Voordelen van decentralisatie

In het eerste hoofdstuk werden drie belangrijke argumenten voor decentralisaties genoemd: het kunnen leveren van maatwerk, het vergroten van democratische legitimiteit en het beter in balans brengen van de verhoudingen tussen de verschillende lagen in de overheid. Het laatste punt is niet iets wat speelt bij de respondenten. De andere twee punten zullen we hier bespreken.

Net als bij veel andere decentralisaties, zijn er bij de invoering van de Omgevingswet grote verwachtingen omtrent maatwerk bij verschillende gemeenten. Hierdoor zou beleid beter afgestemd moeten zijn op lokale omstandigheden. Een van de respondenten geeft aan dat er juist bij het thema burgerparticipatie veel ruimte is om de cultuur en sfeer van de gemeente een plek te geven (Birgitte). Zoals we in het volgende hoofdstuk zullen zien, is er in Veenendaal al veel kennis en kunde aanwezig op het gebied van burgerparticipatie. Een ander stelt vragen bij de logica om alles lokaal te regelen. “Een dakkapel is een dakkapel, waarom zou je dat niet met alle gemeenten op dezelfde manier doen?” (Sophie). “Het is bij de gemeente gelegd. En daarmee zeg je eigenlijk: gemeente zoek het zelf maar uit,” vult ze later aan.

De meeste respondenten zijn daarnaast terughoudend in hun enthousiasme om als Veenendaal een duidelijke eigen koers te varen. “Soms is het handig om even af te wachten, hoe andere gemeenten dingen oppakken, waar je weer van kan leren” (Henk). Of "je moet niet teveel voorop lopen, dan krijg je last van de remmende voorsprong" (Fred). “We gaan niet ineens hele nieuwe dingen ontwikkelen, eerder dingen aanscherpen of loslaten. Binnen die context werken wij nu.” (Sjoerd). Een van de respondenten haalt het voorbeeld van Omgevingsloket Online aan (Henk). Bij de invoering hiervan liep Veenendaal voorop, wat leidde tot storingen.

Maar ook van regionale samenwerking is maar weinig sprake. De ambtenaar uit Rhenen geeft aan niet te weten of er ook op inhoudelijk vlak sprake is van samenwerking tussen beide gemeenten (Henk). Hij is in Veenendaal als wederdienst voor een eerdere uitruil, niet omdat de ontwikkelingen omtrent de Omgevingswet op elkaar worden afgestemd. Het aansluiten op het landelijke digitale portaal van de Omgevingswet is voor elke gemeente hetzelfde, maar verder zijn er ook digitaal veel verschillen per gemeente (Tomas). Zo speelt bijvoorbeeld het feit dat Veenendaal veel groter is dan andere nabije gemeenten een rol in de onderlinge verschillen (Tomas).

Het tweede veel genoemde voordeel van decentralisatie is het verhogen van democratische legitimiteit. Doordat de lokale politiek dicht bij de burger staat, zou dat de herkenbaarheid en toegankelijkheid moeten vergroten. Zoals in het eerste hoofdstuk naar voren kwam, kiezen veel gemeenten er echter voor om een decentralisatie als een puur administratieve uitvoering te beschouwen, waardoor die winst in democratische legitimiteit niet verzilverd wordt. Maar de respondenten zijn redelijk te spreken over de rol van de gemeenteraad in het proces. Het onlangs opgestelde Strategische Visie Veenendaal 2040 ‘is echt van de raad’ en door de dialooggroep met raadsleden blijft de Raad goed betrokken (Suzanne).

Een respondent waarschuwt zelfs voor het risico van een te grote politieke betrokkenheid (Anne). De Omgevingswet vereist het vaststellen van een omgevingsvisie. Het is de vraag hoe gedetailleerd dit zal worden gedaan. Vertrouwd de gemeenteraad het College voldoende om alleen de globale lijnen vast te leggen, of willen ze de visie volledig dichttimmeren? In het verleden is het vertrouwen van de raad geschonden door een wethouder, dus als dat vertrouwen niet is hersteld kan dat ertoe leiden dat de visie zeer gedetailleerd zal worden vastgelegd. Dit zal zorgen voor een grote druk op ambtenaren, omdat zij alle details moeten aanleveren (Anne).

Daarnaast stelt een andere respondent de vraag in hoeverre regionale verschillen logisch zijn (Anne). Over het verbieden van houtkachels wegens luchtverontreiniging zegt zij: “In gemeente Ede, een groot landelijk gebied, zijn ze geen probleem. Dat is toch raar, woon je niet Ede maar in Veenendaal, dan mag je geen houtkachel. Terwijl je inwoner bent van Nederland.” Dit sluit aan bij de in het eerste hoofdstuk genoemde kritiek dat lokale verschillen het gelijkheidsprincipe in de weg kunnen zitten.

5.4 Conclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht hoe ambtenaren de veranderende verhoudingen ervaren tussen de nationale overheid en de gemeente Veenendaal door de invoering van de Omgevingswet. Een eerste conclusie is dat de respondenten denken dat er genoeg bestuurskracht aanwezig is om de decentralisatie uit te voeren. Er is in het algemeen voldoende kennis en capaciteit, en waar dat ontbreekt kan het worden aangevuld met externe hulp. De extra taken die zij voortaan moeten uitvoeren zouden in dat opzicht naar verwachting niet tot problemen leiden.

Op het proces van de implementatie heeft de gemeente echter weinig invloed. De nationale overheid is verantwoordelijk voor de opgave, het tijdspad en de

informatievoorziening. De Omgevingswet zelf is nog niet helemaal helder. Het is een erg omvangrijke wet en bevat naast erg technische elementen ook zaken die nog niet door de nationale overheid zijn ingevuld. Dit schept onduidelijkheid en vertraging. Maar omdat er in het algemeen het gevoel heerst dat er nog voldoende tijd is, mede door het eerdere uitstel van de inwerkingtreding en de verwachting dat dit nog eens zou kunnen worden uitgesteld, is er het gevoel dat de gemeente op schema ligt. De informatievoorziening van de overheid is redelijk generiek, maar vooral de website Aan de slag met de Omgevingswet wordt erg gewaardeerd.

Deze twee punten tonen aan dat de grootste risico’s bij decentralisatie in deze casus lijken mee te vallen. Maar hoe zit het met de veel genoemde voordelen? Er is een tegenstelling in het idee dat decentralisatie zorgt voor betere lokale afstemming. Enerzijds stellen de respondenten dat het weinig zinvol is als gemeenten alles zelf regelen en dat je beter andere gemeenten kan volgen. Anderzijds wordt aangegeven dat gemeenten onderling te veel verschillen en dus weinig van elkaar kunnen leren. De toekomst zal moeten uitwijzen of de Omgevingswet uiteindelijk tot verschillende uitkomsten zal leiden, of dat grote operatie van decentralisatie uiteindelijk alsnog tot weinig maatwerk leidt.

Hetzelfde geldt voor het vergroten van de democratische legitimiteit door beleid dichterbij de burger te brengen. Dit geldt alleen als de lokale politiek zich ook echt betrokken is bij de implementatie van de Omgevingswet, en ook daarvoor is het te vroeg om er antwoord op te kunnen geven. Maar anders dan de literatuur suggereert, zijn enkele respondenten eerder bang voor teveel politieke betrokkenheid, wat leidt tot grote druk op het ambtelijke apparaat, dan te weinig.

Hoewel de gesproken ambtenaren dus een positieve indruk wekken over de haalbaarheid van de uit te voeren taken, zijn de ideeën over hoe nuttig het is om taken over te hevelen van de nationale overheid naar gemeenten wisselend.

6. Burgerparticipatie

Dit hoofdstuk gaat over de manier waarop ambtenaren kijken naar de nadruk op burgerparticipatie in de Omgevingswet. Eerst zal worden beschreven hoe gedacht wordt over twee praktische vragen: hoe richt je het proces van burgerparticipatie zo in dat het een toegevoegde waarde heeft en hoe zorg je voor representatieve participatie? Vervolgens kijken we of de in het eerste hoofdstuk genoemde voordelen van burgerparticipatie van toepassing zijn in deze casus.

6.1 Proces

Hoe zorg je ervoor dat burgerparticipatie een goede bijdrage kan leveren aan beleid? In het eerste hoofdstuk bleek dat een belangrijke randvoorwaarde voor succesvolle burgerparticipatie de inrichting van het proces is. Bij welke onderwerpen betrek je burgers en wat doe je met de uitkomsten?

Zoals een van de respondenten opmerkt, leent het ene onderwerp zich beter voor burgerparticipatie dan het andere (Claire). Wat vaak in de interviews naar voren kwam, is het idee dat vooral concrete onderwerpen die dichtbij de burger staan geschikt zijn. "Visievorming, de gemiddelde inwoner van Veenendaal zit daar helemaal niet op te wachten. Die wil het hebben over de hondenpoep en de parkeerplaatsen" (Fred). “Als het voor de deur ligt, dan leeft het” (Birgitte). Als de thema’s te abstract worden, is de kans groot dat burgers afhaken. “Wat mij wel zorgen baart is of de bewoner hier echt helemaal op zit te wachten” (Julius). Volgens hem willen burgers vaak wel meedenken over en soms ook meewerken aan kleine projecten, maar daar is bij grote projecten nog geen sprake van. Dit is een risico voor de Omgevingswet. Als het gaat om het betrekken van burgers bij projecten in hun buurt is dit waarschijnlijk geen groot probleem, maar als het gaat om de omgevingsvisie, het omgevingsplan of de programma’s, dan kan het moeilijk worden om burgers te geïnteresseerd te krijgen.

Ook de middelen van participatie verschillen per onderwerp. Enquêtes worden gezien als nuttig als een ontwerp vast ligt en als de groep betrokkenen te klein is voor het organiseren van een avond. Het liefst digitaal, anders per post (Birgitte). Bij een bestemmingsplan of het verlenen van een bouwvergunning wordt vaak een plan ter inzage verspreid en worden bewoners opgeroepen voor een informatieavond (Anne). Verder is er in

Veenendaal met wisselend succes geëxperimenteerd met dialoogavonden, klusdagen, wijkbudgetten en andere vormen van burgerparticipatie.

Een ander vraagstuk is wat er uiteindelijk gaat gebeuren met de uitkomsten. Zo is het volgens een van de respondenten belangrijk dat er “wat te halen is voor de burger of de bewoner. En ‘te halen’ wil niet zeggen ‘ik wordt er beter van’, maar dat ze het gevoel krijgen ‘ik doe er toe’, of ‘het doet er wat in mijn omgeving toe’” (Julius). Het idee dat de resultaten daadwerkelijk moeten worden worden gebruikt is breed gedragen onder de respondenten. Een van hen zegt dat van te voren duidelijk moet zijn aangeven wat je gaat doen met de opgehaalde informatie, omdat het anders te vrijblijvend blijft (Henk). Een ander stelt dat het "heel belangrijk is om wat je ophaalt ook terug te laten komen" (Fred).

De ladder van Arnstein is een handige graadmeter om te zien wat er met de uitkomsten gebeurd (Arnstein, 1969). Over de manier waarop het College burgerparticipatie ziet, zegt een van de respondenten: “als je die ladder erbij pakt, kom je niet verder dan trede drie, die van adviseren, en de rest is voor ons. Want wij zijn democratisch gekozen, het volk heeft ons al gekozen en heeft vertrouwen in dat wij het weten voor hen" (Claire). Maar de Omgevingswet heeft volgens haar het doel om veel meer ruimte te geven aan burgers. Processen moeten anders worden ingericht om die ruimte te bieden, maar de Omgevingswet kan hier een positieve rol in spelen.

6.2 Representativiteit

Een tweede randvoorwaarde voor goede burgerparticipatie is de representativiteit van de betrokken burgers. Zoals hierboven al naar voren kwam maken veel respondenten zich zorgen of burgers zich wel bezig willen houden met abstracte onderwerpen. Maar ook bij concrete thema’s is er het risico dat je maar een kleine groep burgers bereikt. Participatie is volgens een van de respondenten niet af te dwingen, maar moet van onderop komen. “Burgers moeten het afdwingen, niet wij” (Julius). Als overheid kan je dus niet zomaar bepalen dat een diverse groep burgers participeert.

Hoe pak je dat dan wel aan? Een tijd geleden is bij het opstellen van een structuurvisie geprobeerd burgers te betrekken. Daar kwam vrijwel niemand op af. Bij het opstellen van de strategische visie is gekozen voor een veel actievere houding. Ambtenaren gingen langs de deuren en de markt op, toen kwam er meer response (Fred). Een van de wijkmanagers onderstreept het belang van ‘leefstijlgericht communiceren’ (Julius). In een arbeiderswijk moet je bewoners volgens hem heel anders benaderen dan in een wijk waar hoogopgeleide

wonen. Daarnaast kunnen enkele individuen een grote stempel drukken op de wijk. Als actieve bewoners verhuizen of minder actief worden heeft dat vaak een grote impact op de rest (Birgitte).

Op dit moment is er bij de voorbereidingen voor het opstellen van de omgevingsvisie nog voor gekozen om een selecte groep experts te betrekken. Pas later worden ook burgers, instellingen en bedrijven betrokken, maar “hoe weten we nog niet precies” (Claire). Alleen deze beperkte groep brengt echter al uitdagingen met zich mee. Een van de respondenten benadrukt het belang om de energie erin te houden, want "we hebben deze mensen nog een tijdje nodig" (Claire). De Omgevingswet is niet het enige waar deze groep bij betrokken is, "we vragen ze al zoveel. Soms overvragen we ze" (Claire).