Sturing op het sectorakkoord VO. De wisselwerking tussen schoolbestuur en schoolleider

Sturing op het

Sectorakkoor

d VO

De wisselwerking tussen

schoolbestuur en schoolleider

Sjoerd Vrijburg

11-07-2019

Masterthesis Radboud Universiteit

Nijmegen Mevr. dr. M. Honingh

Stageorganisatie: VO-raad, Utrecht

Dhr. D. van Velzen MSc

Sturing op het Sectorakkoord VO

De wisselwerking tussen schoolbestuur en schoolleider

Masterthesis Bestuurskunde 2018-2019 Publiek Management

Radboud Universiteit Nijmegen

Sjoerd Vrijburg S1014237

Begeleider Radboud Universiteit Nijmegen Mevr. dr. M. Honingh In opdracht van: VO-raad, Utrecht Begeleider VO-raad Dhr. D. van Velzen, MSc 11-07-2019

Abstract

Het ontwikkelen van beleid gebeurt in het voortgezet onderwijs, net als in andere sectoren, meer en meer op basis van cocreatie. Dat wil zeggen dat er steeds minder sprake is van top down sturing, maar dat het beleid in samenspraak met meerdere lagen van de organisatie tot stand komt. Beleid en ambities worden niet alleen binnen de organisatie door cocreatie bepaald, maar dit gebeurt ook sectorbreed en met de overheid. Eén van de voorbeelden hiervan is het sluiten van een sectorakkoord. Bestuurders committeren zich hieraan en moeten door middel van sturing zorgen dat scholen uitvoering geven aan deze doelen en ambities. De centrale vraag luidt dan ook: op welke wijze geven bestuurders in het voortgezet onderwijs sturing aan de uitvoering van het sectorakkoord op de twee leerling-gerichte thema’s uit dit akkoord en is de sturing gerelateerd aan schaalgrootte? Aan de hand van theorieën van onder andere Waslander et al. (2017), Hooge (2017) en Foucault (1995) wordt door middel van de sturingstrilogie en de kenmerken die bij verschillende vormen van sturing horen, onderzocht hoe de praktische invulling van de sturing tussen bestuurder en schoolleiders plaatsvindt. Om antwoord te geven op de onderzoekvraag zijn interviews gehouden met 23 respondenten, verdeeld over zeven scholenorganisaties. Er is gekozen voor twee grote, twee middelgrote en drie kleine scholenorganisaties aan de hand van de indeling die de VO-raad voor deze grootten aanhoudt. De theorie omtrent de fasen denkbaarheid, uitvoerbaarheid en zichtbaarheid van het beleid vormt de basis voor het classificeren van de vorm van sturing die gehanteerd wordt bij scholenorganisaties. De drie vormen van sturing die in dit onderzoek centraal staan zijn: normaliseren, responsibiliseren en instrumenteren. Grofweg betekenen deze sturingsvormen respectievelijk: abstract sturen aan de hand van het telkens benoemen van die visie; het geven van verantwoordelijkheid aan de schoolleider, maar wel een vinger aan de pols blijven houden; en door de bestuurder directief (bij)sturen op het te voeren beleid door de schoolleider. Uit dit onderzoek blijkt dat vooral grote organisaties normaliseren en bestuurders veel vrijheid geven aan schoolleiders in de beleidsuitvoering. Om te zorgen dat de doelen uit het sectorakkoord behaald worden, moeten deze doelen opgenomen worden in de visie en het abstracte strategisch beleid. Middelgrote en kleine organisaties maken meer gebruik van responsibiliseren. Het strategisch beleid is hier meer concreet en er is meer interactie tussen bestuurder en schoolleider. Hoe kleiner de organisatie echter is, hoe groter de kans wordt dat bestuurders op sommige thema’s gaan instrumenteren en daarmee directief willen bijsturen op beleidsthema’s. Bij grote organisaties ligt het zwaartepunt van de verantwoording volgens schoolleiders op het onderlinge gesprek tussen bestuurder en schoolleider, terwijl bij middelgrote en kleine organisaties het merendeel van de schoolleiders aangeeft dat het zwaartepunt van de verantwoording op indicatorenmanagement ligt. Er is daarmee ook een verschillende rolopvatting (bestuurlijk tegenover tactisch uitvoerend) van schoolleiders door de autonomie die zij al dan niet krijgen toegedicht. De verschillende scholen nemen over het algemeen die thema’s over uit het sectorakkoord waar zij toch al mee bezig zijn of die dicht bij de identiteit van hun school liggen. De implementatie van het beleid op de scholen is daarmee divers. De ene school is immers meer veranderingsbereid dan de andere school. Uit het onderzoek is niet gebleken dat de wijze van sturing invloed heeft op de snelheid van de onderwijsontwikkeling en de aanpassing van de werkprocessen die hiermee gepaard gaat. Wel kan gesteld worden dat alle scholen in dit onderzoek in meer of mindere mate bezig zijn met de implementatie van de thema’s uit het sectorakkoord en de onderwijstransitie die hiermee gepaard gaat. Er zijn echter wel zorgen over de financiële borging van deze onderwijsontwikkelingen, omdat door de overheid niet tot nauwelijks op de ontwikkelingsthema’s uit het sectorakkoord gecontroleerd en beoordeeld wordt.

Inhoudsopgave

2.2 Sturing in het onderwijs, als onderdeel van de (semi-) publieke sector 10

Hoofdstuk 3: Theoretisch kader 13

3.1 Sturing 13

3.2 Sturingstheorie 14

3.3.1 Sturingstrilogie 17

3.3.2 Vormen van sturing 18

3.3.3 Schaalgrootte en hiërarchie 24 3.4 Conceptueel kader 25 Hoofdstuk 4: Methodologie 26 4.1 Type onderzoek 26 4.2 Casusbeschrijvingen 26 4.3 Betrouwbaarheid en validiteit 28 4.4 Operationalisatie 30 Hoofdstuk 5: Resultaten 35

5.1.1 Resultaten scholenorganisatie Groot 1 35

5.1.2 Resultaten scholenorganisatie Groot 2 40

5.2.1 Resultaten scholenorganisatie Middelgroot 1 45

5.2.2 Resultaten scholenorganisatie Middelgroot 2 49

5.3.1 Resultaten scholenorganisatie Klein 1 54

5.3.2 Resultaten scholenorganisatie Klein 2 59

5.3.3 Resultaten scholenorganisatie Klein 3 63

5.4 Samenvattende tabel 67 Hoofdstuk 6: Analyse 68 Hoofdstuk 7: Conclusie 74 Hoofdstuk 8: Discussie 76 Dankwoord 78 Literatuurlijst 79 Bijlagen 82

Bijlage 1: Topic- en vragenlijst interviews 82

Hoofdstuk 1: Inleiding

1.1

Aanleiding

Het ontwikkelen van beleid gebeurt in het voortgezet onderwijs, net als in andere sectoren, meer en meer op basis van cocreatie. Dat wil zeggen dat er steeds minder sprake is van top down sturing, maar dat het beleid in samenspraak met meerdere lagen van de organisatie tot stand komt. Beleid en ambities worden niet alleen binnen de organisatie door cocreatie bepaald, maar dit gebeurt ook sectorbreed en met de overheid. Eén van de voorbeelden hiervan is het sluiten van een sectorakkoord. Bij het sluiten van een sectorakkoord zijn de overheid, de VO-raad (sectorraad van het voortgezet onderwijs) en de schoolbesturen betrokken. In de praktijk betekent dit dat alle besturen die lid zijn van de VO-raad zich committeren aan een sectorakkoord. Binnen hun schoolorganisatie hebben de besturen vervolgens de taak om te zorgen dat er uitvoering gegeven wordt aan (delen van) dit sectorakkoord. Nu is het de vraag op welke wijze besturen dit doen of, met andere woorden, hoe de besturen hierop sturen. In deze thesis stellen we ons ten doel om inzicht te bieden in de vormen van sturing die schoolbestuurders hanteren om te voldoen aan het sectorakkoord en of schaalgrootte hieraan gerelateerd is aan de hand van wetenschappelijke theorieën. Met het beantwoorden van deze vraag krijgen we meer zicht op door de bestuurders gehanteerde vormen van sturing, verdiepen we de theorie en praktijkkennis wat betreft de factoren die leiden tot de sturingsvormen en bieden we zicht op enkele succesvolle voorbeelden.

Bestuurders zijn eindverantwoordelijk voor hetgeen op hun scholen gebeurt. Zij moeten hierover verantwoording afleggen en zorgen dat het gemaakte (onderwijs)beleid door middel van sturing vertaald wordt door de schoolleiders binnen de scholen zelf. Dit klinkt top down, maar natuurlijk zijn bestuurders niet de enigen die beleid maken. Ook schoolleiders maken beleid in interactie met docenten en in contact met bestuurders. De precieze manier waarop gestuurd wordt is afhankelijk van het paradigma dat binnen een organisatie de overhand heeft.

In de loop der jaren hebben verschillende sturingsparadigma’s in de (semi)publieke sector de boventoon gevoerd. Deze paradigma’s hebben logischerwijs invloed op de sturing binnen een sector (Bovens, ’t Hart en Van Twist, 2012). Waar er vroeger vooral top-down gestuurd werd met wetten en richtlijnen (Public Administration), ontstond later een tendens die zich meer richtte op het sturen op output door middel van onder andere prestatie-indicatoren. Dit zogenoemde New Public Management (NPM) probeerde binnen de publieke sector de sturing net zo in te richten als bedrijven doen, mede gericht op efficiëntie. Heden ten dage heerst er echter een nieuwe gedachte: New Public Governance (NPG). NPG richt zich kort gezegd vooral op onderlinge, wederzijdse relaties en het afsluiten van convenanten en contracten tussen actoren.

Basis van het sectorakkoord

Door de overheid wordt deze laatste vorm van sturing op dit moment als leidend en het meest effectief gezien. Zij sluit dan ook regelmatig convenanten af met verschillende beroepsgroepen in het maatschappelijk middenveld. Dit onderzoek gaat over het meest duidelijke voorbeeld hiervan in de sector voortgezet onderwijs: het sectorakkoord Voortgezet Onderwijs (VO). Dit akkoord is afgesloten tussen Minister Slob (voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media) en de VO-raad (VO-raad, 2018).

Om dit akkoord kracht bij te zetten is hier een financiering aan verbonden om de doelen te kunnen behalen. Bestuurders hebben zich aan dit akkoord gecommitteerd en hebben de taak om te zorgen dat zij door middel van interne sturing uitvoering geven aan de geformuleerde ambities. Er zijn verschillende sturingsmethoden die bestuurders kunnen hanteren om te zorgen dat het beleid door de schoolleiders geïmplementeerd kan worden. Vanuit theoretisch oogpunt valt te verwachten dat bestuurders een combinatie gebruiken van drie verschillende vormen van sturing, waarbij de gekozen manier afhankelijk is van de te realiseren ambitie. Hierbij is echter wel nog de vraag of de routines die scholen en schoolleiders er op hun beurt op na houden ook daadwerkelijk aangepast worden. Omdat er in het voortgezet onderwijs grote variatie bestaat tussen scholen op het gebied van grootte, onderwijsfilosofie, bestuur en bijvoorbeeld problematiek en vraagstukken, is het maar zeer de vraag in hoeverre de bestaande theorie houvast biedt. Zo kunnen deze contextvariabelen, organisatievariabelen (o.a. in welke mate een schoolleider invloed heeft om het beleid zelf, bottom up of middels cocreatie, vorm te geven) en zelfs de achtergrond van een bestuurder ervoor zorgen dat de praktijk anders wordt vormgegeven dan de theorie voorspelt. De vraag is dan ook op welke manier schoolbestuurders deze interne sturing vormgeven, hoeveel ruimte ze laten voor input uit de rest van de organisatie en of schaalgrootte hieraan te relateren is. Het doel van deze thesis is dan ook om inzicht te bieden in de wijze waarop bestuurders binnen hun organisatie sturen op bepaalde onderdelen uit het sectorakkoord en welke uitwerking dit heeft. De manier waarop bestuurders sturen op thema’s in het sectorakkoord wordt hiervoor verkend, opdat er een conclusie kan worden getrokken over de manier waarop deze vormen van sturing te toetsen zijn aan de hand van de theorie volgens het concept van interne sturing volgens Hooge (2017) en Foucault (1988). De sturing van de bestuurder wordt ook bij schoolleiders getoetst, om te zien of de routines door dit leiderschap daadwerkelijk worden aangepast. Ook de voor- en nadelen uit de theorie die bij deze vormen van sturing horen, worden vergeleken met de praktijk. Op deze manier wordt inzicht geboden in de wijze waarop de wetenschap en de praktijk elkaar aanvullen of tegenspreken op het gebied van de factoren die leiden tot het gebruik van bepaalde sturingstypen. De empirische uitkomsten van de sturingswijzen worden in kaart gebracht en uitgelegd teneinde eventuele good practices te delen met relevante actoren. Uit deze doelstelling vloeit de volgende vraagstelling voort.

1.2

Vraagstelling

De hoofdvraag die hier uit volgt is de volgende: Op welke wijze geven bestuurders in het voortgezet onderwijs sturing aan de uitvoering van het sectorakkoord op de twee leerling-gerichte thema’s uit dit akkoord en is de sturing gerelateerd aan schaalgrootte?

Om antwoord te geven op deze vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:

- Welke vormen van sturing kennen we uit de theorie voor organisaties in de (semi-)publieke sector?

- Welke uit de theorie afkomstige factoren bepalen de keuze voor een sturingsmethode in de semi-publieke sector?

- Welke vormen van sturing passen bestuurders van scholenorganisaties toe om het sectorakkoord uit te voeren?

1.3.1 Wetenschappelijke relevantie

In het sectorakkoord VO worden binnen zeven ambities verschillende doelen gesteld om de koers uit te zetten van het voortgezet onderwijs. Schoolbesturen hebben zich aan deze doelen gecommitteerd en dit leidt al sinds 2014 tot goede resultaten (VO-raad, 2018). Het succes van deze afspraken valt of staat met de manier waarop dagelijks op schoolniveau gehandeld wordt. “Professionele schoolorganisaties met goed strategisch personeelsbeleid zijn een onmisbare voorwaarde voor het realiseren van de ambities in het sectorakkoord” (VO-raad, 2018). Onderwijsontwikkeling en personeelsontwikkeling zijn namelijk zeer met elkaar verbonden (Knies & Leisink, 2017). Om de doelen uit het sectorakkoord te bereiken is het van belang dat er een goede wisselwerking is tussen de schoolbestuurder en de schoolleider, waarbij door de interactie tussen beide deze doelen behaald kunnen worden. Binnen onderwijsinstellingen worden routines bewust beïnvloed door sturing. Als deze routines namelijk niet veranderen dan blijft de huidige praktijk bestaan en werkt de sturing niet naar behoren (Waslander, Hooge & Theisens, 2017). Hoe op bepaalde onderwerpen wordt gestuurd, is op elke school anders. Toch kan in grote lijnen een trend gevonden worden in de manier waarop schoolbesturen gestelde ambities verwezenlijken (Waslander et al., 2017). Foucault (1988) en Hooge (2017) beschrijven namelijk drie verschillende manieren van sturing met de daarbij behorende kenmerken. Hieruit volgen de te verwachten vormen van sturing binnen organisaties. Deze sturingsvormen zijn nog louter theoretisch (Hooge, 2017). Het belang van dit onderzoek is dan ook om de theorie empirisch toe te passen en zo te onderzoeken of de kaders van de sturingsvormen zo rigide zijn als beschreven, of er in de praktijk verschillen zijn in de manier waarop bestuurders sturen en of dit aan de hand van de theorie getoetst kan worden. Of deze vormen van sturing, anders dan de te verwachten vorm van sturing vanuit de theorie, leiden tot het aanpassen van routines moet worden meegenomen in het onderzoek, omdat de wetenschap dit vraagt: “Hoewel veel wordt geschreven over sturing in netwerken, is nog nauwelijks empirisch onderzocht of en hoe dat werkt” (Hooge, 2017). Zo zouden contextvariabelen ervoor kunnen zorgen dat bestuurders een andere vorm van leiderschap gebruiken voor bepaalde thema’s, zoals de thema’s uit het sectorakkoord. Zo kan ook blijken of er in meer of mindere mate overlap is tussen de sturingsvormen en de kenmerken hiervan in de praktijk. De wetenschap geeft duidelijke kaders, waarbij op papier een duidelijke manier van sturing wordt verwacht, maar het gedrag van bestuurders en schoolleiders door contextvariabelen anders kan zijn. Deze sturing vindt in de volgende context plaats: volgens het sturingsparadigma van New Public Governance maakt de bestuurder een sectorbrede afspraak omdat hij lid is van de vereniging VO-raad. Dit is een vorm van horizontalisering, maar de afspraak is bindend. De bestuurder moet om deze reden de implicaties van deze afspraak (het stellen van bepaalde doelen voor de eigen organisatie) plooien binnen zijn eigen organisatie bij de verschillende scholen. De vraag is wat er vervolgens binnen deze scholen gebeurt en of de sturing gerelateerd is aan schaalgrootte. We weten nog weinig over sturing en besluitvorming binnen de bestuurlijke gemeenschap in het voortgezet onderwijs, zo blijkt ook uit hetgeen Hooge (2017) aangeeft over de nog louter theoretische kennis over de sturingsvormen. Zij beschrijft zoals gezegd in haar onderzoek drie manieren van sturing die, gebaseerd op Foucault (1988) en Burchell et al. (1991), elk bepaalde kenmerken met zich meebrengen. Er zijn bepaalde factoren die bepalen op welke manier scholenorganisaties hun doelen willen bereiken. In dit onderzoek zal behalve theoretisch nu ook empirisch geanalyseerd worden op welke wijze bestuurders in de praktijk sturing geven aan de uitvoering van enkele thema’s uit het sectorakkoord, teneinde de wetenschap de empirische uitwerking te geven van de sturingsvormen waaraan in de literatuur behoefte is.

1.3.2 Maatschappelijke relevantie

Het is om drie reden belangrijk zicht te hebben op de manier waarop scholen sturing geven aan de uitvoering van de ambities uit het sectorakkoord: de stelselverantwoordelijkheid van de politiek met de bekostiging middels de prestatiebox als sturingsmiddel, de verwachte asymmetrie in het uitvoeren van ambities uit het akkoord tussen verschillende scholen en de onderwijstransitie die gaande is met de vraag naar cocreatie op scholen om deze ontwikkeling in of voort te zetten.

Het voortgezet onderwijs krijgt geld van de overheid via lumpsumfinanciering. Zo krijgen scholen een bepaalde hoeveelheid geld waarvan zij al hun personeel en materieel moeten bekostigen. De overheid is stelselverantwoordelijke en positioneert de organisaties in en rond het onderwijs, maar heeft hierdoor zelf geen invloed op het beleid dat op scholen gevoerd wordt. De overheid zorgt facilitair dat het onderwijs draait en het stelsel haar werk kan doen en toetst dit aan de achterkant door middel van het afnemen van centrale examens. Ondanks deze stelselverantwoordelijkheid wil de overheid toch sturen op scholen. Om dit te bewerkstelligen is volgens enkele principes van het NPG een sectorakkoord opgesteld door de overheid en de VO-raad waaraan een financiering gekoppeld is om aan zeven prioritaire thema’s te werken. Bestuurders van scholen hebben hier tijdens de ALV van de VO-raad mee ingestemd, waarna het akkoord definitief werd. Om deze financiering te bekostigen is een bepaalde hoeveelheid geld uit de originele lumpsumfinanciering gehaald en is deze omgezet in een prestatiebox die scholen krijgen om uitvoering te geven aan het sectorakkoord van het voortgezet onderwijs. In deze prestatiebox zit 350 miljoen euro. Dit bedrag wordt echter samen met de normale lumpsumfinanciering overgemaakt naar scholen, met de aanvullende eis dat over de prestatiebox apart en specifiek in het jaarverslag aangegeven wordt hoe het geld is besteed. Dit geld moet namelijk gaan naar de verwezenlijking van de ambities die in het akkoord zijn vastgesteld. Toch geven sommige scholen niet tot nauwelijks uitvoering aan het sectorakkoord, maar mogen het geld wel houden.

Het is van belang dat bestuurders van scholen op een gedegen wijze sturen op uitvoering van het akkoord, aangezien zij zich aan dit akkoord gecommitteerd hebben en zij er financiering voor ontvangen. Dit onderzoek kan handvatten bieden aan bestuurders en schoolleiders door good

practices als het gaat over sturing op scholenorganisaties van verschillende grootten en op

verschillende plaatsen. Daarnaast biedt dit onderzoek informatie over de werking van het sectorakkoord en eventuele schaduwkanten hiervan volgens de geraadpleegde respondenten.

De bestuurder is eindverantwoordelijk voor een school of scholengemeenschap, terwijl de schoolleider de praktische invulling moet geven aan het strategisch beleid. De bestuurder moet meer dan ooit de controle bewaren, omdat tegenwoordig zelfs de onderwijsinspectie bestuursgericht onderzoek verricht. De taak van een school wordt daarbij breder. Het onderwijs is in transitie en scholen houden zich naast de klassieke kennisoverdracht steeds meer bezig met talent- en persoonsontwikkeling, maatwerk en burgerschap. Naast de basiskwaliteit die een school moet hebben, wordt daarom gelet op de ambities die scholengemeenschappen hieromtrent hebben en wat de leerling daar door de praktische invulling van een school van merkt. Naast schoolspecifieke doelen, zijn deze ambities benoemd in zeven prioritaire thema’s in het sectorakkoord VO (VO-raad, 2018). De bestuurder moet garant kunnen staan voor de kwaliteit van het onderwijs en het bereiken van de gestelde doelen, waarvoor hij financiering krijgt. Sommige interventies ter bereiking van de ambities zullen op het niveau van de schoolleider moeten worden geïnitieerd, terwijl andere

interventies enkel bij bestuurders gelegd kunnen worden. Er is niet meer louter sprake van top down sturing door de bestuurder, maar beleid met invloeden uit het NPG ontstaat steeds meer uit cocreatie. Om te komen tot een gedegen geheel van sturing en bereiking van de doelen die gesteld zijn in het sectorakkoord, moet de wisselwerking tussen schoolbestuurders en schoolleiders gestroomlijnd zijn, opdat routines waar nodig worden aangepast ter bereiking van het doel. Ook kan het zijn dat het sectorakkoord door sommige scholen niet tot nauwelijks geïmplementeerd wordt door het gat tussen de doelen uit het akkoord en hun schoolspecifieke context, strategisch beleid en uitdagingen. Scholen zouden hierdoor mogelijk niet achter het akkoord kunnen staan. Verschillende scholenorganisaties zouden verschillend aangestuurd moeten worden. Door middel van onderzoek naar verschillende scholenorganisaties wordt in dit onderzoek in kaart gebracht hoe en waarom deze sturing plaatsvindt.

1.4

Leeswijzer

Dit onderzoek is opgebouwd in negen hoofdstukken. In het volgende hoofdstuk wordt het beleidskader beschreven. In hoofdstuk drie komt vervolgens het theoretisch kader van dit onderzoek aan de orde waar het gaat over vormen van sturing en de kenmerken hiervan. Vervolgens wordt de methodologie beschreven aan de hand waarvan de resultaten en analyse van de interviews met bestuurders en schoolleiders worden uitgewerkt. Bij de resultaten gebeurt dit per casus. Bij de analyse worden alle cases onderling vergeleken in combinatie met de aspecten van de theorie en in de conclusie zal kort beschreven worden welke sturingsvormen om welke redenen van toepassing zijn op de verschillende cases. Het onderzoek wordt afgesloten met aanbevelingen voor de sector en een discussie over het sectorakkoord.

Hoofdstuk 2: Beleidskader

2.1

Sectorakkoord

Het huidige Sectorakkoord VO (kortweg: sectorakkoord) is de geactualiseerde versie van het akkoord dat in 2014 is gesloten tussen de VO-raad en het kabinet. De ambities die hierin gesteld zijn moesten een beweging op gang brengen in het voortgezet onderwijs (VO-raad, 2018). Dit startte in 2014 met een focus op talentontwikkeling en eigentijds onderwijs. Ook maatwerk en gebruik van ICT staat sindsdien hoog op de agenda.Continuïteit van de onderwijsagenda is voor het voortgezet onderwijs van groot belang. Dit is dan ook de reden dat het akkoord in 2018 geactualiseerd is, waarbij met de kennis van nu op sommige thema’s meer nadruk wordt gelegd en bij andere thema’s de focus wordt verlegd. De prestatiebox die hierbij hoort, de financiering voor scholen om zich te richten op de ambities die in het sectorakkoord worden gesteld, loopt in elk geval tot en met 2020 (VO-raad, 2018). Die prestatiebox draagt er zorg voor dat bestuurders bezig zijn met het realiseren van de ambities. Zij verantwoorden zich over het gebruik van de ter beschikking gestelde geldelijke middelen.

Concreet worden in het sectorakkoord zeven ambities geformuleerd waarbinnen één of meer doelstellingen worden genoemd. Deze doelstellingen worden aan de hand van indicatoren meetbaar gemaakt. De zeven ambities zijn de volgende (VO-raad, 2018):

1. Uitdagend onderwijs voor elke leerling 2. Eigentijdse voorzieningen

3. Brede vorming voor alle leerlingen 4. Partnerschap in de regio

5. Scholen als lerende organisaties

6. Toekomstbestendigheid organiseren: koppeling van onderwijs- en personeelsontwikkeling 7. Nieuwe verhoudingen in verantwoording en toezicht

Scholen dienen aan één of meerdere van deze doelen te werken. Zij krijgen hiervoor een bepaald bedrag per leerling uit de prestatiebox. Over de voortgang op de doelstellingen en het gebruik van de middelen uit de prestatiebox moeten de schoolbesturen verantwoording afleggen in het jaarverslag. Op veel doelstellingen is een ontwikkeling te zien. Begin 2019 ontvangt de Tweede Kamer een voortgangsrapportage over het akkoord en in 2020 vindt een eindmeting plaats. Deze meting is deels kwantitatief en deels kwalitatief van aard (VO-raad, 2018). In dit onderzoek wordt gekeken naar de sturing op ambitie één en ambitie drie. Dat wil zeggen: uitdagend onderwijs voor elke leerling en brede vorming voor alle leerlingen. Dit zijn namelijk de ambities die invloed hebben op het primaire proces van het onderwijs en iedere school is hier in meer of mindere mate mee bezig.

2.2

Sturing in het onderwijs, als onderdeel van de (semi-) publieke sector

Om meer duidelijkheid te genereren over de sturing (als gerichte beïnvloeding om te zorgen dat iemand op een bepaalde manier handelt of komt tot inzichten, in samenwerking met de sturende actor, om de doelen te bereiken) op middelbare scholen, is het van belang om allereerst zicht te krijgen op theorievorming over sturing die van toepassing is op het onderwijs of in meer algemene zin op de publieke en semipublieke sector.

Vanuit de sturingsparadigma’s van Public Administration en New Public Management (Bovens, ’t Hart en Van Twist, 2012) ontstaat in de afgelopen decennia de gewaarwording dat de overheid geen centraal besturingsorgaan van de samenleving is (Bovens et al., 2012). Het is onmogelijk dat alle delen van een overheid dezelfde visie en dezelfde set van belangen en prioriteiten delen. Dit zie je ook terug in het onderwijs, aangezien iedere school eigen uitdagingen heeft en op een eigen manier het beleid moet vormgeven. Een universele vorm van leiding en beleidsvormingsprocessen op alle scholen is niet te verwezenlijken omdat er net als bij de centrale overheid te veel verschillende organen en behoeften zijn. De overheid en het onderwijs opereren beide in complexe netwerken, zoals ook naar voren komt in het kader op de volgende bladzijde. Om deze reden wordt teruggevallen op een sturingsparadigma waarvan de uitwerking niet alleen is terug te zien in het convenant dat tussen de VO sector en de overheid is gemaakt, maar ook in de samenwerking tussen bestuurder en schoolleider waar samenwerking en eigenaarschap centraal zijn komen te staan.

Dit sturingsparadigma dat rekening houdt met complexe netwerken wordt New Public Governance, ofwel netwerkmanagement genoemd. Zowel in de publieke sector als het onderwijs komt dit neer op overleggen en onderhandelen met diverse publieke en private organisaties en belangengroepen (Bovens et al., 2012; Pollitt & Bouckaert, 2011). In deze besprekingen is niet altijd dezelfde persoon de baas of bovenliggende partij, maar wordt met nadruk gekeken naar wederzijdse afhankelijkheid voor het bereiken van doelen en ambities (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2011). Koppenjan (2012) vertelt dat het werken met hiërarchische contracten niet meer werkt en er gekeken moet worden naar “relational contracting”. Er mag geen sprake zijn van vrijblijvende interactie, zo zegt hij, maar kwaliteit moet gewaarborgd blijven. Wederzijdse afspraken in de vorm van akkoorden en convenanten passen bij deze beleidstheorie. In het voortgezet onderwijs komt dit tot uiting in het gesloten sectorakkoord tussen het kabinet en de VO-raad, dat zodoende ook is vastgesteld door de schoolbesturen, aangezien de VO-raad de vereniging van besturen in het voortgezet onderwijs is. Het complexe netwerk van het voortgezet onderwijs

Het voortgezet onderwijs kent vele actoren die invloed hebben op scholen. In basale bewoordingen komt dit netwerk neer op het volgende, beginnend bij de politiek: het parlement heeft de wetgevende macht en heeft zodoende invloed op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). OCW stuurt op haar beurt de VO-raad en schoolbesturen. De VO-raad en het ministerie hebben ook een wederzijdse relatie: zij stellen samen o.a. het sectorakkoord samen om te zorgen voor een sectorbrede toekomstvisie. Hiernaast staat de Onderwijsinspectie, die de grondwettelijke taak heeft om te controleren op de kwaliteit van het onderwijs. Zij komen hiervoor langs op scholen en gebruiken daarnaast de data die OCW via haar uitvoeringsorganisatie DUO heeft verzameld. DUO maakt ook namens het ministerie de lumpsumfinanciering over aan de scholen. Andere belangrijke betrokkenen in het geheel zijn de vakbonden. Zij vormen samen met de VO-raad de CAO partners en bepalen de arbeidsvoorwaarden en de manier waarop het geld voor personele honorering verdeeld wordt. In dit geheel blijven veel actoren onbesproken. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn de leraren, medezeggenschapsraden, leerlingen, ouders en instanties voor lerarenopleidingen. Ook de

Onderwijsraad (een adviesorgaan voor de politiek en het ministerie) speelt in het geheel nog een rol. Verder bestaan er nog verschillende door het ministerie opgerichte stichtingen die zich bezighouden met één of meerdere specifieke ambities. Ook zij proberen te sturen op scholen om deze door de politiek ingegeven ambities te verwezenlijken.

Bestuurders hebben als zodanig het stemrecht binnen de vereniging. De wederzijdse afhankelijkheid blijkt ook uit de sturingsrelatie tussen bestuurder en schoolleider bij het maken van beleid.

Hoofdstuk 3: Theoretisch Kader

Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoe bestuurders sturing geven aan de uitvoering van de ambities die zijn genoemd in het sectorakkoord is het noodzakelijk inzicht te hebben in de achtergrond van het sectorakkoord, de theorieën die inzicht geven in de wijze waarop sturing binnen complexe organisaties, zoals VO scholenorganisaties, plaatsvindt en of schaalgrootte hieraan gerelateerd is.

3.1

Sturing

Een eenvoudige definitie van sturing is: een gerichte beïnvloeding om te zorgen dat iemand handelt zoals het moet of, in dit geval, zoals een bestuurder het wil hebben (Woorden.org, 2019). Dit dekt echter niet de gehele lading. Linker (2006) definieert sturing in de publieke sector als volgt: het gaat om het sturen van organisaties om bepaalde doelen te realiseren. Hiervoor moeten eerst de juiste doelen gesteld zijn, waarbij sturing het mogelijk maakt aan de hand van interne of externe omstandigheden, voortschrijdend inzicht of risico’s de doelen bij te stellen en te zorgen dat de organisatie deze doelen gaat realiseren. Dit hoeft niet enkel top down te zijn, maar kan in gemeenschappelijkheid tot stand komen. “Sturing kan alleen effectief zijn als men weet wanneer doelen bereikt zijn (…), een idee heeft hoe deze doelen worden bereikt (…), kan volgen of de doelen gerealiseerd worden (…) en kan ingrijpen wanneer dit niet het geval is” (Linker, 2006, p. 1). Sturing kan plaatsvinden in een bestaande sturingsrelatie en ontstaat in interactie tussen personen wanneer sprake is van een reactie van de gestuurde actor op het handelen van de sturende actor. Deze reactie hoeft niet direct de beoogde handeling te zijn, maar kan bijvoorbeeld ook een terugkoppeling zijn van een eigen denkwijze om zo te komen tot de implementatie van, in dit geval, bepaald beleid. De manier waarop actor A handelt heeft invloed op actor B, maar die respectievelijke actie en reactie kunnen zeer verschillend zijn. Er is een hiërarchische verhouding tussen bestuurder en schoolleider en in die verhouding heeft de bestuurder de taak om ambities waaraan hij zich heeft gecommitteerd middels het sectorakkoord onder de aandacht te brengen van de schoolleider, om hier al dan niet in gezamenlijkheid beleid op te vormen. Hierdoor zouden de ambities behaald worden binnen de context van de scholenorganisatie en de scholen. De eindverantwoordelijke bestuurder kan aan de hand van deze doelen en ambities controleren of de gemaakte afspraken worden nagekomen en indien dit niet het geval is kan de bestuurder op dit (vaak gezamenlijk tot stand gekomen) beleid bijsturen waar hij dit nodig acht om te komen tot doelbereiking.

De beschrijving van de sturingsrelatie die het meest van toepassing is op dit onderzoek is de beschrijving van deliberatieve governance (Hajer, Van Tatenhove en Laurent, 2004). Dit gaat namelijk over de praktische invulling van sturing zoals hierboven beschreven, waarbij er waarde wordt gehecht aan de deliberatieve processen, te weten: transparantie, openheid, argumentatie en wederkerigheid (Hajer en Laws, 2003). De veronderstelling is dat beleid in samenspraak tussen bestuurder en schoolleider tot stand komt, waardoor deze beschrijving van toepassing is op de sturingsrelatie die hier onderzocht wordt. Om een theoretisch antwoord te kunnen geven op de vraag naar sturing van bestuurders is het relevant om zicht te hebben op de aard van de sturing en de verschillende fasen die hierbij horen (ook wel de sturingstrilogie).

Sturing kent in algemene termen verschillende uitwerkingen en doelen. Dergelijke structuren kunnen onder andere top-down, bottom-up en door middel van het gebruik van netwerken vorm krijgen. Dit

onderzoek gaat uit van sturing als vorm van doelverwezenlijking, waarbij een schoolbestuurder een bepaalde manier van handelen gebruikt om op een specifiek thema het beoogde resultaat te bereiken. Wanneer immers een huidige praktijk afwijkt van een nieuwe of beoogde praktijk, dan moet het systeem bijgestuurd worden opdat de uitkomsten gaan voldoen aan de gestelde doelen. De manier waarop een schoolbestuurder acteert op dit gebied is de sturing waarnaar onderzoek wordt gedaan. Zo kunnen deze doelen voor het beoogde resultaat van de bestuurder worden overgenomen, maar kan het beleid ook in samenspraak tussen bestuurder en schoolleider (en andere relevante actoren als docenten) worden aangepast om het beter toepasbaar te maken op een bepaalde school. Dit geldt ook voor de doelen uit het sectorakkoord. Schoolbesturen hebben zich gecommitteerd aan bepaalde doelen en ambities die gesteld zijn in het sectorakkoord VO. Dit akkoord vertegenwoordigt de maatschappelijke ontwikkelingen die het voortgezet onderwijs wil volgen, waarbij ambities door middel van indicatoren meetbaar zijn gemaakt. Om te komen tot realisatie van deze doelen zouden schoolbesturen de schoolleiders moeten motiveren om te voldoen aan de afspraken. Dit is een top-down vorm van sturen. In de praktijk hebben schoolleiders eigen ideeën en geven zij op hun eigen manier leiding aan hun school. Dit doen zij mede aan de hand van beleid wat zij vaak zelf of samen met de medewerkers gemaakt hebben. Dit beleid zou kunnen afwijken van een specifieke ontwikkeling die een schoolbestuur voorstaat. Dit leidt ertoe dat door hen een bepaalde manier van sturing gekozen moet worden die het best bij de organisatie past om te zorgen dat het gewenste doel bereikt wordt. Deze sturing hoeft niet enkel top down te zijn (van bestuurder naar schoolleider), maar het nieuwe beleid kan ook door cocreatie tot stand komen. Hierbij is onderlinge samenwerking van belang.

Er zijn verschillende theorieën aan de hand waarvan de manier waarop een bestuur kan sturen getoetst kunnen worden. Belangrijk is hierin op te merken dat de doelbereiking niet enkel terug te voeren is op de kenmerken uit deze theorieën die leiden tot een bepaalde manier van sturing (zoals de governmentality theorie van Foucault). Ook de achtergrond en kenmerken van een bestuurder zijn van groot belang (Garretsen & Stoker, 2018): “Effectief leiderschap is daarmee in belangrijke mate context-specifiek” (Garretsen & Stoker, 2018, p.11). Hierbij valt te denken aan de carrièreachtergronden of de rol van de bestuurder binnen de organisatie (bestuurder of directeur-bestuurder). De manier waarop een schoolbestuurder leiding geeft aan een organisatie hoeft niet altijd overeen te komen met de logica van de theorie. Ook contextvariabelen en organisatiekenmerken spelen hierbij een rol. Hierbij kan gedacht worden aan de grootte van een instelling. Ook de financiële opgave die een school heeft speelt mee, evenals de omgeving waarin de school gevestigd is. Kortom: er zijn veel variabelen waarmee rekening gehouden moet worden, omdat ook deze variabelen invloed kunnen hebben op de wijze van sturing die een schoolbestuurder hanteert om bepaalde ambities uit het sectorakkoord te bereiken.

3.2

Sturingstheorie

Het voortgezet onderwijs bestaat uit een complex geheel van actoren, zoals ook te lezen valt in het ingezette kader in hoofdstuk 2. Bestuurders en schoolleiders spelen in dit geheel een grote rol. Na vaststelling van de te realiseren doelstellingen door deze actoren moet er gewerkt worden aan de realisatie binnen scholen. Hier komt de definitie van sturing van Linker (2006) weer van pas. Het gaat zoals gezegd namelijk om een gerichte beïnvloeding van (mensen in) organisaties om bepaalde doelen te bereiken, rekening houdend met factoren waardoor bijgestuurd kan of moet worden. Deze

sturing vindt plaats als interactie tussen bestuurder en schoolleider, waarbij de beleidsbepaling zowel top down als bottom up tot stand kan komen. De vraag is hoe je als bestuurder in een complexe organisatie kunt sturen om het akkoord na te leven, aangezien ook de schoolleider een bepaalde agenda heeft voor zijn school en hiervoor beleid maakt en implementeert. In navolging van Waslander et al. (2017) wordt in deze thesis gebruik gemaakt van het governmentality perspectief van Foucault (1988; 1995; Burchell et al., 1991). Dit perspectief gaat uit van drie concepten die elk een deel zijn van de manier waarop beleid bedacht, gemaakt, geïmplementeerd en gemonitord wordt. We onderscheiden hiermee de fasen van sturing c.q. het maken van beleid. Dit zijn de drie fasen in de sturing die bij elke sturingsvorm anders ingevuld worden. Waar in het onderwijs vaak gebruik wordt gemaakt van de PDCA cyclus (Plan, Do, Check, Act), staat dit model aan de hand van de verschillende fasen van governmentality meer open voor differentiatie in sturing en beleidsvorming. De fasen kunnen op verschillende manieren worden ingevuld via de sturingsvormen van Foucault (1995) en Hooge (2017).

Deze concepten geven een beeld van de manier waarop een bestuurder in zijn of haar organisatie sturing geeft aan bepaalde beleidsthema’s. In het kader van de wederzijdse verhoudingen binnen New Public Governance is deze benadering erg nuttig, aangezien Foucault zich richt op de interactie tussen actoren (in dit onderzoek de bestuurder en de schoolleider), wat aansluit bij de eerder behandelde deliberatieve governance (Hajer et al, 2004). Zoals gezegd richt de sturingsrelatie tussen bestuurder en schoolleider zich steeds meer op wederkerigheid en samenwerking (door middel van argumentatie over beleid). Door het gedrag van anderen te beïnvloeden probeert een actor (zoals de bestuurder) te sturen, terwijl hij tegelijkertijd ook door anderen gestuurd wordt, omdat ook zij (schoolleiders, docenten) proberen te sturen. Naast deze wederzijdse sturing bestaat ook nog de mogelijkheid van de actor om het eigen gedrag te beïnvloeden, wat leidt tot zelfsturing (Waslander et al. 2017). Dit kan zowel gaan over de bestuurder als de schoolleider, wanneer zij bijvoorbeeld met nieuwe informatie of inzichten hun eigen koers wijzigen. In het geval van het sectorakkoord, kan elke actor andere belangen hebben of bepaalde accenten leggen. Alvorens de stappen in de sturingstheorieën binnen dit onderzoek nader uit te leggen, is het van belang in algemene zin de samenhang van de theorieën aan bod te laten komen. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de concepten van de governmentality sturingstrilogie (zie ook paragraaf 3.3.1) die leiden tot drie sturingsvormen die in dit onderzoek centraal komen te staan.

De governmentality theorie gaat namelijk uit van drie concepten die op hun beurt kunnen leiden tot een conclusie over de toegepaste vorm van sturing. De drie concepten zijn: denkbaar (thinkable), uitvoerbaar (practicable) en zichtbaar (calculable) (Burchell, 1991; Waslander & Pater, 2017; Hooge, 2017; Gillies, 2008). Kort gezegd is dit de manier waarop gesproken wordt over beleid, op welke manier dit wordt geïmplementeerd en hoe dit beleid wordt gemonitord. Deze drie concepten samen vormen de sturingstrilogie en deze trilogie helpt bij het in kaart brengen van de wijze van sturing binnen een organisatie. Op verschillende thema’s kan verschillend gestuurd worden. De manier waarop bestuurders en schoolleiders omgaan met deze concepten rondom beleid(svorming) kan zorgen voor een beeld over de sturingsvorm die bestuurders hanteren binnen hun school. Deze drie sturingsvormen die hieruit kunnen volgen zijn: responsibiliseren, normaliseren en instrumenteren (Foucault, 1988; 1995; Waslander et al., 2017; Hooge, 2017). Hier zal later verder op ingegaan worden.

Uit de theorie volgt welke kenmerken van de sturingstrilogie van toepassing moeten zijn om te bepalen welke sturingsvorm een scholenorganisatie hanteert. Hierbij kan gedacht worden aan verdeling van verantwoordelijkheden, subsidiariteit en autonomie voor schoolleiders. Met deze informatie kan een voorschot worden genomen om het antwoord te formuleren op de vraag hoe bestuurders uitvoering geven aan thema’s uit het sectorakkoord. Omdat dit tot deze hoogte nog puur theoretisch is, is het van belang in het onderzoek ook de praktijk mee te nemen. Voor de nadere duiding van deze concepten om te komen tot een betere bepaling welke sturingsvorm een bestuurder gebruikt, worden in het verdere onderzoek ook de schoolafhankelijke contextvariabelen meegenomen (bijvoorbeeld regionale krimp, grootte van de school en identiteit van de school). Als laatste wordt gebruik gemaakt van de schaal waarop schoolleiders hun routines ook daadwerkelijk aanpassen aan de sturing van bestuurders. Hierin zijn vijf gradaties: nul-variant, incorporeren, aanpassen, vernieuwen en meta-routines.

De theorie van governmentality van deze auteurs gaat er van uit dat er pas kan worden gestuurd als aan alle drie de concepten wordt voldaan bij het maken of doorvoeren van beleid door bestuurders en op een lager niveau door schoolleiders (Hooge, 2017): Er moet binnen het concept ‘denkbaar’ sprake zijn van taal en gedachten waarmee afgestemd kan worden wat de bedoeling is van de sturing op een bepaald thema en waar precies op gestuurd kan worden. Dit gaat zowel om het expliciteren van thema’s als om het afstemmen van de doelen hierop. Het gaat hierbij om indicatoren en begrippen om de doelen of ambities te benoemen en de rollen die hierbij horen onder te verdelen. Bij het ‘uitvoerbare’ concept is het noodzakelijk dat er een vertaling van deze terminologie plaatsvindt om te komen tot bepaalde handelingen en daarmee tot sturing. Hierbij moeten ook instrumenten aanwezig zijn of worden ontwikkeld om die sturing succesvol te laten plaatsvinden. De theorie van sense-giving (Gioia & Chittipedi, 1991) en sense-making van Weick (1995) speelt hierbij een centrale rol. Hier zal in de volgende paragraaf verder op worden ingegaan. Als laatste is het bij de ‘zichtbaarheid’ nodig dat resultaten en effecten inzichtelijk gemaakt kunnen worden. Dit kan aan de hand van het ontwikkelen van technieken die zorgen voor informatie, monitoring en evaluatie. Meer specifiek gaat het bij de sturingstrilogie om de volgende zaken: bij thinkable gaat het over wat wordt verstaan onder het beleidsthema, welke betekenissen worden gegeven aan de termen en wie er binnen en rondom schoolbesturen de relevante actoren zijn voor het beleidsthema. Bij practicable gaat het om de vraag of actoren bewust sturen op thema’s, welke sturingsinstrumenten ze hiervoor gebruiken en bijvoorbeeld welke rol financiën hierbij spelen. Als laatste speelt bij calculable de vraag welke informatie bestuurders en schoolleiders gebruiken bij de sturing, hoe die informatie wordt verzameld, geanalyseerd en gepresenteerd. Daarbij wordt ook gekeken naar de manier waarop beleid wordt geëvalueerd en hoe dit leidt tot een vertaling naar het eigen handelen van de bestuurder of de schoolleider (Waslander & Pater, 2017).

Hieruit volgen de kenmerken die nodig zijn om de manier van sturing op een bepaald thema uit het sectorakkoord te categoriseren aan de hand van de drie hiervoor kort genoemde sturingsvormen. In algemene termen komen deze drie sturingsvormen op het volgende neer: Responsibiliseren baseert zich op het toekennen van een bepaalde rol en de daarbij behorende verantwoordelijkheid. Op deze verantwoordelijkheden worden actoren vervolgens aangesproken. Normaliseren kenmerkt zich door het stimuleren van voorbeeldgedrag door onder andere betekenisverlening (Waslander et al., 2017). Als laatste richt instrumenteren zich op “alle denkbare vormen van mondelinge en schriftelijke

communicatie, formele afspraken, handreikingen, ‘good practice’—beschrijvingen, onderzoeksresultaten, stappenplannen, kaders, indicatoren of formats“ (Hooge, 2017, p.3).

3.3.1 Sturingstrilogie

De naam geeft al aan dat er nagedacht wordt over de vraag waarop gestuurd moet worden. De mate van het detail is afhankelijk van de taal die gebruikt wordt om het uiteindelijke doel te benoemen. Er wordt op een bepaalde manier binnen de organisatie over het doel gesproken, wat naast de outcomes ook bepaalde termen behelst om de sturingsdoelen te bespreken (Waslander, 2017). Het zijn vooral bestuurders en schoolleiders die spreken over doelen uit, in dit geval, het sectorakkoord. Die taal gaat verder dan alleen de begripsbepaling. In de termen die worden gebruikt zijn bepaalde veronderstellingen vervat om effectief te kunnen sturen op het beleidsthema en er kan zelfs een verwachting ontstaan van de uitkomst (Rose, 2001). Deze termen kunnen één op één overgenomen worden uit het akkoord, maar kunnen in het onderlinge gesprek ook veranderen tot termen met een bepaalde lading (een voorbeeld kan zijn ‘aandacht besteden aan de hoeveelheid thuiszitters’ tegenover ‘strakke handhaving op de indicatoren rondom thuiszitters’). Dit komt omdat de termen aangeven wat het precieze doel is van het beleidsthema, ze geven betekenis, maar geven ook de connotatie van de bestuurder hierbij aan. Het gebruik van termen door een bestuurder kan ook tussen scholen verschillen, om zo nuances in noodzaak of wenselijkheid aan te brengen. Behalve deze terminologie is ook de rolverdeling van belang bij het denkbaar maken van sturing. Het gaat hier om welke actor een bepaalde taak toebedeeld krijgt.

Practicable (Uitvoerbaar)

Als een beleidsthema denkbaar is gemaakt, moet het ook nog uitvoerbaar zijn. Er zal een vertaling van deze terminologie moeten plaatsvinden om te komen tot bepaalde handelingen. Binnen deze vertaling en betekenisgeving zijn twee theorieën van belang. Dit zijn de theorieën van sense-giving (Gioia & Chittipedi, 1991) en de theorie van sense-making (Weick, 1995). Respectievelijk gaat het hierbij om de betekenis die anderen geven aan de gebruikte terminologie voor de ambities in de beleidsthema’s en de betekenis die iemand zelf geeft aan de gebruikte terminologie. Aan de hand hiervan vindt het gesprek plaats om, meestal, in samenspraak te komen tot de strategische doelen van zowel de organisatie als van de specifieke scholen. Om een doel te bereiken kunnen alle actoren die onderhevig zijn aan sturing andere taken hebben. Zij vertalen de gestelde doelen naar hun eigen werk. In het kader van het sectorakkoord zou bijvoorbeeld een bestuurder om het doel te bereiken financiële middelen moeten verdelen en specifieke onderwerpen ter sprake brengen, terwijl een schoolleider uitvoering moet geven aan de aansturing van docenten en het aanpassen van bepaalde routines. “Voor de meeste actoren (…) bestaat het handelen uit de inzet van sturingsinstrumenten. Het gaat dan zowel om geformaliseerde instrumenten (o.a. subsidies, verantwoordingsregels) als subtielere en informele vormen van sturing, zoals bijvoorbeeld het actief promoten van ‘best practices’ (communicatieve sturing)” (Waslander, 2017, p.15). Op het gebied van de uitvoering van het sectorakkoord zal het vooral gaan over de inzet van de prestatiebox (financiën), verantwoordingsmechanismen en monitoringssystemen. Ook frequente communicatie rondom thema’s die aansluiten bij de visie van een scholenorganisatie kan hierbij als sturingsinstrument worden gezien. Het is hierin van belang dat duidelijk is wat de gedachte is van de sturende actor en

hoe de gestuurde actor hiermee omgaat. Op welke manier uitvoering wordt gegeven aan het beleidsthema speelt hierbij een grote rol.

Calculable (Zichtbaar)

Het is noodzakelijk om inzichtelijk te maken waar op gestuurd moet worden. Een vraagstuk kent bepaalde factoren waar volgens de ambitie aan gesleuteld moet worden om te komen tot een oplossing of de doelbereiking (Waslander, 2017). Er moet zodoende in kaart worden gebracht wat het vraagstuk precies is en wat de omvang en aard van het probleem zijn. Op deze manier wordt, al dan niet in samenspraak met andere actoren, het te voeren beleid gelegitimeerd (Burchell, 1991). Het is op deze manier voor iedereen duidelijk wat er moet gebeuren en waarom. Vervolgens kan gemonitord worden of naar het doel toe wordt gewerkt, of dat de resultaten dusdanig zijn dat het doel niet dichterbij komt. Voor dit onderzoek is het van belang dat een conclusie gevormd kan worden aan de hand van de objectieve en subjectieve informatie op het gebied van de te veranderen routines om te komen tot de doelbereiking van de ambities uit het sectorakkoord. Daarbij kan bij de operationalisering rekening gehouden worden met de indicatoren die benoemd zijn in het akkoord. Het operationaliseren van de sturingsdoelen en de informatieverzameling en analyse hiervan speelt bij dit deel een grote rol. De representatie hiervan gaat in op de vertaling van deze sturingsdoelen van de relevante actoren naar de praktijk waarin zij moeten handelen.

In deze fase komt ook de mate waarin beleid doorgevoerd wordt op scholen aan bod. Om ambities en doelen te behalen en hier ook naar te blijven handelen, vraagt veel van een scholenorganisatie. Dit wil namelijk vaak zeggen dat een organisatie de manier van werken moet aanpassen, waardoor nieuwe routines ontstaan. Dit vraagt tijd, aandacht, middelen en aanpassingsvermogen van de medewerkers (Waslander et al., 2017). Deze organisatiecapaciteit kan uitgeput raken, wat ertoe leidt dat onderwijsinstellingen bij voorkeur sturen op een wijze die geen zware gevolgen heeft voor een school. Er zijn verschillende manieren waarop beleid doorgevoerd kan worden binnen een organisatie. Gebaseerd op Waslander, Hooge en Theisens (2017), Argyris (1977) en Van de Weijer (2017), komt dit kort gezegd op het volgende neer: De nul-variant waarbij er veel ruimte is voor eigen invulling, maar waarbij er geen sturing is op een thema. Het is mogelijk dat er niets met het thema gedaan wordt. Vervolgens komt het incorporeren, waarbij het beleidsdoel onder een reeds bestaande routine gaat vallen. De routine zelf verandert niet. Dan komt het aanpassen: het beleidsdoel wordt gerealiseerd door een bestaande routine aan te passen. Hierna komt het vernieuwen, waarbij een volledig nieuwe routine wordt ontwikkeld en waarbij nieuwe en oude routines naast elkaar blijven bestaan. Het kan hierbij zijn dat sommige nieuwe werkwijzen haaks staan op reeds bestaande routines. De optimale doorvoering van nieuw beleid zijn meta-routines. Hier worden bestaande routines aangepast en nieuwe routines ontwikkeld om een geheel nieuw geheel aan werkprocessen te creëren.

3.3.2 Vormen van sturing

Deze drie concepten samen vormen de sturingstrilogie en deze trilogie helpt bij het in kaart brengen van de wijze van sturing binnen een organisatie. Op verschillende thema’s kan verschillend gestuurd worden en moet naast de invulling van deze concepten ook met contextvariabelen en persoonlijke kenmerken van de actoren rekening worden gehouden alvorens een conclusie kan worden getrokken over de sturingswijze. Aan de hand van de drie concepten en de kernmerken die naar voren komen in

de analyse van de informatie van de scholenorganisaties, ontstaat een beeld over de invulling van bovenstaande concepten. De vormen van sturing die hieruit volgen, worden onderverdeeld in: responsibiliseren, normaliseren en instrumenteren. Op een bepaald beleidsterrein zijn meerdere actoren actief (in het sturen, dan wel gestuurd worden). Om tot een conclusie te komen wordt per beleidsterrein en per ambitie gekeken naar de manier waarop actoren deze ambitie denkbaar, uitvoerbaar en zichtbaar maken. Verschillen in inzicht en doelverwezenlijking die hier wellicht uit naar voren komen, kunnen bijvoorbeeld te maken hebben met de betekenisgeving van de terminologie. Door de aanpak van de actoren te analyseren, kan een conclusie getrokken worden over de manier waarop actoren handelen. Deze variabelen (govermentality, persoonlijkheid, en context/institutionele variabelen) kunnen leiden tot een bepaalde vorm van sturing. Daarbij blijft de vraag in hoeverre routines op scholen hierdoor ook daadwerkelijk veranderen. De sturingsvormen worden hieronder nader toegelicht met de specifieke kenmerken die hierbij horen (en waarmee ze te herkennen zijn). Vervolgens wordt nog kort stilgestaan bij de wijze waarop eventueel routines veranderen door sturing.

Responsibiliseren

Actoren krijgen verantwoordelijkheden vanuit bijvoorbeeld de hiërarchie of de wet. Deze actoren kunnen natuurlijke personen zijn, maar ook hele organisaties of groepen binnen deze organisaties. Deze actoren kunnen door een ander op hun verantwoordelijkheden worden gewezen en er kan sturing plaatsvinden om te zorgen dat de actor in kwestie zich ook daadwerkelijk naar diens verantwoordelijkheden gaat gedragen. Het is bij deze vorm van sturing echter wel zo dat de geadresseerde altijd zelf beslist of de verantwoordelijkheid op zich genomen wordt (Waslander et al., 2017). Sommige verantwoordelijkheden worden binnen scholen neergelegd, maar kunnen op verschillende manieren worden opgepakt. Er kan immers een verschil zijn in rolopvatting van de school (Waslander & Pater, 2017). Scholen kijken op dergelijke momenten naar wat nodig is binnen de school of wat zij met hun verantwoordelijkheden willen doen, terwijl de uitvoering van het beleid niet per se op de manier gebeurt die het bestuur initieel bedacht had. Er wordt immers enkel gevraagd om te werken aan een bepaald beleidsthema (Hooge, 2017). Dit leidt vaak tot een terugkoppeling aan het bestuur met de beargumentering waarom is gekozen voor deze uitwerking van het beleid. In overleg wordt vervolgens gekeken in hoeverre dit aansluit bij de ambities en doelen van de organisatie en kan leiden tot bijsturing. Deze bijsturing komt niet directief tot stand, maar ontstaat na uitwisseling van ideeën waarbij de verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke implementatie altijd op subsidiair niveau blijft liggen (in dit geval bij de schoolleider). Deze vorm van sturing zorgt voor veel legitimiteit doordat de verantwoordelijkheid voor de uitwerking van het beleid ligt bij mensen die de vraag en cultuur van een school kennen. Je ziet dat deze manier van sturing op ambities (door een bestuurder op een schoolleider) vooral effectief lijkt te zijn op het moment dat de ambities waarop wordt gestuurd toch al aansluiten bij de ambities van de school zelf of als er veel ruimte is voor eigen invulling van de ambities (Waslander et al., 2017).

“Responsibiliseren biedt degene op wier verantwoordelijkheid wordt gewezen de ruimte om die rol wel of niet op zich te nemen en eigen keuzes te maken. Er is weinig aanleiding voor het ontwikkelen van tegenkrachten. Tegelijkertijd biedt het degene die stuurt geen enkele garantie dat de ander de handschoen oppakt. Deze vorm van sturing impliceert dan ook een acceptatie van mensen en organisaties die zich niet aangesproken voelen” (Waslander et al., 2017, p.17).

Voorgaande laat zien dat responsibiliseren op zichzelf veel ruimte laat voor eigen initiatief en keuzes. Door deze keuzevrijheid is het mogelijk dat schoolleiders de invulling van de manier waarop ambities of doelen bereikt worden op een andere manier kunnen invullen (of niet invullen) dan bestuurders zouden wensen. Er is bijvoorbeeld intrinsieke acceptatie van het beleid nodig, zodat het als zodanig geïmplementeerd wordt op hiërarchisch lager niveau. Dit komt overeen met de principaal-agent theorie (Schillemans, 2010; Bovens et al, 2012). Zo laten Schillemans et al. (2010) zien dat er vaak belangentegenstellingen en een informatieasymmetrie bestaan tussen hiërarchisch geordende actoren. De bestuurder is in dit geval de principaal van de schoolleider (de agent). De principaal verstrekt de opdracht en is de eigenaar van de taak, de agent voert deze uit. Maar de agent, in dit geval de schoolleider, heeft eigen belangen. De schoolleider weet beter wat er in de school speelt, wat er nodig is en heeft ook eigen ideeën over de te varen koers. De belangen van beide partijen kunnen deels tegenstrijdig zijn, wat er toe leidt dat regulering van de relatie nodig is (Schillemans, 2010). De principaal wil volgens deze theorie, vanwege deze informatieasymmetrie, de agent controleren. Op scholen gebeurt dit vooral zowel ex ante als ex post volgens de kenmerken van het responsibiliseren. Omdat de verantwoordelijkheid bij de schoolleider wordt gelegd (hij is immers de professional met de relevante kennis), worden vooraf doelen en kaders vastgesteld in het strategisch beleid en worden aan de hand daarvan schoolplannen gemaakt die weer goedgekeurd worden door de bestuurder. Achteraf wordt dan aan de hand van indicatoren gekeken welke doelen behaald zijn. De invulling van het precieze beleid en hoe de school de doelen wil halen, ligt bij de schoolleider. Er is immers sprake van discretionaire ruimte voor de schoolleider (vgl. Bovens et al, 2012). Wanneer de principaal-agent benadering doorschiet in directief handelen en het inperken van discretionaire ruimte, is sprake van instrumenteren. Instrumenteren is een sturingsvorm die later aan bod komt. Toch bedient deze principaal-agent theorie niet het gehele spectrum van organisaties die responsibiliseren. Zo zijn er ook schoolleiders die volgens de stewardshipbenadering handelen. Deze benadering gaat ervan uit dat uitvoerders onbaatzuchtig en dienstbaar willen zijn aan de bestuurder. Zij richten zich op het maatschappelijk belang, zijn intrinsiek gemotiveerd en scheppen eer uit hun werk doordat wordt vertrouwd op hun professionaliteit. In dit geval geniet de schoolleider meer vertrouwen, waarbij belangen van bestuurder en schoolleider gelijkend zijn (Bovens et al, 2012). Ook hier kunnen bovenstaande controlemechanismen bestaan, hetzij vaak in iets mindere mate.

Rose (1999) beschrijft dat verantwoordelijkheden die bepaalde actoren hebben om iets te regelen overgedragen kunnen worden. Er wordt bestuurd op basis van vrije keuzes binnen beleidsthema’s. De autonomie die wordt overgedragen zorgt ervoor dat de organisaties aan wie de beleidskeuzes worden overgelaten (en daarmee ook de verantwoordelijkheid) meer ruimte krijgen om deze keuzes op hun eigen manier te maken en in te vullen. Er wordt gestuurd op ambities, maar actoren kunnen zelf de details invullen. Eigen keuzes maken is zodoende mogelijk, maar er is daardoor weinig aanleiding tot het ontwikkelen van tegenkrachten die zouden kunnen zorgen voor beter beleid (Hooge, 2017). Omdat er ruimte is om verantwoordelijkheid van de rol die je wordt toegedicht al dan niet op je te nemen (of tot op zekere hoogte op je te nemen), is er geen garantie voor degene die aan het sturen is dat de handschoen ook daadwerkelijk wordt opgepakt, zoals ook terug te zien is in de principaal-agent theorie. Tevens impliceert het de acceptatie van mensen die zich niet aangesproken voelen. Specifieke kenmerken: verantwoordelijkheden worden overdragen, de beleidsbepaling en de beleidsuitvoering vinden plaats op een lager niveau in de hiërarchie (schoolleiders), er is een hoge

mate van legitimiteit van het beleid, maar de gestuurde actor bepaalt of hij de handschoen oppakt. Er zijn veel mogelijkheden om eigen invulling te geven aan de ambities, maar er zijn weinig tegenkrachten. De verantwoordelijkheid ligt op subsidiair niveau.

Normaliseren

Deze meer subtiele vorm van sturing komt neer op het bespreekbaar maken van problemen of doelen. Deze casus wordt dan zeer specifiek gemaakt omdat de persoon of organisatie die stuurt impliciet of expliciet aangeeft welke prioriteiten de fenomenen hebben en op welke manier deze fenomenen preferabel het hoofd moet worden geboden (Foucault, 2018). Het bespreekbaar maken hiervan kan door middel van allerlei verschillende vormen van communicatie. Of dit nu via media, tekstueel contact of rechtstreeks fysiek contact is, het doel blijft onverminderd een beeld laten ontstaan over wat wenselijk en normaal is. Het normaliseren van bepaalde doelstellingen zorgt er voor dat door de bestuurder zeer specifiek wordt gecommuniceerd, waardoor de actoren die gestuurd moeten worden zelf ook deze opvattingen gaan delen en als normaal gaan zien. Van dit normaliseren gaat immers een bepaalde maatschappelijke druk uit, waarbij de sturing vanuit de hiërarchie nog een versterkend effect bewerkstelligt (Hooge, 2017). De noodzaak voor het gebruik van deze sturingsvorm kan voortkomen uit de pluriformiteit of grootte van een scholenorganisatie. De kracht en het bereik van een interventie nemen namelijk af als een netwerk of organisatie groter of pluriformer wordt (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2011).

“ De actoren die tezamen het netwerk vormen, kennen onderlinge verschillen, waarmee een interveniërende actor op enigerlei wijze rekening zal moeten houden. Deze verschillen kunnen betrekking hebben op de omvang, de machtsmiddelen, het productenpakket, de omgeving van een organisatie, enzovoort” (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2011, p. 22).

Door deze diversiteit tussen scholen is concrete sturing op bepaalde thema’s minder effectief dan wanneer er op abstracte ambities of thema’s gestuurd wordt door een bestuurder. Verwacht kan dan ook worden dat besturen van grotere scholenorganisaties eerder sturen middels een abstracte visie met mogelijkheden tot interpretatie en autonomie van de schoolleider, dan dat zij sturen op zeer concrete doelen. Door de pluriformiteit in de organisatie, is de kans in dit laatste geval groter dat de kracht en het bereik van de interventie afneemt. Om te zorgen dat ambities uit het sectorakkoord worden meegenomen in het beleid van scholen, zullen deze ambities meegenomen moeten worden in de overkoepelende visie van de scholenorganisatie. Het nadeel van deze vorm van sturing is dat ideeën en de visie diepgaand geconceptualiseerd worden, wat veel tijd kost en veel tekst oplevert. Hier zijn dan ook veel kosten, manuren en belangen mee gemoeid en vaak ook andere organisaties bij betrokken. Deze andere organisaties normaliseren samen met de eigen organisatie bepaalde ambities, zodat de gedeelde beleidsrichting ingeslagen kan worden. Hierbij kan gedacht worden aan een onderwerp uit het sectorakkoord wat zowel vanuit de overheid (minister) als de VO-raad wordt ingegeven, omdat deze ambities belangrijk worden geacht. Door middel van communicatie kunnen zij hypothetisch gezien telkens aankaarten dat het curriculum van het voortgezet onderwijs op een andere wijze moet worden ingericht. Wat er uiteindelijk toe leidt dat dit beeld wordt overgenomen door de scholen zelf, waardoor zij er mee aan de slag gaan. Er is dan sprake van een normaliserende werking van buitenaf. Intern kan dit ook ingezet worden door bestuurders, maar ook door medewerkers binnen de school (Waslander et al., 2017). Hierbij moet worden opgemerkt dat er verschillen zijn tussen het beleid dat bedoeld is (intended), het beleid dat wordt uitgevoerd (actual)

en het beleid dat uiteindelijk ook aankomt bij de werknemers (perceived). Bij elke stap kan er een verandering plaatsvinden in de manier waarop het beleid wordt toegepast (Nishii & Wright, 2008). Normalisering kan leiden tot een eigen invulling. Herinterpretatie van de ambities is niet uit te sluiten, waardoor verschillen tussen scholen op de koop toegenomen zullen moeten worden (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2011).

Met normaliseren wordt betekenis verleend aan de begrippen waar de gestelde ambities op rusten. Dit gebeurt door middel van een gedetailleerd kader of ideaalbeeld te schetsen (Hooge, 2017). Toch is deze vorm van sturing erg vrijblijvend, omdat het doel is om een bepaalde ambitie op een bepaalde manier waar te maken. Dit gebeurt door middel van het aangeven wat het meest wenselijke en normale doel zou moeten zijn en wat de beste manier is om dit doel te bereiken. Herhaling speelt hierbij een grote rol, omdat dit het normaliserende karakter versterkt. Het is echter zo dat er weinig richtlijnen ontstaan, maar er vrijblijvend richting wordt gegeven. De input voor deze visie kunnen in dit onderzoek de ambities uit het sectorakkoord zijn. Door een eigen invulling van de schoolleider ontstaat geen prikkel tot verandering, waardoor een sturende werking ontbreekt. De eigen betekenisgeving van de persoon die gestuurd wordt kan ook afwijken van wat van top-down als wenselijk wordt gezien of zelfs is beoogd. Dit kan in het geval van onderwijs echter ook een goede wijze van sturing zijn, aangezien scholen met de autonomie die zij hebben, hun eigen inhoud en betekenis mogen geven aan het onderwijs binnen de wettelijke kaders, waardoor deze vrijheid wellicht ook juist wenselijk kan zijn. Dat er geen prikkel ontstaat tot verandering wil overigens niet zeggen dat verandering niet aan de orde is. Als een schoolleider intrinsiek gemotiveerd is om aan onderwijsinnovatie te doen, zal dit ook doorwerken in de organisatie.

De mate van vrijheid is bij elke sector anders. In een abstracter beeld geeft Foucault (2018) aan dat de orde bepaald wordt door natuurlijke en waarneembare processen. Regelmatigheid is hierbij een leidend begrip. Er zijn verschillende mogelijkheden om die normalisering te laten leiden tot het gewenste resultaat (Foucault, 2018). In omgevingen waar autonomie een grote rol speelt, zal ook veel vrijheid bestaan in de uitvoering van de gestelde doelen. In omgevingen waar discipline en hiërarchie een grote rol spelen, worden afwijkingen hard bestraft, zo stelt Foucault (2018). Als voorbeeld noemt hij het Pruisisch leger, waar duidelijke normen worden gesteld en waarbij aan eenieder die afwijkt van deze normen penitentie wordt opgelegd. Normalisering heeft in elk geval als doel om afwijking van de norm te beperken. Bestraffing werkt daarbij wellicht het beste, maar het afwijken van de norm op zichzelf kan ook al voldoende zijn om jezelf te corrigeren door de intrinsieke drang niet of nauwelijks af te willen wijken van de groep. Deze vorm van normalisering komt voort uit het idee van

uniqueness en belongingness van Shore, Randel, Chung et al. (2011). Hierbij moet er een goede

verdeling zijn tussen de uniciteit van een persoon en het groepsgevoel, want op dat moment is er sprake van optimal distinctiveness. De mens heeft de behoefte om zich ergens bij te horen voelen, maar ook om een onafhankelijk individu te zijn. Mensen presteren het beste bij inclusie. Zij brengen hun eigen ideeën in, passen zich aan aan de normen en waarden van een groep en worden hierdoor door deze groep gewaardeerd (Shore et al., 2011).

Specifieke kenmerken: Prioriteiten van het beleid worden specifiek benoemd en het bespreekbaar maken hiervan (bijvoorbeeld in een visie of strategisch beleidsplan) is de kern van de sturing. De wenselijkheid van een bepaalde manier van handelen of denken wordt overgenomen door anderen. Zij zullen op hun beurt weer normalisering toepassen op anderen door de maatschappelijke druk die

hiervan uit gaat. Duidelijke conceptualisering en begripsbepaling is essentieel, toch is de vorm van sturing vrijblijvend. Er wordt geen gebruik gemaakt van richtlijnen.

Instrumenteren

Bij het instrumenteren wordt gebruik gemaakt van de sturende werking van “formats, stappenplannen, handreikingen, specifieke indicatoren en dergelijke” (Waslander et al., 2017). Op deze manier wordt een vraagstuk gespecificeerd en kan de prioriteit van een vraagstuk worden aangegeven. Hierbij wordt ook direct duidelijk hoe dit dan aangepakt zou moeten worden, omdat volgens de theorie van Foucault (Burchell et al., 1991) instrumenten het gedrag van mensen kunnen beïnvloeden. Bij instrumenteren is er weinig ruimte voor interactie, omdat er veel ‘zenden’ plaatsvindt vanuit de persoon die stuurt. Hier schuilt ook direct het gevaar in van het instrumenteren: omdat er weinig sprake is van cocreatie, kan grote (externe) druk ontstaan die kan leiden tot hevige tegenkrachten. Deze manier van sturing is zodoende ook maar beperkt inzetbaar. Er zijn meerdere redenen waarom deze manier van sturing maar beperkt inzetbaar is. Zo is geen van de instrumenten die gebruikt worden de schakel die zorgt dat alle actoren verbonden worden, omdat elk instrument op zich een specifiek deel van de sturing teweegbrengt. Deze manier van sturing vraagt veel capaciteit en aanpassingsvermogen en kost daardoor veel tijd. Er moeten namelijk veel nieuwe routines ontwikkeld worden. Het ontwikkelen van deze routines gebeurt normaliter enkel onder zware druk, wat veel vergt van de medewerkers. Dit komt door het feit dat de nieuwe routines moeten kunnen samensmelten met het grote geheel en de bestaande werkwijzen. Het effect van instrumenteren is volgens Waslander et al. (2017) dat er zeer snel en effectief zichtbare resultaten geboekt worden binnen onderwijsorganisaties. Uiteindelijk zijn de instrumenten er immers voor om de gestelde doelen te bereiken (Burchell et al., 1991). Foucault stelt als voorbeeld in Burchell et al. (1988) dat voor een (overheids)organisatie wetten de instrumenten kunnen zijn om doelen te bereiken, maar dat het niet hierbij moet blijven, want niet enkel door middel van het gebruik van wetten worden de doelen bereikt, het is enkel een onderdeel van het instrumentarium. In het verlengde hiervan kan dan ook gesteld worden dat het niet voldoende is als scholen enkel regels stellen om hun doelen te bereiken. Zij moeten immers verschillende aspecten van hun instrumentarium aanwenden om tot een goede implementatie te komen van het beleid (Rose, 2006). Alleen het gebruik van eenzijdige regels en richtlijnen zou de scholen namelijk terugwerpen naar de tijd van het klassieke (en inmiddels achterhaalde) idee van Public Administration (Bovens et al., 2012).

Instrumenteren past bij een striktere versie van de principaal-agent theorie, waarbij de bestuurder meer invloed wil hebben op het beleid dat een schoolleider voert (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2011). Om de informatieasymmetrie op te heffen bouwt de bestuurder in kwestie meer controles in en probeert hij meer directief te sturen op het te voeren beleid op de school. Aanpassingen worden dan niet meer alleen door de schoolleider gedaan, maar de bestuurder probeert hier invloed op uit te oefenen. Dit kan hij op verschillende manieren doen: resultaten vastleggen in strikte contractuele afspraken, een zeer concreet schoolplan maken met duidelijke indicatoren die gecontroleerd worden of in onderling contact op bepaalde thema’s directief bijsturen. Omdat de agency-costs (kosten die voortvloeien uit de verzameling en verwerking van informatie en het ingrijpen als de informatie daartoe aanleiding geeft (Bovens et al, 2012)) hierbij hoog zijn, is de verwachting dat deze vorm van sturing alleen bij kleinere scholenorganisaties voorkomt of bij bestuurders van grotere organisaties die deze sturingsvorm op een zeer beperkt aantal scholen inzetten.