudeerd en dat de gemeente op een later tijdstip met een inhoudelijke reactie komt.
2) In de bestuurlijke reactie:
a) wordt aangegeven wat de leerpunten zijn (blik naar de toekomst);
b) worden eventuele maatregelen afgekondigd voor de interne organisatie;
c) worden de vervolgstappen medegedeeld.
◘ De coördinator fungeert als klankbord c.q. vraagbaak.
Organisatie-onderdelen en bedrijven kunnen zich te allen tijde tot de coördinator wenden wanneer zij vragen hebben over hoe te handelen in geval van een opsporingsonderzoek.
◘ De coördinator draagt zorg voor de borging en evaluatie van dit beleid.
Deel II
Aandachtspunten indien een organisatie-onderdeel of bedrijf wordt geconfronteerd met een opsporingsonderzoek:
Aandachtspunten bij aanvang van het onderzoek
◘
Vraag naar de legitimatie van de opsporingsambtenaar (hij is verplicht deze te tonen) en noteer zijn naam en functie; maak indien mogelijk een kopie van het legitimatiebewijs.
◘
Vraag naar het doel van het bezoek.
◘ Vraag wat wordt onderzocht, met welke reden en op welke wettelijke basis.
◘ In geval van een strafrechtelijk vervolging:
- vraag naar de strafrechtelijke verdenking;
- vraag wie de verdachte(n) is (zijn); de gemeente als rechtspersoon, een werknemer, een bestuurders of een derde;
- vraag naar de naam van de onderzoeksleider (dit is in casu de OvJ).
◘ Vraag wat de wettelijke grondslag is van de bevoegdheid die opsporingsambtenaar uitoefent.
Afhankelijk van het soort onderzoek heeft de opsporingsambtenaar verschillende bevoegdheden.
Denk daarbij aan inbeslagneming (ook e-mailverkeer), doorzoeking, inzage, toegang, onderzoek, opneming, bemonstering, vrijheidsbeneming.
◘ Indien een werknemer door de opsporingsambtenaar zal worden gehoord, bespreek dan met de gemeentelijk coördinator bij de directie Juridische Zaken de mogelijkheid van het inschakelen van een strafrechtadvocaat. Naar aanleiding van dat overleg kan vervolgens contact worden
opgenomen met een strafrechtadvocaat die de werknemer of bestuurder kan ondersteunen.
Informeer de advocaat over het bezoek en vraag de opsporingsambtenaren of de advocaat aanwezig mag zijn en of zijn komst kan worden afgewacht.
◘
Ontvang de opsporingsambtenaren indien mogelijk in een aparte ruimte. Zo wordt voorkomen dat collega’s onnodig bij het onderzoek betrokken worden (denk aan kantoortuinen). In het geval van verhoor van een werknemer of bestuurder kan worden gevraagd of dit niet op het politiebureau plaatsvindt, maar bij het organisatie-onderdeel. Bedenk dat de Officier van Justitie dit verzoek kan weigeren.
◘
Zodra bekend is dat het om een strafrechtelijk onderzoek gaat, neem dan bij voorkeur contact op met de onderzoeksleider van de politie om meer informatie omtrent het onderzoek, de
verdenking(en), etc. te verkrijgen. De OvJ is vaak minder beschikbaar door dergelijke informatie.
◘
Gaandeweg het strafrechtelijk onderzoek of aan het einde hiervan kan blijken dat een werknemer een strafbare gedraging willens en wetens heeft begaan of dat hem grove nalatigheid kan worden verweten. In dat geval kunnen er rechtspositionele maatregelen worden genomen. Neem hierover contact op met de gemeentelijk coördinator die kan doorverwijzen naar een van de
rechtspositiejuristen van de directie Juridische Zaken. Het advies is om de eigen rechtspositiejuristen hierover te laten adviseren. Het ligt tevens voor de hand om Bureau Integriteit in een zo vroeg mogelijk stadium hierbij te betrekken. Zo kan met Bureau Integriteit worden overlegd over de vraag óf het nemen van arbeidsrechtelijke maatregelen aan de orde is en welke procedure in dat geval dient te worden gevolgd.
Wanneer wordt besloten daadwerkelijk over te gaan tot het nemen van maatregelen, zijn organisatie-onderdelen en bedrijven in elk geval verplicht om voorafgaand advies te vragen aan Bureau Integriteit.
◘ Informeer zo spoedig als mogelijk na aanvang van het opsporingsonderzoek de gemeentelijk coördinator over het bezoek van de opsporingsambtenaren.
Aandachtspunten tijdens het opsporingsonderzoek
◘ Vraag tijd (en zo nodig uitstel van het bezoek) om informatie in te winnen over de gemeentelijke positie dan wel over de positie van werknemers. Bedenk daarbij dat de OvJ het verzoek om uitstel in het belang van het onderzoek kan weigeren.
◘
Vraag een zo specifiek mogelijke opgave van de informatie die de opsporingsambtenaren willen ontvangen. Vraag aan de opsporingsambtenaar de verzoeken op schrift stellen.
◘ Vraag een lijst van de stukken die men wil meenemen of die worden meegenomen en controleer of hetgeen wordt meegenomen op de lijst staat. Noteer in elk geval zelf welke stukken worden meegenomen.
◘ Vraag of een kopie gemaakt kan worden van de stukken die worden meegenomen. Maak zo mogelijk afspraken over het gebruik van de meegenomen stukken, alsmede zo mogelijk over het tijdstip waarop de stukken teruggegeven worden.
◘
Maak bij het nemen van monsters uitdrukkelijk aanspraak op een ‘contra-monster’ en op een tegenonderzoek.
◘
Vraag in het geval van een verhoor een zo specifiek mogelijke opgave van degene(n) die de opsporingsambtenaren willen ondervragen. Vraag of het verzoek op schrift gesteld kan worden.
Bedenk daarbij dat de OvJ het verzoek om uitstel in het belang van het onderzoek kan weigeren.
◘
Vraag of iemand als getuige of als verdachte wordt gehoord in het kader van het strafrechtelijk onderzoek.
◘ Bij het (politie)verhoor heeft de verdachte recht op bijstand van een advocaat. De Hoge Raad heeft bepaald dat een verdachte hier per 1 maart 2016 recht op heeft. In overleg met de coördinator, kan contact op worden genomen met een strafrechtadvocaat die de verdachte bij
kan staan. Bedenk dat het daarnaast prettig kan zijn een collega mee te nemen naar het verhoor;
deze kan morele steun bieden.
◘ Zorg in ieder geval voor een terugkoppeling met de gemeentelijk coördinator na het horen van de werknemer of bestuurder, in welke hoedanigheid ook.
Specifieke aandachtspunten met betrekking tot het verhoor in het kader van een strafrechtelijk onderzoek
◘
Informeer de eigen leidinggevenden over de gang van zaken van een strafrechtelijk onderzoek. Die kan dan op zijn beurt de gemeentelijke coördinator informeren.
◘
Op basis van artikel 171, eerste lid van de Gemeentewet vertegenwoordigt de Burgemeester de gemeente in en buiten rechte. Hij kan op basis van het tweede lid van dit artikel de
vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. Zorg daarom voor een machtiging wanneer sprake is van een verhoor als verdachte of als getuige. De organisatie- onderdelen en bedrijven dienen in het mandaatbesluit van hun directeuren na te gaan of hun directeur deze bevoegdheid namens de Burgemeester uitoefent en of derhalve de directeur de machtiging kan verlenen. Indien dit niet het geval is, dienen zij door de Burgemeester te worden gemachtigd.
◘
Houd met betrekking tot de verschijningsplicht in gedachten dat een oproep tot verhoor door een opsporingsambtenaar niet verplicht tot verschijnen, noch als getuige, noch als verdachte. Bedenk echter dat niet-verschijnen de volgende gevolgen met zich mee kan brengen:
I. Indien een verdachte niet verschijnt voor verhoor, kan de verdachte in opdracht van de OvJ worden aangehouden. De aanhouding kan overal verricht worden, dus ook op het werk.
II. Indien een getuige niet verschijnt voor verhoor, kan hij worden opgeroepen als getuige te verschijnen voor het kabinet van de rechter-commissaris.
Bedenk in dit kader dat het uitgangspunt van dit protocol is dat volledige medewerking aan het opsporingsonderzoek wordt verleend.
◘
Bij opsporingsonderzoeken is men niet verplicht te antwoorden op vragen van de
opsporingsambtenaar, niet als verdachte en niet als getuige. Bedenk wel dat in dit kader het uitgangspunt van dit protocol is dat volledige medewerking aan het opsporingsonderzoek wordt verleend.
◘
In de onderzoeksfase kunnen bestuurders zich beroepen op een hen opgelegde
geheimhoudingsplicht. Deze kan bijvoorbeeld zijn opgelegd ten aanzien van het behandelde in een besloten college- of gemeenteraadsvergadering. Indien de rechter (of de rechtercommissaris) - eventueel verder in de procedure - de bestuurders desalniettemin gebiedt op vragen te antwoorden, zijn zij verplicht hieraan gehoor te geven. In dat geval mag de geheimhoudingsplicht worden geschonden.
◘ Houd tijdens het verhoor als getuige of verdachte het volgende in gedachte:
- Antwoord alleen op concrete vragen. Indien vragen niet concreet zijn, vraag de verhoorder de vraag te concretiseren;
- Ga niet in op wat anderen zouden (kunnen) weten. Houd het bij feiten over hetgeen je zelf hebt meegemaakt of gezien.
◘ Lees door de opsporingsambtenaar op schrift gestelde eigen verklaring(en) goed door alvorens deze te ondertekenen. Bij twijfel is het advies niet te ondertekenen. Hiertoe bestaat ook geen verplichting.
Eventueel kan op het document worden aangeven dat men het oneens is met de voorgelegde verklaring. Vraag om een afschrift van de verklaring.
◘ Indien er na het verhoor geen op schrift gestelde verklaring door de opsporingsambtenaar wordt overgelegd, vraag dan om een verslag of een proces-verbaal van het verhoor. Indien dit
niet mogelijk is, maak dan zelf een verslag van het gesprek en onderteken dit. Verstrek hiervan de OvJ een afschrift.
Overige aandachtspunten naar aanleiding van een strafrechtelijk onderzoek
◘ Onderken een mogelijk belangenconflict indien de gemeente (als rechtspersoon) én afzonderlijke werknemers worden gedagvaard. Dit belangenconflict kan ook optreden indien meerdere organisatie-onderdelen worden gehoord (bijvoorbeeld de toezichthoudende en tevens de uitvoerende directie). Overleg over dit belangenconflict met de gemeentelijke coördinator.
◘ In het geval de gemeente als rechtspersoon én een directie of een bestuurder worden vervolgd, neem dan 2 advocaten van verschillende advocatenkantoren in de arm. Door 2 advocaten in te schakelen worden eventuele belangenconflicten voorkomen. Ook hier geldt weer dat een advocaat
◘ Het beginsel van goed werkgeverschap brengt met zich mee dat de kosten van de juridische bijstand voor de werknemer/bestuurder ten laste van het organisatie-onderdeel of bedrijf komen.
Hierbij is het niet van belang om wat voor verhoor het gaat of in welke stap het
opsporingsonderzoek zich bevindt. Indien gaandeweg een onderzoek aannemelijk wordt dat sprake is van verwijtbaar gedrag van een werknemer/bestuurder, kan de financiering van de rechtsbijstand worden gestaakt en kunnen er mogelijke arbeidsrechtelijke maatregelen genomen worden. Houd daarbij het eerder over de rol van Bureau Integriteit opgemerkte voor ogen.
De gemeente Amsterdam heeft een collectieve rechtsbijstandverzekering waarop een beroep kan worden gedaan. Ook hiervoor geldt dat de gemeentelijk coördinator hulp kan bieden bij het inroepen hiervan.
◘ Zorg dat er gelegenheid is voor werknemers of/en bestuurders die onderwerp van een strafrechtelijk onderzoek zijn (geweest) om hun ervaringen te delen en hun verhaal te vertellen. Dit geldt ook voor de directe collega’s van de betrokkenen.
Na het opsporingsonderzoek
◘
Strafrechtelijk onderzoek kan lang duren. Communiceer zelf met de OvJ of de
opsporingsambtenaren over de stand van zaken van het onderzoek, eventueel in overleg of samen met de gemeentelijk coördinator.
◘
Afhankelijk van de uitkomsten van het opsporingsonderzoek kan het OM overgaan tot:
- Een sepot
- Een voorwaardelijk sepot
- Een transactie (al dan niet openbaar gemaakt door het OM) - Een dagvaarding om voor de rechter te verschijnen.
◘ Informeer de gemeentelijk coördinator over de uitkomsten van het strafrechtelijk opsporingsonderzoek.
◘ Evalueer en analyseer de uitkomsten van het strafrechtelijk opsporingsonderzoek. Stel de leerpunten voor de gemeente vast en verbeter de betrokken processen.
