5. Lokale implementatie van nationaal beleid
6.3 Voordelen van burgerparticipatie
In het eerste hoofdstuk zijn drie veel genoemde redenen genoemd om burgerparticipatie in te zetten. Het zou de democratische legitimiteit, het draagvlak en de kwaliteit van beleid of de uitvoering ervan verhogen. Hoe kijken de respondenten naar deze voordelen? Een respondent stelt dat burgerparticipatie geen doel op zich zou moeten zijn, maar dat wordt het door de Omgevingswet wel (Claire). Het is vastgelegd dat het eenmaal moet. Maar zo moet je het volgens haar niet aanvliegen, burgerparticipatie heeft volgens haar genoeg te bieden, ook als het niet verplicht is. Een andere respondent zegt hierover dat de Omgevingswet burgerparticipatie verplicht, maar dat er in Veenendaal toch al veel op dat vlak gebeurde (Henk).
Veel respondenten benadrukken dat wat zij als ambtenaar doen bedoeld is voor de burgers. Het is daarom volgens hen belangrijk om goed naar hen te luisteren. “Als je goed luistert naar de burger, doe je waar je voor bent” (Claire). Burgerparticipatie is voor hen dus een manier om de democratische legitimiteit te bevorderen. Er is wel het risico van ‘politieke windowdressing’ (Claire). De politiek zegt vaak dat er meer moet worden gedaan aan burgerparticipatie, maar tegelijk heeft ze moeite om zaken echt los te laten. Politici hebben er moeite mee als het anders gaat dan ze hadden gehoopt. Ook is er het gevaar zat zij willen scoren met de ideeën van burgers (Julius).
Een van de respondenten benadrukt dat de rol van de wethouder terughoudend moet zijn, omdat anders het vertrouwen van de burger geschaad kan worden. “Een wethouder gaat niet vaak zelf in gesprek, de ambtelijke organisatie bereidt traject voor” (Claire). Het is namelijk belangrijk dat hij geen toezeggingen doet die hij niet waar kan maken. Daarom
moeten ambtenaren “goed met de wethouder aankaarten wat de speelruimte is en zijn rol” (Claire).
Het idee dat burgerparticipatie het draagvlak verbeterd is breed gedeeld. Dit is vooral belangrijk omdat het later tijd bespaart. Bewoners zijn tegenwoordig veel mondiger. Het is nuttig voor jezelf als je ze vroeg meeneemt, omdat je anders later vertraging oploopt (Birgitte).
In het algemeen is de verwachting dat burgerparticipatie de kwaliteit van beleid en uitvoering verhoogt ook aanwezig. Volgens een respondent was de gemeente vroeger bang dat bewoners alleen aan eigen belangen dachten en geen verstand hadden van wat er speelt in de gemeente, maar tegenwoordig is er veel meer vertrouwen in wat de burger te bieden heeft (Julius). “Denk nou niet in ‘lastige bewoners’, nee, het zijn gratis adviseurs” (Julius). Soms staan bewoners en de gemeente tegenover elkaar, bijvoorbeeld bij het kappen van bomen. Maar als je goed de beweegredenen uitlegt, dan kom je er samen uit (Birgitte). Als je duidelijk maakt dat de verantwoordelijkheid gedeeld is, snappen burgers dat ze niet altijd hun zin krijgen (Birgitte). Als je goede argumenten hebt zijn burgers ook volgens een andere respondent best bereid in te schikken (Julius). Weer een ander stelt: “laten we samen kijken hoe we samen naar oplossingen komen. En wat zit erachter wat jij wil, welk belang. Als je daar het gesprek over hebt ontstaat er wederzijds begrip en vertrouwen." (Claire).
Ook de kritische geluiden zijn nog te horen. “De mensen die het meest vooraan staan, het meest brutaal zijn, krijg je aan boord en de mensen die het meest bescheiden zijn en wel een mening hebben maar daar niet voor uitkomen, die krijg je niet” (Henk). Maar de meeste respondenten zijn voornamelijk positief over de toegevoegde waarde van burgers. Een van hen merkt op dat dat gevoel ook steeds meer aanslaat bij oudere collega’s (Julius). Hoewel er volgens hem nog een hele weg te gaan is, zeggen steeds meer collega’s die meer contact hebben met burgers: “mijn werk is veel leuker geworden. Ik heb veel meer bereikt want we krijgen heel veel informatie van die bewoners en we kunnen plannen toetsen.” Een van de andere respondenten onderschrijft dat: "Wij zouden ook veel meer de wijk in moeten, iedereen eigenlijk" (Claire). Of elke ambtenaar daar ook echt toe in staat is is een ander verhaal. Zo vraagt een van de respondenten zich af: “moeten bewoners betrekken, maar kan iedereen dat? Je hebt mensen die goed zijn in bepaalde dingen maar minder in het sociale. Ga je die dan scholen?” (Koen). En even later: “Collega’s krijgen al hartkloppingen als ze denken aan bewonerscontact en dat is ook niet gek. Het moet je ding zijn” (Koen).
6.4 Conclusie
In dit hoofdstuk is onderzocht hoe de nadruk op burgerparticipatie in de Omgevingswet tot uiting komt en hoe de betrokkenen daarover denken. Uit de interviews kwam naar voren dat burgerparticipatie niet in elke situatie nuttig is. Vooral bij thema’s die dicht bij de burger liggen loont het om burgers nauw te betrekken. Het is dus maar de vraag in hoeverre de verwachting die de Omgevingswet schept voor de bijdrage van de burger aan abstracte zaken als een omgevingsvisie realistisch zijn. Als je ervoor kiest burgers te betrekken, dan is het volgens de respondenten wel zaak om ze ook echt serieus te nemen, door hun input terug te laten komen in de resultaten. Zorgen dat een brede groep burgers betrokken raakt is erg lastig. Het vergt energie en inlevingsvermogen om verschillende groepen burgers te benaderen.
De respondenten zijn, ondanks deze praktische uitdagingen en ondanks het feit dat er geen sprake is van een eigen keuze, optimistisch over wat er van burgerparticipatie mag worden verwacht en vinden het ook steeds leuker om het contact op te zoeken. Ze vinden dat ze er als ambtenaar zijn voor de burgers, dus dan is het ook belangrijk om goed naar hen te luisteren.
Er zijn ook kritische geluiden over burgerparticipatie. Een veel gehoorde angst is dat burgers vooral denken aan de korte termijn en hun eigen belang. Maar die kritiek wordt door lang niet iedereen gedeeld, de meeste respondenten denken dat er best wat meer vertrouwen mag komen in de burger. Die omslag moet voor een groot deel komen uit de politiek, want ondanks veel mooie woorden over burgerparticipatie zijn politici vaak terughoudend om echt controle uit handen te geven. De politiek moet meer vertrouwen hebben in de burger, maar het is wel belangrijk om het proces aan de ambtenaar over te laten. Als de wethouder beloftes maakt die niet waar kunnen worden gemaakt, wordt het vertrouwen van de burger namelijk meer schade aangericht dan het goed doet.
7. Conclusie
Er wordt veel nagedacht over welke rol de overheid, en daarmee de ambtenaar, zou moeten vervullen in de samenleving. Enkele trends in het denken daarover zijn terug te zien in de Omgevingswet, die momenteel in voorbereiding is. In deze scriptie is onderzocht hoe gemeenteambtenaren de veranderingen die gepaard gaan met de terugtrekkende overheid, decentralisatie en burgerparticipatie ervaren, door in gesprek te gaan met enkele ambtenaren in de gemeente Veenendaal die momenteel al veel te maken hebben met de nieuwe wet.
De terugtrekking van de overheid is in de Omgevingswet zichtbaar in het terugdringen van de bureaucratie rondom zaken die te maken hebben met de fysieke leefomgeving, in het vergroten van de dienstverlening richting de burger en in het hechten van meer belang aan de tegenstrijdige belangen van verschillende partijen, waardoor de stempel van de ambtenaar op de te kiezen oplossingen minder groot wordt. Over deze terugtrekkende beweging van de overheid zijn de verwachtingen van de gesproken ambtenaren wisselend. Een meer digitale en meer integrale manier van werken zal de resultaten waarschijnlijk ten goede komen. Het zal nog flinke investeringen gaan kosten voordat de gehele ambtelijke organisatie zover is, maar de resultaten zijn het waarschijnlijk waard. Deregulering is een lastiger aspect. In theorie kan het zowel de werkdruk van ambtenaren verlagen als de bewegingsvrijheid van burgers vergroten. Maar een tussenoplossing waar Veenendaal voor lijkt te kiezen, waarbij de regels blijven maar de vergunningsaanvragen verdwijnen, is twijfelachtig. Hierdoor worden inkomsten van leges misgelopen, terwijl de taak van handhaving een stuk lastiger wordt, omdat niet langer bekend is waar de activiteiten die moeten worden gecontroleerd plaatsvinden. Ook het terugtrekken van de overheid waardoor burgers het vaker onderling eens moeten worden is dubieus. Is het de taak van de ambtenaar of de rechter om voor het algemeen belang op te komen?
De tweede trend waar de Omgevingswet op inspeelt is het overdragen van taken en bevoegdheden van de nationale overheid naar lokale overheden. Hier ligt het idee dat decentralisatie zorgt voor beter beleid en betere uitvoering aan ten grondslag. Deze trend vergroot de rol die lokale ambtenaren spelen. Over de praktische aspecten zijn de respondenten in het algemeen positief. De implementatie van de Omgevingswet is een flink karwei en is nog lang niet afgerond, maar verloopt redelijk voorspoedig. De ambtenaren verwachten dat zij de nieuwe taken aan kunnen en ervaren het proces van de overdracht als redelijk positief. Over of de richting van decentralisatie zelf verstandig is, bestaat echter twijfel. Ambtenaren onderschrijven dat er veel verschillen zijn tussen Veenendaal en andere
gemeenten, maar vinden toch vaak dat het voeren van een duidelijke eigen koers niet nodig of zelfs ongewenst is. Daarmee worden namelijk veel risico’s op de hals gehaald.
De laatste onderzochte trend waar de Omgevingswet op inspeelt is de groeiende belangstelling voor burgerparticipatie. De wet heeft als doel burgers meer te betrekken bij projecten in hun omgeving en om nieuwe initiatieven te stimuleren. Het ontstane beeld over deze ontwikkeling is redelijk positief. De burger verdient volgens de meeste respondenten het vertrouwen van het ambtelijke apparaat en de politiek om meer betrokken te worden bij zijn eigen leefomgeving. Het is echter de vraag of de burger hier gebruik van zal maken. Veel zaken staan volgens de respondenten al snel te ver af van de burger. Het zal nog een flinke uitdaging worden om de burger te activeren en te ontdekken wat werkt en wat niet.
De gemeenteambtenaar heeft niet gekozen voor de bovenstaande ontwikkelingen. De Omgevingswet komt, of ze daar op zitten te wachten of niet. Toch is het algemene beeld dat is ontstaan naar aanleiding van dit onderzoek redelijk positief. Ondanks het feit dat de meeste respondenten al lang in de ambtelijke wereld werken, wekken ze een moderne indruk. Dat de samenleving verandert, is volgens velen een gegeven, dus meegaan met de tijd is dan vanzelfsprekend. Maar een veranderende rol betekent niet dat de ambtenaar minder belangrijk wordt. Er komt een gevoel van zelfbewustzijn uit het onderzoek naar voren. De ambtenaren zien het belang van de eigen rol in de samenleving in. Zo is het de opvatting dat de gemeenteraad moet worden ondersteund om de omgevingswet tot een succes te maken. Het betrekken van de burger lijkt een goede toevoeging, zolang het blijft gaan over concrete onderwerpen. Zodra het ingewikkelder is staan de ambtenaren klaar om weer in te springen. En dat geldt voor meer zaken: een efficiëntere overheid is volgens de meeste respondenten gewenst, maar de ambtenaar moet ervoor waken dat het niet ten koste gaat van de burger. Terwijl de overheid zich op steeds meer fronten terugtrekt, blijft de ambtenaar een belangrijke positie vervullen in het web van de samenleving. Tussen politiek, rechter en burger moet de ambtenaar zijn werk blijven vervullen.
Dit onderzoek geeft daarmee een klein inkijkje in de manier waarop ambtenaren de grote veranderingen in hun rol ervaren. Dat het beeld dat is ontstaan vrij positief is, is echter niet allesbepalend. Het blijft belangrijk te benadrukken dat de ambtenaren vooral reageren op de ontwikkelingen die op hen afkomen. Toekomstig onderzoek zou kunnen ingaan op de vraag of ambtenaren zelf ook voor deze ontwikkelingen zouden kiezen, of eerder op andere manieren zouden reageren op de veranderingen in de samenleving. Daarnaast is het goed mogelijk dat de cultuur van de organisatie een grote stempel drukt op de manier waarop
onderzoeken te doen in gemeenten die sterk afwijken in bijvoorbeeld omvang of politieke kleur.
Er is in weinig reden om aan te nemen dat op korte termijn wordt afgeweken van de ingeslagen wegen op het gebied van het terugtrekken van de overheid, decentralisatie en burgerparticipatie. Het is dus goed mogelijk dat lokale ambtenaren nog meer grote veranderingen mee gaan maken in de komende jaren. Als er steeds meer druk op de schouders van lokale ambtenaren komt, blijft het belangrijk om hun ervaringen te bestuderen. Zij zijn het die de ideeën van boven moeten vertalen naar de praktijk. Dit onderzoek wekt de indruk dat de ambtenaar klaar is voor deze veranderingen. Nu moet blijken of dat in de praktijk ook zo zal uitpakken.
Literatuur
Arnstein, S.R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of
Planners 35(4), 216-224.
Bannik, D. & Verhoeven, I. (2016). De nieuwe Omgevingswet: participatie, ongelijkheid en conflict. Beleid en Maatschappij 2016 (43)3 - doi: 10.5553/BenM/138900692016043003008
Boogers, M., Schaap, L., Van Den Munckhof, E.D. & Karstens, N. (2008). Decentralisatie
als opgave. Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, 1993-2008.
Geraadpleegd van,
https://www.researchgate.net/publication/254795428_Decentralisatie_als_opgave
Bovens M.A.P., ’t Hart P, Van Twist, M.J.W. (2012). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie
en politiek. (8e editie). Kluwer Deventer.
Broek, Van Den A., Steenbekkers, A., Van Houwelingen, P. Putters,K. (2016) Eenvoudig beter? Burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel. Beleid en Maatschappij (43)3 - doi: 10.5553/BenM/138900692016043003011
Coolsma, J.C. & Van Montfort, A. (2014). De uitvoering van overheidsbeleid. In A. Hoogerwerf & M. Herweijer (Reds.), Overheidsbeleid. Een inleiding in de
beleidswetenschap (9e ed., pp. 117-136). Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Dreijerink, L., Kruize, H., & Van Kamp, I. (2008). Briefrapport 830950003/2008
Burgerparticipatie in beleidsvorming. Resultaten van een verkennende literatuurreview.
Gemeente Veenendaal (2017). Veenendaal richting 2040. Aantrekkelijk wonen en werken in
een innovatieve topregio. Geraadpleegd van,
https://veenendaal.raadsinformatie.nl/document/5778364/1/8_2_Strategische_Visie_Veenend aal_2040_-_versie_29_september_2017_-_raad
Gemeente Veenendaal (2018). Iedereen doet mee. Concept raadsprogramma gemeente
https://www.veenendaal.nl/fileadmin/files/Veenendaal/documenten/over-
veenendaal/180515_Definitief_concept_Raadsprogramma_2018-2022.pdf
Graaf, De L. (2007). Gedragen beleid. Een bestuurskundig onderzoek naar interactief beleid
en draagvlak in de stad Utrecht. Delft: Eburon.
Groenendijk, N.S. (2013).Voor- en nadelen van decentralisaties. RegelMaat 2013 (28)5, 273- 282.
Halperin, M.H. (1974). Bureaucratic politics & foreign policy. Washinhton: Brookings Institution.
Heijden, van der J, (2011). Productie door de burger. Democratischer dan
volksvertegenwoordiging. Delft: Eburon.
Herwijer, M. (2014). Beleidsbepaling. In A. Hoogerwerf & M. Herweijer (Reds.),
Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap (9e ed., pp 101-116). Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Instituut voor Publieke Waarden. (2013). Van 3 decentralisaties naar 3-dimensionaal. Een
pleidooi voor ruimte… Geraadpleegd van,
www.vng.nl/files/vng/publicaties/2013/20130618_van_3decentralisaties_naar_3dimensionaal -g32-decentralisaties.pdf
Kruiter, A. J. & Lammers, K. (2016). Omgevingswet – omgaan met de paradox beschermen en benutten. Beleid en Maatschappij 2016 (43) 3 - doi: 10.5553/BenM/138900692016043003010
Meer, Van Der T. (2016). De lokale democratie en het probleem van participatieve ongelijkheid. Mens & Maatschappij (91)4, 357-380. doi: 10.5117/MEM2016.4.MEER
Newman, J. & Tonkens, E. (2011). Introduction. In J. Newman & E. Tonkens Participation,
Noordegraaf, M. (2008), Management in het publieke domein. Issues, instituties en
instrumenten. Uitgeverij Coutinho, Bussum.
Oenen, van G. (2016). Omgevingswet, participatie en democratische vermoeidheid. Beleid en
Maatschappij 2016 (43) 3 - doi: 10.5553/BenM/138900692016043003009
Osborne, S.P., Radnor, Z. & Nasi, G. (2012) A New Theory for Public Service Management? Toward a (Public) Service-Dominant Approach. American Review of Public Administration
43(2) 135-158. DOI: 10.1177/0275074012466935
Pressman, J.L. & Wildavsky, A. (1984). Implementation. (3e editie). Berkeley: University of California Press.
Riem Vis, J., Haan., J. & Van Vloten, E. (2010). De raad en burgerparticipatie. Ieder in zijn
rol en in zijn kracht. Handvatten, theorie en praktijkvoorbeelden voor gemeenteraden en raadsleden Geraadpleegd van,
https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/de-raad-en-burgerparticipatie/
Robson, C. (2002). Real world research: a resource for social scientists and practitioner-
researchers. (2e editie). Oxford: Blackwell.
Saunders, M., Lewis, P., & Thornhill, A. (2009). Methoden en technieken van onderzoek (4e
ed.) Amsterdam: Pearson Education Benelux.
Schultz van Haegen, M. H. (2014, 16 juni). Regels over het beschermen en benutten van de
fysieke leefomgeving Omgevingswet) [Memorie van toelichting]. Geraadpleegd op 16 februari
2018 van,
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2014Z11191&did=2014D22454
Schultz van Haegen, M. H. (2017, juni). ONTWERP OMGEVINGSBESLUIT [Nota van
toelichting]. Geraadpleegd op 1 februari 2018, van
https://www.omgevingswetportaal.nl/documenten/besluiten/2017/06/29/concept-van- ontwerpbesluit-omgevingsbesluit-inclusief-nota-van-toelichting-juni-2017
Seawright, J. & Gerring, J. (2008). Case selection Techniques in case study research.
Political Research Quarterly, 61(2), 294-308.
Steen, T. (2012). Een andere overheid... een andere ambtenaar. Vlaams Tijdschrift voor
Overheidsmanagement, 16(1), 38-44.
Tonkens, E., & Duyvendak, J. W. (2013). Een hardhandige affectieve revolutie. In T. Kampen, I. Verhoeven, & L. Verplanke (Reds.), De affectieve burger (pp. 233-248). Amsterdam, Nederland: Uitgeverij Van Gennep.
Tonkens, E., Trappenburg, M., Hurenkamp M. & Schmidt, J. (2015). Montessori democratie.
Spanningen tussen burgerparticipatie en de lokale politiek. Amsterdam University Press.
Veer, Van De, J. (2014). Gemeenten en route van zorg naar participatie. Beleid en
Maatschappij. Doi: 10.5553/BenM/138900692014041004009
Vereniging van Gemeentesecretarissen (2018). Leren decentraliseren. Over de
Omgevingswet en de drie decentralisaties in het sociaal domein. Geraadpleegd van,
https://www.bmc.nl/leren-decentraliseren/
Verhoeven, I., Verplanke, L., & Kampen, T. (2013). Affectief burgerschap in de verzorgingsstaat. In T. Kampen, I. Verhoeven, & L. Verplanke (Reds.), De affectieve burger (pp. 11-24). Amsterdam, Nederland: Uitgeverij Van Gennep.
Verschuere, B. & Steen, T. (2018) Inleiding. In A. Meijer, M. Honingh, T. Steen, B. Verschuere & T. Brandsen (Reds.) Coproductie in de publieke sector (pp. 9-22). Den Haag: Boombestuurskunde.
Yanow, D. (2007). Interpretation in policy analysis: On me0thods and practice. Critical
Bijlage 1. Topiclijst
● Beleidsvorming vs beleidsuitvoering ● Politiek vs ambtenarij
● Top-down vs bottom-up ● Impact op manier van werken ● Terugtrekkende overheid ● Ambtelijke capaciteit
● Duidelijkheid van overgedragen taken ● Vrijheid voor lokale invulling
● Continuïteit van staand beleid vs grote veranderingen ● Gebruik modellen vs experimenteren
● Inrichting participatieprocessen ● Representativiteit van participatie