Universiteit van Amsterdam
De mestsector in transitie
Een tweedelig scriptieonderzoek
Bachelorscriptie: Politicologie Scriptiebegeleider: Dr. R. Pistorius Tweede lezer: Dr. E.M. Besseling Student: Naomi Dijkstra Studentnummer: 10738266 Datum: 25 juni 2018
De mestsector in transitie
Een onderzoek naar transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking in de Nederlandse landbouw
Deel B van een tweedelige scriptie
Deel A:
Nugteren, C.A. (2018). ‘De mestsector in transitie; een onderzoek naar de mate waarin
machtsrelaties tussen stakeholders bepalend zijn binnen de Nederlandse mestsector’.
Samenvatting
De Nederlandse veehouderijsector kent een lange geschiedenis van mestproblematiek. De gevolgen van ‘het mestprobleem’ zijn zowel ecologisch als economisch. Door het uitspoelen van mineralen uit mest dat over landbouwgronden wordt verspreid, zijn Nederlandse bodem- en waterkwaliteit door de jaren heen aangetast. De toenemende milieudruk door de landbouwsector vraagt om scherpe wet- en regelgeving om milieuschade te beperken. Echter, aanscherpingen in het milieubeleid met betrekking tot de landbouw hebben grote gevolgen gehad voor de veehouderijsector. De economische positie van vele boeren is sterk verslechterd door de (indirecte) milieukosten die veehouders hebben moeten betalen. Gesteld kan worden dat de sector- met oog op de toekomst- een transitie moet ondergaan richting een ecologisch- en economisch houdbaar systeem.
De transitie binnen dit onderzoek heeft betrekking op één (van wellicht meerdere) oplossingsrichtingen voor mestproblematiek; binnen deze scriptie is onderzocht waar binnen de mestsector transitiepotentieel ligt voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking. Hiervoor zijn vier grote stakeholders verbonden aan de mestsector geanalyseerd; de Europese Unie, de Nederlandse overheid, Nederlandse boeren en mestverwaarders. Uit de conclusie van het onderzoek is gebleken dat transitiepotentieel moet worden gevonden binnen- en in de samenwerking tussen- de Europese Unie, de Nederlandse overheid en Nederlandse boeren. Vanuit de Europese kaderrichtlijn ‘afval’ moet de meststoffenverordening worden gewijzigd. Op nationale schaal moeten overheid- en boer naar elkaar toe groeien, om vertrouwen en stimulering te bevorderen. Tot slot moet de Nederlandse overheid mestverwaarding stimuleren, door mogelijkheden te bieden die kunnen resulteren in betere rentabiliteit van gerecyclede mestproducten.
Naomi Dijkstra (10738266) N.dijkstra6@gmail.com
Voorwoord
stageonderzoek dat wij (Naomi Dijkstra en Charlotte Nugteren) gezamenlijk hebben uitgevoerd binnen het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Tijdens dit stageonderzoek hebben wij een stakeholderanalyse uitgevoerd onder actoren die intern of extern betrokken zijn bij de landbouwsector, meer specifiek: de mestsector. Dit gezamenlijke stakeholderonderzoek vormt de empirische basis voor twee afzonderlijk geschreven bachelorscripties, die vanuit theoretisch oogpunt van elkaar verschillen, maar elkaar inhoudelijk aanvullen.
In scriptie A ligt de focus op machtsrelaties binnen de mestsector en de mate waarin deze bepalend zijn voor de definiëring en implementatie van duurzame oplossingen in de mestsector. In deel A wordt dus een beeld geschetst van de wijze waarop de bestaande machtsverhoudingen hebben geleid tot de situatie waarin de mestsector zich heden ten dage bevindt, een beeld van het ‘verleden tot nu’. Deze huidige situatie vormt in scriptie B nu juist het uitgangspunt: hier wordt onderzocht waar in de toekomst potentie ligt voor een transitie binnen de mestsector.
Gedurende de stage hebben wij niet alleen de Nederlandse veehouderijsector leren kennen, maar ook de daarbij horende lange geschiedenis van mestproblematiek. Door de interactie met veehouders, beleidsmakers, bedrijven en kennisinstituten die hun kennis en expertise over de mestsector met ons hebben gedeeld, hebben wij in drieënhalve maand enorm veel geleerd. Onze gesprekspartners droegen hun passie, gedrevenheid en hun affectie met de landbouwsector op ons over, waardoor wij zelf met veel enthousiasme en plezier aan het onderwerp hebben gewerkt. Hiervoor willen wij iedereen die hieraan bij heeft gedragen dan ook hartelijk danken.
Daarnaast willen wij ons nog richten tot Mark de Bode en Jan van Esch, die ons gedurende de stage hebben begeleid vanuit LNV. Zij hebben ons de vrijheid gegeven om ons onderzoek te sturen in een richting die zo veel mogelijk aansluit bij onze eigen interesses, en ons hierbinnen gestuurd waar nodig. Het is voor ons een grote leerervaring geweest om onderdeel te zijn mogen van afdeling ANK, en we willen beiden daarom bedanken voor de begeleiding gedurende het proces. Tot slot heeft Robin Pistorius als scriptiebegeleider een belangrijke rol vervuld in het coördineren van het stageonderzoek en de verhoudingen tussen scriptie A en B. Ook Robin willen wij daarom hartelijk bedanken voor zijn bijdrage aan onze uiteindelijke resultaten.
Inhoudsopgave
1. Introductie 7
1.2 Toekomstperspectief voor de mestsector 10
1.2.1 Duurzame mestverwerking 10
1.3 Leeswijzer 11
2. De mestsector vanuit het multi-level perspectief 12
2.1 Introductie 12
2.2 Wetenschappelijke relevantie 13
2.3 Socio-technisch regime 14
2.3.1 Landschapsontwikkelingen als destabilisator van regimes 15
2.4 Socio-technische niches 16
2.5 Transitiepotentieel 17
3. Methodologie 18
3.1 Onderzoeksstage 18
3.2 Exploratief, Kwalitatief onderzoek 19
3.3 Dataverzameling 19
3.4 Verantwoording stakeholdergroepen 21
3.4.1 Beperkingen 22
4. De praktijk binnen de Nederlandse mestsector 23
4.1 De invloed van Europese wetgeving op de mestsector 24
4.1.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 24
4.1.2 De nitraatrichtlijn 25
4.1.3 De kaderrichtlijn afval: meststoffenverordening 25
4.1.4 Observaties en deelconclusie 25
4.2 Nationaal mestbeleid binnen de kaders van de EU 27
4.2.1 Nationaal mestbeleid 28
4.2.2 Niche-stimulering vanuit het nationaal beleidsregime 29
4.2.3 Meststoffenverordening 30
4.2.4 Observaties en Deelconclusie 30
4.3 De Nederlandse boer als actor binnen de mestsector 31
4.3.1 Stabiliteit binnen het ‘boerenregime’ 31
4.3.2 Verschuivingen tussen gangbaar- en biologisch boeren 33
4.3.3. Observaties en deelconclusie 33
4.4 Technische nicheontwikkeling door mestverwaarders 35
4.4.1 Mestaanvoer en vergunningen 35
4.4.2 Negatieve businesscases 36
4.4.4 Lock-ins 37
4.4.5 Observaties en deelconclusie 37
5.1 Conclusie en aanbevelingen 39
5.2 Discussie 41
6. Bibliografie 42
7. Appendixes 46
Appendix I : Overzicht Enquêteurs 46
Appendix II : Vragenlijst Enquête 47
Appendix III : Overzicht bijeenkomsten 48
Appendix IV : Vragenlijsten Interviews 48
Afkortingenlijst
ANK Agro- en Natuurkennis
BMC Biomassa Centrale
EC Europese Commissie
EU Europese Unie
GLB Gemeenschappelijk landbouwbeleid LNV Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit LTO Land- en Tuinbouw organisatie Nederland MLP Multi level perspective
NAJK Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt RVO Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
1.1 De mestproblematiek
Al decennia lang is in Nederland sprake van een mestprobleem, wat een grote stempel drukt op de veehouderijsector. Om ‘het mestprobleem’ te kunnen definiëren zullen drie invalshoeken worden besproken die gezamenlijk het probleem vormen met betrekking tot milieu en klimaat: het mestoverschot, overbemesting en vermesting.
In het dierlijke mest dat in Nederland geproduceerd wordt zit- via geïmporteerd veevoer- veel stikstof en fosfaat. De waarden van deze mineralen in de mest zijn te hoog om volgens milieueisen (volledig) over Nederlandse landbouwgronden uit te kunnen rijden. (PBL 2016: 38-39) Er ontstaat op nationale schaal een mestoverschot omdat de import van deze mineralen de export overstijgt; er wordt te weinig fosfaat terug geëxporteerd naar landen van herkomst of overige plaatsen waar er behoefte naar is (Bos et al., 2010: 18). Naast het mestoverschot vormt ook overbemesting (toedienen van mineralen via kunstmest) onderdeel van het mestprobleem. Via kunstmest is jarenlang meer fosfaat in de bodem geïnjecteerd dan nodig voor het instandhouden van de bodemvruchtbaarheid. Hierdoor zijn de bodems in sommige plekken in Nederland te rijk aan fosfaat. (PBL 2016: 38-40)
Door het overschot en overbemesting vindt vermesting plaats; mineralen als fosfaat en stikstof worden opgehoopt in de bodem en komen vervolgens in oppervlaktewateren en sloten terecht, waardoor de waterkwaliteit wordt aangetast (ibid.). Daarnaast kan eutrofiëring (algengroei door voedselverrijking) en daarmee verlies van biodiversiteit (uitsterven van planten en vissoorten) optreden (Schoumans et. al. 2008: 39-40).
Los van de binnenlandse fosfaatproblematiek speelt fosfaat ook een rol binnen de internationale milieuopgaven. Sinds 2014 is fosfaaterts opgenomen in de lijst critical raw
materials van de Europese Commissie (EC 2014). Hoewel op nationale schaal sprake is van
een overschot, wordt verwacht dat fosfaatmijnen bij huidig gebruik over 100 tot 200 jaar zijn uitgeput (Schoumans et. al. 2008: 15). Het recyclen van dit toekomstig schaarse mineraal is daarom van groot belang.
Naast de milieudruk die het mestprobleem met zich meebrengt, zorgen aanscherpingen van wet- en regelgeving hieromtrent ervoor dat de Nederlandse boer het financieel gezien steeds zwaarder krijgt. Hoewel achter de financiële druk voor de boeren meer schuilt dan alleen zaken omtrent mest, vormt de mestproblematiek hier wel een groot onderdeel binnen. Allereerst zorgen gebruiksnormen ervoor dat veehouders met een mestoverschot hun mest moeten afvoeren, waar kosten voor gemaakt moeten worden. Met name in de varkenssector kunnen deze kosten hoog oplopen. (Koeijer et. al, 2016: 22-23)
Daarnaast heeft de invoering van het systeem van fosfaatrechten gezorgd voor een extra hoge kostenpost voor de melkveeboer, welke bovenop de slechte melkprijzen en hoge
vervoerskosten voor de sector komen. (Verbeek 2016: 1) Ook is het zo dat- vooruitlopend op de afschaffing van de melkquotering in april 2015- de Nederlandse melkveehouderijsector sinds 2012 een enorme groei heeft doorgemaakt. Dit resulteerde in strengere regelgeving vanuit de overheid met als doel om de melkveestapel weer te laten krimpen. (PBL 2016: 50) Dit heeft gezorgd voor financiële problemen en faillissementen voor veel bedrijven die hebben geïnvesteerd in stal uitbreidingen en een grotere veestapel. Door de schaarse fosfaatrechten hebben Melkveehouders gemiddeld vijftig koeien weg moeten doen, waardoor veel stallen nu gedeelijktelijk leeg staan en investringen niet kunnen worden terugverdiend. (van Egmond 2018: 1) Ook voor boeren binnen de pluimvee- en varkenssector is het moeilijk om het boerenondernemerschap economisch rendabel te houden. Binnen deze sectoren lag het inkomen in de periode 2001-2015 voor 45% van de varkenshouders, 50% van de leghennenhouders en meer dan 30% van de vleeskuikenhouders onder de armoedegrens. Voor de melkveehouders bedroeg dit ongeveer 25%. (ING 2016)
Bron: ING 2016 (bijgewerkt)
De opvatting bestaat dat het mestbeleid van de afgelopen jaren niet altijd voor de beoogde resultaten heeft gezorgd; sommigen stellen zelfs dat er al 5 decennia lang sprake is van ‘falend mestbeleid’ (Rabbinge 2017). Sinds 2002 levert het Planbureau voor de Leefomgeving om de vijf jaar een evaluatie op wetten die gaan over meststoffen, waarvan de meest recente uitgave in 2016 is verschenen. Hierin is geconcludeerd dat aanzienlijke
verbeteringen hebben plaatsgevonden met betrekking tot de negatieve milieueffecten als gevolg van overmatige mestproductie. Deze resultaten zijn echter nog niet stabiel gebleken en sommige verbeteringen lijken te stagneren. (PBL 2016: 9)
Daarnaast behoeven ook de sociaal-economische gevolgen van het mestprobleem meer aandacht. In de afgelopen 35 jaar is het aantal agrarische bedrijven in Nederland met 50% afgenomen. Daarnaast stoppen nog jaarlijks ongeveer 2.500 boeren met ondernemen, en wordt in 2018 wederom een ‘stoppersgolf’ verwacht. (Beukema 2018: 1)
1.2 Toekomstperspectief voor de mestsector
Uit bovenstaande probleemomschrijving blijkt dat de mestsector in zekere zin ‘vast’ zit, en een verandering moet ondergaan die resulteert in zowel ecologische- als economische verbeteringen voor de sector. Gezien de veehouderijsector een brede omvang heeft en meerdere thema’s omvat dan alleen mest, wordt binnen deze scriptie gesproken over de mestsector. Benoemd moet worden dat- met betrekking tot mestproblematiek- niet één visie leidend is wat betreft de aanpak en oplossing van het probleem. Binnen deze scriptie is echter gekozen om een specifieke oplossingsrichting te onderzoeken.
1.2.1 Duurzame mestverwerking
Binnen deze scriptie zal onderzocht worden wat de mogelijkheden en kansen zijn voor duurzame mestverwerking als (gedeeltelijke) oplossing voor het Nederlandse mestprobleem. Hierbij is het uitgangspunt dat de mestsector een transitie moet ondergaan met betrekking tot de wijze waarop (het overschot aan) mest in Nederland verwerkt wordt, richting een meer duurzaam systeem. Gedefinieerd vanuit transitieterminologie betekent dit dat de sector moet komen tot een nieuwe orde, met ingrijpende veranderingen in het veld qua ecologie, wetten en regels, technologie en economische ordening (Van der Hoeve 2010: 15).
Het recyclen van biomassa- zoals mest- ligt in lijn met bredere doelstellingen omtrent het verduurzamen van de veehouderij en de overgang van een lineaire naar een circulaire economie. (SKIP 2018) Het hergebruiken van meststoffen zoals fosfaat kan bijdragen aan zowel economische- als ecologische duurzaamheid; door mest te recyclen wordt dit omgezet van afvalstof tot product. Wanneer mest niet langer als afval- en dus als probleem- wordt beschouwd, maar als product dat op de markt kan worden verhandeld, kan dit financieel gunstig zijn voor de Nederlandse boer. (van Zessen 2016: 22-23)
Het verwerken van mest wordt daadwerkelijk duurzaam wanneer er ook verwaarding plaatsvindt, waarbij de mineralen uit mest worden gerecycled. Duurzame mestverwerking en
mestverwaarding betekenen binnen deze scriptie dan ook hetzelfde, en zullen soms door elkaar worden gebruikt. Daarnaast heeft duurzaam binnen deze scriptie betrekking op zowel ecologische duurzaamheid (tegengaan van milieudruk op de lange termijn) als sociaal-economische duurzaamheid (financiële houdbaarheid voor intern- betrokkenen in de keten).
Tot op heden is het nog niet gelukt om duurzame mestverwerking op effectieve schaalgrootte, door samenwerking tussen actoren binnen- en buiten de keten, te organiseren en institutionaliseren binnen de mestsector. In 2015 is voor minstens 50 miljoen euro aan mestverwerkingsprojecten failliet gegaan (Kromwijk 2016). Om duurzame mestverwerking in de toekomst wel te laten slagen is het nodig om te verkennen wat de belemmeringen zijn omtrent dergelijke projecten. Het doel van deze scriptie is dan ook om- met betere kennis van de factoren die duurzame mestverwerking tegenwerken- te bepalen waar het transitiepotentieel ligt voor verdere opschaling hiervan. De volgende onderzoeksvraag zal binnen deze scriptie daarom leidend zijn:
‘’Waar ligt binnen de Nederlandse mestsector transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking?’’
1.3 Leeswijzer
Het doel van deze scriptie is om te bepalen waar binnen de mestsector transitiepotentieel ligt voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking. De ‘waar’ in de onderzoeksvraag verwijst naar verschillende (potentiële) domeinen; dit kan een hypothetisch beleidsdomein (§4.1 & 4.2), specifiek actoren-domein (§4.3) of marktdomein (§4.4) omvatten. Om transitiepotentieel te kunnen beoordelen wordt binnen deze scriptie dus niet enkel gefocust op actoren die duurzame mestverwerking uitvoeren (marktdomein), maar naar meerdere stakeholdergroepen verbonden aan de mestsector. Deze stakeholdergroepen zijn geselecteerd aan de hand van de uitkomsten van scriptie A, waarin onderzoek is gedaan naar machtsrelaties binnen de mestsector. Hieruit is gebleken dat de
Europese Unie, de Nederlandse overheid, Nederlandse boeren en technische mestverwaarders de- in termen van macht en bereidheid- belangrijkste stakeholdergroepen zijn binnen de mestsector om een transitie te bewerkstelligen.
Verder zal- om antwoord te geven op de hoofdvraag- in het tweede hoofdstuk van deze scriptie een theoretisch kader worden geschetst waarin de transitietheorie wordt besproken. Dit wordt gedaan aan de hand van het multi-level perspectief (MLP) op transities. Het MLP biedt een passend conceptueel raamwerk om transitiepotentieel van verschillende domeinen binnen de mestsector te onderzoeken. Volgens het MLP wordt een transitieproces gestuurd door de samenhang van drie niveau’s; regimes, niches, en landschaps- ontwikkelingen, welke in § 2.3 en 2.5 zullen worden toegelicht. Het toepassen van deze concepten op de mestsector biedt de mogelijkheid om te bepalen welke domeinen binnen de sector transitiepotentieel vormen. Een verdere conceptualisering van transitiepotentieel zal in § 2.5 worden gegeven.
Na een omschrijving van het MLP en transitiepotentieel als conceptueel kader volgt het derde en methodologische hoofdstuk van deze scriptie. Hierin worden de onderzoeksstage, onderzoeksmethode en analyse eenheden toegelicht, en eveneens de beperkingen daarvan.
De analyse volgt in het vierde hoofdstuk en is gebaseerd op empirische bevindingen die tijdens het onderzoek- en stageproces zijn opgedaan. In § 4.1-4.3 worden het Europees beleidsregime, nationaal beleidsregime en het boerenregime als drie belangrijkste sub-regimes besproken. Ook zal worden gekeken hoe deze sub-regimes zich verhouden tot technische en sociale nicheontwikkelingen. Als laatste wordt in § 4.4 besproken wat de rol van de stakeholdergroep ‘mestverwaarders’ als technische nicheontwikkelaar is binnen de mestsector, en het vormen van transitiepotentieel voor duurzame mestverwerking.
2. De mestsector vanuit het multi-level perspectief
2.1 Introductie
Binnen het verkennen van transitiepotentieel voor de mestsector komen meerdere onderwerpen aan bod. Zoals beschreven bestaat ‘het mestprobleem’ niet uit één, maar uit meerdere problemen die niet los van elkaar opgelost kunnen worden. Om trade-offs tussen de verschillende doelstellingen rondom duurzaamheid te overbruggen is het nodig om het mestprobleem vanuit een zo breed mogelijk perspectief te benaderen.
Zoals benoemd biedt het multi-level perspective (MLP) (Geels & Schot 2007) een passend conceptueel raamwerk om transitiepotentieel van verschillende domeinen binnen
de mestsector te onderzoeken. Vanuit deze theorie wordt de maatschappij beschouwd als een dynamisch samenstelsel van drie niveaus, die elkaar onderling sterk beïnvloeden (Van der Hoeve 2010: 20). Het MLP maakt conceptueel onderscheid tussen het regime-, niche- en landschapsniveau (Geels & Schot 2007). Deze concepten zullen worden toegelicht in § 2.3 en 2.4. In het vierde hoofdstuk van deze scriptie zullen deze concepten meer betekenis krijgen in de context van de mestsector. Aan de hand van het conceptueel onderscheid kan worden bepaald of transitiepotentieel binnen de mestsector gevonden moet worden gevonden in een of meerdere regime(s), niche(s) of samenhang tussen beide.
2.2 Wetenschappelijke relevantie
De theoretische invalshoek van het MLP is zeer relevant om toe te passen op de mestsector; de theorie biedt ruimte om processen binnen de sector zowel op actorniveau (multi-actor) als op systeemniveau (multi-level) te benaderen. (Van der Hoeve 2010: 21) Een belangrijk kritiekpunt op het MLP is echter het ontbreken van een gedegen conceptualisering van macht. Op impliciete wijze wordt naar macht gerefereerd door de wederzijdse afhankelijkheid tussen regimes, niches, landschapsontwikkelingen en de wijze waarop deze niveaus elkaar beïnvloeden (Figuur 1). Wat het MLP zwak maakt is dat niet expliciet wordt benoemd hoe de machtsrelaties bepalend kunnen zijn binnen een transitieproces. (Avelino en Rotmans 2010: 545)
De wetenschappelijke relevantie van het gebruik van het MLP binnen deze scriptie zit daarom in de combinatie van scriptie A en B. De zwakke conceptualisering van macht wordt overbrugd door het onderzoek uit scriptie A, naar ‘de mate waarin machtsrelaties
tussen stakeholders bepalend zijn binnen de Nederlandse mestsector’ (Nugteren 2018). Op
basis van het onderzoek uitgevoerd in scriptie A is gebleken welke stakeholders noodzakelijke spelers zijn om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen. (Ibid.: 31) Deze resultaten zullen verder worden besproken § 3.4, en gelden als uitgangspunt voor de gekozen stakeholdergroepen binnen scriptie B.
Figuur 1: (Geels 2005: 684)
2.3 Socio-technisch regime
‘’ Socio-technical regimes constitute the mainstream, and highly institutionalised, way of currently realising societal functions ‘’ (Smith et. al. 2010: 440).
Praktijken binnen de mestsector spelen zich af binnen socio-technische regimes. Regimes bestaan uit geïnstitutionaliseerde regels, gewoontes en belangen die de structuur vormen rondom het handelen van dominante individuen en groepen actoren binnen een bepaald systeem. (Kemp & van den Bosch 2006: 9) Binnen een regime kunnen verschillende sub-regimes dominant zijn. Binnen de mestsector bestaan twee ‘policy sub-regimes’ -ofwel beleidsregimes- die bepalend zijn voor de institutionalisering van wetten en regels in de mestsector; het Europees beleidsregime en het nationaal beleidsregime (de Nederlandse Rijksoverheid). Binnen beleidsregimes worden administratieve regels, normen en
wetgevendeprocedures gestructureerd (Geels 2004: 906). De dominantie van deze twee beleidsregimes binnen de mestsector zal nader worden besproken in § 4.1 en 4.2.
Naast de beleidsregimes die bepalend zijn voor de mestsector als systeem vormen ook Nederlandse boeren een regime. Dit ‘boerenregime’ is deels een sociaal-cultureel regime, waarin culturele normen, waarden en omgangsvormen bepalend zijn. Daarnaast is het boerenregime een gebruikers-/marktregime, dat geconstrueerd wordt door regelgeving zoals bijvoorbeeld subsidies en belastingen (ibid.). Dit laat zien dat sub-regimes aan de ene kant autonoom zijn in hun handelen, maar tegelijkertijd ook afhankelijk van elkaar kunnen zijn en worden verbonden door wetten en regels. (Geels 2004: 905-906)
Karakteriserend voor regimes is defensiviteit ten opzichte van externe invloeden, waardoor regimeverschuivingen niet- of incrementeel- plaatsvinden (Smith et. al. 2010: 440). Dit heeft te maken met institutionele padafhankelijkheid en lock-ins binnen een regime. Met name binnen politieke instituties kunnen beleidsarrangementen moeilijk aangepast worden wanneer deze eenmaal zijn geïmplementeerd binnen een systeem, waarover in § 4.1.4 meer. Milieuvraagstukken zijn vaak erg complex en gemaakte fouten in de aanpak hiervan zijn vaak lastig te herstellen. Door hoge verwachtingen en verantwoordelijkheden zijn dergelijke instituties vatbaar voor het instandhouden van een bepaald systeem wanneer dit een bepaald niveau aan resultaten oplevert. (Foxon 2002: 2-3) Lock-ins ontstaan wanneer een transitie naar een potentieel beter systeem hierdoor niet doelbewust wordt nagestreefd. (Foxon 2002: 2-3)
Het sociaal-technologische regime wordt ook wel omschreven als ‘dynamisch-stabiel’ (Geels & Schot 2007: 401). Padafhankelijkheid en lock-ins zorgen voor stabiliteit binnen een systeem (Dóci et. al 2015: 87), waardoor nieuwe configuraties en reorganisaties binnen een regime niet tot stand komen (van der Hoeve 2010: 21). Wel kunnen ontwikkelingen in een landschap zorgen voor meer dynamiek en verschuivingen binnen een regime, waarover hieronder kort meer zal worden toegelicht.
2.3.1 Landschapsontwikkelingen als destabilisator van regimes
‘’ Landscape processes include environmental and demographic change, new social movements, shifts in general political ideology, broad economic restructuring, emerging scientific paradigms, and
cultural developments ‘’ (Smith et. al. 2010: 441).
Ontwikkelingen op landschapsniveau kunnen druk uitoefenen op een heersend regime, wat kan resulteren in (noodzakelijke) regimeverschuivingen. Milieuaantasting is een landschapsontwikkeling die druk uitoefent op zowel het Europees- als
nationaalbeleidsregime. Door toenemende landschapsdruk kunnen regimes in crisistoestand raken, waardoor het systeem genoodzaakt wordt om zich aan te passen aan de context waarin zij opereert. (Loorbach & Huffenreuter 2013: 39). Landschapsontwikkelingen gaan echter voorbij aan de directe invloed van actoren (Geels 2005: 684). Als onderdeel van het MLP wordt het landschap daarom enkel benoemd, maar verder niet opgenomen in de analyse van deze scriptie.
2.4 Socio-technische niches
‘’ Sustainable niches comprise networks of real world experiments, with socially and ecologically benign socio-technical practices ‘’ (Smith et. al. 2010: 441).
Naast ontwikkelingen op regimeniveau is transitiepotentieel binnen de mestsector afhankelijk van ontwikkelingen op nicheniveau. Niches zijn sociale of technische innovaties die afwijken van de status quo binnen een regime. Sterke nicheontwikkeling kan transitiepotentieel vormen omdat dit ruimte biedt voor pad-brekende alternatieven, die een dominant regime radicaal kunnen veranderen. (Smith et. al., 2010: 440) Zowel technische- als sociale nicheontwikkeling wordt sterker naarmate zij ondersteund worden door dominante regimes (Dóci et. al 2015: 90).
Technische innovaties hebben binnen deze scriptie met name betrekking op technieken die (nieuwe) vormen van mestverwaarding mogelijk maken, welke worden toegepast door mest- of afvalverwerkingsbedrijven. Individuele boeren kunnen echter ook (technische) niches vormen wanneer zij bepaalde innovatieve methoden, systemen of gebruikswijzen hanteren die niet in het ‘gangbare’ systeem worden gebruikt. Sociale nicheontwikkeling heeft binnen de mestsector betrekking op het vormen van netwerken en samenwerkingsverbanden tussen spelers met een bepaald belang bij het verwaardingsproces. In § 4.3.3 en 4.4 zal verder worden gesproken over nicheontwikkeling binnen de mestsector.
Zoals omschreven in § 2.3 kunnen institutionele padafhankelijkheid en lock-ins een belemmering vormen voor een transitieproces op regimeniveau, en op die manier een beleids- of boerenregime ‘stug’ maken. Daarnaast kunnen- op nicheniveau- technologische padafhankelijkheid en lock-ins ervoor zorgen dat technische innovaties uitblijven. Het (door)ontwikkelen van technologie omtrent mestverwaarding is afhankelijk van het pad waaruit de technologie is ontstaan, en de mate waarin dit pad succesvol is geweest. Wanneer een technische niche positief wordt ontvangen binnen een markt en het verwachte rendement behaald wordt, kan een lock-in optreden; op basis van huidig succes worden
potentiële alternatieven niet overwogen, waardoor innovatie wordt geblokkeerd. (Foxon 2002: 2) Binnen de mestsector vormen lock-ins een belemmering in het maximaal benutten van mineralen en meststoffen in het verwaardingsproces, waarover meer in § 4.4.4.
Zoals benoemd kunnen nicheontwikkelingen naast technisch ook sociaal van aard zijn. Sociale niches worden gevormd door een groep actoren, zoals NGO’s, overheidsorganisaties of lokale communities, en zijn intern georiënteerd. Dit houdt in dat technologische ontwikkelingen niet centraal staan, maar dat actoren deze gebruiken bij het ontwikkelen van een oplossing rondom specifieke sociale problemen of doelstellingen. (Dóci et. al 2015: 87) Uit de analyse in hoofdstuk vier zal blijken dat- in de context van de mestsector- sociale nicheontwikkeling in de vorm van samenwerkingsverbanden niet per definitie onder doet aan technische nicheontwikkeling;
‘’ Het wordt altijd technisch aangevlogen. De kracht is om dat juist niet te doen ‘’ (Interview 2 2018).
2.5 Transitiepotentieel
Aan de hand van de concepten uit het MLP besproken in § 2.3 en 2.4 wordt in deze paragraaf kort ingegaan op de wijze waarop deze concepten zich verhouden tot transitiepotentieel. Op basis van het conceptualiseren van transitiepotentieel kan- in de analyse van deze scriptie- worden bepaald waar het transitiepotentieel ligt voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking.
Om transitiepotentieel te kunnen beoordelen is het allereerst nodig om te weten hoe dominante (sub)regimes bewegen. Zoals benoemd in § 2.3 is het voor een transitie essentieel dat bestaande systemen en structuren worden aangepast; oftewel er moet een reorganisatie en verschuiving van regime(actoren) plaatsvinden (van der Hoeve 2010: 21). Een door lock-ins en padafhankelijkheid gedreven regime zorgt echter voor stabiliteit (Dóci et. al 2015: 87) waardoor transitiepotentieel afneemt, zoals eveneens besproken in § 2.3.
Daartegenover staat een dynamisch regime dat aan verandering onderhevig is. Dit kan ontstaan door landschapsdruk (§ 2.3.1), of sterke nicheontwikkelingen die resulteren in
regimeverschuivingen (§ 2.4). Transitiepotentieel is dus ook afhankelijk van de mate waarin een regime zich ‘openstelt’ voor externe invloeden en zich verhoudt tot zowel technische als sociale nicheontwikkeling. (Dóci et. al 2015: 87-90) Daarnaast kunnen sociale en technische niches op zichzelf transitiepotentieel vormen, welke zich sterker kunnen ontwikkelen wanneer deze worden ondersteunt door dominante regimes (ibid.).
3. Methodologie
3.1 Onderzoeksstage
Zoals reeds toegelicht is deze scriptie geschreven als onderdeel van een onderzoeksstage bij het Ministerie van LNV op de afdeling agro- en natuurkennis (ANK). De vraag vanuit het ministerie is geweest om een onderzoek op te zetten binnen de programmalijnen duurzame veehouderij en circulaire economie. Het verkennen van mogelijkheden tot meer circulariteit binnen de mestsector- door het recyclen en duurzaam verwerken van mest- bleek een gedegen onderzoeksonderwerp. Vanuit daar is tezamen met Charlotte Nugteren een stakeholderonderzoek uitgevoerd, en verwerkt tot een stagerapport met als titel:
‘Percepties van kansen, belangen en knelpunten van spelers in de mestverwerkingsketen
ten opzichte van een duurzame, circulaire omgang met mest en het mineraal fosfaat’
De resultaten van het stageonderzoek gelden als input voor een tweedelige scriptie ‘De mestsector in transitie’ bestaande uit onderdeel A (een onderzoek naar de mate waarin machtsrelaties tussen stakeholders bepalend zijn binnen de Nederlandse mestsector) en deze scriptie B (een onderzoek naar het transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking). De overeenkomst tussen beide delen is met name empirisch. Beide wijken van elkaar af op basis van de theoretische kaders die worden gebruikt, welke elkaar op basis van wetenschappelijke relevantie aanvullen zoals besproken in § 2.2.
3.2 Exploratief, Kwalitatief onderzoek
‘’ Waar ligt binnen de Nederlandse mestsector transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking? ‘’
Bovenstaande onderzoeksvraag behoeft een onderzoeksmethode die het toelaat om de onderliggende probleemstelling vanuit een breed perspectief te benaderen. Omdat onderzoek is gedaan vanaf een respectievelijk nulpunt, is gebruik gemaakt van een
exploratieve onderzoeksmethode. Hierdoor was het mogelijk om het onderwerp en de
probleemstelling vanuit een breed perspectief- en zonder restricties- te onderzoeken.
De belangrijkste wijzen waarop een exploratief onderzoek uitgevoerd kan worden zijn via kwalitatieve onderzoeksmethoden: literatuuronderzoek en het praten met experts via focusinterviews (Saunders et. al. 2008: 123). De benodigde data voor deze scriptie is dan ook verzameld aan de hand van interviews, enquêtes en literatuuronderzoek op basis van onderzoeken, beleidsdocumenten en websites. De analyse en conclusie van deze scriptie berust zich- met gebruik van het MLP als conceptueel kader- op een interpretatie van deze data. Ook door het interpretatieve karakter van het onderzoek is kwalitatief onderzoek het meest voordehand liggend (Bryman 2012: 380).
3.3 Dataverzameling
Gedurende de stageperiode zijn 12 interviews afgelegd met personen die op verschillende wijzen verbonden zijn aan de mestsector. Dit zijn zowel keten- als niet-keten actoren geweest, verbonden aan de Nederlandse overheid, belangenorganisaties, bedrijven, wetenschaps- en kennis organisaties en veehouderijen. Dit zijn semi-gestructureerde interviews geweest waarbij open vragen zijn gesteld, toegespitst op de rol van de respondent binnen de sector. Het overzicht van deze respondenten en hun achtergrond is te zien in tabel 1. De gebruikte vragenlijsten zijn bijgevoegd in appendix IV.
Interview Functie/Organisatie Datum / Plek
Interview 1 Beleidsadviseur, Ministerie van EZK 26 maart 2018, Den Haag.
Interview 2 Onderzoeker, Wageningen University 28 maart 2018, Wageningen.
Interview 3 Projectmanager, Twence 4 april 2018, Hengelo. Interview 4 Bodemonderzoeker, Louis Bolk Instituut 10 april 2018, Bunnik. Interview 5 Specialist, LTO 11 april 2018, Den Haag. Interview 6 Senior Beleidsmedewerker, Ministerie van LNV 12 april 2018, Den Haag. Interview 7 Boer, Boerderij de Zonnehoeve 18 april 2018, Almere. Interview 8 Senior Beleidsmedewerker, Ministerie van LNV 2 mei 2018, Den Haag Interview 9 Manager, Biomassacentrale (BMC) Moerdijk 1 mei 2018, Den Haag
(telefonisch) Interview 10 Directeur, Nederlands Centrum voor Mestverwaarding (NCM) en
(voormalig) boer 2 mei 2018 Den Haag (telefonisch) Interview 11 Secretaris, Nutrient Platform 15 mei 2018, Den-Haag Interview 12 Voorzitter Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK) en
Melkveehouder 31 mei 2018, Amsterdam (telefonisch) Tabel 1: Overzicht respondenten interviews
Aanvullend op de interviews hebben nog 7 boeren response gegeven aan een enquête die onder circa 11 boeren is verspreid. De gebruikte enquête bestaat uit tien open vragen. De lijst met respondenten is terug te vinden in appendix I, en de vragenlijst in appendix II. Daarnaast is tijdens drie bijeenkomsten binnen- en buiten het Ministerie van LNV geparticipeerd en geobserveerd. Een overzicht van deze bijeenkomsten is te zien in appendix III. Voor het aanspreken van respondenten is gebruik gemaakt contacten binnen het Ministerie van LNV, persoonlijke netwerken en ook zijn de meeste respondenten gevraagd naar interessante actoren binnen hun netwerk (sneeuwbalmethode).
3.4 Verantwoording stakeholdergroepen
Om transitiepotentieel te kunnen bepalen is het nodig om te benoemen welke stakeholdergroepen een rol spelen in het vormen van transitiepotentieel. In figuur 2 is te zien dat uit scriptie A is gebleken dat de Europese Unie de meeste macht bezit om een transitie binnen de mestsector te bewerkstelligen. Daarnaast is aan de grootte van de bollen te zien dat ook de Nederlandse overheid (Rijksoverheid), Nederlandse boeren en mestverwaarders noodzakelijke spelers zijn om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen (Nugteren 2018: 31) Op basis hiervan zijn deze vier stakeholdergroepen binnen scriptie B als analyse eenheden geselecteerd om transitiepotentieel te beoordelen.
Figuur 2: Stakeholders aan de hand van de variabelen ‘macht’ en ‘bereidheid’, overgenomen uit scriptie A (Nugteren 2018).
3.4.1 Beperkingen
Hoewel deze selectie valide is op basis van de resultaten in scriptie A, kent de selectie ook beperkingen. Er blijven relatief veel stakeholdergroepen onbesproken. Door de grote verscheidenheid aan NGO’s die verbonden zijn aan de mestsector is het niet mogelijk om NGO’s als één stakeholdergroep te analyseren. Wel zijn de perspectieven van verschillende NGO’s op problemen binnen de mestsector in dit onderzoek meegenomen (Interview 4,5,10,11 en 12 2018) en in de analyse verwerkt. Door een non-response is het niet gelukt om in gesprek te gaan met een milieuorganisatie.
Het belang en de rol van burgers/consumenten in de mestsector blijft onbesproken binnen dit onderzoek, maar benoemd moet worden dat zij met hun koopgedrag (Interview 1 en 8 2018) en lobby-/protestacties (Interview 3, 9 en 10 2018) wel degelijk van invloed kunnen zijn op veehouderij- en mestsector. Hetzelfde geldt voor de groepen mesthandelaren, mesttransporteurs en akkerbouwers. Hoewel deze actoren als afnemers als mest een belangrijke ketenspelers zijn, dragen ze weinig bij aan het duurzaam verwerken of verwaarden van mest, en blijven ze daarom onbesproken.
Tot slot kent de stakeholdergroep ‘boeren’ beperkingen als analyse eenheid. Zoals aangegeven hebben 7 boeren response gegeven aan de enquête, en zijn daarnaast 3 (voormalig) boeren geïnterviewd. Er bestaan echter ontzettend veel verschillende ‘soorten’ boeren. Het is gedurende het onderzoek te diffuus gebleken om al deze sectoren te los van elkaar in het onderzoek op te nemen. Het overgrote deel van de boeren die een bijdrage hebben geleverd aan het onderzoek zijn melkveehouders, een enkele varkenshouder en geen pluimveehouders. Omdat hierdoor de kans toeneemt dat de respondenten geen goede afspiegeling zijn van de populatie (Nederlandse boeren) treedt een selection bias op (Lewis-Beck et. al. 2003: 1010).
4. De praktijk binnen de Nederlandse mestsector
In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op de praktijk binnen de Nederlandse mestsector, aan de hand van twee beleids-, een actoren-, en een marktdomein. Zoals besproken in § 2.3 worden de structuren die bepalend zijn voor deze praktijken gevormd binnen regimes. De beleidsregimes (Europese Unie en Nederlande overheid) zullen in § 4.1 en 4.2 worden besproken, gevolgd door het boerenregime in § 4.3. Daaropvolgend wordt in § 4.4 het marktdomein van de mestverwaarders besproken, als belangrijke niche-actor binnen de mestsector.4.1 De invloed van Europese wetgeving op de mestsector
Binnen de Europese Unie worden wettelijke kaders gevormd waar Nederland als lidstaat afhankelijk van is in het formuleren en implementeren van mestbeleid. Zoals besproken in § 2.3 vormen deze kaders- op basis van het conceptueel kader van het MLP- binnen de mestsector het Europees beleidsregime. Het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), de Nitraat- en Kaderrichtlijn en het fosfaatplafond omvatten Europese regels die het meest relevant zijn voor de mestsector en het streven naar een duurzame transitie, en zullen in § 4.1.1 en § 4.1.2 worden toegelicht.
4.1.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)
Het doel van het GLB is dat in Europa duurzaam, voedzaam, veilig en betaalbaar voedsel wordt geproduceerd. Lidstaten mogen hun eigen landbouwbeleid zelf vormgeven zolang dit gebeurt binnen de grenzen van het GLB. In opdracht van het Ministerie van LNV is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in Nederland verantwoordelijk voor de uitvoering van het GLB. (RVO 2018d)
Binnen de Europese Unie is landbouw een belangrijk onderwerp waaraan bijna 40 procent van de gehele Europese begroting wordt besteed. Het huidige Europese GLB is vastgesteld voor de periode 2014-2020 en bestaat uit de onderdelen marktregulering, plattelandsontwikkeling en inkomenssteun voor boeren. (Europa-nu.nl z.d., a) Landbouwcommissaris Phil Hogan heeft op 1 juni 2018 enkele voorstellen gedaan voor het GLB van de periode 2021-2017 (Ministerie van LNV 2018), welke vanuit een onderzoek naar transitiepotentieel en toekomstperspectief interessant zijn.
Boeren die aan de milieu- en duurzaamheidseisen voldoen kunnen binnen het huidige beleid een vergroeningspremie ontvangen van circa 115 euro per hectare. In het voorstel staat echter dat landbouwgelden moeten worden gekort met vijf procent. Dit betekent een totale verlaging van directe inkomenssteun aan boeren van circa 43 miljard euro. In het verlengde daarvan is het idee ontstaan om aan bedrijven maximaal een ton per jaar uit te keren om kleine bedrijven en jonge boeren meer te laten profiteren. (Europa-nu.nl z.d., a) Ook zijn hervormingen omtrent de invulling van het GLB voorgesteld, waarin staat dat lidstaten meer flexibiliteit moeten krijgen met betrekking tot het uitvoeren van het nationaal GLB beleid. (ibid.)
4.1.2 De nitraatrichtlijn
Het doel van de nitraatrichtlijn (1991) is om de waterkwaliteit in Europa te waarborgen en te beschermen tegen vervuiling door nitraten afkomstig uit landbouwsectoren (EU 2010: 1). Zoals besproken in § 1.1 kan vermesting ervoor zorgen dat nitraten uit de landbouw wegspoelen naar bodem- en oppervlaktewater. De Europese nitraatrichtlijn heeft lidstaten daarom een beperking opgelegd; landgebruikers mogen niet meer dan 170 gram stikstof uit dierlijk mest per hectare over landbouwgronden uitrijden (ibid.). In § 4.2.1 wordt verder ingegaan op de derogatieregeling die Nederland ontvangt op deze beperking. Naast gebruiksnormen voor stikstof is vanuit de EU een fosfaatplafond vastgesteld. Dit houdt in dat in Nederland niet meer dan 172,9 kilo fosfaat uit dierlijk mest mag worden geproduceerd. (CBS z.d.)
4.1.3 De kaderrichtlijn afval: meststoffenverordening
Naast de Nitraatrichtlijn is de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen van invloed op de mestsector. Deze kaderrichtlijn bevat criteria waar stoffen aan moeten voldoen om een einde-afval status te krijgen. Om meststoffen te kunnen recyclen, verhandelen en gebruiken is deze einde-afval status van groot belang. Op die manier wordt mest- na verwerking tot product dat opnieuw gebruikt kan worden- binnen heel europa niet als ‘afval’ maar als product gedefinieerd (Europa Decentraal z.d.) Het achterliggende doel is dat dierlijke meststoffen op die manier als kunstmeststof kunnen worden gebruikt en een ‘EG-meststof’ etiket krijgen (RVO 2018a).
Tot op heden heeft de EU dierlijke meststoffen echter nog geen einde-afval status gegeven. Om gerecycled mest als kunstmest te mogen gebruiken en vrij te kunnen verhandelen moet dierlijk mest eerst het EG-keurmerk krijgen. Hiervoor zal de Europese meststoffenverordening moeten worden aangepast. In 2016 heeft de Europese Commissie (EC) een voorstel gedaan over het wijzigen van deze verordening, maar dit heeft nog niet tot een daadwerkelijke wetswijziging geleid (Gruisen 2017: 34-37). De indruk bestaat dan ook dat de EC hierin terughoudend is. (Boosten & de Wilt 2015: 12) Dit vormt een belemmering binnen het nationaal mestbeleid (§ 4.2) en voor de positie van bedrijven die mest verwaarden (§ 4.4) welke later in de analyse zullen worden besproken.
4.1.4 Observaties en deelconclusie
In § 2.5 werd benoemd dat dynamiek binnen een regime transitiepotentieel van vormen. Vanuit bepaalde opzichten kan het Europees beleidsregime als dynamisch worden
beschouwd. Het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is constant in ontwikkeling (RVO 2018d). Het huidige GLB kent belangrijke vernieuwingen ten opzichte van van het beleid in de periode daaraan voorafgaand, (Ministerie van LNV 2018) en zoals benoemd gaan hoogstwaarschijnlijk ook hervormingen plaatsvinden in het GLB met ingang van 2021. Met name het voorstel met betrekking tot het overhevelen van meer verantwoordelijkheden naar lidstaten (decentralisatie) is hierbinnen interessant. Daarnaast is het regime dynamisch vanuit de zin dat er maatwerk wordt verleend in de vorm van derogatie, waar verder op in zal worden gegaan in § 4.2.2. Dynamiek binnen het Europees beleidsregime door decentralisatie en maatwerk vormt wellicht transitiepotentieel. Het nationaal beleidsregime krijgt hierdoor de mogelijkheid om directer in te spelen op ontwikkelingen in het (nationale) landschap. Ook wordt de Nederlandse overheid in staat gesteld om richtlijnen zodanig te vertalen dat deze (nog) beter aansluiten op de behoeften van de Nederlandse mestsector, waardoor niches wellicht beter kunnen ontwikkelen zonder (constante) restricties vanuit Europese regelgeving.
Daartegenover staat dat, zoals eerder omschreven in § 2.3, beleidsarrangementen in politieke instituties niet snel wijzigen wanneer deze eenmaal zijn geïmplementeerd. Met betrekking tot het wijzigen van de meststoffenverordening is het Europees beleidsregime dan ook stug. Hoewel de EC streeft naar een snelle overgang tot een circulaire economie, lijken technische ontwikkelingen in de praktijk rondom mestverwaarding voor te lopen op Europese regelgeving over afvalbeheer. (Europa Decentraal 2018a) De Europese verantwoordelijkheid om de veiligheid van erkende producten te garanderen ligt hoog. Eisen en validerings- methoden voor deze producten moeten ontwikkeld worden en dit kost tijd. (ibid. en Interview 6 2018) Daarnaast zijn tegenstanders binnen de EC van mening dat de Nederlandse veestapel zal toenemen, omdat het mestoverschot door een toename in het verwerken van mest zal afnemen. (van Zandwijk 2017: 1) Tot slot wordt vanuit de kunstmestindustrie gelobbyd en druk uitgeoefend op de EC om de verordening ongewijzigd te laten, om zo de positie van de kunstmestmarkt te verdedigen (Gruisen 2017: 37). Samengevat zorgen de grote verantwoordelijkheid vanuit de EU en de moeilijk te overziene gevolgen en risico’s van een wetswijziging ervoor dat het regime padafhankelijk wordt, waardoor wetwijzigingsprocessen traag verlopen en grote veranderingen of doorbraken uitblijven.
4.2 Nationaal mestbeleid binnen de kaders van de EU
Naast het Europese regime vormt ook de Nederlandse Rijksoverheid onderdeel van het beleidsregime. Kaders voor nationaal mestbeleid worden bepaald binnen de EU-wetgeving, zoals besproken in § 4.1. Het mestbeleid in Nederland is bijna volledig gestoeld op de Europese Nitraatrichtlijn uit 1991 (Interview 6 2018). Voor richtlijnen geldt echter dat deze niet direct toegepast hoeven te worden in de wetgeving van individuele lidstaten, maar dat deze eerst moeten worden vertaald naar nationale regelgeving. (Europa-nu.nl z.d., b)
Gesteld kan worden dat het nationaal beleidsregime een zekere ‘tussenpositie’ inneemt tussen het Europese beleidsregime en het boerenregime. De norm binnen het nationaal beleidsregime is dan ook om aan de ene kant zo efficiënt mogelijk aan de Europese eisen te voldoen (Regeerakkoord 2017-2021: 44), en aan de andere kant zo dicht mogelijk bij de praktijk te staan door samen te werken met actoren binnen de keten (Schouten 2017: 1-2). In deze paragraaf zal uiteen worden gezet hoe het systeem en mestbeleid van het nationaal beleidsregime eruit ziet. Daarnaast zal worden bepaald hoe dit huidige regime zich verhoudt tot transitiepotentieel voor duurzame mestverwerking.
4.2.1 Nationaal mestbeleid
Zoals benoemd in § 4.1.2 vraagt Nederland sinds 2005 derogatie aan op de Europese beperking met betrekking tot het toedienen van stikstof in mest. Hierdoor mag de hoeveelheid uitgereden stikstof verhoogd worden van 170 kilogram stikstof per hectare naar 230 of 250 kilogram wanneer landbouwers aan de juiste voorwaarden voldoen. (RVO 2018b) Het verkrijgen van derogatie is van groot economisch belang voor de Nederlandse landbouwsector, en leidt eveneens tot positieve milieueffecten met betrekking tot de kwaliteit van het Nederlandse water (Schouten 2018: 6). In 2018 heeft Nederland opnieuw derogatie aangevraagd voor de periode 2018-2021. De EC heeft echter besloten om niet de (gebruikelijke) derogatie te verlenen voor een een periode van vier jaar, maar voor twee jaar. Dit besluit is genomen op basis van te grote zorgen vanuit de EU over mestfraude en de mate waarin mestgegevens in Nederland administratief op orde zijn. Ter verantwoording aan Brussel, de andere EU-lidstaten en eigen binnenlandse landbouwsector, wil het Ministerie van LNV nog doelgerichter beleid gaan implementeren om de naleving van mestregels te verbeteren en mestfraude tegen te gaan. (Schouten 2018: 2-6)
Daarnaast heeft Nederland in 2015 de Europese afspraken over de maximaal toegestane fosfaatproductie van 172,9 miljoen kilo fosfaat (fosfaatplafond) overschreden. Omdat de grootste toename afkomstig is uit de melkveehouderij is sinds 2018 het fosfaatrechtenstelsel voor melkvee ingevoerd, wat heeft geresulteerd in een aanscherping van de al de bestaande gebruiksnormen voor de sector. (RVO 2018c)
Naast beleid gericht op ‘ecologische duurzaamheid’, wordt middels regulering ook aandacht besteed aan het verbeteren van de economische positie van Nederlandse boeren. Een uitgangspunt is het streven naar een gezonde mestmarkt, waarin de kosten voor mestafzet voor de boer niet te hoog komen te liggen. Op die manier kunnen boeren een redelijk inkomen genereren en worden ook de risico’s op mestfraude beperkt (PBL 2016: 46). Daarnaast wordt binnen het huidige regeerakkoord gefocust op het positief belonen van innovatief (duurzaam) ondernemerschap. Het kabinet gaat betrokken boeren compenseren en benut daarbij alle mogelijkheden van het GLB. (Regeerakkoord 2017-2021: 44) Dit houdt in dat er minder budget wordt besteed aan directe inkomenssteun voor boeren, en meer aan specifieke innovatieve projecten van betrokken boeren en platteland ontwikkelingsprojecten (POP). (ibid.) Daarnaast komt er een bedrijfsovername fonds voor jonge boeren om overname van het gezinsbedrijf en investeringen in innovatie te financieren. (ibid.: 43-45). Deze visie sluit aan bij het toekomstbeeld voor het GLB dat vanuit de EU is geschetst, zoals besproken in § 4.1.1.
4.2.2 Niche-stimulering vanuit het nationaal beleidsregime
In het regeerakkoord staat aangegeven dat de overheid- binnen de doelstelling om broeikasgasemissies uit de landbouw in 2030 met 3,5 Mton te laten afnemen- de voorkeur geeft aan technische maatregelen zoals mestverwerking (Regeerakkoord 2017-2012: 44). De afgelopen jaren heeft de Rijksoverheid al enkele maatregelingen getroffen om mestverwerking te stimuleren.
In 2014 heeft de Rijksoverheid verplichte mestverwerking ingevoerd. In 2017 hield dit in dat tussen de 50% en 60% van de mest die niet op eigen land kan worden uitgereden, verplicht moest worden verwerkt. (PBL 2016: 49) Het idee hierachter is geweest dat de druk op de gebruiksnormen op die manier afneemt, en een evenwicht ontstaat tussen mestproductie en mestafzet mogelijkheden. (RVO 2018e) Daarnaast is het een stimulans voor mestverwerkingsbedrijven, die door verplichte verwerking meer zekerheid hebben over mestaanvoer (PBL 2016: 49). Onder ‘verplichte mestverwerking’ valt op dit moment het exporteren, verbranden, vergassen, en het bewerken van dierlijke meststoffen tot mestkorrel of digestaat (RVO 2018e)
Daarnaast stimuleert de overheid mestverwerking via SDE’s. (Stimulering Duurzame Energie). Mestverwerkingsbedrijven die uit mest hernieuwbare energie produceren kunnen hiervoor subsidie aanvragen, om ondernemingen op die manier te ondersteunen en te stimuleren. (RVO 2018f) De resterende taak is nu echter nog dat deze mestverwaarders er ook daadwerkelijk (op grote schaal) komen (Interview 6 2018). In § 4.4 wordt verder ingegaan op de belemmeringen die hierbij een rol spelen.
Naast het stimuleren van technische nicheontwikkeling streeft de Rijksoverheid ook sterk naar het stimuleren van sociale nicheontwikkeling, en het bij elkaar brengen van partijen binnen de mestsector (Interview 6 2018). Gebrek aan coördinatie en samenwerking tussen actoren in de keten wordt door velen als reden gezien voor het niet slagen van veel mestverwerkingsprojecten tot nu toe (Interview 2,5,8,10 en 11 2018). De Rijksoverheid erkent dit en houdt zich op dit moment bezig met het subsidiëren en stimuleren van kennisnetwerken. Een voorbeeld is het Nutrient Platform, welke kennis, ministeries en bedrijven samenbrengt (Interview 11 2018). Een andere recente nicheontwikkeling is het NCM-platform (Nederlands Centrum voor Mestverwaarding), welke begin dit jaar is opgericht en door het Ministerie van LNV sterk wordt gestimuleerd;
‘’ Dat centrum moet kennis gaan ontwikkelen en verspreiden. Ook naar ons als overheid ‘’ (Interview 6 2018).
4.2.3 Meststoffenverordening
Om mestverwaarding daadwerkelijk in te kunnen zetten als duurzame oplossing voor het mestprobleem streeft de Nederlandse Rijksoverheid naar een wijziging van de Europese meststoffenverordening. In de verordening moet worden opgenomen dat mineralen uit dierlijk mest mogen worden toegediend ter vervanging van kunstmest (Boosten & de Wilt 2015: 12). Dit nationale streven wordt echter belemmerd door restricties vanuit Europese wetgeving. Jan Huitema (VVD) lobbied namens het parlement voor een wetswijziging. Tijdens de onderhandelingen met de Europese Commissie en Ministerraad pleit hij voor een CE-keurmerk voor meststoffen die in de hele EU vrij verhandeld kunnen worden. (Gruisen 2017: 37) Al eerder werd benoemd dat de indruk bestaat dat de EC hierin terughoudend is, maar er lijkt ook een kleine verschuiving te zien:
‘Nou moet ik wel zeggen; daar hebben we recent wat beweging gezien bij de Europese Commissie. Ze zijn begonnen met een onderzoek dat uitgevoerd wordt door eigen onderzoeksafdeling. [...] Dit heeft tien jaar lobbywerk gekost’ (Interview 6 2018).
4.2.4 Observaties en Deelconclusie
De Nederlandse overheid dient zich bij het opstellen van haar landbouw- en mestbeleid te houden aan Europese richtlijnen. De Europese voorwaarden voor het verlenen van derogatie en de Europese meststoffenverordening bepalen voor een belangrijk deel hoe het Nederlandse mestbeleid eruit ziet. De kaders beperken de nationale bewegingsruimte om beleid op te stellen, wat Nederland padafhankelijk maakt van Europees- gemaakte afspraken en geimplementteerdewetgeving.
De Nederlandse overheid streeft er echter naar om het nationaal beleid -binnen de kaders van de EU- zo effectief mogelijk te implementeren (Regeerakkoord 2017-2021: 44). Er worden reeds verschillende instrumenten ingezet om zowel boeren als mestverwaarders te stimuleren. Daarnaast wordt ook gefocust op de ontwikkeling van sociale niches en het bevorderen van samenwerking binnen de mestsector. Zoals beschreven in § 2.5 draagt het ondersteunen en stimuleren van nicheontwikkeling door regimespelers bij aan het vormen van transitiepotentieel (Dóci et. al 2015: 90). Of de uitwerking van dit huidige beleid effectief is en daadwerkelijk leidt tot nicheontwikkeling, zal blijken uit de mate waarin dit beleid aansluit op de behoeften van Nederlandse boeren (§ 4.3) en mestverwaarders (§ 4.4).
4.3 De Nederlandse boer als actor binnen de mestsector
Zoals genoemd in § 2.3 wordt het ‘boerenregime’ gedeeltelijk gevormd door bepaalde interne normen en omgangsvormen (sociaal-cultureel regime) maar ook door externe wetten en regels (gebruikers/markt regime). Individuele boeren kunnen ook (sociale of technische) niches vormen wanneer zij op een bepaalde manier innovatief zijn en buiten het bestaande systeem om handelen. Om transitiepotentieel te kunnen beoordelen zal daarom in § 4.3.1-4.3.3 worden geanalyseerd hoe Nederlandse boeren als regime- en/of niche actoren handelen, zich ontwikkelen, veranderen, of juist stabiel blijven.
4.3.1 Stabiliteit binnen het ‘boerenregime’
Het huidige boerenregime lijkt meer stabiel dan dynamisch te zijn. Dit blijkt uit een zekere geslotenheid en defensiviteit ten opzichte van innovatie en overige actoren. Ook is de boer op een bepaalde manier afwachtend, waarbij vertrouwen in externe actoren een rol speelt. De stabiliteit van het boerenregime kent verschillende oorzaken die hieronder verder worden toegelicht.
‘’ We moeten ons beter verweren tegen politiek en andere partijen die niet landbouw minded zijn ‘’ (Melkveehouder 7 2018: 15).
Boeren ervaren een kloof tussen hun eigen kennis over de praktijk en de kennis die door actoren buiten de keten wordt opgedaan en verspreid. Dit blijkt uit de kritische houding van boeren met betrekking tot de kwaliteit, actualiteit en objectiviteit van onderzoeken uitgevoerd
door bijvoorbeeld de Universiteit van Wageningen (Interview 10 2018, Melkveehouder 1 en 7 2018). Een voorbeeld van deze kloof volgt uit de opvatting dat mineraalwaarden in het oppervlakte- en grondwater worden berekend op landelijk bodemniveau in plaats van specifieke gewasmetingen (Interview 4 2018, Melkveehouder 1 2018). Onderzoeken zouden daardoor een vertekend beeld opleveren, waardoor landgebruikers afgerekend worden op landelijke berekenen die niet per definitie aansluiten op praktijksituaties. Dit staat haaks op de vraag naar ‘maatwerk’ van boeren, bijvoorbeeld in de vorm van bedrijfsderogatie (Melkveehouders 1 en 7 2018).
Dit zorgt voor defensiviteit ten opzichte van actoren die deze berekeningen vaststellen (wetenschapsregimes) en actoren die beleid maken (beleidsregimes) op basis van deze berekeningen. In tegenstelling tot dergelijke onderzoeken en berekeningen heerst een sterker geloof in het eigen boeren vakmanschap. De opvatting bestaat dan ook dat gebruik van ‘gezond boerenverstand’, zonder emotionele bemoeienis van partijen met weinig kennis over de praktijk, perspectief biedt voor de sector (ibid.).
Daarnaast zorgt ook het gebrek aan vertrouwen in politieke actoren voor defensiviteit binnen het boerenregime. Door de jaren heen is een zekere ‘beleidsmoeheid’ ontstaan onder boeren (Interview 4 2018). Veranderingen in het landbouwbeleid hebben voor veel onduidelijkheid gezorgd binnen de veehouderijsector, waardoor ondernemers steeds vastlopen op nieuwe wetgeving met grote onzekerheid als gevolg. Boeren verlangen naar duidelijkheid over wat politieke actoren voor ogen hebben betreffende de toekomst van de veehouderijsector. (Varkenshouder 4 2018, Melkveehouders 3 en 7 2018, Interview 4 2018) Daarnaast willen boeren als (gelijkwaardige) gesprekspartner worden uitgenodigd om met politieke-actoren in debat te gaan over hoe de veehouderijsector er in de toekomst uit moet zien (Melkveehouder 1 2018 en Interview 7 2018).
Daarnaast bestaat het idee dat regelgeving innovatie in de weg staat, waardoor duurzame investeringen te hoge financiële risico’s met zich meebrengen (Varkenshouder 4 2018 en Melkveehouder 3 2018). Onzekerheid over de omvang van de veestapel belemmert veehouders om zich voor lange tijd te binden (Interview 10 2018). De bewegingsruimte om te investeren en innoveren is voor veel boerenbedrijven minimaal. Veel boeren hebben spreekwoordelijk gezien weinig vet op de botten; ze hangen qua economische mogelijkheden op het randje en staan hierdoor in de overlevingsstand. (Interview 4 en 10 2018)
Deze situatieschets verklaart een zekere mate van defensiviteit en ‘boosheid’ binnen het boerenregime. Boeren zijn er de afgelopen jaren flink op achteruit gegaan, terwijl andere actoren in de keten erop vooruit zijn gegaan. Daarnaast maken veel boeren zich zorgen over de opvolging van hun bedrijf. (Interview 4 2018) Hoewel een zekere mate van crisis binnen
een regime zorgt voor druk- en daardoor dan resulteren in verandering, belemmeren (noodzakelijke) geslotenheid en afwachtendheid binnen het boerenregime een transitieproces.
4.3.2 Verschuivingen tussen gangbaar- en biologisch boeren
Hoewel het boerenregime zich aan de ene kant kenmerkt door een zekere stug- en afwachtendheid, is binnen het regime aan de andere kant een verschuiving van actoren te zien. Er lijkt een beweging op gang te komen waarbinnen het gangbare boeren en het biologische natuurinclusieve boeren meer naar elkaar toe verschuiven. Binnen de gangbare landbouw wordt meer gefocust op natuurlijke processen zoals dat in biologische sectoren wordt gedaan. (NAJK 2018: 1, Interview 6 2018) Veel reguliere boeren staan positief tegenover het gebruik van dierlijk mest en plantaardige mineralen als vervanger van kunstmest (Melkveehouders 1,2,3 en 5 2018). Daarnaast zijn woorden als duurzaamheid, energieneutraal, kringloopdenken, CO2 reductie en het gebruik van zonnepanelen genoemd door gangbare boeren bij het schetsen van een toekomstperspectief voor het bedrijf voor de komende 15 jaar (Veehouders 4,5 en 7 2018)
Daartegenover staat dat biologische bedrijven steeds efficiënter te werk gaan, wat binnen de reguliere landbouw veelal het belangrijkste uitgangspunt is (NAJK 2018: 1). Met betrekking tot mestverwerking hebben biologische boeren het voordeel dat zij hun overschot mogen afzetten bij een biologische boer met de juiste certificaten (SKAL 2018 5-7), en op die manier hun mestverwerkingsplicht niet hoeven in te vullen (RVO 2018g). Ecologisch duurzame mestverwerking wordt op die manier toegepast en (gedeeltelijk) opgelost binnen de biologische landbouw, maar vormt binnen de reguliere landbouw nog een groter probleem. Gezien biologische landbouw tot op heden slechts 3% van het totale marktaandeel bezit (NAJK 2018: 1) is deze verschuiving noemenswaardig, maar biedt het nog niet daadwerkelijk transitiepotentieel voor de sector als geheel.
4.3.3. Observaties en deelconclusie
Afwachtendheid, onzekerheid, en een zekere vorm van defensiviteit onder boeren gelden als blokkades voor innovatie. ‘De innovatieve boer’ als nichespeler die zelf met een nieuw idee of oplossing voor het mestprobleem komt bestaat, maar tot op heden nog op te beperkte schaal. Innoveren kost veel geld en de financiële risico’s zijn te groot. Als het er op aankomt is de boer een kleine, kwetsbare speler in de keten die zelf geen waarde kan creëren uit mest, en in het huidige systeem daardoor erg afhankelijk van andere spelers. (Interview 8
2018) Hoewel Nederlandse boeren zich kunnen verenigen binnen belangenorganisaties als LTO of NAJK, bestaat het idee dat er te weinig sprake is van collectiviteit of samenwerking binnen de sector (Interview 3,5 en 10 2018). Hierdoor leidt sociale nicheontwikkeling binnen de boerengemeenschap zelf ook niet tot een doorbraak in het boerenregime.
‘’ Ze zijn geen collectief, ze krijgen het niet bij elkaar ‘’ (Interview 3).
In plaats van bottom-up nicheontwikkeling, worden veranderingen in de sector meer top-down gestuurd vanuit het beleidsregime. Een echte transitie kan echter niet van bovenaf gestuurd worden. Top-down moet een bepaalde visie op de toekomst worden geformuleerd en ontwikkelingsrichting worden gegeven, om de uitvoering hiervan vervolgens over te laten aan bottom-up initiatieven vanuit de sector zelf. (Loorbach & Rotmans 2006: 5-9) Om daadwerkelijk te kunnen spreken van transitiepotentieel zal allereerst sociale- en technische nicheontwikkeling vanuit de boerengemeenschap zelf op gang moeten komen, wat kan resulteren in een verschuiving van het boerenregime.
Zoals toegelicht in § 4.2.1 zet de Rijksoverheid reeds instrumenten in die met name innovatieve, ondernemende en ook jonge boeren moeten stimuleren. Dergelijke stimulansen zijn belangrijk met oog de huidige stabiliteit binnen het boerenregime. Voor een daadwerkelijke regimeverschuiving zal echter moeten worden gestreefd naar een situatie waarin het nationale beleidsregime en het boerenregime meer naar elkaar toe groeien. Meer- en intensievere samenwerking tussen politieke actoren en boeren kan ervoor zorgen dat defensiviteit binnen het boerenregime afneemt, en het vertrouwen in de politiek toeneemt.
‘’ Er ligt een grote gezamenlijke uitdaging voor sector, maatschappij en politiek. Om te komen van wantrouwen en angst [...] naar vertrouwen, steun en stimulering ‘’ (Melkveehouder 3 2018).
4.4 Technische nicheontwikkeling door mestverwaarders
‘’ Waar ligt binnen de Nederlandse mestsector transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking? ‘’
Om dit te onderzoeken zijn tot nu toe de drie belangrijkste regimes met betrekking tot de mestsector besproken. Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het echter nodig om niet alleen de praktijken binnen deze regimes te analyseren, maar ook de praktijken rondom nicheontwikkelingen die verantwoordelijk zijn voor het technische aspect uit de onderzoeksvraag; de ‘mestverwaarders’. Zoals aangegeven in § 2.4 is nicheontwikkeling nodig om als sector te innoveren, en statische regimes te veranderen. In deze paragraaf zal daarom aandacht worden besteed aan actoren en bedrijven die mest verwaarden, en dan met name aan de belemmeringen die tijdens dit proces worden ervaren.
4.4.1 Mestaanvoer en vergunningen
‘’ Geen enkele bank zal geld geven als jij er geen contracten tegenover hebt staan ‘’
(Interview 3 2018)
Vanuit de verwerkingsindustrie is zekerheid over voldoende, betrouwbare aanvoer van dierlijk mest via mestcontracten van groot belang (Interview 3, 9 en 10 2018). Wanneer voldoende mestcontracten uitblijven kunnen investeringen in nieuwe installaties niet worden gedaan, of gaan bestaande installaties failliet (ibid.). Het uitblijven van mestcontracten is gedeeltelijk een gevolg van de afwachtende houding van boeren in het huidige regime, zoals beschreven in § 4.3.1. Wanneer boeren een samenwerking aangaan met een mestverwaarder wordt vaak een contract opgesteld voor een periode van tien jaar (ibid.). Veel boeren hebben er echter moeite mee om voor zo’n lange periode te tekenen. Ze focussen zich (noodzakelijk) meer op de korte termijn en zijn vaak opzoek naar goedkopere opties om hun mest kwijt te raken. (Interview 3 2018)
Daarnaast lopen mestverwaaders bij het sluiten van mestcontracten aan tegen spelers in de markt die mestverwerking tegen een zeer lage prijs aanbieden, en daardoor een groot deel van de mestmarkt innemen. Het idee bestaat dat mest door dergelijke spelers niet conform de wettelijke eisen wordt verwerkt (Interview 2 2018), waarmee wordt verwezen naar mestfraude. Deze mestverwerkers worden binnen de sector aangeduid als ‘cowboys’ die mest soms afnemen voor prijzen rond de 8 euro per ton in plaats van 20 euro per ton. Voor boeren zijn dergelijke samenwerkingen financieel zeer gunstig, maar voor verwerkingsinstallaties die transparant zijn over hun werkwijzen vormt het een grote belemmering. (Interview 2,3,9 en 10 2018)
Naast contracten met boeren worden ook gemeentelijke vergunningen voor mestverwerkingsinstallaties niet snel afgegeven. Buurtbewoners zijn vaak niet positief over de bouw van een mestfabriek in hun woonomgeving en starten lobby-acties richting gemeenten. Dergelijke protestacties hebben er in meerdere situaties voor gezorgd dat volledige bouwplannen voor verwerkingsinstallaties nooit zijn uitgevoerd. (Interview 3 en 10 2018)
4.4.2 Negatieve businesscases
‘’De reden waarom het niet lukt is de markt, niet de techniek’’
(Interview 2 2018)
Wat ook een belemmering vormt binnen de verwerkingsindustrie is dat het produceren van producten uit mest vaak niet rendabel is, en vaak zelfs negatieve business cases oplevert (Interview 3, 9 en 10 2018). Dit kent verschillende oorzaken.
Allereerst vormt het ontbreken van de einde-afval status, zoals besproken, een probleem bij de afzet en erkenning van mestproducten. Op basis van Europese richtlijnen wordt dierlijk mest in Nederland gedefinieerd als het uitwerpsel van een dier, waardoor producten uit mest dezelfde status krijgen (Interview 8 2018). Wanneer meststoffen worden verbrand tot een product, behoudt dit product eveneens de afvalstatus. Hierdoor is het niet mogelijk om gerecycled dierlijk mest als kunstmest op de Nederlandse markt te verhandelen;
‘’ Wij exporteren alle as omdat we het in Nederland niet mogen gebruiken ‘’. (Interview 9 2018)
Ook ligt de prijs voor fosfaat op dit moment erg laag, waardoor eenmaal verhandelde fosfaatproducten uit mest alsnog weinig opleveren (ibid.). Daarnaast vormen de hoge transportkosten voor mest een bottleneck in de opbrengsten van mestproducten (Gruisen 2017: 35). Veel verwerkingscentrales draaien nu dan ook voor een groot deel op subsidies (Interview 3 en 9 2018).
4.4.4 Lock-ins
Een ander punt is dat- binnen een streven naar circulariteit en het sluiten van kringlopen- cascadering moet worden nagestreefd. Cascadering houdt in dat alle componenten uit biomassa zo efficiënt mogelijk moeten worden gebruikt, en dat de grondstoffen zo hoogwaardig mogelijk moeten worden ingezet. ‘Hoogwaardig inzetten’ wordt bepaald aan de hand van een waardepiramide, met bovenaan gezondheids- en lifestyle producten, gevolgd door voeding voor mens en dier, chemie en materialen en tot slot energieproductie onderaan de piramide. (Virida z.d.)
Binnen de mestsector is het nastreven van cascadering tot op heden lastig gebleken. Door slechte opbrengsten voor (binnen de landbouw afzetbare) mestproducten ontstaan lock-ins in het verwaardingsproces. Gestuurd door vraag vanuit de markt kiezen verwerkingsbedrijven er vaak (gedeeltelijk) voor om mest te verwerken tot een product dat afzetbaar is buiten de landbouw. Uit mest wordt bijvoorbeeld biogas of groene stroom geproduceerd (Interview 3 en 9 2018), welke onderaan de genoemde waardepiramide staan. Hoewel dit nuttige en duurzame ontwikkelingen zijn, wordt het hergebruik van fosfaat hiermee niet bevorderd (Boosten & de Wilt 2015: 2). De marktwerking kan er dus voor zorgen dat minder hoogwaardige toepassingen uit mest aantrekkelijker worden dan het zo hoog mogelijk benutten van mineralen uit mest zoals fosfaat (Rijksoverheid 2018: 19). De investeringen van bedrijven zijn op de korte termijn een goed alternatief, maar kunnen op de lange termijn zorgen voor een lock-in voor verdere cascadering en (meer) hoogwaardige toepassingen op mestverwerking (ibid. 2018: 76).
4.4.5 Observaties en deelconclusie
Hoewel het verwaarden van meststoffen reeds door verschillende bedrijven wordt uitgevoerd, biedt de huidige situatie binnen de mestsector en de markt voor mestproducten weinig perspectief voor mestverwaarders om op de korte termijn te groeien en ‘op te schalen’. Installaties worden soms al vroeg in het verwaardingsproces belemmerd door het uitblijven van mestcontracten; ‘’Eigenlijk moet je alle mest laten verwerken‘’ (Interview 3
2018). Ook vormt mestfraude nog steeds een probleem (§ 4.4.1). Daarnaast lijkt gemeentelijk- en landelijk beleid elkaar tegen te werken binnen de mestsector; er bestaat een landelijke verplichting tot mestverwerking, maar gemeenten verlenen nauwelijks vergunningen om mestverwerkingsinstallaties te kunnen bouwen (Interview 10 2018).
Zolang de urgentie omtrent schaarste mist en de fosfaatprijzen laag liggen, biedt de mest/fosfaat markt geen perspectief voor bedrijven die niet ook andere producten aanbieden zoals energie (Interview 11 2018). Technische nicheontwikkeling zal vanuit de markt zelf, en wellicht met sturing van de overheid gestimuleerd moeten worden om op regimeniveau om daadwerkelijk geïnstitutionaliseerd te worden binnen het huidige landbouwsysteem. In het laatste hoofdstuk van deze scriptie zullen hiervoor enkele concrete aanbevelingen worden gedaan.
