De lokale ambtenaar in een veranderende samenleving
Onderzoek naar de impact van de Omgevingswet op lokaal niveau
Student: Meriam de Lange Studentnummer: 10996702
Begeleider: dr. B. Netelenbos Tweede lezer: dr. J G.W. Blom Inleverdatum: Juni 2018
Masterscriptie Political Science: Public Policy and Governance Universiteit van Amsterdam
Samenvatting
De rol van de overheid in de samenleving staat constant ter discussie. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor ambtenaren. Zonder dat zij daarvoor kiezen veranderen de verwachtingen die de samenleving van hen heeft en de taken en bevoegdheden die zij krijgen toebedeeld.
Drie trends die grote impact hebben op de rol van de ambtenaar zijn het steeds verder terugtrekken van de overheid, het overdragen van taken en bevoegdheden van de nationale overheid naar lokale overheden en het steeds meer betrekken van burgers bij de samenleving. De drie trends komen duidelijk terug in de Omgevingswet. Deze grootschalige wetswijziging, die momenteel in voorbereiding is, biedt een goede kans om stil te staan bij de manier waarop ambtenaren de veranderingen die zij op hun bord krijgen ervaren.
Op basis van interviews met ambtenaren uit de gemeente Veenendaal die veel te maken hebben of zullen gaan hebben met de Omgevingswet is geprobeerd in dit onderzoek een beeld te vormen van de manier waarop ambtenaren de veranderingen ervaren. Hieruit is een beeld ontstaan van ambtenaren die in het algemeen graag met hun tijd meegaan, maar ook duidelijk voor ogen hebben dat zij een belangrijke rol vervullen in de samenleving. Terwijl de overheid zich op steeds meer fronten terugtrekt, blijft de ambtenaar tussen politiek, rechter en burger een belangrijke positie vervullen.
Inhoudsopgave
Samenvatting 2 Inleiding 6 1. Veranderende overheid 10 1.1 Beleidsvorming en uitvoering 10 1.2 Terugtrekkende overheid 11 1.3 Decentralisatie 12 1.4 Decentralisatie in de praktijk 15 1.5 Burgerparticipatie 16 1.6 Burgerparticipatie in de praktijk 18 1.7 Conclusie 21 2. Methodologie 22 2.1 Casusselectie 22 2.2 Dataverzameling 23 2.3 Analyse 25 3. Omgevingswet 28 3.1 Het omgevingsstelsel 28 3.2 Terugtrekkende overheid 29 3.3 Decentralisatie 30 3.4 Burgerparticipatie 31 3.5 Omgevingswet in Veenendaal 32 4. Terugtrekkende overheid 344.1 Verkleinen van bureaucratie 34
4.2 Dienstverlening 34
4.3 Netwerksamenleving 35
5. Lokale implementatie van nationaal beleid 38
5.1 Bestuurskracht 38
5.2 Proces 39
5.3 Voordelen van decentralisatie 41
5.4 Conclusie 42
6. Burgerparticipatie 44
6.1 Proces 44
6.2 Representativiteit 45
6.3 Voordelen van burgerparticipatie 46
6.4 Conclusie 48
7. Conclusie 50
Literatuur 54
Inleiding
Over de gewenste rol van de overheid in de samenleving zijn veel verschillende visies. De sterke verzorgingsstaat die na de Tweede Wereldoorlog is opgebouwd in veel westerse landen is vanaf de jaren zeventig volgens de ideeën van het New Public Management (NPM) teruggedrongen (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 39-43). De overheid moest efficiënter en meer dienstverlenend worden. Toen rond de eeuwwisseling steeds meer erkenning kwam voor de gebreken en zelfs perverse prikkels van NPM, kwamen ook hier reacties op (Steen, 2012: 38). Zo kwam er onder de noemer governance meer aandacht voor de faciliterende rol van de overheid. De overheid voerde steeds minder uit, maar bleef een belangrijke rol spelen in het bij elkaar brengen van verschillende partijen. Tegenwoordig wordt er van de ambtenaar steeds meer verwacht dat hij een actievere rol speelt buiten de ambtelijke organisatie door verschillende partijen te betrekken bij besluitvorming (Steen, 2012: 39).
Deze veranderende ideeën over de rol van de overheid hebben uiteraard ook een grote impact op de ambtenaar. Er worden steeds andere competenties van ambtenaren verwacht (Steen, 2012: idem). NPM legde de nadruk op managementtechnieken, terwijl governance meer samenwerkingsvaardigheden van ambtenaren verwacht. De recente actievere rol buiten de ambtelijke organisatie vereist inzicht in de gespannen verhouding tussen het ambtelijke apparaat en de politiek. Hoe ervaren ambtenaren deze steeds veranderende verwachtingen?
Deze vraag is opnieuw relevant, omdat op dit moment wordt gewerkt aan de invoering van de Omgevingswet, die wel de grootste wetswijziging sinds de grondwet wordt genoemd. De wet sluit naadloos aan op een aantal ontwikkelingen in de positie van de overheid die al langer spelen (Kruiter en Lammers, 2016: 75). Daarom biedt de invoering ervan een uitgelezen kans om deze ontwikkelingen nog eens goed onder de loep te nemen.
De Omgevingswet, die naar verwachting in 2021 in Nederland in werking treedt, regelt de manier waarop de fysieke leefomgeving wordt vormgegeven. Onder fysieke leefomgeving worden “onderdelen als bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed” verstaan (Schultz van Haegen, 2017: 388). Er zijn momenteel tientallen wetten, circa 120 algemene maatregelen van bestuur en ongeveer evenveel ministeriële regelingen die te maken hebben met de fysieke leefomgeving (Schultz van Haegen, 2017: 10). Dit uitgebreide stelsel van wetgeving is in de loop der jaren ontstaan om in te spelen op nieuwe activiteiten en projecten. De Omgevingswet voegt deze wetten samen en zal naar schatting 50.000 bestemmingsplannen
en beheersverordeningen in circa 400 omgevingsplannen bundelen (Schultz van Haegen, 2017: 6).
Waarom is er besloten om deze grote operatie op te zetten? In de memorie van toelichting van de wet staan twee aanleidingen (Schultz van Haegen, 2017: 6). Ten eerste zou er in de huidige wetgeving te weinig aandacht zijn voor duurzame ontwikkeling, regionale verschillen, maatwerk bij projecten en het betrekken van belanghebbenden. Ten tweede zou de versnippering en complexiteit van de wetgeving ervoor zorgen dat nieuwe initiatieven worden gehinderd.
Veel lokale ambtenaren zullen de gevolgen van de Omgevingswet ondervinden. Zoals hierboven al aangegeven speelt de wet in op ontwikkelingen in de rol van de overheid die al langer spelen. Drie daarvan die grote impact hebben op de rol van de ambtenaar staan centraal in deze scriptie: een terugtrekkende overheid, decentralisatie en een groeiende belangstelling voor burgerparticipatie.
Ten eerste is de Omgevingswet een uiting van een terugtrekkende overheid. Er wordt gesnoeid in de bureaucratie en de ambtenaar moet meer in gesprek gaan met verschillende partijen om hun belangen goed te kunnen behartigen (Schultz van Haegen, 2014: 19). Hij zal zijn taken meer integraal moeten aanpakken om met de tegenstrijdige belangen van die partijen rekening te kunnen houden. Hij zal dus een minder grote stempel gaan drukken op de koers en de uitvoering, maar speelt nog wel een belangrijke rol. Ook zal zijn verhouding tot de burger meer dienstverlenend worden. Deze veranderingen spelen in op het idee dat de overheid meer bedrijfsmatig en meer dienstverlenend moet worden.
De vraag is of dit effectief is. Veel wetenschappers hebben de afgelopen jaren gewezen op het probleem dat managementtechnieken uit de bedrijfswereld niet zomaar toepasbaar zijn in de publieke sector (Osborne, Radnor en Nasi, 2012: 136). De overheid werkt namelijk meestal niet aan producten, zoals de bedrijven wiens managementstijl wordt overgenomen, maar aan publieke diensten. Dit vereist volgens hen een hele andere manier van werken.
Ten tweede is de Omgevingswet een vorm van decentralisatie. Al langer heerst het idee dat lokale overheden beter in staat zijn om beleid aan te passen aan lokale behoeften en omstandigheden. In de Omgevingswet wordt nadrukkelijk geprobeerd de gemeente veel ruimte te bieden om een eigen invulling te geven aan de fysieke leefomgeving (Schultz van Haegen, 2014: 12). Het is echter de vraag in hoeverre gemeenten bij decentralisatie daadwerkelijk gebruikmaken van de ruimte tot maatwerk. Van der Veer stelt dat de
kunnen gaan lijken (Van der Veer, 2013: 168). Ook uit onderzoek van Boogers et al. wijst erop dat gemeenten vaak niet in staat zijn eigen beleid te vormen, waardoor de vrijheid die ontstaat door decentralisatie niet wordt benut (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 29).
Ten derde legt de Omgevingswet een grote nadruk op burgerparticipatie. Door burgers enerzijds te vragen naar hun mening over bepaalde projecten, en anderzijds te stimuleren om zelf initiatieven te starten, moet de rol van de burger in de fysieke leefomgeving groter worden (Schultz van Haegen, 2017: 64). Ook hier is kritiek op. Zitten burgers wel te wachten op een grotere verantwoordelijkheid voor hun leefomgeving (Van Oenen, 2016: 73)? En zorgt de verwachting dat burgers het onderling regelen er niet voor dat de belangen van minder mondige burgers worden vergeten (van den Broek, Steenbekkers, van Houwelingen en Putters, 2016: 83)? Om deze en andere redenen verwachten Bannink en Verhoeven dat “de vanzelfsprekendheid waarmee participatie ook op het terrein van ruimtelijke vraagstukken wordt geïntroduceerd, de komende jaren een belangrijk aandachtspunt gaat worden voor beleidsmakers en sociale wetenschappers” (Bannink en Verhoeven, 2016: 69).
Omdat de Omgevingswet nog in een voorbereidingsfase is, valt er nog weinig te zeggen over de mate waarin de wet voldoet aan de verwachtingen. Maar één groep is al wel volop bezig met de Omgevingswet: lokale ambtenaren. Over de veranderingen die de wet zal hebben op hun rol in de samenleving kunnen dus al wel de eerste observaties worden gemaakt.
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “Hoe ervaren ambtenaren de veranderende rol van de gemeente in de samenleving door de invoering van de Omgevingswet?” Deze vraag zal worden beantwoord aan de hand van een case-study naar de gemeente Veenendaal. Op basis van interviews met ambtenaren die betrokken zijn bij de voorbereidingen voor de Omgevingswet wordt geprobeerd antwoord te geven op de volgende drie deelvragen:
● Hoe ervaren ambtenaren de gevolgen van de terugtrekkende overheid?
● Hoe ervaren ambtenaren de veranderende verhouding tot de nationale overheid? ● Hoe ervaren ambtenaren de nadruk op burgerparticipatie in de Omgevingswet?
In het eerste hoofdstuk zullen de drie ontwikkelingen in de rol van de ambtenaar worden beschouwd. Waar komt de roep om verandering vandaan, wat zijn de voor- en nadelen van de oplossingsrichtingen en welke implicaties heeft het voor de praktijk? In het tweede hoofdstuk zal de methode van dit onderzoek worden toegelicht. Hierbij zullen zowel keuze voor de casus als de aanpak van het interpretatieve onderzoek worden beschreven. Het derde
hoofdstuk maakt de vertaalslag van de theoretische discussies naar de concrete invulling ervan in de Omgevingswet. Wat staat er impliciet en expliciet in deze wet over de genoemde thema’s?
De drie hoofdstukken die volgen gaan over hoe de gesproken ambtenaren de implementatie van de Omgevingswet tot dusver ervaren en wat zij verwachten van de toekomst. Die ervaringen met de Omgevingswet zeggen wat over de drie trends in het algemeen. In hoofdstuk vier zal blijken dat de ambtenaren in het algemeen achter het idee staan van betere dienstverlening en een meer integrale aanpak van de fysieke leefomgeving, maar dat er wel er wel goed voor moet worden gewaakt om daarin niet te ver te gaan. De ambtenaren voelen zich verantwoordelijk voor het algemeen belang, en willen niet de mogelijkheid verliezen zich daarvoor in te zetten. In hoofdstuk vijf blijkt dat de overheveling van taken door de Omgevingswet in principe voorspoedig verloopt, maar dat er wel twijfels zijn over het nut van decentralisatie. Er is weinig behoefte om een duidelijke lokale richting te kiezen. In hoofdstuk zes worden de opvattingen van de respondenten over de focus in de Omgevingswet op burgerparticipatie besproken. Hoewel er in het algemeen wordt onderschreven dat het belangrijk is om burgers actief te betrekken bij de omgeving, komt er ook een duidelijk gevoel naar voren dat de rol van de ambtenaar in het proces nog lang niet overbodig is.
1. Veranderende overheid
De rol van de overheid in de samenleving is geen vaststaand gegeven. In de loop der jaren zijn er verschillende ideeën ontstaan over hoe de publieke sector zou moeten worden ingericht. De economische crisis van de jaren dertig maakte duidelijk dat de markt, die destijds veel ruimte kreeg, niet altijd zorgt voor de beste uitkomst. Er kwam een roep om een actieve rol van de overheid om te zorgen voor de juiste impulsen in de markt (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 39). In de periode na de Tweede Wereldoorlog groeide daarom de rol van de overheid. De overheid ging zich niet alleen met de markt bemoeien, maar kreeg ook de taak om een zekere bestaanszekerheid voor burgers te garanderen. Hierdoor ontstond in diverse Europese landen een sterke verzorgingsstaat. Er kwamen sociale voorzieningen en de overheid zette zich in voor welzijn, onderwijs, gezondheidszorg en cultuur (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 40).
Vanaf de jaren zeventig ontstond er steeds meer kritiek op deze verzorgingsstaat. Zo zou de overheid niet efficiënt genoeg functioneren en zou het burgers zwak en afhankelijk maken (Verhoeven, Verplanke & Kampen, 2013: 12). Maar burgers zelf werden ook mondiger. Ze wilden niet langer worden verzorgd, maar wilden zich zelf actief inzetten voor de samenleving (Newman en Tonkens, 2011: 9-10).
Als antwoord op deze kritieken wordt er gezocht naar manieren om de overheid efficiënter te maken en om burgers een actievere rol te geven. Dit heeft een grote invloed op wat er van de ambtenaar wordt verwacht en hoe zijn werk eruit ziet. Het doel van deze scriptie is inzicht te krijgen in hoe ambtenaren die veranderingen ervaren. Daarom zullen in dit hoofdstuk drie ontwikkelingen worden beschreven die de positie van de ambtenaar veranderen: de terugtrekkende overheid, de verhouding tussen de nationale overheid en de gemeente en participatie van burgers. Maar eerst gaan we kort in op de rol van ambtenaren in het beleidsproces.
1.1 Beleidsvorming en uitvoering
Formeel gezien bepaalt de politiek en voert het ambtelijke apparaat uit. In de praktijk spelen ambtenaren echter ook in het beleidsvormende proces een grote rol (Herweijer, 2014: 104-105). Vaak zijn er zelfs meerdere ambtelijke diensten betrokken bij het vormen van beleid (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 146). Grote organisaties bestaan uit talloze individuen met een verschillende kijk op de situatie, die uiteindelijk een grote stempel kunnen drukken
op beslissingen en resultaten (Halperin, 1974: 311-312). De motieven, belangen en mogelijkheden om druk uit te oefenen van al die individuen zijn belangrijk voor het beleidsproces.
De stap van beleidsvorming naar beleidsuitvoering is vaak lastig. Uitvoering loopt gevaar als er misverstanden of fundamentele meningsverschillen bestaan tussen beleidsvormende en beleidsuitvoerende organisaties, als er onvoldoende middelen zijn om het beleid uit te voeren of als er onvoldoende draagvlak is bij degene over wie het beleid gaat (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 71). Maar volgens Pressman en Wildavsky kan het ook nog mislopen als aan deze basisvoorwaarden wordt voldaan (Pressman & Wildavsky, 1984: xx-xxi). Technische details kunnen zorgen voor een hoop vertraging, waardoor betrokkenen steeds meer gefrustreerd raken (Pressman en Wildavsky, 1984: 35).
Of de ambtenaar bij bepaalde beleidsonderwerpen slechts uitvoerder is of een grotere rol speelt, kan afhankelijk zijn van de mate van consensus over de doelstellingen en de benodigde acties en middelen (Coolsma & Van Montfort, 2014: 125). Coolsma en Montfort (2014) hebben dit weergegeven in een nuttige tabel (tabel 1). Als er weinig conflict is over de te behalen doelen en de benodigde acties en middelen spreken zij van administratieve uitvoering. De uitvoerende organisaties spelen in deze situatie de belangrijkste rol. Aan de andere kant van het spectrum ligt wat zij symbolische uitvoering noemen. Door gebrek aan consensus over de te behalen doelen en benodigde acties en middelen kan er maar moeizaam een coalitie van beleidsbepalers, uitvoerende organisaties en doelgroepen worden gevormd en vallen resultaten vaak tegen.
Mate van conflict over doelen Mate van conflict over taken en middelen
Gering Groot
Gering Administratieve uitvoering
Kennis en techniek zijn bepalend
Experimentele uitvoering
Ervaring en evaluatie zijn bepalend Groot Politieke uitvoering
Politiek debat en macht zijn bepalend
Symbolische uitvoering
Coalities in netwerken zijn bepalend
Tabel 1: Gevolgen van beleidsonzekerheid voor de aard van de uitvoering (Coolsma & Van Montfort, 2014: 125)
1.2 Terugtrekkende overheid
De rol die de ambtenaar speelt in het beleidsproces staat dus niet vast, maar is afhankelijk van de context waarin het beleid moet worden gevormd en uitgevoerd. Maar wat ook van belang is voor zijn rol zijn de heersende ideeën over wat de verhouding is tussen de ambtenaar en de samenleving. De poging de overheid efficiënter te maken kwam in de jaren tachtig tot uiting
in privatiseringen en een breed scala aan inzichten, modellen en praktijken onder de noemer van New Public Management (NPM). NPM bestond onder andere uit het bedrijfsmatiger werken, het hervormen van publieke organisaties, decentralisaties en het inrichten van de overheid als dienstverlener (Noordegraaf, 2008: 88). De rol van de ambtenaar veranderde hierdoor. De burger werd gezien als klant, de ambtenaar als dienstverlener. Daarnaast zou de ambtenaar moeten gaan sturen in plaats van roeien (Bovens,‘t Hart & Van Twist, 2012: 43).
Door privatisering ging de overheid steeds meer samenwerken met marktpartijen. Maar ook andere stakeholders kregen een prominentere rol, doordat burgers en belangengroepen mondiger werden. Daarnaast werden de verhoudingen tussen de verschillende overheidslagen complexer, door de decentralisaties en door een grotere rol voor de Europese Unie. Al deze ontwikkelingen zorgde ervoor dat steeds meer werd erkend dat de overheid niet één actor is, maar bestaat uit verschillende bestuurslagen, sectoren en organisaties (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2012: 43). De nationale overheid ging zich daarom meer bezighouden met netwerkmanagement: het bij elkaar brengen van verschillende partijen. Dit zorgde opnieuw voor een verandering in de rol van de ambtenaar. Naast dat ambtenaren minder uit gingen voeren, bepaalden ze ook niet langer meer wát er moest gebeuren. Hun belangrijkste taak werd het bij elkaar brengen van de juiste partijen.
Het takenpakket van de ambtenaar is dus afhankelijk van hoe er wordt gedacht over zijn verhouding met de samenleving: wie bepaalt wat er moet gebeuren en wie voert het uit? De trend is dat de ambtenaar een steeds minder uitvoerende en steeds meer coördinerende rol krijgt. Contact met andere organen dan de eigen overheidslaag wordt steeds belangrijker. Ook met de nationale overheid. De verhouding tot de nationale overheid kan veranderen door bijvoorbeeld decentralisatie.
1.3 Decentralisatie
Een van de kenmerken van NPM was decentralisatie. Lokale overheden zijn kleinschaliger en dus minder log, waardoor ze flexibeler kunnen inspelen op veranderingen. Omdat deze scriptie gaat over een vorm van decentralisatie, gaan we hier in deze en de volgende paragraaf dieper op in. Met decentralisatie kan zowel een proces worden bedoeld waarbij de autonomie van lokale overheden ten opzichte van de nationale overheid wordt versterkt, als een proces waarbij concrete taken en bevoegdheden worden toebedeeld aan lokale overheden (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 12).
In de jaren zeventig werden de eerste losse decentralisaties doorgevoerd, maar in 1981 kwam er een algemeen decentralisatiebeleid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onder het motto ‘decentraal, tenzij’ (Groenendijk, 2013: 273). Er zijn meerdere redenen waarom de overheid kiest voor decentralisatie. Die kunnen grofweg samengevat worden in het beter kunnen leveren van maatwerk door lokale overheden, het vergroten van democratische legitimiteit en een visie op de gewenste verhouding tussen verschillende lagen van overheid. Op deze drie redenen gaan we verder in.
De meest genoemde reden voor decentralisatie is dat lokale overheden beter in staat zijn tot het leveren van maatwerk. De lokale overheid zou meer zicht hebben op de lokale omstandigheden en taken daardoor beter en goedkoper kunnen uitvoeren (Groenendijk, 2013: 275-276). Een bijkomend voordeel van maatwerk is de zogenaamde laboratoriumfunctie. De verschillen in aanpak kan ertoe leiden dat er beter inzicht ontstaat in wat wel en wat niet werkt (Groenendijk, 2013: 276). Maatwerk is echter niet alleen maar voordelig. Als elke gemeente de eigen inkoop van goederen en diensten regelt kunnen schaalvoordelen verloren gaan (Groenendijk, 2013: 277-278).
Het is de vraag in hoeverre gemeenten gebruikmaken van de ruimte tot maatwerk. In de voorbereiding voor de drie decentralisaties in het sociale domein startten veel gemeenten met experimenten, afgestemd op lokale tradities en op de betrokkenen (Instituut voor Publieke Waarden, 2013: 6-7). Maar op termijn blijkt er vaak weinig sprake te zijn van grote verschillen tussen gemeenten (Van der Veer, 2013: 168; Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 29).
Er is een aantal verklaringen te bedenken voor het feit dat gemeenten vaak kiezen voor voortzetting van het staande beleid of het toepassen van bekende oplossingen in plaats van voor experimenten en maatwerk. Als decentralisaties snel op elkaar volgen of gepaard gaan met bezuinigingen kan de druk op gemeenten te groot zijn (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 30). Risicomijding kan ook voortkomen uit onzekerheid over wat er op gemeenten afkomt (Van der Veer, 2013: 168). Ook kunnen gevestigde belangen en de neiging in de gemeenten om te depolitiseren ervoor zorgen dat te grote verandering wordt gemeden (Van der Veer, 2013: 168, Boogers,Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 30). Een laatste verklaring kan gezocht worden in het gebruik van gemeentelijke beleidsmonitors (Boogers; Schaap, Van Den Munckhof & Karstens 2008: 30-31). Door deze monitors krijgt het Rijk inzicht in het functioneren van de gemeenten en kunnen de gemeenten zich onderling met elkaar vergelijken. De criteria voor deze vergelijkingen
worden op nationaal niveau bepaald, waardoor gemeenten voor hun oplossingen in eenzelfde richting kunnen worden geduwd.
Een tweede reden om te kiezen voor decentralisatie is het positief geachte effect op de democratische legitimiteit van het gevoerde beleid. De lokale overheid is herkenbaarder en toegankelijker voor burgers dan de nationale overheid (Groenendijk, 2013: 276). Boogers et al. stellen echter dat er bij decentralisatie vaak maar beperkte betrokkenheid is van de lokale politiek (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 21). Raadsleden zien decentralisatie liever als uitvoeringstaak, waardoor ze geen politieke risico lopen. Het voordeel van de herkenbaarheid en toegankelijkheid van lokale politici heeft daardoor weinig waarde meer. Volgens onderzoek van Boogers et al. is er bij gemeenten van oudsher meer aandacht voor uitvoering dan voor politieke vraagstukken en proberen zij vaak bewust te depolitiseren op lastige discussies te voorkomen (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 30). Dit was ook zichtbaar bij de drie decentralisaties in het sociale domein (Vereniging van Gemeentesecretarissen, 2018: 16). Onderzoek onder gemeentesecretarissen wees uit dat er bij veel gemeenten wel sprake was van betrokkenheid vanuit het college en de gemeenteraad, maar een stuk minder van sturing.
Daarnaast kan decentralisatie de democratische legitimiteit elders ondermijnen. Beleid kan impact hebben buiten de grenzen van de lokale overheid (Groenendijk, 2013: 277). Die impact kan zowel horizontaal, dus op een andere lokale overheid, of verticaal, bijvoorbeeld op nationale schaal, gevoeld worden. Hierdoor heeft beleid van lokale volksvertegenwoordigers impact op burgers die zij niet vertegenwoordigen, waardoor decentralisatie op die plaatsen de democratische legitimiteit ondermijnd.
Een ander veel genoemd nadelig effect op democratische legitimiteit is dat er door decentralisatie verschillen kunnen ontstaan tussen de lokale overheden. Het is volgens Groenendijk per beleidsterrein een politieke afweging of dergelijke verschillen het gelijkheidsprincipe in de weg zitten (Groenendijk, 2013: 278).
De derde reden voor decentralisatie is een visie op de verhoudingen tussen verschillende lagen van de overheid. Sommigen onderschrijven het belang van een goede wisselwerking tussen gemeenten, provincies en de Rijksoverheid, die samen een eenheid moeten vormen (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 9). Anderen zien decentralisatie als een middel om de overheidsmacht te verspreiden, waardoor burgers worden beschermd tegen machtsmisbruik (Boogers,Schaap, Van Den Munckhof & Karstens 2008: 9-10). Uiteindelijk blijft de verhouding tussen de nationale overheid en lokale overheid ook bij decentralisaties ongelijkwaardig. De minister is nog altijd verantwoordelijk voor het
nationale beleid waarmee de beslissingsruimte op lokaal niveau wordt bepaalt (Boogers,Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 31).
1.4 Decentralisatie in de praktijk
Een interessante vraag is in hoeverre gemeenten in staat zijn de toebedeelde taken en verantwoordelijkheden uit te voeren. Vaak wordt in deze context de term bestuurskracht gebruikt (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 5-6). Hiermee wordt de aanwezigheid van voldoende kennis en kunde, financiën en ambtelijke capaciteit bij gemeenten bedoeld. Maar van even groot belang voor een succesvolle overdracht van taken en bevoegdheden is de manier waarop de nationale overheid het proces van decentralisatie vormgeeft (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens. 2008: 5-6).
Vaak houdt de nationale overheid te weinig rekening met de bestuurskracht die beschikbaar is in gemeenten (Boogers,Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 21-22). Zo blijkt dat een groot aantal gemeentelijke ambtenaren vindt dat zij onvoldoende kennis en kunde hebben om de gedecentraliseerde taken uit te kunnen voeren (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 26). Ook het ambtelijke apparaat is niet altijd toereikend om de extra taken op zich te nemen. Het effect daarvan is erg afhankelijk van de keuze of gemeenten de nieuw taken uitbesteden aan een adviesbureau of aan andere gemeenten, of dat zij die zelf op zich nemen (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 28). Het feit dat decentralisatie vaak gepaard gaat met bezuinigingen maakt de situatie extra moeilijk. Op termijn zou decentralisatie moeten zorgen voor dalende kosten, maar het veranderingsproces kost vaak geld (Instituut voor Publieke Waarden, 2013: 30).
De tweede bepalende factor voor de haalbaarheid is het proces van decentralisatie, waar de nationale overheid de leidende rol in heeft. Allereerst is het belangrijk dat de inhoud en de grenzen van de overgedragen taken en bevoegdheden helder zijn voor degene die er invulling aan moeten geven (Boogers, Schaap, Van Den Munckhof & Karstens, 2008: 22). Ook is het belangrijk dat wordt voorkomen dat de implementatie onder tijdsdruk komt te staan. Keuzes moeten in alle rust kunnen worden gemaakt (Vereniging van Gemeentesecretarissen, 2018: 31).
Maar de meest genoemde factor voor het succes van een proces van decentralisatie is de bewegingsvrijheid die lokale overheden krijgen van de nationale overheid. Met bewegingsvrijheid wordt onder andere het kunnen kiezen van eigen beleidsdoelen en -instrumenten bedoeld, maar ook de vrijheid om te kiezen welke partijen er worden betrokken
(Instituut voor Publieke Waarden, 2013: 29). Dat houdt in dat gemeenten zelf bepalen welke partijen meer of minder taken of middelen krijgen toebedeeld, of kunnen besluiten nieuwe partijen te betrekken of in het leven te roepen.
‘Halfslachtig decentraliseren’ moet volgens veel onderzoekers worden vermeden. Als de nationale overheid een te grote rol wil blijven spelen tijdens de decentralisatie zorgt dat namelijk voor coördinatieproblemen (Groenendijk, 2013: 280). Nationale politici moeten gemeenten tijd en vertrouwen gunnen om nieuw beleid goed vorm te kunnen geven (Van der Veer, 2013: 170). Wanneer de nationale overheid alsnog een te grote controle wil uitoefenen op het lokale beleid, kan dat leiden tot grote administratieve druk, waardoor de voordelen van de decentralisatie teniet gedaan worden (Groenendijk, 2013: 278).
Er zijn ook redenen om de bewegingsvrijheid te beperken. Zo kan de nationale politiek besluiten dat de regionale verschillen niet te groot mogen zijn of kunnen er gegronde twijfels bij de rijksoverheid zijn over de uitvoering van beleid op decentraal niveau (Groenendijk, 2013: idem).
Een succesvolle decentralisatie is dus afhankelijk van zowel de aanwezige bestuurskracht in de lokale overheid, als van het proces waarin de taken en bevoegdheden worden overgedragen. De lokale overheden, en daarmee de lokale ambtenaren, krijgen door decentralisatie grotere verantwoordelijkheden en het beleid wordt dichter naar de burger gebracht. Dat sluit aan op de laatste trend die centraal staat in deze scriptie: de groeiende belangstelling voor burgerparticipatie.
1.5 Burgerparticipatie
Een van de kritiekpunten op de verzorgingsstaat was dat burgers er zwak en afhankelijk van werden. Vanaf de jaren tachtig reageerden regeringen hierop door sociale voorzieningen te versoberen en de toegang ertoe te beperken (Verhoeven, Verplanke & Kampen, 2013: 12). Burgers die in de problemen raakten, zouden niet langer moeten worden opgevangen door een sociaal vangnet, maar moeten worden geactiveerd om er zelf weer bovenop te komen (Bovens, ’t Hart P, Van Twist, 2012: 46). Na de millenniumwisseling vonden er meer grootschalige hervormingen plaats. De bijstand werd afgebouwd en er werd afscheid genomen van het ziekenfonds. Vanaf de troonrede van 2013 kreeg de term ‘participatiesamenleving’ een centrale rol. Er werd opnieuw een beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van burgers. Dit kwam onder andere tot uiting in de drie grote
decentralisaties in het sociale domein: de invoering van de WMO, de participatiewet en de jeugdzorg.
Niet alleen werden burgers minder afhankelijk gemaakt van voorzieningen, er werd ook een meer actieve rol van hen verwacht (Verhoeven, Verplanke & Kampen, 2013 : 12-15). Daarmee kreeg burgerparticipatie een steeds grotere rol. Deze poging tot activering kan op twee manieren worden uitgelegd (Newman & Tonkens, 2011: 9-11). Enerzijds kan het gezien worden als een antwoord op de sociale bewegingen uit de tweede helft van de twintigste eeuw. Zij streefden naar het beter delen van macht en naar een grotere autonomie over het eigen leven. Anderzijds kan het gezien worden als een plicht in plaats van een recht. Door krappe begrotingen, mondige burgers die goede dienstverlening willen en maatschappelijke uitdagingen zoals vergrijzing en klimaatverandering is de druk op de overheid gegroeid (Verschuere & Steen, 2018: 9-10). Door een actievere rol van de burger zou de druk op overheid kunnen afnemen. De burger wordt ‘de reddende engel van het bestuur’ (Van Oenen, 2016: 70).
Vaak wordt burgerparticipatie in drie generaties opgedeeld (Van der Heijden, 2011: 18). De eerste generatie verwijst naar het uitoefenen van invloed door burgers op de overheid middels recht op bezwaar en beroep. De tweede generatie verwijst naar interactieve beleidsvorming, waarbij overheden op een vroeg moment in de besluitvorming interactie zoeken met burgers. Het moment van inspraak verplaatst zich van ná het nemen van een besluit naar de voorbereidingsfase, maar de overheid blijft degene die de leiding en het initiatief neemt. In de derde generatie burgerparticipatie ligt het initiatief bij de burgers. De overheid reageert hierop en helpt mee met de uitvoering. De eerste twee generaties kunnen samen worden gebracht onder de noemer beleidsparticipatie. De laatste generatie kan ook wel coproductie worden genoemd (Verschuere & Steen, 2018: 10-11).
Een belangrijk argument voor burgerparticipatie is het vergroten van de democratische legitimiteit. Burgerparticipatie heeft volgens die insteek een intrinsieke waarde (De Graaf, 2007: 22). De burger is degene die de gevolgen van beleid merkt en zou daarom een grote rol moeten spelen in het beleidsproces (Bovens, ’t Hart P & Van Twist, 2012: 104). Veel burgers lijken het vertrouwen in de representatieve democratie te verliezen (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015: 7). Door burgers meer te betrekken zou dat het vertrouwen in de democratie kunnen vergroten. Tegelijkertijd zullen vertegenwoordigers een minder grote rol in de samenleving gaan spelen, waardoor het wantrouwen in de representatieve democratie een minder grote impact heeft.
Of de overgang van representatieve democratie naar meer burgerparticipatie echt leidt tot grotere democratische legitimiteit staat echter niet vast. Zoals verderop zal worden besproken, is de groep burgers die participeert namelijk lang niet altijd representatief voor de bevolking. Tonkens et al., bevelen daarom aan burgerparticipatie en de representatieve democratie hand in hand te versterken (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015: 107-109). Als bepaalde burgers zich actiever inzetten, zouden anderen volgens hen meer mogelijkheden moeten krijgen zich daarover uit te spreken en zouden zij moeten worden beschermd door checks and balances. Ook zou de overheid er volgens hen voor moeten waken dat basisvoorzieningen waar minder enthousiasme voor is onder burgers niet worden verwaarloosd.
Een tweede belangrijke reden voor het inzetten van burgerparticipatie is het verhogen van draagvlak van beleid of de uitvoering ervan. Er kan onderscheidt gemaakt worden tussen inhoudelijk draagvlak, gericht op de uitkomsten, en procesdraagvlak, gericht op de manier waarop burgers zijn betrokken (De Graaf, 2007: 43-44). Sommigen zien burgerparticipatie vooral als symbolisch middel om draagvlak te vergroten. Zo stelt Van der Heijden dat burgerparticipatie soms niet zozeer wordt ingezet om daadwerkelijk iets te doen met de uitkomsten, maar om eventueel verzet van burgers tegen beleid in een vroeg stadium in te dammen (Van der Heijden, 2011: 21-23). Anderen zien dat juist het daadwerkelijk verwerken van uitkomsten in beleid zorgt voor groeiende steun onder stakeholders en burgers (Dreijerink, Kruize & Van Kamp, 2008: 16).
Een derde reden om in te zetten op burgerparticipatie is dat het zou moeten leiden tot betere kwaliteit en hogere efficiëntie. Er is veel kennis en kunde aanwezig in de samenleving, die door beleidsparticipatie kan worden ingezet om het beleid te verbeteren (De Graaf, 2007: 22). De uitvoering kan door coproductie ook beter worden afgesteld op de behoeften, omdat de ontvanger van diensten ook de producent is (Verschuere & Steen, 2018: 18). Vrijwillige inzet onder burgers zou ook kunnen zorgen voor kostenbesparingen omdat de overheid zich daardoor verder kan terugtrekken, hoewel onderzoek uitwijst dat een terugtrekkende overheid vaak ook leidt tot lagere inzet onder burgers (Verschuere & Steen, 2018: 18).
1.6 Burgerparticipatie in de praktijk
Er is de afgelopen jaren sprake van een groeiende belangstelling voor burgerparticipatie. In deze paragraaf gaan we dieper in wat dit betekent voor de praktijk. Vooral op lokaal niveau wordt burgerparticipatie steeds meer in de praktijk gebracht (Riem Vis, Haan & Van Vloten,
2010: 7-8). Gemeenteraden proberen bijvoorbeeld bij het opstellen van toekomstvisies en gebiedsontwikkelingen steeds vaker in te zetten op burgerparticipatie en toe te zien op de kwaliteit van participatieprocessen. Vaak wordt de manier van participatie vastgelegd in een beleidskader of nota. De invoering van de WMO heeft de ontwikkelingen op dit gebied versneld (Riem Vis, Haan & Van Vloten, 2010: 7-8).
Toch zijn bestuurders in veel andere gevallen ook terughoudend in het betrekken van burgers. Volgens Bovens komt dat doordat bestuurders vinden dat burgers de bestuurlijke taal niet spreken, vaak emotionele argumenten gebruiken en voortgang frustreren (Bovens, ’t Hart P & Van Twist, 2012: 104-105).
Twee belangrijke randvoorwaarden voor succesvolle burgerparticipatie is een goed vormgegeven proces en een goede representativiteit van de betrokken burgers (Dreijerink, Kruize & Van Kamp, 2008: 17). De inrichting van het proces is afhankelijk van of het gaat om beleidsparticipatie of om coproductie. Bij beleidsparticipatie is de ladder van Arnstein een handig analysemodel (Arnstein, 1969). De acht treden van deze ladder geven de van mate van participatie aan. De onderste twee staan voor nonparticipation, waar er geen sprake is van echte participatie. De drie treden die daarop volgen staan voor tokenism. Burgers worden geïnformeerd en gehoord, maar kunnen geen echte invloed afdwingen. Hier is pas sprake van bij de bovenste drie treden die staan voor citizen power.
Op deze ladder zijn meerdere varianten verzonnen. De Graaf biedt een manier om op basis van indicatoren de positie op een van deze alternatieve ladders te kunnen bepalen (De Graaf, 2007: 34). Deze indicatoren geven het pallet aan te maken keuzes bij het inrichten van een participatieproces goed weer. De eerste indicator is de fase in het beleidsproces waarin de burgers betrokken worden. Dit kan lopen van vroeg tot laat. Daarop volgen de indicatoren door wie de randvoorwaarden worden bepaald, door wie de input wordt geleverd, door wie de beleidsproblemen worden aangekaart en door wie de oplossingen worden aangedragen. Steeds kunnen dat het bestuur of de actoren zijn. De laatste indicator is de mate waarin de aangedragen oplossingen bindend zijn. Dit kan variëren van volledig bindend tot niet bindend.
Bij het proces van coproductie is de belangrijkste vraag wat de rol van de overheid is. Vaak wordt onderstreept hoe belangrijk het is dat politici zaken loslaten, zodat burgers de ruimte krijgen voor eigen initiatief (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015: 29). Toch wordt ook steeds meer erkend dat burgerinitiatief alleen gedijt bij een activerende, verbindende en uitnodigende overheid (Tonkens & Duyvendak, 2013: 233-234). Er moet
waarbij er een duidelijke verdeling is van taken en verantwoordelijkheden (Verschuere & Steen, 2018: 16-17).
Het tweede aandachtspunt bij burgerparticipatie is de mate van representativiteit van de betrokken burgers. Vaak is het zo dat velen weinig participeren en weinigen veel participeren (Bovens, ’t Hart P & Van Twist, 2012: 104). Veel burgers willen zich nog wel inzetten voor zaken die hen direct raken, maar haken bij andere thema’s al snel af (Bovens, ’t Hart P & Van Twist, 2012: 104). Actieve burgers zijn vaak hoogopgeleid, autochtoon en wat ouder (Van der Meer, 2016: 359).
De meningen onder burgers over hoe belangrijk representativiteit bij burgerparticipatie is lopen uiteen (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015: 47-64). In het algemeen wordt representativiteit van belang geacht, maar geldt dat net zo voor bekwaamheid. Veel burgers vertrouwen erop dat de actieve burgers ook de belangen van anderen meewegen en dat anders de gemeenteraad kan ingrijpen. Ook kan inhoudelijke representativiteit belangrijker gevonden worden dan demografische representativiteit (Van der Meer, 2016: 359).
Toch is het interessant om de beperkte representativiteit te proberen te verklaren. Allereerst is niet iedereen in staat om te participeren. Veel mensen missen de tijd, ruimte of expertise om zich bezig te houden met politiek. Vooral in wijken waarin het gemiddelde inkomen onder het gemiddelde is en waar eenoudergezinnen wonen is dit merkbaar. Dit zijn vaak niet de mensen die op hun vrije avond langsgaan bij een buurtbijeenkomst.
Een andere verklaring is dat burgers niet zitten te wachten op nog meer democratie, Van Oenen spreekt van ‘interactieve metaalmoeheid’ (Van Oenen, 2016: 73). Het succes van de democratisering begint volgens hem een last voor de burger te worden. De afgelopen tijd hebben burgers steeds meer democratische verantwoordelijkheden gekregen, waardoor ze nu moe en gefrustreerd beginnen te raken.
Een gebrek aan participatie kan ook worden verklaard aan de hand van de manier waarop de burger naar de politiek kijkt. Sommige burgers vertrouwen erop dat de politiek het goed doet en hen niet nodig heeft, terwijl anderen zich juist door hun gebrek aan vertrouwen in de politiek afzijdig houden (Tonkens, Trappenburg, Hurenkamp & Schmidt, 2015: 81). Ook inhoudelijke voorkeuren kunnen invloed hebben op de mate van participatie (Van der Meer, 2016: 375). In sommige gevallen zijn mensen die een bepaalde visie aanhangen bovengemiddeld actief. In andere gevallen zijn vooral burgers met extreme voorkeuren actief.
1.7 Conclusie
In dit hoofdstuk zijn drie trends beschreven die voortkomen uit kritieken op de verzorgingsstaat: de terugtrekkende overheid, meer bevoegdheden voor lokale overheden door decentralisatie en een actievere rol voor burgers. Deze drie trends veranderen de rol van de ambtenaar in de samenleving. De Omgevingswet past deze ontwikkelingen toe op de fysieke leefomgeving. De manier waarop zal in het derde hoofdstuk worden beschreven. Het volgende hoofdstuk gaat eerst in op de methodologie van dit onderzoek.
2. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt uitgelegd welke methode is gehanteerd om de antwoord te geven op de onderzoeksvraag ‘Hoe ervaren ambtenaren de veranderende rol van de gemeente in de samenleving door de invoering van de Omgevingswet? De Omgevingswet is een interessante casus waarin veel ontwikkelingen in de positie van de ambtenaar in de samenleving samenkomen. Drie van deze trends zijn door middel van de volgende deelvragen onderzocht:
● Hoe ervaren ambtenaren de gevolgen van de terugtrekkende overheid?
● Hoe ervaren ambtenaren de veranderende verhouding tot de nationale overheid? ● Hoe ervaren ambtenaren de nadruk op burgerparticipatie in de Omgevingswet?
Het onderzoek bestaat uit een enkelvoudige casestudy in de gemeente Veenendaal. Door middel van interviews is geprobeerd inzicht te krijgen in de manier waarop de respondenten de veranderingen ervaren. In de volgende paragrafen zal eerst de selectie van de casus worden toegelicht. Vervolgens zal de manier van dataverzameling en daarna de analyse aanpak worden beschreven.
2.1 Casusselectie
Het onderzoek bestaat uit een enkelvoudige casestudy. Bij een dergelijke aanpak is er veel aandacht voor de context van het onderzochte verschijnsel en de bijbehorende processen (Saunders, Lewis & Thornhill, 2009: 129). Dat is bij dit onderzoek belangrijk, omdat het niet zozeer gaat om de Omgevingswet zelf, maar om de veranderende rol van de ambtenaar. Er is gekozen voor één casus, zodat de beschikbare tijd zo optimaal mogelijk gebruikt kan worden. Op dit moment zijn het vooral lokale overheden, waterschappen, provincies en gemeenten, die veel te maken hebben met de Omgevingswet. Er is gekozen om onderzoek te doen naar een gemeente, omdat de impact van de Omgevingswet hier het sterkst gevoeld zal worden. Veel zaken die met de fysieke leefomgeving te maken hebben worden geregeld op gemeentelijk niveau. Er is gekozen voor de gemeente Veenendaal om twee redenen.
Ten eerste is er gezocht naar een typical case. Een dergelijke casus is representatief voor de gehele populatie. Dat is belangrijk, omdat het doel is om op basis van de resultaten van dit onderzoek iets te zeggen over de veranderende rol van de overheid in het algemeen (Seawright & Gerring, 2008: 294). In dit onderzoek zijn er enkele factoren van belang voor de representativiteit van de casus. Niet alleen populatie en sociaal-geografische kenmerken bepalen de representativiteit, maar ook de huidige voorbereidingen met betrekking tot de
Omgevingswet zijn van belang. Dat bepaald namelijk hoeveel er nog moet gebeuren in de gemeente om te voldoen aan de Omgevingswet. Veenendaal is op deze vlakken redelijk gemiddeld. Het is met 60.000 inwoners een middelgrote gemeente in het midden van Nederland. Er is al enige tijd een kerngroep actief bezig met de Omgevingswet, maar de gemeente is niet een van de pilotgemeente die daardoor ver voorloopt op de rest.
De tweede reden is van praktische aard. De onderzoeker is werkzaam bij de gemeente Veenendaal. Onderzoek doen in een organisatie waarin je bekend bent heeft voor- en nadelen (Saunders, Lewis & Thornhill, 2009: 134-135). Het voordeel is dat de onderzoeker hierdoor gemakkelijk contacten kan leggen en geen tijd hoeft te steken in het leren kennen van de organisatie. Het nadeel kan zijn dat de al aanwezige aannames en vooroordelen ertoe leiden dat bepaalde vragen niet meer gesteld worden, omdat de antwoorden al als bekend worden onderstelt.
2.2 Dataverzameling
Een casestudy bestaat vaak uit onderzoek naar diverse bronnen, zoals interviews, observaties en documenten (Robson, 2002: 178). Om de beleidsproblematiek goed in kaart te brengen, is er veel gebruik gemaakt van de memorie van toelichting van de Omgevingswet en gerelateerde wetten.
Het grootste deel van de analyse is gebaseerd op interviews met twaalf ambtenaren uit de geselecteerde gemeente. Om de vrijheid van spreken te bevorderen is afgesproken om de anonimiteit van de respondenten te garanderen. Vandaar dat zij in dit onderzoek zullen worden aangeduid met gefingeerde namen.
In eerste instantie is er contact gelegd met de beleidsmedewerker die zowel de omgevingswet als burgerparticipatie in zijn portefeuille heeft. Vanwege persoonlijke omstandigheden is het niet tot een gesprek gekomen, maar kwam er een verwijzing naar een collega. Na het eerste gesprek, dat een verkennend karakter had, is de auteur bij meerdere interne bijeenkomsten geweest in het kader van de Omgevingswet om zo een beter beeld te krijgen van de complexiteit van het vraagstuk dat er ligt.
Na deze oriënterende fase zijn er in het korte tijdsbestek van 2,5 week twaalf interviews afgenomen. De respondenten zijn op te delen in twee groepen. De eerste groep bestaat uit negen personen die deel uitmaken van het regieteam Omgevingswet. Deze gesprekken zijn in overleg met het secretariaat ingepland. Het regieteam komt eens per drie
weken samen om de voortgang van de invoering van de Omgevingswet te bespreken en is verantwoordelijk voor vijf deelprojecten:
● Beleidsvernieuwing en Participatie (o.a. omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s) ● Regelvernieuwing (o.a. omgevingsplan)
● Instrumenten (o.a. omgevingsvergunning) ● Digitaal Stelsel Omgevingswet
● Organisatie & Opgavegericht werken
Vier respondenten waren projectleider van een van deze deelprojecten. Daarnaast is er gesproken met enkele andere medewerkers die deelnemen aan het regieteam. Tot deze eerste groep behoren Fred, Henk, Sjoerd, Femke, Tomas, Sophie, Claire, Suzanne en Anne.
Als aanvulling hierop heeft de auteur drie personen benaderd die zelf actief zijn met burgerparticipatie, om een beter beeld te krijgen van de werkvloer. Dit kan gezien worden als de tweede groep respondenten. Hiertoe behoren Birgitte, Koen en Julius. Twee van hen vormen als wijkmanager de link tussen de gemeente en bewoners in een bepaalde wijk. De derde is als planvoorbereider onder andere verantwoordelijk voor het betrekken van burgers bij projecten die worden gestart tijdens de ontwikkeling van een nieuwe wijk.
De gesprekken zijn op één na in het gemeentehuis van Veenendaal gevoerd, in een aparte gespreksruimte of in een koffiehoek. Een van de respondenten is primair werkzaam voor een andere gemeente. Op verzoek heeft dat gesprek in de betreffende gemeente plaatsgevonden. De periode waarin de respondenten werkzaam zijn binnen de gemeente loopt sterk uiteen. Zeven respondenten werken al acht jaar of langer voor gemeente Veenendaal. Drie respondenten zijn minder dan drie maanden werkzaam in hun huidige functie. Twee van hen werkte daarvoor in een andere functie voor de gemeente. De andere werkte tot voor kort in de private sector.
De interviews waren open van aard. Dit had als voordeel dat er veel informatie over en weer kon worden gedeeld, maar droeg als nadeel dat de hoeveelheid van de informatie nogal overweldigend was. De interviews waren semi-gestructureerd. Een topiclijst (bijlage 1) gaf houvast voor het gesprek en zorgde ervoor dat bepaalde thema’s terugkwamen in de verschillende interviews, maar bood genoeg flexibiliteit voor eventuele verrassende wendingen. Na de eerste twee interviews is actiever geprobeerd het gesprek weg te sturen van de technische aspecten van de Omgevingswet en meer te focussen op de ervaringen van de respondenten. Door de complexiteit van de Omgevingswet hadden veel respondenten namelijk de neiging uit te leggen wat de wet precies behelst, terwijl dat voor het onderzoek minder relevant is.
Zoals al aangegeven is de onderzoeker zelf werkzaam binnen de gemeente Veenendaal. Het risico is dat hierdoor de verhoudingen tussen onderzoeker en respondent objectieve observatie hindert of dat al aanwezige kennis de nieuwsgierigheid beperkt, waardoor bepaalde vragen niet worden gesteld. In de praktijk viel dit mee. De onderzoeker is werkzaam op de afdeling Burgerzaken en kenden geen van de respondenten voor aanvang van het onderzoek. Ook was er vooraf nog geen kennis van de manier waarop Veenendaal omgaat met de Omgevingswet waardoor er bij aanvang geen extra vooroordelen aanwezig waren.
2.3 Analyse
Om het materiaal gedegen te kunnen analyseren is een interpretatieve beleidsanalyse uitgevoerd. Op deze manier kan er recht worden gedaan aan de manier waarop respondenten betekenis geven aan de wereld om hun heen. Taal is een belangrijk onderdeel van de analysemethode en geeft inzicht in de manier waarop het denkproces van de betrokken actoren wordt gestructureerd (Yanow, 2007: 429).
Geprobeerd is om terugkerende thema’s zo goed mogelijk in kaart te brengen. Ook is gekeken op welke vlakken respondenten anders tegen bepaalde zaken aankijken. De interviews zijn opgenomen met de mobiele telefoon en vervolgens getranscribeerd en gecodeerd. Tijdens het coderen kwamen meerdere thema’s al in een vroeg stadium terug.
Tijdens de analyse is geprobeerd rekening te houden met mogelijke biases onder de respondenten. Zoals al aangegeven zijn vrij veel respondenten al langer werkzaam binnen de gemeente. Dit kan de manier waarop zij naar veranderingen kijken kleuren. Daarnaast geldt vooral voor de eerste groep respondenten, die deel uitmaken van het regieteam Omgevingswet, dat zij veel samenwerken en zeer intensief bezig zijn met de materie. Door het vele samenwerken is het belangrijk om stil te staan bij de vraag of wat zij zeggen daadwerkelijk hun eigen ervaringen zijn, of dat hun manier van kijken is beïnvloed door hun collega’s. Bepaalde onderwerpen kwamen veel terug bij verschillende respondenten uit het regieteam. Daarnaast kan het zijn dat de respondenten niet meer objectief zijn over de Omgevingswet, doordat zij er zo intensief mee bezig zijn. Om deze mogelijke biases in de eerste groep te compenseren, is geprobeerd om met een tweede groep, die dichter bij de werkvloer staat en nu nog niet zoveel te maken heeft met de Omgevingswet maar dat wel krijgt in de toekomst, een andere invalshoek te krijgen. Deze respondenten zijn al veel bezig met burgerparticipatie. Bij hen is het belangrijk om te realiseren dat personen die voor
dergelijk werk kiezen waarschijnlijk open staan voor contact met burgers, en daardoor een gekleurde blik hebben op hun werk.
De interviews hebben een inkijk opgeleverd in de manier waarop ambtenaren de veranderingen in hun positie ervaren die gepaard gaan met de invoering van de Omgevingswet. Nadat we eerst wat dieper ingaan op wat de Omgevingswet precies behelst, zullen de resultaten van de interviews worden beschreven.
3. Omgevingswet
Voordat we kunnen onderzoeken hoe ambtenaren in Veenendaal de gevolgen van de Omgevingswet ervaren, is het belangrijk om meer te weten van deze wet. De grootte van de operatie is in de inleiding al aangegeven. In dit hoofdstuk zal worden uitgelegd uit welke instrumenten de wet bestaat en hoe het impact heeft op de terugtrekking van de overheid, de relatie met de nationale overheid en het betrekken van burgers. Vervolgens gaan we kort in op de manier waarop de in de gemeente Veenendaal wordt geïmplementeerd.
3.1 Het omgevingsstelsel
Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet is een ingrijpende wijziging, en ook de invoering ervan is ingewikkeld. De Omgevingswet zelf is op 1 juli 2015 aangenomen door de Tweede Kamer en op 22 maart 2016 door de Eerste Kamer. Deze wet is in feite een soort kapstok, veel moet nog worden ingevuld.
Voor regels voor de praktische uitvoering van de wet zijn er vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB) in behandeling. Het Omgevingsbesluit bepaald hoe de verschillende partijen die betrokken zijn bij de fysieke leefomgeving samenwerken, zoals welke procedures gevolgd moeten worden en bij wie het gezag ligt. Het Besluit kwaliteit leefomgeving gaat over de normen waaraan de kwaliteit van de omgeving moet voldoen. Het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving bevatten regels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden bij het uitvoeren van activiteiten en voor welke activiteiten vergunningen nodig zijn.
Daarnaast komt er een Invoeringswet Omgevingswet, in de memorie van toelichting het dak van de Omgevingswet genoemd (Schultz van Haegen, 2017: 6). Deze wet zal enerzijds de Omgevingswet aanvullen en wijzigen, en anderzijds de overgang naar het nieuwe stelsel verzorgen. Een belangrijk onderdeel van die overgang is wat in de wet de ‘bruidsschat’ genoemd wordt (Schultz van Haegen, 2017: 99). De bruidsschat zal regels die nu gelden op nationaal niveau overhevelen naar de decentrale overheden, waarna zij kunnen besluiten of ze die aanhouden of wijzigen. Welke regels er in de bruidsschat worden opgenomen is nog niet bekend.
In de Omgevingswet zelf staan zes instrumenten centraal (Schultz van Haegen, 2014: 51-54). Allereerst de omgevingsvisie. Dit is een samenhangend lange termijn plan voor de fysieke leefomgeving. Het Rijk, de provincies en de gemeenten kunnen allen één
omgevingsvisie vaststellen. Vervolgens kunnen er meerdere programma’s worden vastgesteld. Hierin worden maatregelen beschreven om de beleidsdoelen uit de omgevingsvisie te behalen. Daarnaast krijgt elke decentrale overheid één regeling voor alle regels die te maken hebben met de fysieke leefomgeving. Voor de gemeenten is dat het omgevingsplan en voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de provincies de omgevingsverordening. Daarnaast zijn er nog rijksregels die gelden voor activiteiten die burgers of bedrijven uitvoeren in de fysieke leefomgeving. De laatste twee instrumenten zijn de omgevingsvergunning en het projectbesluit. De eerste zal moeten worden aangevraagd voor het kunnen uitvoeren van activiteiten in de fysieke leefomgeving en het tweede voor projecten zoals de aanleg van een nieuwe weg of het verhogen van een dijk.
Voor gemeenten zijn alleen de omgevingsvisie, het omgevingsplan, programma’s en omgevingsvergunningen van belang. Op de rijksregels hebben zij geen invloed en projectbesluiten gelden niet voor gemeenten (Schultz van Haegen, 2014: 54). In plaats van projectbesluiten kunnen zij omgevingsplannen aanpassen.
Om de overgang naar het nieuwe stelsel soepel te laten verlopen is er een Informatiepunt Omgevingswet ingericht. Hierin werken gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk samen om informatie te delen. Op hun website aandeslagmetdeomgevingswet.nl is veel informatie over de wet te vinden en zijn er voorbeelden van hoe de wet in de praktijk gebracht kan worden.
3.2 Terugtrekkende overheid
In het eerste hoofdstuk is al beschreven hoe de overheid op verschillende manieren een minder dominante rol is gaan spelen in de samenleving. Publieke organisaties zijn bedrijfsmatiger gaan werken en de burgers wordt meer gezien als klant, wat leidde tot een meer dienstverlenende in plaats van verzorgende rol. Daarnaast heeft de ambtenaar meer de rol gekregen om partijen bij elkaar te brengen.
Deze veranderingen komen terug in de Omgevingswet. Een van de doelen van de Omgevingswet is het bundelen van de regelgeving en om zoveel mogelijk regels te schrappen. Het moet procedures inzichtelijker en korter maken en zorgen voor snelle en betere besluitvorming (Schultz van Haegen, 2017 : 8-9). Dit zorgt allemaal voor een afbouw van de logge bureaucratie, waardoor de overheid efficiënter moet gaan werken (Kruiter & Lammers. 2016: 75).
Een ander element in de Omgevingswet dat voort lijkt te komen uit NPM is dat de ambtenaar meer vanuit de gebruiker of initiatiefnemer moet gaan denken (Schultz van Haegen, 2014: 19). De ambtenaar moet de burger zo goed mogelijk ondersteunen. Een belangrijke wijziging op dit vlak is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Er komt voor een initiatiefnemer één digitaal loket die twee doelen heeft. Het moet zorgen voor goede informatievoorziening, doordat het alle informatie met betrekking tot de regelgeving bundelt. Daarnaast moet het ervoor zorgen voor een snellere afhandeling van bijvoorbeeld vergunningsaanvragen, waardoor de initiatiefnemer sneller weet waar hij aan toe is.
Naast invloeden van NPM speelt de Omgevingswet ook in op het idee van de netwerksamenleving. In de memorie van toelichting van de Omgevingswet wordt aangegeven dat de huidige wetgeving te weinig rekening houdt met de samenhang van de opgaven op het gebied van de fysieke leefomgeving (Schultz van Haegen, 2014: 11). Ontwikkeling van de leefomgeving, bijvoorbeeld ter bevordering van de economie, woningbouw of landbouw, kan in conflict staan met de bescherming ervan, bijvoorbeeld van het milieu, de natuur of cultureel erfgoed. De hervormingen moeten leiden tot een meer integrale kijk op de omgeving, waarbij de belangen van alle partijen worden meegenomen. Dit vraagt van ambtenaren dat zij niet langer richten op een los aspect, maar alle belangen mee te laten wegen (Schultz van Haegen, 2014: 19). Van de overheid wordt verwacht dat het de balans bewaakt tussen de tegenstrijdige belangen van verschillende partijen in de fysieke leefomgeving (Schultz van Haegen, 2014: 21).
3.3 Decentralisatie
De Omgevingswet is een vorm van decentralisatie omdat het concrete taken toekent aan lokale overheden. Ook herbevestigd de wet de verhoudingen tussen de verschillende lagen van de overheid. “Nederland kent geen hiërarchie van bestuurslagen. Het bestuur op nationaal niveau is niet hoger of meer democratisch gelegitimeerd dan dat op decentraal niveau” (Schultz van Haegen, 2014: 74). De Omgevingswet moet inspelen op de groeiende regionale verschillen in Nederland (Schultz van Haegen, 2014: 12). Zo heeft de helft van de gemeenten te maken met bevolkingskrimp, terwijl andere gebieden juist groeien. Daarnaast groeien de verschillen tussen gebieden met welgestelden en gebieden met kansarmen. Door de Omgevingswet moeten lokale overheden meer ruimte krijgen voor differentiatie, maatwerk en innovatie.
Het verschilt per beleidsthema waar het gezag komt te liggen (Schultz van Haegen, 2014: 21). Sommige zaken, zoals veiligheid, milieukwaliteit, behoud van cultureel erfgoed en natuurbescherming, vallen onder nationale of internationale regels. Onderwerpen als de hoofdinfrastructuur vallen onder het nationale bestuur. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor zaken als de inrichting van de openbare ruimte. Zij zorgen voor de openbare ruimte, delen de ruimte toe aan maatschappelijke functies en gaan over de meeste activiteiten van burgers en bedrijven (Schultz van Haegen, 2014 : 43).
Als het nodig is om nationale invloed uit te oefenen op lokaal beleid kan er momenteel gekozen worden om lokale overheden op te leggen om zich aan beleidsdocumenten te houden of om juridisch af te dwingen dat bepaalde taken en bevoegdheden op een bepaalde manier moeten worden uitgevoerd (Schultz van Haegen, 2014: 44-45). De Omgevingswet kiest voor de tweede mogelijkheid, omdat dit meer duidelijkheid schept.
3.4 Burgerparticipatie
De nieuwe wet beoogt onder andere te voldoen aan de wens belanghebbende vroegtijdig te betrekken bij de besluitvorming over projecten (Schultz van Haegen, 2014: 6). De verwachting is dat “vroegtijdige publieksparticipatie leidt tot besluitvorming met groter draagvlak en tot aanzienlijke tijd- en geldwinst” (Schultz van Haegen, 2014: 33). In de meeste gevallen is echter alleen vastgelegd dát burgerparticipatie moet plaatsvinden. De manier waarop wordt overgelaten aan de gemeenten die deze wet moeten uitvoeren. Zij krijgen slechts een motiveringsplicht om aan te geven dat ze hun best gedaan hebben de burger te betrekken. Hiervoor is gekozen omdat “voorkomen moet worden dat het participatietraject een afvinklijstje wordt”, omdat elk participatietraject maatwerk is en om ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen (Schultz van Haegen, 2017: 66).
In de memorie van toelichting van het concept Omgevingsbesluit wordt participatie op twee manieren uitgelegd (Schultz van Haegen, 2017: 64). “Participatie houdt in dat burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden in een vroegtijdig stadium bij de besluitvorming over visies, plannen, programma’s, projecten en activiteiten in de fysieke leefomgeving worden betrokken. Ook is het mogelijk dat partijen zelf initiatief nemen voor ontwikkelingen in de leefomgeving.”
Die eerste zin verwijst naar een vorm van beleidsparticipatie. Burgers en bedrijven wordt gevraagd wat zij vinden van bepaalde plannen en krijgen soms ook de mogelijkheid
zelf met alternatieven te komen. De tweede uitleg van participatie is een vorm van coproductie. De burger wordt niet gevraagd om een mening, maar gevraagd om zelf de handen uit de mouwen te steken. Dit vergt vertrouwen vanuit de overheid in de burger. Regels moeten daarom volgens de Omgevingswet genoeg ruimte bieden voor eigen invulling en oplossingen (Schultz van Haegen, 2014: 45).
3.5 Omgevingswet in Veenendaal
Er zijn in Veenendaal meerdere groepen betrokken bij de implementatie van de Omgevingswet, Allereerst is er het regieteam van vijf personen, die verantwoordelijk is voor de implementatie van de Omgevingswet. Deze personen hebben een eigen team op een van de deelonderwerpen: Digitaal Stelsel, Omgevingsplan, Omgevingsvisie, Anders werken, Procesmanagement.
Boven dit regieteam zit een stuurgroep die stuurt op proces en inhoud. Hierin zitten de algemeen directeur, gemeentesecretarissen, wethouder en de programmamanager Omgevingswet. Vanuit de gemeenteraad is er een dialooggroep die ook meedenkt met het implementatieproces.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft enkele invoeringsstrategieën opgesteld. Gemeente Veenendaal heeft gekozen voor de strategie ‘onderscheidend’. Volgens deze strategie gaat de gemeente uit van de huidige situatie en kijkt van daaruit naar concrete opgaven waarin geëxperimenteerd kan worden met de veranderingen die gepaard gaan met de Omgevingswet.
In september 2017 is de Strategische Visie Veenendaal 2040 opgesteld. Dit document kan worden gezien als leidraad voor de Veenendaalse aanpak van de Omgevingswet. In de visie benadrukt dat het document tot stand is gekomen in samenwerking met de Veenendaalse samenleving (Gemeente Veenendaal, 2017: 21). De commissie is het gesprek aangegaan met inwoners en verschillende groepen zoals ondernemers, instellingen en verenigingen. Vervolgens zijn er vier toekomstscenario's opgesteld, op basis van twee keuzes (Gemeentehuis, 2017: 22). De eerste keuze was tussen een focus op wonen of op werk. De tweede tussen focus op de eigen gemeente of regionale samenwerking. Deze scenario’s zijn een de inwoners voorgelegd. Dit gebeurde zowel online, via een burgerpanel en social media, als offline, in het gemeentehuis en op straat. Dit heeft geleidt tot ruim 700 reacties (Gemeentehuis, 2017: 22-23).
In de visie worden er meerder ambities uiteengezet binnen vier thema's: netwerksamenleving, (samen) leven, digitale wereld en duurzaamheid. De gemeente wordt omschreven als een steunpilaar voor het verder gegroeide ondernemerschap van zowel ondernemers als inwoners, maatschappelijke organisaties en partners in de regio. De Veenendaalse inwoners hebben een grote stem in hoe de wijk en buurt eruit ziet. Dit om te zorgen dat de buurt en wijk de eigen identiteit behoudt. Er wordt gesproken over een wijkcentrum waar buurtcoöperaties hun plek hebben gevonden en zorgen voor energie, elkaar en de openbare ruimte. De gemeente heeft hierbij een ondersteunende functie (Gemeente Veenendaal, 2017: 15-16).
Er wordt ingezet op een krachtige en inclusieve samenleving. Iedereen heeft daarin de mogelijkheid om mee te doen en bij te dragen aan de Veenendaalse samenleving. Inwoners die zich organiseren op buurt- en wijkniveau worden door de gemeente ondersteund. (Gemeente Veenendaal, 2017, 17). Ook worden initiatieven die gericht zijn op het verbinden van de diverse gemeenschappen aangemoedigd om zo de sociale netwerken te versterken en te verbreden. (Gemeente Veenendaal, 2017: idem).
Er zijn onlangs gemeenteraadsverkiezingen gehouden en het nieuwe College kan elk moment aantreden. De nieuwe raadsleden en wethouders zullen zich opnieuw in de ingewikkelde materie moeten verdiepen. Wel zal de hierboven beschreven aanpak worden voortgezet, dus dat zorgt voor continuïteit (Gemeente Veenendaal, 2018: 13). In het concept raadsprogramma voor de komende periode wordt over de Omgevingswet gesproken als een ‘veelomvattende wet’ die de kans biedt om het beleid ‘te actualiseren en te integreren’ (Gemeente Veenendaal, 2018: 12). Er wordt ook benadrukt dat de invoering van de Omgevingswet intensieve participatie van inwoners en bedrijven vereist, die als gevolg van de wet meer ruimte zullen krijgen om zelfstandig activiteiten uit te voeren (Gemeente Veenendaal, 2018: 13).
4. Terugtrekkende overheid
In dit hoofdstuk wordt besproken wat ambtenaren verwachten van de verdere terugtrekking van de overheid door de Omgevingswet. In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat de Omgevingswet probeert de bureaucratie terug te dringen en de burger meer dienstverlenend tegemoet te treden. Daarnaast zal er door de fysieke leefomgeving meer integraal te benaderen een betere afweging moeten komen van tegenstrijdige belangen van alle partijen die daarin een rol spelen.
4.1 Verkleinen van bureaucratie
Door regels terug te dringen en door processen te versnellen moet de Omgevingswet de bureaucratie gaan terugdringen. Veenendaal is van plan om voor bepaalde activiteiten nog wel regels te houden, maar geen vergunning meer te vereisen. Een dakkapel moet bijvoorbeeld nog wel voldoen aan bepaalde richtlijnen, maar de burger hoeft niet vooraf toestemming te vragen om er een te bouwen. Dit is makkelijker voor de burger, maar vereist ook dat de overheid veel vertrouwen heeft in de burger. Een van de respondenten geeft aan dat dat lastig wordt. “Naar alle waarschijnlijkheid moet je wel gaan handhaven op het moment dat burgers zich niet aan de regels houden. Alleen je krijgt geen leges inkomsten binnen, dus er is geen geld voor toezicht en handhaving en je weet niet waar je moet gaan kijken” (Sophie).
Een andere respondent stelt vragen bij de terugtrekkende rol van de overheid. “De overheid trekt de handen terug, terwijl wij er eigenlijk zitten voor het algemeen belang” (Anne). Zij vindt het niet logisch dat binnenkort de rechter problemen tussen burgers moet gaan oplossen. “Als twee buren er niet uitkomen, of een projectontwikkelaar kan het niet eens worden met de omgeving, wie lost het dan op? Daar is te weinig over nagedacht” (Anne). Ze is bang dat de Omgevingswet te veel uitgaat van “het recht van de wat sterkere” (Anne).
4.2 Dienstverlening
Een andere belangrijke wijziging door de Omgevingswet is dat de rol van de ambtenaar veel meer dienstverlenend wordt. Allereerst betekent dat dat de overheid toegankelijker moet worden. Deze trend is al langer gaande: “Bij mijn afdeling was het zo dat je altijd met een colbertje moest zitten, want er kon wel eens een burger komen en dan moest je als ambtenaar
