Aan de hand van voorgaande resultaten kan het volgende overzicht worden gemaakt:
Casus 1 Casus 2 Casus 3 Casus 4 Casus 5 Casus 6 Casus 7
Codering BG1 BG2 BM1 BM2 BK1 BK2 BK3
Schaalgrootte Groot Groot Middelgroot Middelgroot Klein Klein Klein
Abstracte kaders Ja Ja Nee Nee Nee Nee Nee
Concrete kaders Nee Nee Ja Ja Ja Ja Ja
Ruimte voor eigen invulling schoolplan door schoolleider Ja Ja Ja Ja Redelijk Redelijk Ja Zwaartepunt van verantwoording Kwalitatief gesprek Kwalitatief gesprek Indicatoren Gesprek en indicatoren
Indicatoren indicatoren Indicatoren
Mate van autonomie voor schoolleider
Grote mate Grote mate Grote mate Redelijke mate Redelijk tot kleine mate Redelijke mate Redelijke mate Frequentie overleg tussen bestuurder en schoolleider
Weinig Weinig Regelmatig Regelmatig Vaak Vaak Vaak
Schoolspecifiek beleid gemaakt door
Schoolleider Schoolleider Cocreatie (bestuurder en schoolleider) Cocreatie (bestuurder en schoolleider) Cocreatie (bestuurder en schoolleider) Cocreatie (bestuurder en schoolleider) Cocreatie (bestuurder en schoolleider)
Normaliseren Ja Ja Nee Nee Nee Nee Nee
Responsibiliseren Nee Nee Ja Ja Ja Ja Ja
Hoofdstuk 6: Analyse
In dit hoofdstuk vergelijken we de uitkomsten van de cases aan de hand van de theoretische concepten en achtergrondvariabelen om zicht te krijgen op de factoren die van toepassing zijn op de sturing en uitvoering van de ambities uit het sectorakkoord. Dit wordt gedaan door alle bovenstaande resultaten samen te pakken en de overeenkomsten en verschillen te analyseren. Het antwoord op de onderzoeksvraag is aan de hand van de zeven onderzochte cases geformuleerd, waarbij blijkt dat in deze gevallen de grootte van de organisatie een belangrijke factor is. Uit de sturingstrilogie die hieronder wordt besproken volgt dat de gekozen vorm van sturing in grote lijnen afhangt van de grootte van scholenorganisaties: alle scholenorganisaties hebben ambities uit het sectorakkoord in hun strategisch beleid overgenomen, zo lang het paste bij hun organisatie. Talentontwikkeling, maatwerk, gepersonaliseerd leren, burgerschap en brede vorming zijn de thema’s die hierbij het meest terugkomen.
Sturing op het sectorakkoord
Vooraf moet worden aangegeven dat nooit alle kenmerken van één sturingsvorm bij een organisatie terugkomen. Het is bij alle cases een combinatie van kenmerken van alle drie de sturingsvormen, maar er is telkens wel één sturingsvorm die verreweg het meeste van toepassing is. Deze sturingsvorm wordt telkens benoemd. Zoals gezegd zijn er verschillen waarneembaar als het gaat om de grootte van een organisatie. Zo geven bestuurders van grote scholenorganisaties uitvoering aan de sturing door middel van normaliseren. Zij benoemen hun visie, maken problemen bespreekbaar en geven aan wat de prioriteiten zijn in het beleid, maar laten de uitvoering volledig over aan de schoolleiders. Zij hebben hiervoor vaak zeer abstracte kaders meegegeven. Er is weinig contact tussen de bestuurder en de schoolleider. Verantwoording gebeurt aan de hand van indicatoren en gesprekken, hoewel de verantwoording aan de hand van indicatoren niet als zwaartepunt van de verantwoording wordt genoemd door de schoolleiders. Zij ervaren een grote mate van ruimte en hebben het idee dat zij alles kunnen doen zolang ze binnen de kaders en visie van de organisatie blijven. Bij middelgrote organisaties wordt veel gebruik gemaakt van responsibiliseren: verantwoordelijkheden worden overgedragen van de bestuurder naar de schoolleider, maar de bestuurder blijft wel een vinger aan de pols houden. Zo vinden de beleidsbepaling en beleidsuitvoering plaats op een lager niveau in de hiërarchie met een grote mate van legitimiteit van het beleid. De kaders zijn echter strakker dan bij een grote organisatie en hoewel er ruimte is voor schoolleiders om hun eigen koers te varen, zijn er van tevoren in het strategisch beleid al veel KPI’s benoemd. De verantwoording gaat grotendeels aan de hand van deze indicatoren en er zijn regelmatig gesprekken over het beleid tussen de bestuurder en de schoolleider. Bij kleine schoolorganisaties wordt over het algemeen ook gebruik gemaakt van responsibiliseren, maar door de korte lijnen en frequente overleggen tussen bestuurder en schoolleiders kan het gebeuren dat de sturing meer gaat neigen naar instrumenteren. Dit blijkt uit een tijdelijke rolvervaging van bestuurder en schoolleider, waarbij door de bestuurder soms directief gestuurd wordt op onderwijskundig beleid. Door het frequente contact kan sneller worden bijgestuurd, maar er is op deze momenten wel wat minder sprake van interactie en cocreatie. Dit leidt tot snelle resultaten of aanpassingen van het beleid, maar kan op weerstand komen te staan van schoolleider of medewerkers. Een verdere uitleg hiervan volgt hierna.
Rol van de bestuurder
Schoolleiders hebben in grote organisaties veel autonomie, waardoor er een manier gevonden moet worden om bepaalde doelen in de hele organisatie te behalen. Om dit te bewerkstelligen worden grote strategische domeinen in de gesprekken gekoppeld aan ambities, waarbij er ruimte wordt gecreëerd voor de schoolleider. De richting van het beleid wordt besproken en is erg duidelijk, zodat de schoolleider als professional de ruimte binnen dit besproken kader kan benutten. Als bestuurder van een grote organisatie sta je verder af van je scholen dan wanneer je rector/bestuurder bent. De toegevoegde waarde van de bestuurder zit dan ook in het gesprek, zo geven bestuurders aan. Als bestuurder moet je het gevoel van urgentie laten ontstaan, omdat de veranderingsbereidheid vaak groter is wanneer de noodzaak gevoeld wordt. Er wordt door de bestuurder gebalanceerd tussen autonomie en ontwikkeling voor scholen tegenover verantwoording. Wanneer er immers door het bestuur hard ingezet wordt op verantwoording, zal alles op de scholen ingezet worden om die verantwoording plaats te laten vinden. Dit remt echter de ontwikkeling van de school en vice versa, zo stelt ook een schoolleider. Wanneer er enkel op strakke indicatoren gestuurd wordt, wordt alles in het werk gesteld hieraan te voldoen. Wanneer het volledig los wordt gelaten is het lastig voor het bestuur zich op een gedegen wijze aan de Raad van Toezicht te verantwoorden doordat de bestuurder niet goed weet wat op alle scholen speelt. Gebalanceerde meting van voortgang is essentieel bij grote scholenorganisaties en geeft ook aan waarom bij normaliseren vooral de nadruk wordt gelegd op het onderlinge gesprek, hoewel indicatoren ook een (door schoolleiders minder zwaar geacht) onderdeel vormen van het gehele verantwoordingssysteem.
De rol van een bestuurder in een middelgrote organisatie is vaak meer die van kritische meelezer en sparringpartner. De organisatie is niet te groot en hierdoor is het mogelijk met de plannen en implementatie in de scholen mee te lezen en een vinger aan de pols te houden, zonder op de stoel van de schoolleider te gaan zitten. Het bestuur faciliteert de scholen in kwestie om de door henzelf gestelde doelen die voortvloeien uit het overkoepelende (concrete) beleidsplan te behalen. Verder houdt de bestuurder de regie op strategisch beleid op de scholen. Er zijn veel mogelijkheden voor de schoolleider om een eigen invulling te geven aan de ambities en zij krijgen hier ook de verantwoordelijkheid voor, zoals past bij het responsibiliseren. Als je de medewerkers intrinsiek gemotiveerd wil krijgen om te gaan werken met de nieuwe visie van de scholenorganisatie, moeten zij deelgenoot worden van het beleid. Omdat het beleid een stuk concreter is dan bij grote organisaties, is het van belang dat de daadwerkelijke implementatie op scholen gebeurt door cocreatie. Er zijn duidelijke kaders nodig om een richting mee te geven aan een groep docenten of teamleiders/afdelingsleiders die invulling gaan geven aan het te voeren beleid op school. Deze duidelijke kaders worden gegeven door het vaak al redelijk concrete strategisch beleidsplan, maar daarbinnen is alles bespreekbaar. Een schoolleider moet dit in goede banen leiden en docenten of afdelingsleiders de gelegenheid bieden om binnen hun uren tijd te besteden aan deze vraagstukken. Deze rolopvatting van bestuurder en schoolleider lijkt veel op de rolopvatting van bestuurders en schoolleiders in kleine organisaties. Toch zijn er enkele verschillen waarneembaar.
Bij kleine organisaties staat de bestuurder nog dichterbij de scholen. Dit leidt ertoe dat het strategisch beleidsplan vaak in samenspraak met de rectoren gemaakt is, maar de bestuurder ook meer bekend en zichtbaar is bij de medewerkers in de school. Hierdoor is een bestuurder ook meer betrokken bij zijn scholen en weet hij wat er speelt. De rol van de bestuurder is om te balanceren tussen op afstand blijven staan, geïnformeerd zijn en interveniëren in de school. De meeste scholen pakken dit aan door
middel van het schrijven van een kaderbrief of kaders op te nemen in het strategisch beleidsplan, aan de hand waarvan de bestuurder op de hoogte wordt gehouden door de schoolleiders. Zolang zij binnen deze kaders blijven, zou in normale omstandigheden de bestuurder niet hoeven te interveniëren. Bestuurders in kleine organisaties kunnen door hun kennis van de scholen meer neigen naar instrumenterend sturen. Dit kan leiden tot snel schakelen en het aanpassen van beleid, maar kan in sommige gevallen ook leiden tot weerstand bij schoolleiders door het gebrek aan cocreatie. Het is van belang om te blijven balanceren en waar mogelijk vast te houden aan de scheiding van taken. Als schoolleider binnen een kleine schoolorganisatie moet je om kunnen gaan met regelmatig contact met de bestuurder. De schoolleider heeft veel autonomie op onderwijsgebied, maar omdat veel beleid in samenwerking met andere schoolleiders en de bestuurder tot stand komt, is er geen vrije koers voor de school. Daar tegenover staat wel dat de schoolleider vaak wel weer meer invloed heeft op het strategisch beleidsplan, waardoor de kaders in gezamenlijkheid bepaald kunnen worden. Hierdoor ontstaat ook eigenaarschap bij de schoolleider in kwestie. Wanneer de schoolleider de punten terug laat komen die zijn of haar afdelingsleiders ingeven, ontstaat ook daar eigenaarschap en motivatie. De mogelijkheid om dit te doen komt voort uit de korte lijntjes en het aantal gremia waar de bestuurder rekening mee moet houden bij het opstellen van het beleid.
Thinkable
Bestuurders en schoolleiders zien vooral de eigen speerpunten in het sectorakkoord, waardoor iedereen op een eigen manier om gaat met bijvoorbeeld maatwerk, brede vorming en burgerschap. Er zit bij de verschillende scholenorganisaties niet één lijn in die gevolgd wordt, maar iedereen probeert in meer of mindere mate te komen tot een onderwijsontwikkeling die bij hun school past en kijkt hierbij soms direct en soms indirect naar het sectorakkoord. Op papier zijn de strategische plannen vaak rigoureuzer dan dat het in de praktijk uiteindelijk uitvoering krijgt. Dit kan te maken hebben met de mate waarin schoolleiders en docenten eigenaarschap voelen voor de beleidsdoelen, de mate waarin de onderwijsontwikkeling intrinsiek in de identiteit van de organisatie zit of de weerstand die het op scholen teweegbrengt. Effectieve sturing ontstaat als de beleidsdoelen aansluiten bij de motivatie van docenten of de maatschappelijke noodzaak (zoals de leerlingenkrimp). Het sectorakkoord is hierbij een steun in de rug, die de ingezette koers kan bevestigen. Omdat schoolleiders in grote organisaties veel ruimte krijgen om de visie van de organisatie aan te laten sluiten bij de wensen van docenten en leerlingen, zijn hier relatief weinig tegenkrachten. Van kleinere organisaties is het strategisch beleid wat meer concreet en van toepassing op alle scholen, waardoor differentiatie per school wat lastiger kan zijn. Toch kan er sneller bijgestuurd worden door het frequente overleg met de bestuurder.
Practicable
Hoe kleiner de organisatie en hoe frequenter het overleg, hoe meer invloed van de bestuurder in het onderwijsbeleid (soms als bijkomstigheid, soms intentioneel), wat zou kunnen leiden tot meer directieve inmenging, zo wordt ervaren. Een verschil hierin zit ook in het feit of de bestuurder louter bestuurder (bijvoorbeeld respondent BK3) is of directeur-bestuurder (BK1 en BK2). Dit is niet per se een slechte zaak: deze laatste groep bestuurders kan meer contextspecifiek handelen en het beleid aanpassen aan wat op dat moment nodig is in de organisatie. In hun functie zit verwerkt dat zij zich meer directief kunnen mengen in de ontwikkelingen op de scholen.
Als het gaat over weerstand in de organisatie zie je dit vooral terug bij scholen waar de verandering niet onder bestaand beleid valt of bij de oorspronkelijke identiteit van de school past. Pas wanneer door docenten de urgentie wordt ervaren, wordt de transitie gemakkelijker. Ook good practices helpen hierbij. De bestuurder of schoolleider moet het urgentiebesef weten te vergroten om effectiever te kunnen sturen. Daarmee ligt er een duidelijke rol voor de bestuurder om zijn organisatie te verbinden met de maatschappij en de ontwikkelingen die hier plaatsvinden. De docent moet gestuurd worden door middel van een bestaande uitdaging die hij zelf ook merkt. Al komt de krimp eraan, zo lang organisatorisch de zon schijnt, veranderen mensen niet graag, tenzij ze hier al intrinsiek voor gemotiveerd zijn, zoals op de school van respondent S2G2. Verandering en sturing hebben een aanleiding nodig. De weerstand komt vaak van eerstegraads docenten die meestal de informele leiders zijn op een school, zo wordt aangegeven. Op veel scholen ageren zij tegen grote veranderingen op meer of minder effectieve wijze. Wanneer de schoolleider meer ruimte heeft om het beleid aan te passen op de wensen van de school (grote organisaties), zie je minder vraagafwijkende beleidswijzigingen en minder weerstand. Bij scholenorganisaties waar het strategisch beleid meer concreet is en minder ruimte voor eigen invulling (kleinere organisaties), zie je dat deze beleidswijzigingen alsnog worden doorgezet (zoals op de school van respondent S1K1). Weerstand en tegenkrachten ontstaan vaak wanneer de taakopvatting van docenten verandert (van docent naar coach bijvoorbeeld) en er gesneden wordt in uren voor hun vak. Dit hangt samen met de focus van docenten op didactiek tegenover focus op vakkennis. Verandertrajecten zijn lastiger bij havo en vwo afdelingen in vergelijking met vmbo afdelingen. Vaak zijn docenten op vwo en havo afdelingen meer kritisch op van bovenaf opgelegd beleid en willen zij graag meedenken over het te voeren onderwijsbeleid, waarbij zij vaak graag veel aandacht willen voor het overbrengen van hun vakkennis, terwijl vmbo docenten vaak de nadruk leggen op didactiek. Zij werken ook meer taakgericht en accepteren over het algemeen sneller bepaalde beleidswijzigingen als dit ten goede komt aan de didactiek en leerontwikkeling van leerlingen. Dit heeft ook te maken met het belang van kwalificering, resultaten en de normeringen waar scholen en docenten op beoordeeld worden. Verandertrajecten binnen havo en vwo afdelingen kunnen hierdoor lastiger zijn dan verandertrajecten op vmbo afdelingen. Dit komt niet enkel door voorgenoemde redenen. Onder andere ook de identiteit, traditie en de cultuur van een school spelen hierin mee.
Calculable
Bij grote organisaties is er een grotere afstand tussen de bestuurder en de schoolleider. Om deze reden zou verwacht worden dat het zwaartepunt bij de verantwoording ligt bij het communiceren aan de hand van indicatoren. Er zijn wel degelijk KPI’s waar de schoolleiders over moeten rapporteren, maar zij geven aan dat zij dit niet als zwaartepunt zien. Zij geven aan dat de verantwoording vooral in het kwalitatieve gesprek zit, een gesprek waarin het beleid langs algemene punten wordt besproken. Door de autonomie die schoolleiders hebben op het gebied van beleidsbepaling, wordt het indicatorenmanagement als relatief licht ervaren. Zij besteden veel tijd aan de invulling van beleid en zijn minder met de verantwoording naar de bestuurder bezig, omdat hier vaak enkel op hoofdlijnen indicatoren zijn vastgelegd. Zij bespreken liever hun beleid aan de hand van argumenten en de maatschappelijke context en vraag van de school. Bij de middelgrote en kleine organisaties is het indicatorenmanagement meer op de voorgrond aanwezig. Hoewel er frequenter overleg is, ligt hier de nadruk in de meeste gevallen op het al dan niet behalen van de concrete KPI’s die in de beleidsplannen en schoolplannen zijn vastgesteld. Deze indicatoren vormen de input voor het te voeren gesprek tussen bestuurder en schoolleider(s). Dit klinkt tegenstrijdig,
maar is uit te leggen aan de hand van de gekozen vormen van sturing. Een normaliserende manier van sturing geeft veel autonomie aan schoolleiders, waardoor zij soms zelfs een taakverschuiving zien. Schoolleiders houden zich bij grote scholenorganisaties vaker bezig met meer bestuurlijke taken. Hun tactisch uitvoerende taken schuiven in dat geval deels door naar afdelingsleiders. Bij kleinere organisaties wordt er meer responsibiliserend en soms zelfs instrumenterend gestuurd. Hierbij hoort de hoge mate van legitimiteit van het beleid waarbij de gestuurde actor bepaalt of hij de handschoen oppakt en zich volledig committeert aan het opgelegde kader. Om te controleren dat de doelen behaald worden, zijn indicatoren nodig. Bij instrumenteren wordt veel gebruik gemaakt van geformaliseerde richtinggevende tools, waarvan strakke indicatoren een uitwerking kunnen zijn. Hieraan valt af te leiden waarom indicatoren over het algemeen als zwaartepunt worden gezien in de verantwoording bij middelgrote en kleine organisaties. Als er ruimte en autonomie is voor de schoolleider zitten kwantitatieve doelen niet in de weg (er is focus op andere zaken). Bij elke scholenorganisatie wordt in meer of mindere mate gebruik gemaakt van indicatoren.
Implementatie beleid op scholen
Op iedere school wordt in meer of mindere mate de onderwijsontwikkeling aan de hand van de ambities van het sectorakkoord ingezet. Er zijn geen scholen in dit onderzoek die niet doen aan onderwijsontwikkeling. Op geen enkele school is sprake van de nul-variant als het gaat om implementatie van beleid op scholen. Veel scholen zitten in de fase van incorporeren en aanpassen. Hierbij wordt het nieuwe beleid gerealiseerd door binnen bepaalde werkprocessen of routines aanpassingen te doen om te komen tot het realiseren van de doelen. Hierbij kan gedacht worden aan binnen het bestaande mentoraat meer nadruk te leggen op de coaching van de leerling. Langzamerhand worden dan de routines aangepast om de onderwijstransitie te vervolmaken. Enkele scholen zijn al zo ver dat een geheel nieuw beleidsdoel door middel van volledig nieuwe routines wordt geïmplementeerd. Hierbij kan worden gedacht aan het veranderen van lessentabel en het gebruik van leerpleinen met coaches voor de leerlingen, die met eigen leervragen hun eigen lesdoelen moeten behalen. Dat vrijwel alle scholen die onderdeel uitmaken van dit onderzoek al in grote mate bezig zijn met onderwijsontwikkeling, geeft aan dat het onderwijs in transitie is. Veel scholen proberen door het aanpassen van werkprocessen hun onderwijs anders vorm te geven en langzaam af te stappen van enkel het gebruikmaken van het traditionele klassikale onderwijs met een vaste lessentabel en busopstelling in de klaslokalen. De implementatie van het beleid is niet gemakkelijk terug te herleiden naar een bepaalde manier van sturing door een bestuurder zoals hiervoor benoemd, maar heeft te maken met specifiek beleid op scholen (aan de hand van het strategisch beleid), eigenaarschap van docenten, de wil en noodzaak om het onderwijs te veranderen en de mate van weerstand die hiermee gepaard gaat. De bestuurder heeft echter wel invloed op deze aspecten. De bestuurder heeft als taak de urgentie kenbaar te maken aan docenten, het strategisch beleid (samen met schoolleiders en docenten) hierop aan te passen en een schoolleider op een school te zetten die achter de beleidsdoelen staat en deze weet te implementeren samen met de