Reimerswaal communiceert?!

(1)

Reimerswaal communiceert?!

Onderzoek naar de externe communicatie door de ge- meente Reimerswaal en de ondersteuning hierbij van

de afdeling voorlichting aan de organisatie

Lotte Rijk

Mei 2007

(2)

Reimerswaal communiceert?!

Lotte Rijk

Hogeschool Zeeland Studentnummer: 32936 Opleiding: Communicatie

Stagedocent: Drs. M.S.C. de Jonge Organisatie: gemeente Reimerswaal

Bedrijfsbegeleider: Mw. I. Sinke Datum: mei 2007

Plaats: Kruiningen

(3)

Inhoudsopgave

Voorwoord 6

Inleiding 7

Hoofdstuk 1 Introductie

1.1 De overheid 9

1.1.1 Dualisering 9

1.2 Gemeente Reimerswaal 10

1.2.1 Missie 10

1.2.2 De gemeentelijke organisatiestructuur 10 1.2.2.1 Communicatie en voorlichting 11

1.2.2.2 Interne klanten 11

1.2.3 Communicatiemiddelen 11

1.2.3.1 Interne communicatiemiddelen 12

1.2.3.2 Externe communicatiemiddelen 12

1.3 Wat is communicatie? 13

1.4 Wat is overheidscommunicatie? 13

1.4.1 Taken gemeentelijke communicatieafdeling 13

1.4.2 De communicatieadviseur 14

1.4.3 Ontwikkelingen 15

1.5 Onderzoeksopzet 15

1.5.1 Onderzoeksstrategie 15

1.5.2 Onderzoeksdoel 15

1.5.3 Kwantitatief en kwalitatief 16

1.5.4 Betrouwbaarheid en vertekening van semi-gesturctureerde interviews 16

1.5.5 Betrouwbaarheid enquête 17

1.6 Samenvatting 17

Hoofdstuk 2 Geïntegreerde communicatie

2.1 Communicatie in verschillende structuren 18

2.1.1 Lijnorganisatie 18

2.1.2 Staforganisatie 18

2.1.3 Functionele organisatie 19

2.1.4 Project- en matrix organisatie 19

2.2 Structuur en beleid 20

2.3 Samenhang in het beleid 20

2.3.1 het belang van geïntegreerde communicatie 21

2.4 Samenvatting hoofdstuk 2 22

Hoofdstuk 3 Interactieve beleidsvorming

3.1 Van voorlichting naar communicatie 23

3.2 Interactieve beleidsvorming 23

3.2.1 De communicatieparagraaf 24

3.2.1.1 Provincie Flevoland 24

3.2.2 Typen burgers 25

3.3 Winst door interactieve beleidsvorming 25

(4)

Hoofdstuk 4 Interne beleidsstukken

4.1 Het voorlichtingsstatuut: de theorie 27

4.1.1 Het voorlichtingsstatuut: de praktijk 27

4.2 Het ambitiestatement: de theorie 28

4.2.1 Het ambitiestatement: de praktijk 28

4.3 De programmabegroting: de theorie 28

4.3.1 De programmabegroting: de praktijk 29

4.4 Het cultuuronderzoek 29

4.4.1 Aandachts- en verbeterpunten uit het cultuuronderzoek 30

4.5 Het coalitieakkoord 30

Hoofdstuk 5 Andere gemeenten

5.1 Gemeente Borsele 32

5.1.1 Cyclus van 4 32

5.1.2 Communicatie en invloed 32

5.1.2.1 Communicatiemiddelen 33

5.1.3 Communicatieadviseur Borsele aan het woord 33

5.2 Gemeente Schouwen-Duiveland 33

5.2.1 Communicatieadviseur Schouwen-Duiveland aan het woord 33

Hoofdstuk 6 Fieldresearch

6.1 De mening van het college van burgemeester en wethouders 35

6.1.1 Communicatieactiviteiten 35

6.1.2 Afspraken voor externe communicatie 35

6.1.3 Rol van de afdeling voorlichting 35

6.1.4 Huidige ondersteuning 35

6.1.5 Wenselijke ondersteuning 35

6.1.6 Coalitieakkoord 36

6.2 De mening van de afdeling voorlichting 36

6.2.1 Visie op overheidscommunicatie 36

6.2.2 Rol van afdeling voorlichting 36

6.2.3 Functie van afdeling voorlichting 37

6.2.5 Ideale situatie 37

6.3 De mening van de medewerkers 37

6.3.1 Communicatieactiviteiten 37

6.3.2 Afspraken voor externe communicatie 37

6.3.4 Wenselijke ondersteuning 38

6.3.5 Faciliterende rol 38

6.3.6 Opmerkingen 39

6.4 Uitkomsten enquête 39

6.4.1 Voorlichting in gemeente Reimerswaal 40 6.4.2 Ondersteuning door de afdeling voorlichting 41

6.4.3 Geïntegreerde communicatie 45

(5)

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen

7.1 Hoofdvraag 49

7.2 Conclusies 49

7.2.1. Visie 49

7.2.2 Beleid 49

7.2.3 Advies 49

7.2.4 Uitvoering 49

7.2.5 Faciliterende rol 49

7.2.6 Interactieve beleidsvorming 49

7.2.7 Geïntegreerde communicatie 50

7.2.8 Capaciteit 50

7.3 Aanbevelingen 50

7.3.1 Visie formuleren 50

7.3.2 Beleid maken 50

7.3.3 Bijscholing 51

7.3.3.1 Handleiding communicatie 51

7.3.4 Communiceren naamsverandering 52

7.3.5 Capaciteit 52

7.4 Tot slot 52

Samenvatting 53

Literatuurlijst 55

Bijlagen

(6)

Voorwoord

Na drieënhalf jaar Communicatie studeren aan de Hogeschool Zeeland mocht ik beginnen aan mijn afstudeerstage bij gemeente Reimerswaal. Tijdens deze stage heb ik onderzocht of de externe communicatie van de gemeente verbeterd kan worden door middel van een aanpassing in de ondersteuning van de afdeling voorlichting.

Na vijf maanden stagelopen en onderzoek doen, en uiteindelijk na vier jaar studie, is deze scriptie het resultaat. Ik wil hiervoor ten eerste Mariëlle de Jonge bedanken, mijn begeleider vanuit de Hogeschool Zeeland. Haar tips, ideeën en opmerkingen hebben mij erg geholpen. De medewerkers van gemeente Reimerswaal wil ik bedanken, met name Ida Sinke en Lilian Hoondert, voor hun enthousiasme en bereidwilligheid om mee te werken en te denken. Tenslotte wil ik iedereen bedanken die mij geholpen of gesteund heeft mijn studie te volbrengen.

Kruiningen, mei 2007

Afstudeerscriptie Lotte Rijk 6

(7)

Inleiding

De gemeente Groningen kreeg in 1966 zijn eerste voorlichter en was daarmee de eerste gemeente in Nederland. In 2001 is de formatie gestegen naar 45 communicatiemedewerkers. De vraag is nu natuurlijk, is Groningen 45 keer beter gaan communiceren of zijn communicatievraagstukken 45 keer zo groot geworden. Middel, R. (2002) Het aantal voorlichters en communicatiefunctionarissen in Nederland groeit gestaag. Bij gemeenten is één voorlichter per 10.000 inwoners een vuistregel.

Terwijl in veel gemeenten het aantal communicatiefunctionarissen toeneemt, is het aantal uren voor de voorlichter in de gemeente Reimerswaal afgenomen. Is communiceren met de burgers makkelijker geworden in de gemeente Reimerswaal? Of is de gemeente minder gaan communiceren?

De gemeente Reimerswaal wil met dit onderzoek in kaart brengen hoe het gesteld is met de voorlichting en communicatie van de organisatie. Voorlichting en communicatie vormen een essentieel onderdeel voor de dienstverlening en bedrijfsvoering. De afgelopen jaren zijn de omstandigheden en mogelijkheden veranderd. Een gestructureerde analyse van beleid en praktijk is daarom wenselijk. Het onderzoek moet uitwijzen of het beleid aangepast moet worden en wat er nodig is voor de uitvoering van dit aangepaste beleid.

Kleine gemeenten hebben vaak te kampen met beperkte middelen. Zo ook de gemeente Reimerswaal. Het onderdeel voorlichting heeft een beperkte bezetting. Heeft deze bezetting gevolgen voor de ondersteuning aan de interne klanten en voor de externe communicatie van de gemeente Reimerswaal? En kan de externe communicatie door middel van een andere ondersteuning geoptimaliseerd worden?

In dit onderzoek wordt ingegaan op de ervaringen van interne klanten. Ervaren zij de ondersteuning die zij krijgen op het gebied van externe communicatie als voldoende? Is de externe communicatie van Reimerswaal optimaal? Wat kan er verbeterd worden?

Er is niet gekozen voor een extern klanttevredenheidsonderzoek, omdat mijn overtuiging is dat men eerst intern de zaken op orde moet hebben. Dit zal vervolgens van invloed zijn op de externe communicatie. Interne communicatie wordt in dit onderzoek niet mee- genomen, omdat het onderzoek dan te omvangrijk zou worden.

Door middel van de volgende vraagstelling wil ik onderzoeken of de externe communicatie van de gemeente Reimerswaal geoptimaliseerd kan worden door middel van andere ondersteuning aan de organisatie. Uit het antwoord op de vraag moet blijken of het bestaande beleid op het gebied van communicatie en voorlichting nog actueel is en wat er moet gebeuren om het beleid en de praktijk beter op elkaar af te stemmen. De mening van de medewerkers en het bestuur speelt een belangrijke rol.

Hoofdvraag:

Hoe kan de afdeling voorlichting van de gemeente Reimerswaal de externe communicatie optimaliseren door middel van de ondersteuning aan alle afdelingen van de organisatie?

Deelvragen:

1. Hoe ziet de organisatie eruit?

2. Wat houdt overheidscommunicatie in en wat houdt het in voor de gemeente Rei- merswaal?

3. Wat is geïntegreerde communicatie en wat kan het betekenen voor de gemeente Reimerswaal?

4. Wat is interactieve beleidsvorming en wat kan het betekenen voor de gemeente Reimerswaal?

5. Hoe ervaart de organisatie de externe communicatie en de ondersteuning hierbij van de afdeling voorlichting?

6. Wat is de mening van de organisatie over de wenselijke situatie als het gaat om externe communicatie en de ondersteuning hierbij van de afdeling voorlichting?

(8)

Deze scriptie gaat specifiek in op de situatie bij gemeente Reimerswaal. Naast de bestaande literatuur, is gebruik gemaakt van andere bronnen. Er is zowel desk- als fieldresearch uitgevoerd. In het fieldresearch zijn interviews afgenomen bij de vier leden van het college en veertien medewerkers van de gemeente Reimerswaal. Er is een enquête verspreid onder het personeel en ook de functie van communicatie en voorlichting bij een aantal andere gemeenten is onderzocht.

In hoofdstuk 1 wordt een korte toelichting gegeven op de gemeente Reimerswaal en overheidscommunicatie. Ook de onderzoeksopzet wordt verduidelijkt. Hiermee heeft de lezer een basis voor de volgende hoofdstukken. Het tweede hoofdstuk gaat in op geïnte- greerde communicatie. De verschillende organisatiestructuren laten zien dat de organisatiestructuur bepalend is voor de plaats van communicatie in een organisatie. Interactieve beleidsvorming, de situatie in provincie Flevoland en de verschillende typen burgers worden uitgelegd in hoofdstuk 3. Om een beeld te krijgen van de visie van de gemeente op voorlichting, worden in hoofdstuk 4 verschillende interne stukken behandeld. In hoofdstuk 5 kan men lezen hoe soortgelijke gemeenten de communicatiefunctie ingevuld hebben. De ervaringen van het college en de medewerkers worden verklaard met behulp van interviews en een enquête in hoofdstuk 6. De onderzoeksopzet is daar ook te vinden.

Tenslotte volgt hoofdstuk 7 met de conclusies en aanbevelingen.

(9)

Hoofdstuk 1 Introductie

In het eerste hoofdstuk van deze scriptie worden de organisatie van een overheidsinstan- tie en het dualisme kort toegelicht. Ook wordt een beeld van de gemeente Reimerswaal geschetst. Paragraaf 1.4 begint met een korte introductie over overheidscommunicatie.

De taken van een communicatieafdeling en de communicatieadviseur worden uitgelegd.

Tenslotte worden de trends en ontwikkelingen in communicatie van de laatste jaren weergegeven.

1.1 De overheid

Een gemeente is een overheidsinstantie. Het begrip ‘overheid’ is zo gewoon geworden dat we er niet meer bij stilstaan wat het eigenlijk inhoudt. In de praktijk betekent het eigenlijk ‘openbaar bestuur.’ Jumelet en Wassenaar (2003) geven het begrip de volgende betekenis:

‘Een samenhangend systeem dat zich richt op de besturing van de maatschappij.’

In Nederland is sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Er zijn drie bestuursla- gen:

1. de gemeenten;

2. de provincie;

3. de rijksoverheid.

De drie lagen werken samen, maar verdelen ook onderling taken.

De overheid regelt betrekkingen tussen mensen en groepen in onze samenleving. Zij regelt ook de betrekkingen van onze samenleving met haar omgeving. De overheid stuurt, stimuleert en coördineert de maatschappelijke ontwikkelingen. Op tal van terreinen neemt de overheid maatregelen, vaardigt wetten uit en ziet toe op naleving. Op veel andere terreinen speelt de overheid een meer terughoudende rol en stelt ze slechts algemene voorwaarden. De overheid, anders samengevat, zorgt voor orde en veiligheid, bevordert de welvaart en het welzijn van onze samenleving. Daartoe mág en móet de overheid allerlei dingen doen die anderen niet mogen:

• regels vaststellen die ons maatschappelijk gedrag regelen;

• straffen uitdelen aan wie zich niet aan de regels houdt;

• geld eisen (belastingen opleggen) om die taken uit te kunnen voeren.

1.1.1 Dualisering

In 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht geworden. Omdat dit gevolgen heeft voor de organisatie en werkwijze van een gemeente, wordt het dualisme kort toegelicht.

De nieuwe wet wil de herkenbaarheid van het lokale bestuur versterken. Dit moet gebeuren door middel van een duidelijkere rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.

De belangrijkste punten uit de wet zijn de versterking van de volksvertegenwoordi- gende, kaderstellende en controlerende functie van de raad, de introductie van de raadsgriffier en de rekenkamer en de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap.

Het nieuwe bestel moet er voor zorgen dat raadsleden meer dan voorheen naar de burgers toe gaan en namens hen met initiatieven komen. Vervolgens worden deze in de raadszaal in een pittig debat met het college van B&W besproken. B&W treden zelf op in een meer collegiale eenheid.

(10)

1.2 Gemeente Reimerswaal

De Zeeuwse gemeente Reimerswaal bestaat uit de kernen: Yerseke, Kruiningen, Hans- weert, Krabbendijke, Waarde, Oostdijk, Vlake, Gawege, Rilland en Bath. Reimerswaal heeft ruimte. Het is in oppervlakte een van de grootste gemeenten van Zeeland. De meer dan 21.000 inwoners hebben per inwoner meer dan één hectare tot hun beschikking. Dat is overigens inclusief een flink deel van het water van de Ooster- en Westerschelde. In het oosten grenst de gemeente aan de provincie Brabant met de gemeenten Bergen op Zoom en Woensdrecht. In het zuiden aan België, de stad Antwerpen is een buurgemeen- te. De Oosterschelde vormt de grens in het noorden en de Westerschelde doet dat aan de zuidkant. In het westen liggen de gemeenten Goes, Kapelle en Borsele. Het gemeen- tehuis van Reimerswaal is gevestigd in Kruiningen. Reimerswaal is ook bekend door de schaal- en schelpdierensector. De ‘echte Zeeuwse mosselen’ komen voor een groot deel uit Yerseke.

1.2.1 Missie

De gemeente ontwikkelt beleid om de inwoners en het bedrijfsleven zo goed mogelijk van dienst te zijn. Oftewel: ruimte om te wonen, werken en recreëren. Het woord ruimte kan hier zowel letterlijk als figuurlijk opgevat worden. Met deze ruimte wil Reimerswaal zich onderscheiden van andere gemeenten.

1.2.2 De gemeentelijke organisatiestructuur

De gemeentelijke organisatie kenmerkt zich door een hiërarchische structuur, waarvan een overzicht gegeven wordt in figuur 1.1: organigram van de gemeente Reimerswaal. De gemeenteraad bepaalt het beleid op hoofdlijnen. De griffier is de adviseur van de raad. Het dagelijks bestuur van de gemeente ligt in de handen van het college van burgemeester en wethouders. In de gemeente Reimerswaal bestaat uit het college van B&W uit:

• dhr. A.J. Huisman, burgemeester

• dhr. J.P. Sinke, wethouder SGP

• dhr. C.J. Knuit, wethouder PvdA

• dhr. J.J.L de Kunder, wethouder CDA

De gemeentesecretaris, tevens algemeen directeur, is adviseur van het college en is verantwoordelijk voor de ambtelijke organisatie en de uitvoering en ontwikkeling van beleid. In totaal zijn er 152 mensen in dienst bij de gemeente, samen 132,88 fte. De uitvoerende afdelingen zijn opgedeeld in drie sectoren:

sector grondgebied

GW: gemeentewerken

REO: ruimtelijke en economische ontwikkeling BMH: bouwen, milieu en handhaving

bestuursdienst

FIN: financiën

BIA: bestuur, informatie en automatisering OPZ: organisatie en personeelszaken sector inwoners

O+W: onderwijs en welzijn SBZ: sociale- en burgerzaken

(11)

fig. 1.1 Organigram gemeente Reimerswaal 1.2.2.1 Communicatie en voorlichting

In de gemeente Reimerswaal spreekt men over het algemeen over voorlichting, meestal niet over communicatie. Als het in deze scriptie over communicatie in Reimerswaal gaat, zal er over ‘voorlichting’ gesproken worden. Gaat het om communicatie in het algemeen, dan wordt de term

‘communicatie’ gebruikt. Voorlichting valt onder de afdeling BIA: bestuur, informatie en automatisering. De functie voorlichting wordt nu bezet door één persoon, die 24 uur per week werkt. Daarnaast is er een medewerker die ondersteuning biedt wat betreft publicaties op intranet en de gemeentelijke website. Zodoende wordt er in de organisatie niet gesproken over een ‘afdeling voorlichting’ , maar over ‘voorlichting.’ Voor de duidelijkheid, en om het niet persoonlijk te hebben over de voorlichter, wordt voorlichting in deze scriptie toch omschreven als de ‘afdeling voorlichting’.

Voorlichting in de gemeente wordt gezien als faciliterend. Dat wil zeggen dat alle afdelingen in principe hun eigen voorlichting verzorgen en alleen ondersteuning vragen als zij er zelf niet uitkomen. Deze rol is vastgesteld toen een aantal jaren geleden een andere voorlichter werd aangenomen.

Het aantal uren is toen ook teruggebracht van 36 naar 24.

1.2.2.2 Interne klanten

De afdeling voorlichting van de gemeente Reimerswaal heeft te maken met een heleboel verschillende doelgroepen. In dit onderzoek wordt ingegaan op de vraag welke ondersteuning de interne doelgroepen wenselijk vinden. Het gaat hier dus om de interne klanten die afgebeeld staan in figuur 1.1, behalve de gemeenteraad en de griffier. Dit zijn geen interne klanten van de afdeling voorlichting. Dit is een gevolg van het dualistische bestel. Het algemeen bestuur, de gemeenteraad, staat los van de ambtelij- ke dienst.

1.2.3 Communicatiemiddelen

De gemeente Reimerswaal zet diverse in- en externe communicatiemiddelen in om haar doelgroepen te bereiken. Interne communicatie is bedoeld om meer hel- derheid te geven over de organisatiedoelstellingen aan de leden van de organisatie. Deze communicatie hoort tweezijdig te zijn, zodat niet alleen de ideeën van het management en bestuur, maar ook die van de medewerkers aan bod komen.

Interne communicatie kan bijdragen aan de cultuur van de organisatie en een gemeenschappelijk gevoel creëren. De informatie kan informerend, maar ook mo- tiverend zijn.

(12)

In 1980 trad de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in werking. Sindsdien is alle overheidsinformatie openbaar in plaats van geheim. Dat geldt ook voor informatie van derden die bij de overheid berust. Natuurlijk zijn in de wet wel uitzon- deringen en beperkingen vastgelegd. Deze wet heeft veel invloed op de gemeente als organisatie en op de externe communicatie van de organisatie. De gemeente heeft niet altijd de regie over externe communicatie. De pers bepaalt zelf wat ze publiceert. De interne en externe communicatiemiddelen van de gemeente Rei- merswaal staan hieronder uitgelegd.

1.2.3.1 Interne communicatiemiddelen

• intranet: alle medewerkers en het college hebben toegang tot intranet. Er is onder meer informatie te vinden over de personeelsleden, de ondernemingsraad, bestuurlijke stukken en veiligheid. Nieuwsbe- richten hebben een prominente plaats op intranet;

• internet: de website www.reimerswaal.nl heeft als primaire doel- groep de inwoners van Reimerswaal, maar ook het personeel, het college en de raad vinden een bron aan informatie op internet;

• raads Informatie Systeem (RIS): Hierop staat alle benodigde informatie voor de raadsleden.

1.2.3.2 Externe communicatiemiddelen

• www.reimerswaal.nl: bevat bijna alle informatie die de inwoners van Reimerswaal nodig zouden kunnen hebben. Nieuwsberichten, informatie voor particulieren en bedrijven, een digitale publieksbalie en contactgegevens kunnen allemaal op de site gevonden worden. Met vragen, ideeën en klachten kan men ook op de site terecht.

• reimerswaal Informatie (RI): dit is de gemeentelijke rubriek in het huis-aan-huisblad Advertentieblad Reimerswaal. In deze rubriek staan onder andere nieuwsberichten, besluiten van de raad, geplan- de werkzaamheden, officiële bekendmakingen en redactionele stukken. Deze zijn ook op de gemeentelijke website te vinden.

• burgerjaarverslag: het burgerjaarverslag is een verslag van de burgemeester aan zijn burgers, dat jaarlijks huis-aan-huis verspreid wordt. Met ‘ruimte’ als leidraad, worden verschillende onderwerpen besproken, zoals wonen, leven en werken. Het burgerjaarverslag is ook online te raadplegen.

• gemeentegids: de gemeentegids wordt net als het burgerjaarverslag, jaarlijks huis-aan-huis verspreid. In de gids staan contactgegevens van alle instanties en verenigingen in Reimerswaal. De gemeentegids is ook online te raadplegen.

• overige brochures, nieuwsbrieven, folders en flyers: de gemeente geeft een aantal communicatiemiddelen uit, soms in samenwerking met andere organisaties. De regie ligt niet altijd bij de afdeling voorlichting en zij neemt dus niet van alle uitingen kennis. Een compleet overzicht van alle uitingen bestaat dan ook niet. Hieronder volgt een lijst van enkele communicatiemiddelen.

o Brochure met informatie voor particulieren en bedrijven die zich willen vestigen in Reimerswaal;

o gemeenteplattegrond;

o zeeuwse Zilte Zaligheden: folder met info over evenementen als Mosseldag Yerseke en contactgegevens van restaurants in Zeeland die ‘zilte zaligheden’ serveren;

o nieuwsbrief voor uitkeringsgerechtigden;

o nieuwsbrief voor nieuwbouwproject het Veerplein in Kruinin- gen.

(13)

1.3 Wat is communicatie?

Communicatie is een breed begrip. Er bestaat veel verwarring over, mede omdat mensen er hun eigen invulling aan geven. Het woord communicatie is afgeleid van het Griekse

‘koinoonia’ en het Latijnse ‘communio’, dat te vertalen is als ‘gemeenschap’, iemand laten delen in iets, oftewel verbonden worden. Volgens Van Dale betekent communicatie:

‘Kennisgeving, verbinding, uitwisselen van gedachten.’

Het begrip communicatie is tweezijdig. Er is een zender die een boodschap, al dan niet via een medium, verzendt aan de ontvanger. Olsthoorn en van der Velden (2007, p. 15) definiëren communicatie als volgt:

‘Communicatie is een proces van sociale interactie waarin een zender via een medium, met een bepaalde bedoeling (bewust of onbewust) informatie geeft aan een ontvanger die deze hoe dan ook verwerkt.’

1.4 Wat is overheidscommunicatie

Nu gaan we in op de vraag wat overheidscommunicatie inhoudt en wat de taken van een communicatieafdeling binnen een gemeente zijn. Ook worden in het kort de ontwikkelingen op communicatiegebied aangegeven, waar later op teruggekomen zal worden.

Galjaard (1997) beschrijft de kerntaak van de communicatieafdeling. Binnen een gemeente beramen specialisten (ambtenaren) plannen om maatschappelijke problemen op te lossen, de samenleving te verbeteren. Deze (nog te nemen) besluiten moeten door de afdeling communicatie zo worden vertaald dat inwoners van een gemeente daarover willen en kunnen meepraten:

• zodat ze uiteindelijk worden aanvaard en gewaardeerd;

• Zodat, door zo duidelijk en aansprekend te handelen, de organisatie door haar publiek aanvaard en gewaardeerd wordt.

Het gaat hier vooral om het helpen overbruggen van een cultuurverschil.

Roelf Middel, communicatieadviseur en lector overheidscommunicatie aan de Hogeschool van Utrecht, brengt in Overheidscommunicatie (2003) p.36, de essentie van het vakge- bied terug tot twee kerncompetenties:

• De buitenwereld van buiten naar binnen brengen;

• Betekenis verlenen aan informatie.

Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) vindt onder het begrip overheidscommunicatie vallen: de uitingen, die als overheidsvoorlichting kunnen worden gedefini- eerd: mondelinge en schriftelijke informatie van de overheid aan de burger, die feitelijk, zakelijk van aard is. Het gaat hier om het openbaar maken en toelichten van (onder andere) teksten van wetten en nota’s. Het geeft inzicht in het wat, het hoe en het waarom van beleid(voornemens), het maakt vaak ingewikkelde informatiestromen toegankelijk.

Advertenties, folders, publieksversies van overheidsdocumenten helpen de burgers te begrijpen wat de overheid voorheeft, hoe regels in elkaar zitten, welke — soms financië- le — bijdrage van hen wordt verwacht.

Jumelet en Wassenaar (2003), schrijvers van het boek Overheidscommunicatie, beseffen ook dat er niet één simpele, heldere, onomstreden en alles omvattende visie op overheidscommunicatie bestaat.

1.4.1 Taken gemeentelijke communicatieafdeling

Iedere ambtenaar communiceert. Veel of weinig, bekwaam of stuntelig. Er is veel overheidscommunicatie waar geen communicatiemedewerker aan te pas komt en ook niet hoeft te komen. In welke omstandigheden is zijn betrokkenheid wel ge- Afstudeerscriptie Lotte Rijk 13

(14)

wenst en wat kan hij dan leveren? Olsthoorn en Van der Velden (2007) bespreken drie hoofdtaken van een communicatieafdeling:

1. beleidsontwikkeling: het ontwikkelen van een algemeen communicatiebeleid voor de organisatie of de verschillende afdelingen van de organisatie;

2. beleidsadvisering: advies geven aan het college en de ambtenaren over de communicatieve aspecten van alle beleidsvelden. Een voorlichter kan bijvoorbeeld advies geven over de inspraak van burgers bij nieuwe bestem- mingsplannen en adviseren hoe een campagne rondom ramppreventie moet worden opgezet;

3. uitvoering: het onderhouden van perscontacten, het schrijven van persberichten, produceren van folders, informatiebladen en digitale producties, het maken van een gemeentekrant, het beantwoorden van vragen van burgers enzovoort.

1.4.2 De communicatieadviseur

In een taakomschrijving wordt vastgelegd voor welke taken een afdeling of medewerker verantwoordelijk is. In het voorlichtingsstatuut, wat uitgelegd staat in hoofdstuk 4, wordt een taakomschrijving gegeven voor de voorlichtingsfunctie van gemeente Reimerswaal. Schoemaker en Vos (1993) beschrijven het belang van een duidelijke taakomschrijving. Hoe beter dit is vastgelegd, hoe minder conflicten er zullen ontstaan over bevoegdheden. Als de taken niet duidelijk afgesproken zijn, kunnen er wrijvingen ontstaan met andere afdelingen. Schoemaker en Vos geven een algemene aanzet voor een taakomschrijving:

• helpen formuleren van plaats en doelstellingen van de organisatie, vaststellen van het communicatiebeleid, zorg voor dialoog tussen organisatie en publieks- groepen en het adviseren van leiding omtrent communicatie;

• op de hoogte zijn van ontwikkelingen in de eigen organisatie en de publieke opinie;

• vaststellen van relevante publieksgroepen van de organisatie;

• vaststellen standaardprocedures en coördinatie op het gebied van interne communicatie, uitgave personeelsblad etc;

• vaststellen standaardprocedures en coördinatie voor perscontacten, verlenen van medewerking en informatie aan journalisten, aanstellen woordvoerder, opstellen/verzenden persberichten, organiseren persconferenties etc.;

• vaststellen standaardprocedures en coördinatie voor externe contacten, van inhoud en vorm betreffende drukwerk, contact met fotografen en drukkers, opstellen en redigeren van toespraken, redactie jaarverslag, publiciteitscam- pagnes etc.

• draagvlak creëren voor de visie op communicatie. Velen dragen namelijk bij aan de beeldvorming bij publieksgroepen. Scholing van collega’s op het gebied van communicatie;

• zorg dragen voor presentatie van de organisatie, het bewaken van de huisstijl;

• zorg dragen voor representatie van de organisatie, het adviseren/organiseren van de deelname aan evenementen zoals beurzen en tentoonstellingen.

Na het geven van een taakomschrijving geven de schrijvers ook een schets van wat minimaal in het pakket van de communicatieadviseur zou moeten zitten.

• brede basiskennis: organisatiekunde en bedrijfskunde;

• communicatiedeskundigheid: kennis van communicatiemiddelen en strategie- en, rekening houden met de juridische en ethische beperkingen;

• Kennis van managementvaardigheden: organiseren van de afdeling en plannen van de activiteiten;

• kennis van leiderschapstijl: de stijl van leidinggeven moet passen bij de cultuur van de organisatie en de afdeling.

(15)

• Communicatieve vaardigheden: als manager en als communicatieadviseur moet men goed kunnen communiceren met een grote verscheidenheid van personen.

Eén van de problemen waar een communicatieadviseur bij een gemeente tegen- aan kan lopen, is dat beleidsambtenaren en bestuurders een eigen manier van denken, doen en handelen hebben. Deze denken handelswijze verschilt vaak van de denken handelswijze van de burgers. De communicatieadviseur dient hier aandacht aan te schenken en moet proberen het cultuurverschil tussen de inwoners en de gemeentelijke organisatie te overbruggen. Het is dus erg belangrijk dat de communicatieadviseur zodanig een outsider blijft dat hij/zij kan denken als mensen buiten de gemeentelijke organisatie.

Het management blijft uiteindelijk verantwoordelijk voor het gedrag en de communicatie van de organisatie. Als communicatieadviseur kun je niet als waakhond naar elke boodschap kijken en op de kwaliteit en dienstverlening van de afzonderlijke medewerkers letten.

1.4.3 Ontwikkelingen

Olsthoorn en Van der Velden (2007) zien de laatste decennia een viertal tendensen:

1. alle communicatieactiviteiten worden zoveel mogelijk op elkaar afgestemd, zodat eenduidige communicatie ontstaat (geïntegreerde communicatie);

2. burgers worden meer betrokken bij de ontwikkeling van nieuw beleid (interactieve beleidsvorming);

3. de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden door een overheidsorganisatie wordt meer gewaarborgd;

4. de politieke communicatie neemt toe.

Op de eerste twee ontwikkelingen wordt in hoofdstuk 2 en 3 ingegaan.

1.5 Onderzoeksopzet

1.5.1 Onderzoeksstrategie

Er zijn verschillende strategieën die men kan toepassen bij een onderzoek. Om een zo goed mogelijk antwoord te vinden op de vraagstelling die genoemd wordt in de inleiding, is er gekozen voor een casestudy in combinatie met een enquête.

Robson (2002) definieert in het boek ‘de scriptiesupporter’ een casestudy als:

‘Een strategie voor het doen van onderzoek die gebruik maakt van een empirisch onderzoek van een bepaald hedendaags verschijnsel binnen de actuele context, waarbij van verschillende soorten bewijsmateriaal gebruik wordt gemaakt.’

Het gebruikmaken van meerdere methoden heeft een belangrijk voordeel. Door middel van de casestudy wordt er een beeld geschetst van de belangrijkste zaken.

Hier wordt dan met de enquête verder op ingegaan. Dat de volgens de medewerkers belangrijkste punten aan bod komen in dit onderzoek is daardoor waarschijn- lijker.

1.5.2 Onderzoeksdoel

Tijdens het onderzoeksproces zijn de volgende stappen ondernomen om tot duidelijke antwoorden op de vraagstelling te komen:

1. literatuuronderzoek;

2. semi-gestructureerde interviews met medewerkers van alle afdelingen en het bestuur om een beeld te krijgen van de belangrijkste zaken;

3. het bestuderen en analyseren van het beleid in gemeente Reimerswaal en werkwijzen van andere gemeenten;

(16)

4. online enquête om de gegevens die verkregen zijn uit de diepte-interviews te toetsen.

Robson (in Saunders, Lewis en Thornhill, 2006) maakt een onderscheid tussen verkennend, beschrijvend en verklarend onderzoek. In dit geval is er sprake van verkennend onderzoek. Verkennend onderzoek is een waardevolle methode om uit te vinden wat er gebeurt, om een nieuw inzicht proberen te verkrijgen, om vragen te stellen en verschijnselen in een nieuw licht te beoordelen.

1.5.3 Kwantitatief en kwalitatief

Het fieldresearch is op te splitsen in twee onderdelen. Het kwalitatieve onderzoek en het kwantitatieve onderzoek. Kwantitatief onderzoek is gebaseerd op beteke- nissen die van getallen zijn afgeleid. Kwalitatief onderzoek is gebaseerd op bete- kenissen die door woorden worden uitgedrukt.

Stap 2 is onderdeel van kwalitatief onderzoek. Bij semi-gestructureerde interviews heeft de onderzoeker een lijst met vragen en thema’s die behandeld moeten worden, al kan deze per interview verschillen. Bepaalde vragen kunnen weggelaten worden, afhankelijk van de specifieke bedrijfscontext. De volgorde van de vragen kan ook veranderen in de loop van het gesprek. Ook kunnen vragen toegevoegd worden. De lijst met vragen vindt u in bijlage 5B en 6B.

Interviews zijn bedoeld om een beeld te schetsen van de belangrijkste onderwerpen van dit onderzoek. Stap 3 geeft ook kwalitatieve uitkomsten. Door het bestuderen en analyseren van beleidsstukken krijgt men een beeld van de missie, cultuur en gedachtegang van de organisatie.

Stap 4 is kwantitatief onderzoek. Het zogenaamde online onderzoek, wat bedoeld is voor alle medewerkers, bestaat uit respectievelijk 6 of 22 vragen. 6 vragen voor diegenen die nooit met de afdeling voorlichting in aanraking komen en 22 vragen voor diegenen die vaker met de afdeling te maken hebben. Door middel van een bericht op intranet zijn de respondenten gevraagd mee te werken aan de online enquête. Om de respons te verhogen is anderhalve week na het plaatsen van het eerste bericht een herinnering geplaatst op intranet. Dit leverde extra respondenten op. Deze berichten zijn terug te vinden in bijlage 7A en B. Het totaal aantal medewerkers wat in dienst is bij de gemeente en toegang heeft tot intranet staat op 152. Dit is inclusief het college en de medewerkers van de buitendienst. Uit- eindelijk hebben 62 respondenten gereageerd. De 17 medewerkers van de buitendienst hebben thuis toegang tot intranet, maar zij hebben niet deelgenomen aan de enquête. De enquête heeft daarmee een actief responspercentage van 45%.

1.5.4 Betrouwbaarheid en vertekening van semi-gestructureerde inter- views

Door het gebrek aan standaardisatie bij kwalitatief onderzoek zou men kunnen twijfelen aan de betrouwbaarheid. Dit heeft vooral te maken met het probleem van bias, oftewel vertekening. Je hebt twee verschillende soorten vertekening. De eerste is interviewerbias: de opmerkingen, het gedrag of de toon van de interviewer creëert vertekening. Respondentenbias wordt veroorzaakt door ideeën over de interviewer, of door waargenomen interviewerbias.

Om deze vormen van vertekening zoveel mogelijk tegen te gaan zijn de interviews goed voorbereid. Dit is gebeurd door een vragenlijst op te stellen en informatie in te winnen over de functie van de geïnterviewde. Vooraf zijn de te behandelen thema’s per e-mail verstuurd naar de betreffende personen. Verder is er gepro- beerd geen suggestieve en zoveel mogelijk open vragen te stellen. Als introductie

(17)

is nog eens kort het doel van het onderzoek en het interview uitgelegd. Ook is uitgelegd wat er met de uitkomsten gedaan zou worden.

1.5.5 Betrouwbaarheid enquête

Er is gekozen voor een online enquête. Om te voorkomen dat de mensen de uitnodiging als ongewenste post zouden zien, is gekozen voor een uitnodiging op intranet. Hiermee wordt het nettiquette (algemeen aanvaarde richtlijnen voor het gebruik van internet) in acht genomen. Respondenten kunnen anoniem blijven en ze kunnen de vragenlijst niet veranderen. Coomber (in Methoden en Technieken 1997) geeft aan dat het responspercentage waarschijnlijk erg laag zal zijn omdat de respondent extra stappen moet ondernemen om de vragenlijst in te vullen.

Toch is er een responspercentage bereikt van 45%. Na anderhalve week is er een follow-up bericht op intranet geplaatst. Dit zorgde uiteindelijk voor 62 respondenten.

1.6 Samenvatting hoofdstuk 1

Een gemeente is een overheidsinstantie. De overheid zorgt voor orde en veiligheid, bevordert de welvaart en het welzijn van onze samenleving. In 2002 is de wet dualisering ingesteld. Deze wet wil de herkenbaarheid van het lokale bestuur bevorderen door middel van een duidelijkere rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.

De Zeeuwse gemeente Reimerswaal bestaat uit de kernen: Yerseke, Kruiningen, Hans- weert, Krabbendijke, Waarde, Oostdijk, Vlake, Gawege, Rilland en Bath. De gemeente heeft meer dan 21.000 inwoners en 152 mensen in dienst. In de gemeente Reimerswaal praat men over voorlichting in plaats van communicatie. De ‘afdeling’ voorlichting, die eigenlijk geen afdeling is, wordt bemand door 1 persoon, 24 uur per week. Er is een medewerker die ondersteunt als het gaat om berichten op de gemeentelijke website en intranet.

Er zijn vele omschrijvingen van overheidscommunicatie. Een ervan is de buitenwereld naar binnen brengen en betekenis verlenen aan informatie. De hoofdtaken van een gemeente zijn: beleidsontwikkeling, beleidsadvisering en uitvoering. De laatste jaren zijn er veel ontwikkelingen geweest op het gebied van (overheids)communicatie. Zo worden de activiteiten meer op elkaar afgestemd, is er vaker sprake van interactieve beleidsvorming en onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden wordt meer gewaarborgd. Ook de communicatie vanuit de politiek neemt toe.

Om dit onderzoek zo goed mogelijk te laten verlopen is gekozen voor een casestudy in combinatie met een enquête. Het is een verkennend onderzoek. Er worden kwalitatieve gegevens vergaard door middel van semi-gestructureerde interviews en kwantitatieve gegevens door middel van de enquête. Er zijn maatregelen genomen om zoveel mogelijk vertekening tegen te gaan.

(18)

Hoofdstuk 2 Geïntegreerde communicatie

Hoofdstuk 2 begint met de uitleg van verschillende organisatiestructuren, en de positie van communicatie daarin. Vervolgens wordt het belang van de samenhang tussen de verschillende organisatiegebieden aangegeven.

2.1 Communicatie in verschillende structuren

Iedere organisatie kent een bepaalde organisatiestructuur die informatie geeft over de indeling van taken en werkzaamheden van medewerkers. De structuur van de gemeente Reimerswaal is in hoofdstuk 1 al weergegeven. De organisatiestructuur is een samenvoeging van taken, die in een organisatie moeten worden vervuld, tot organen (bijvoorbeeld afdelingen, business units of divisies) in een bepaalde samenhang. De structuur van de organisatie maakt in veel gevallen de plaats van communicatie binnen de organisatie zichtbaar.

Olsthoorn en van der Velden (2007) onderscheiden de volgende vier modellen:

2.1.1 Lijnorganisatie

Een lijnorganisatie is opgesplitst in afdelingen die onder het directe gezag van een leidinggevende staan. Het voornaamste kenmerk is dat er duidelijk sprake is van bepaalde gezagsverhoudingen en een eenhoofdige leiding.

De communicatieafdeling heeft in dit model een uitvoerende functie die voornamelijk gericht is op ondersteuning van de directie. Ook kan het voorkomen dat communicatie valt onder een andere afdeling binnen de organisatie, bijvoorbeeld marketing. In dat geval wordt communicatie beschouwd als een instrument om de afdeling marketing te ondersteunen, in de vorm van marketingcommunicatie. In de gemeente Reimerswaal is er sprake van een lijnorganisatie. De drie sectoren vallen onder de eenhoofdige leiding van de gemeentesecretaris.

Fig. 2.1 Communicatie in een lijnorganisatie (Olsthoorn en van der Velden, 2007, p. 27)

2.1.2 Staforganisatie

Omdat het in de praktijk onmogelijk is dat een directie op alle terreinen van de organisatie gespecialiseerde kennis heeft, ontstaan er vaak stafafdelingen. Functie van die afdeling is het adviseren aan de directie.

De afdeling communicatie is een stafafdeling als zij rechtstreeks valt onder de directie. Vanuit deze positie heeft een communicatiefunctionaris duidelijk zicht op de gehele organisatie en veelal directe toegang tot directie en managementteam.

(19)

Fig. 2.2 Communicatie in een staforganisatie (Olsthoorn en van der Velden, 2007, p. 28)

2.1.3 Functionele organisatie

In dit model is de plaats van communicatie afhankelijk van de functie. Het gaat hier om een functioneel onderscheid. In fig. 2.3 zijn twee communicatiefuncties zichtbaar: concerncommunicatie en marketingcommunicatie.

Fig. 2.3 Communicatie in een functionele organisatie (Olsthoorn en van der Vel- den, 2007, p. 28)

2.1.4 Project- en matrixorganisatie

Binnen een lijn- of staforganisatie kan tijdelijk een nieuw soort samenwerkings- verband worden gecreëerd. Bijvoorbeeld voor de realisatie van een bepaald (communicatie)project. Deze organisatievorm kan worden gekozen bij de oplos- sing van problemen waarvoor een team van specialistische deskundigen vereist is.

(20)

Fig. 2.4 Communicatie in een project- en matrixorganisatie (Olsthoorn en van der Velden, 2007, p. 28)

2.2 Structuur en beleid

De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) stelt in het adviesrapport ‘In dienst van de democratie’ dat de communicatiedeskundigheid vroegtijdig betrokken moet worden bij het beleidsproces, als men transparantie en interactie wil bereiken. Er zijn verschillende modellen om dit te organiseren, zoals al weergegeven is. In het adviesrapport worden nog twee opties genoemd. De communicatiedeskundigheid kan vanuit een centrale directie worden ‘uitgeleend’. Een andere mogelijkheid is dat communicatiemedewerkers deel gaan uitmaken van de beleidsdirecties (afdelingen). Het organisatiemodel dient afgestemd te worden op de specifieke situatie binnen afzonderlijke overheidsinstanties. Voorwaarden die de commissie stelt, zijn:

• voldoende communicatiedeskundigheid binnen de beleidsdirecties;

• bewaken van de eenheid van de communicatie en het realiseren van een corporate communicatiestrategie;

• voorkomen van versnippering en verlies van deskundigheid;

• het binnen de organisatie creëren en vasthouden van voldoende deskundigheid op álle communicatieterreinen. Met andere woorden: overheidsinstanties mogen voor hun communicatie niet al te zeer afhankelijk worden van externe bureaus.

Middel (2002) heeft zijn twijfels bij de door de Commissie Toekomst Overheidscommun- ciatie genoemde modellen. Volgens hem ligt de winst niet bij meer communicatie of een communicatieafdeling in een andere opstelling. Dit kan namelijk als gevolg hebben dat er niet eenduidig naar buiten gecommuniceerd wordt. De winst ligt bij een ander beleid.

Beleid dat beter aansluit bij wat de samenleving nodig heeft. Middel benadrukt dat dit niet is omdat de communicatieadviseur het beter weet dan de beleidsambtenaar, maar omdat de communicatieadviseur tijdig elementen in kan brengen die nu te vaak blijven liggen.

2.3 Samenhang in het beleid

Communicatie in het hart van het beleidsproces gaat verder dan alleen de plaats van de communicatieafdeling. Naast wet- en regelgeving en financiën wordt communicatie een steeds belangrijker aspect van het handelen van de overheid. Communicatie dient daarom, net zoals de twee andere beleidsinstrumenten (financiën en wet- en regelgeving), verankerd te worden in het beleidsproces.

(21)

Communicatie kan één van de instrumenten zijn die bijdraagt aan de andere afdelingen.

Denk bijvoorbeeld aan arbeidsmarktcommunicatie of citymarketing. Hoe wordt nieuw personeel aangetrokken voor de gemeente Reimerswaal? En hoe worden mensen geën- thousiasmeerd om in die nieuwe woonwijk te gaan wonen? Dat zijn dingen waarbij de afdeling voorlichting van de gemeente Reimerswaal kan en zou moeten ondersteunen.

Nagenoeg elke afdeling van de gemeente communiceert naar buiten. De afdeling voorlichting kan hier een adviserende en soms uitvoerende rol bij spelen.

Volgens Schoemaker en Vos (1993) zijn er in het beleidsproces drie niveaus te onderscheiden die van belang zijn voor de communicatiemanager:

1. het totale beleid van de organisatie;

2. het communicatiebeleid;

3. de communicatieactiviteiten.

Het totale beleid is het beleid voor de hele organisatie op de lange termijn. Het beleid moet vertrekpunten bieden voor de diverse functionele gebieden, oftewel de verschillende afdelingen in de gemeente. Bij een gemeente staat het beleid voor de komende jaren omschreven in de programmabegroting. Deze programmabegroting bevat per onderwerp een beschrijving van de hoofdkenmerken, het bestaande beleid, trends en knelpunten.

Daarnaast worden de volgende drie vragen beantwoord: ‘Wat willen we bereiken?’ ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’ Het voorlichtingsstatuut is een uit- werking van deze begroting. De programmabegroting en het voorlichtingsstatuut worden in hoofdstuk 4 verder uitgelegd.

Schoemaker en Vos stellen dat samenhang voor de effectiviteit van communicatie van groot belang is. Er moet een sterke samenhang zijn tussen communicatiebeleid en orga- nisatiebeleid en tussen communicatiebeleid en communicatieactiviteiten. Samenhang in het beleid voor de hele organisatie vergt een goede inbedding van het communicatiebeleid in de organisatie. Dit betekent een sterke relatie tussen het totale beleid – in dit geval de programmabegroting - en communicatie als één van de functionele gebieden. Sa- menhang is ook van belang tussen de functionele gebieden onderling.

‘Het moet duidelijk zijn welke rol in de organisatie de afdeling heeft en er moet afstemming zijn tussen de activiteiten. Dit noemen we geïntegreerde communicatie.’ (Schoemaker en Vos, 1993)

Ook de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) pleit voor eenheid in stijl en vorm. De ontwikkelingen in de media, en de burger die de overheid steeds kritischer be- kijkt en direct antwoord op zijn vragen wil hebben, maken de eenheid in stijl, beeldvorming en in woordvoering steeds belangrijker. Er moet binnen iedere overheidsinstantie zorg gedragen worden voor een corporate identiteit, maar ook uitingen van die instanties moeten onderling samenhangend zijn. Uiteindelijk gaat het om de eenheid in presentatie van het beleid.

2.3.1 Het belang van geïntegreerde communicatie

‘Je imago is je amigo’ (Blauw, in Communicatie managen, 2005, p. 62) De identiteit is datgene wat de organisatie uitdraagt. Het imago is de wijze waarop de doelgroepen dit beleven en waarderen. Hemming (2005) beschrijft in haar boek

‘Communicatie managen’ de invloed van een imago en hoe dit het werk van een communicatieadviseur bepaalt.

Een imago is invloedrijk, omdat het in hoge mate bepaalt hoe iemand zich tegen- over de organisatie gedraagt en dus ook in welke mate men in haar boodschappen gelooft. Dat wil zeggen dat als men de gemeente geloofwaardig vindt, dit bijdraagt aan de maatschappelijke acceptatie van het beleid.

(22)

Als communicatieadviseur heb je de taak te zorgen voor een positieve beeldvorming bij het publiek. Maar conflicten en schandalen trekken nou eenmaal meer aandacht dan heldere boodschappen in prachtig vormgegeven communicatiemiddelen. Werken aan een positieve beeldvorming vraagt daarom meer dan het maken van mooie brochures. Je taak om bij te dragen aan deze positieve beeldvorming vraagt om een goede organisatie van de communicatiefunctie en om geïnte- greerd denken en doen.

De organisatiestructuur is een samenvoeging van taken in een organisatie die moeten worden vervuld. De structuur maakt vaak ook de plek van communicatie in een organisatie zichtbaar.

Olsthoorn en van der Velden onderscheiden een lijn-, staf-, functionele en een project- of matrixorganisatie. De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie geeft nog twee sug- gesties. De eerste is de communicatiedeskundigheid uitlenen vanuit een centrale directie.

De tweede optie die gegeven wordt, is dat de communicatiemedewerkers deel uitmaken van de afdelingen.

Middel betwijfelt deze twee genoemde modellen. Volgens hem ligt de winst bij een beleid dat beter aansluit op de wensen van de samenleving en niet bij meer communicatie.

Communicatie wordt een steeds belangrijker aspect van het handelen van de overheid.

Het dient daarom, net zoals de twee andere beleidsinstrumenten (financiën en wet- en regelgeving) verankerd te worden in het beleidsproces. De rol van communicatie in de organisatie moet duidelijk zijn en de activiteiten op elkaar afgestemd. Dit noemen we geïntegreerde communicatie. Geïntegreerde communicatie is van belang voor de effectiviteit van communicatie. Het draagt bij aan de maatschappelijke acceptatie van het beleid.

(23)

Hoofdstuk 3 Interactieve beleidsvorming

In het vorige hoofdstuk is het belang van geïntegreerde communicatie weergegeven. In dit hoofdstuk wordt een andere ontwikkeling in de overheidscommunicatie belicht: inter- actieve beleidsvorming. Ook hiervan zal het belang aangegeven worden.

3.1 Van voorlichting naar communicatie

In de gemeente Reimerswaal spreekt men over het algemeen over ‘de voorlichter’ en

‘voorlichting’. Middel (2002) schrijft over de trend dat voorlichting in veel gevallen communicatie is geworden. De voorlichter wordt nu veelal communicatieadviseur of communicatiemedewerker genoemd. Deze naamsverandering illustreert tweerichtingsverkeer.

Niet alleen voorlichten, maar ook luisteren. Het illustreert ook de plaats in het beleidsproces. Voor communicatie is plek in alle fasen van het beleidsproces, terwijl voorlichting vaak aan het eind pas aan bod komt. Voorlichting benadrukt het eenrichtingsverkeer.

Middel stelt dat een adviseur vaak vraagvolgend werkt. Dit is ook het geval bij de gemeente Reimerswaal. De voorlichter wordt geen communicatieadviseur genoemd, maar heeft wel deze faciliterende, vraagvolgende rol. Een gevolg hiervan kan zijn dat afdelingen op een non-communicatieve manier werken. Men ervaart het weinig of niet communiceren niet als een tekortkoming en er komt dus geen vraag vanuit de afdelingen. Er is geen garantie dat de vragen waar de communicatieafdeling zich mee bezig houdt, de belangrijkste zijn.

3.2 Interactieve beleidsvorming

De naamsverschuiving van voorlichting naar communicatie geeft een ontwikkeling aan die de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden: interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming was een heet hangijzer dat veel aandacht heeft gekregen, vooral naar aanleiding van het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. Hierin wordt gepleit voor, en worden aanbevelingen gedaan over interactieve beleidsvorming.

De commissie definieert interactieve beleidsvorming als:

‘De open dialoog tussen burger en overheid, waarbij de overheid bereid is zich te laten overtuigen door goede argumenten van burgers.’

De burger moet in alle fasen van de beleidscyclus kunnen rekenen op daadwerkelijke interactie. Zij moeten niet alleen hun mening kunnen geven, de overheid is verplicht ‘iets terug te zeggen’.

De bestuurder kan, maar is niet verplicht zich vast te leggen aan de uitkomsten van het proces. Van tevoren moet wel duidelijk zijn wat er met de uitkomsten van het proces gebeurt. Cruciaal bij interactieve processen is namelijk het managen van verwachtingen en het terugkoppelen van de resultaten. Steeds opnieuw moet duidelijk gemaakt worden in welke fase van het beleidsproces de dialoog plaatsvindt en welke beslissingen al vast- staan. Hierdoor moet duidelijk zijn wat de ruimte is waarbinnen de dialoog plaatsvindt.

Interactieve beleidsvorming is alleen zinvol als bestuurders bereid én in staat zijn om zich te laten overtuigen door goede argumenten van burgers. Wanneer de dialoog met de samenleving alleen wordt aangegaan als het de bestuurder goed uitkomt, of als het gezien de weerstand onvermijdelijk is, zal de burger daar direct doorheen prikken.

Zoals al eerder besproken is, is de voorlichtingsfunctie sterk in ontwikkeling. Dit erken- nen ook Brummelman, Brons en Jansen (in Overheidscommunicatie; de nieuwe wereld achter postbus 51, 2001). Er komen veel nieuwe taken en functies bij, voortvloeiend uit bestuurlijke en maatschappelijke veranderingen en de opkomst van nieuwe media. De overheid moet zich niet beperken tot informeren, maar moet communiceren met de samenleving. Zij moet toegankelijk zijn voor de burgers, luisteren naar en anticiperen op signalen uit de samenleving. Informatie moet actief en zo effectief en servicegericht mogelijk aangeboden worden. Communicatie als natuurlijk onderdeel van het beleids- en organisatieproces is daar een logisch gevolg van.

(24)

3.2.1 De communicatieparagraaf

Communicatie als vast onderdeel van beleidsstukken, bepleitten ook Rebergen en Postma (2006) in het tijdschrift voor overheidscommunicatie, ‘Klink’. Medewerkers en het college bedenken vaak op het laatste moment dat het verstandig is over het nieuwe beleid te communiceren. De communicatiemedewerker moet daar dan snel voor zorgen. In sommige gevallen denkt men er helemaal niet aan. Inwoners worden dan niet op tijd betrokken en geïnformeerd. De media komen met vragen en collegeleden worden verrast door de pers. Vaak wordt de pers dan als lastig ervaren, maar die doet gewoon haar werk.

De schrijvers hebben het in hun artikel ook over de communicatieparagraaf. In veel gevallen maakt deze wel deel uit van het adviesformulier, maar de invulling is meestal vrijblijvend. Het adviesformulier is een standaardformulier waarop ambtenaren hun advies aan het college schrijven.

In de gemeente Reimerswaal moet aangegeven worden op het adviesformulier of er aan actieve voorlichting gedaan moet worden of niet. Een simpele ‘ja’ of ‘nee’ is hier genoeg. Als men ‘ja’ invult, neemt de afdeling voorlichting hierop actie. De keuze of er voor voorlichting gekozen wordt, ligt dus bij de schrijver van het advies.

3.2.1.1 Provincie Flevoland

In het artikel ‘De communicatieparagraaf, meer dan een niemendalletje!’

(Rebergen en Postma, 2006) wordt het belang van een communicatieparagraaf onderstreept. Ook staat in het artikel omschreven hoe provincie Fle- voland hier mee omgaat. Zij hebben beleidsmedewerkers door middel van een training laten oefenen met het invullen van de communicatieparagraaf.

De training, getiteld ‘Effectieve communicatie’, bestond uit drie modules. In module één kregen de medewerkers de communicatieparagraaf uitgelegd en werd daar intensief mee geoefend voor lopende beleidsprojecten. In de tweede training oefende men met behulp van rollenspellen over eigen pro- jecten in het verkrijgen van draagvlak, binnen en buiten de organisatie. In de derde module kreeg men de ‘Handreiking communicatie’, waarin richtlijnen en regels staan voor in- en externe communicatie. Een soort handleiding in communicatie voor ‘leken.’ Onderwerpen die aan bod komen zijn onder andere:

• Het communicatiebeleid, het doel ervan en een omschrijving over hoe deze doelen te bereiken.

• De rol van de communicatieafdeling.

• Het opstellen van een communicatieplan.

• Wat is interne en externe communicatie.

• Communicatiemiddelen zoals een nieuwsbrief, intranet en internet, persberichten en toespraken.

• Hoe om te gaan met de besluitenlijst, de media, het maken van folders en brochures, de informatiepagina en het aanvragen van rela- tiegeschenken.

Op deze manier kunnen de afdelingen zelf meer doen. De provincie Flevo- land stelt dat door deze klantgerichtheid er een beter beleidsproduct wordt geleverd aan het eind van het proces. In het artikel geeft men aan dat de trainingen succes hebben gehad. De communicatieve kwaliteiten van de medewerkers worden zelfs geroemd! De complete Handreiking Communi- catie vindt u in bijlage 9.

Er kan nog heel wat verbeterd worden aan het structureel en tijdig naden- ken over communicatie bij nieuw beleid. Rebergen en Postma beschrijven in hun artikel dat de taakopvatting van de communicatiemedewerker een Afstudeerscriptie Lotte Rijk 24

(25)

belangrijk vertrekpunt is. Hoe interpreteert die zijn vak en wat zijn de op- vattingen over zijn of haar functie? Om dit toe te kunnen spitsen op de situatie in gemeente Reimerswaal kunt u de visie van de voorlichter van de gemeente, Mw. Ida Sinke, in hoofdstuk 6 lezen.

3.2.2 Typen burgers

Uit een onderzoek dat uitgevoerd is door onderzoeksbureau Motivaction, blijkt dat het merendeel van de bevolking nauwelijks wil participeren in beleidsvorming.

F. Spangenberg is oprichter en oud-directeur van onderzoeksbureau Motivaction.

Hij licht in zijn zogenaamde ‘Mentality-model’ de verschillende typen burgers toe als het gaat om bemoeienis met de overheid. Deze vier groepen onderscheiden zich door hun sociaaleconomische status en denken waardenpatroon.

1. De niet-participerende burger: communicatiemiddelen worden niet begre- pen. Deze burger heeft niet goed in de gaten wat de overheid communiceert;

2. De gezagsgetrouwe burger: dit type volgt het gezag en gaat uit van de effectiviteit en correctheid ervan. Hij hecht waarde aan netheid en voorspel- baarheid;

3. De pragmatische burger: de wereld om hen heen interesseert hen niet zo, maar gebeurtenissen die de eigen levensstandaard negatief beïnvloeden in- teresseren hen wel. Deze groep is eenvoudig te bewegen tot actie of weerstand;

4. De interactieve burger: deze groep weet dat je om iets te bereiken draagvlak nodig hebt. De interactieve burger is sterk georiënteerd op meebeslis- sen en actief participeren. Hij is geïnteresseerd in achtergrondinformatie en gaat daarvoor bijvoorbeeld naar een website;

De Jong (2005) noemt deze theorie in zijn artikel ‘Bemoeizuchtige burger bepaalt overheidscommunicatie’. De interactieven en pragmatisten hebben samen een omvang van ongeveer vijftig procent. De interactieve burger is maar een klein deel van de samenleving. Uit hoeveel procent de groepen precies bestaan is he- laas niet te achterhalen.

Interessant is dat interactieve burgers de meeste overeenkomsten hebben met hoger opgeleide ambtenaren. Deze groep is voor de overheid herkenbaar, maar zoals net al gezegd, vertegenwoordigen ze een klein deel van de Nederlandse bevolking. Daarom is het van belang te beseffen dat een groot deel van de mensen een ander denken waardenpatroon heeft. Ambtenaren zullen ervoor moeten wa- ken dat zij niet altijd uitgaan van de interactieve burger.

De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie stelt dat overheidsinstanties het als een uitdaging moeten zien om de andere groepen te bereiken en te motiveren om te participeren in beleidsvorming. Het zal de kwaliteit van en het draagvlak voor het beleid laten toenemen.

3.3 Winst door interactieve beleidsvorming

Vaak is men bezorgd dat een interactieve beleidscyclus leidt tot tijdverlies. Het is niet te ontkennen dat een interactief proces tijd kost. Het levert alleen ook tijd op. Aan het eind van het proces wordt de tijdwinst duidelijk, bijvoorbeeld door een soepelere implementatie of minder bezwaarprocedures. Interactiviteit is ook niet in strijd met politiek leiderschap of initiatief. De bestuurder blijft immers degene die richting geeft en uiteindelijk de beslissing neemt. Dit vergt wel een ander soort bestuursstijl, waarbij bestuurders actief interactie zoeken, maar ook richtinggevend leiderschap vertonen.

(26)

De laatste jaren zijn er veel ontwikkelingen geweest op communicatiegebied. Interactie- ve beleidsvorming verscheen op het toneel, voorlichting werd communicatie en de voorlichter werd communicatieadviseur.

Interactieve beleidsvorming wil zeggen dat de overheid bereid is zich te laten overtuigen door goede argumenten van burgers. De burger moet kunnen rekenen op interactie. De communicatieparagraaf in ambtelijke adviezen is een instrument dat dit bevordert. In provincie Flevoland zijn ze al intensief aan de slag gegaan met de communicatieparagraaf, wat zijn vruchten heeft afgeworpen.

Elke burger is anders. Onderzoeksbureau Motivaction deelde burgers in in verschillende typen als het gaat om bemoeienis met de overheid. Zo is er de niet-participerende burger, de gezagsgetrouwe burger, de pragmatische burger en de interactieve burger. Be- leidsmedewerkers hebben veel overeenkomsten met deze groep interactieven. Daarom is het belangrijk dat beleidsmedewerkers niet altijd uitgaan van de interactieve burger, want zij zijn slechts een klein deel van de samenleving.

Interactieve beleidsvorming kost tijd, maar levert uiteindelijk vaak tijdswinst op. Een soepele implementatie of minder bezwaarprocedures kunnen het gevolg zijn.

(27)

Hoofdstuk 4 Interne beleidsstukken

In de komende hoofdstukken wordt de rol en de geboden ondersteuning van de afdeling voorlichting geanalyseerd. Aan de hand van interne beleidsstukken wordt in dit hoofdstuk getracht de visie van de organisatie wat betreft communicatie en voorlichting weer te geven.

4.1 Het voorlichtingsstatuut: de theorie

In 1993 is er een voorlichtingsstatuut vastgesteld, dat nog steeds geldt. Hierin staat beschreven wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn van de voorlichter van de gemeente. Hieronder volgt een korte samenvatting van dit statuut. De volledige versie vindt u in bijlage 2.

De taakomschrijving voor de functie ‘beleidsmedewerker Voorlichting’ is als volgt: ‘de voorlichter is verantwoordelijk voor een goede interne en externe voorlichting van het gemeentebeleid. Hij is tevens adviseur voor bestuur en staf ten aanzien van public relati- ons. Aanwijzingen voor zijn werkzaamheden ontvangt de voorlichter rechtstreeks van de portefeuillehouder, de gemeentesecretaris en de staf.’

De doelstellingen van de afdeling voorlichting zijn ook vastgesteld in het statuut:

• openbaarmaking: het openbaar maken van en het geven van verklaring en toe- lichting op het beleid, beleidsplannen en maatregelen en de achtergronden daarvan;

• participatiebevordering: het bevorderen van de betrokkenheid van burgers bij het beleidsproces om de uitkomst daarvan te verbeteren;

• dienstverlening: communicatie gericht op burgers, organisaties en het bedrijfsle- ven, om deze inzicht te geven in, en in staat te stellen gebruik te maken van re- gelingen en voorzieningen van de overheid;

• effectuering van beleid: de effectuering van concrete beleidsmaatregelen, waar- van de doelstellingen duidelijk geformuleerd en democratisch vastgesteld zijn, wordt bevorderd door communicatieve uitingen, naast regelgeving en sancties.

Verder staan er voor de volgende onderdelen werkzaamheden en verantwoordelijkheden omschreven.

1. media;

2. Reimerswaal Informatie;

3. hoorzittingen;

4. interne voorlichting;

5. ontvangsten door het gemeentebestuur;

6. openingen en andere evenementen;

7. acquisitie/beurzen e.d.

4.1.1 Het voorlichtingsstatuut: de praktijk

In de praktijk wordt het voorlichtingsstatuut weinig tot nooit gebruikt. De meeste interne klanten kennen het statuut of de inhoud ervan niet. Reden hiervoor is mis- schien dat het statuut niet meer actueel is (1993). Het heeft als gevolg dat er op communicatief gebied vaak gehandeld wordt uit gewoonte, of er wordt geen actie ondernomen. Communicatieactiviteiten vloeien niet voort uit een duidelijke strategie.

De eerste doelstelling, openbaarmaking, heeft in de praktijk de hoogste prioriteit.

Vaak ook omdat wettelijk is vastgesteld dat procedures en beslissingen gepubli- ceerd moeten worden. Deze publicaties, afhankelijk van de aard ervan, verschij- nen op intranet, internet of in Reimerswaal Informatie.

Participatiebevordering komt in de gemeente minder goed van de grond. Actieve communicatie en interactieve beleidsvorming worden niet bevorderd. Gebrek aan capaciteit op de afdeling voorlichting, maar ook de visie op voorlichting van het

(28)

college is een oorzaak. Het college stelt andere prioriteiten en gaat uit van passie- ve voorlichting.

De voorlichting over de dienstverlening van de gemeente is over het algemeen goed. In veel gevallen komt deze voorlichting vanuit de interne klanten (afdelingen) zelf. In sommige gevallen, bij een rigoureuze wijziging in de dienstverlening zoals bijvoorbeeld de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning, wordt de afdeling voorlichting wel ingeschakeld. De vierde doelstelling, effectuering van beleid, is een doelstelling waar voldoende aandacht aan geschonken wordt.

De doelstellingen die genoemd worden in het statuut zijn alle vier nog actueel en belangrijk. Naar aanleiding van alle ontwikkelingen die gaande zijn (geweest) op communicatief gebied, zouden er wel toevoegingen gedaan kunnen worden.

4.2 Het ambitiestatement: de theorie

In 2003 werd er een ambitiestatement geïntroduceerd in de organisatie. Dit ambitiestatement is bedoeld als leidraad waar de Gemeente Reimerswaal voor staat en gaat. Om dit intern en extern te concretiseren en communicatief te verduidelijken zijn er twee kernwaarden geformuleerd, namelijk: professioneel en betrouwbaar.

Voor de afdeling voorlichting houdt dit het volgende in:

1. professionele communicatie: de afdeling voorlichting wordt aan het begin van een project, plan of beleidstraject betrokken. Nu wordt voorlichting veelal pas ingeschakeld aan het einde van een traject, voor ‘een stukje in de krant’ of de organisatie van een bijeenkomst, voornamelijk voor uitvoerende taken. De gemeente Reimerswaal is een kleine gemeente en dat brengt met zich mee dat er gewerkt wordt met een be- perkt aantal middelen en mensen. Het is daarom van groot belang dat de krachten worden gebundeld om op die manier een professioneler resultaat te behalen op het gebied van communicatie;

2. betrouwbare communicatie: dit houdt in dat de burger goed en volledig wordt geïn- formeerd. Een goed geïnformeerde bevolking kan reageren op handelingen en be- leidsvoornemens van de gemeente. De gemeente moet niet alleen passief (op ver- zoek) voorlichting geven maar belanghebbenden ook actief voorlichten. Dit vereist een actief voorlichtingsbeleid. Het is van cruciaal belang dat de voorlichter gevoed wordt met informatie door de organisatie. Ook hier geldt dat betrouwbaarheid valt of staat met goede interne communicatie en samenwerking.

4.2.1 Het ambitiestatement: de praktijk

De doelen die gesteld zijn voor de afdeling voorlichting, (professionele en betrouwbare communicatie), hebben alle twee weinig prioriteit bij de organisatie. In de huidige bezetting is er geen tijd voor een actieve benadering van voorlichting en communicatie. Het is nog steeds zo dat voorlichting vaak aan het eind van het beleidsproces wordt ingezet, in plaats van in het begin. Er wordt gezegd dat het van belang is de krachten te bundelen (geïntegreerde communicatie). Er is te weinig sprake van een intensieve samenwerking tussen de afdelingen. Lang niet iedereen weet de weg naar voorlichting te vinden. Naar advisering over beleid wordt weinig gevraagd en taken zijn nog steeds voornamelijk uitvoerend. De burger wordt wel volledig geïnformeerd, maar te laat. De burger krijgt niet vaak de kans om zich te mengen in het beleidsproces (interactieve beleidsvorming). In de vorige hoofdstukken is het belang hiervan beschreven. Een stap in de goede richting zou dus zijn om hier meer in te investeren.

4.3 De programmabegroting: de theorie

De programmabegroting (gemeente Reimerswaal 2007) bevat de in- en externe dienstverlening door het gemeentelijk apparaat en het ondersteunen van de raad en het college. Het relevante deel van de programmabegroting is terug te vinden in de bijlagen. In