Het Amsterdamse
warmtesysteem in
transitie
Een casestudy naar lock-ins en institutionele
handelingen in Amstel III
Door Roben Gort
2
Het Amsterdamse warmtesysteem in transitie; een casestudy naar lock-ins en institutionele handelingen in Amstel III
10 juni 2019 Roben Gort 10837868 robengort@gmail.com +31 (0)6 12 139 198 MSc Human Geography Urban Track Afstudeerder bij het Koppelkansen Traject Begeleid door: Dhr. J. (Joeri) Naus Mw. Dr. M. A. (Michaela) Hordijk Universiteit van Amsterdam Graduate School of Social Sciences Nieuwe Achtergracht 166 1018 WV Amsterdam Nederland
3
Voorwoord
Anke van Hal, professor Sustainable Building and Development aan de Business Universiteit Nyenrode, begint haar verhaal bij de bijeenkomst Verduurzaming van kwetsbare wijken van Platform31 (21 november 2018) met de volgende quote:
“We gaan aan de slag met energiebesparing (…); er is geld, we weten hoe het moet en woningbouwverenigingen zijn er klaar voor.”
De quote komt uit 1983, vertelt ze als de aanwezigen hebben aangegeven dat ze het met de uitspraak eens zijn. Als het bijna clichématig is om te zeggen dat alle technische oplossingen voor een duurzame samenleving er zijn, waarom lukt het dan alsnog niet? Met deze vraag ben ik tijdens mijn master thesis verzonken in de transitieliteratuur. Ik heb geleerd over niches, regimes en landschappelijke druk, over lock-ins en over handelingen van actoren. Het warmtenet dat ik heb onderzocht was het leidend voorwerp voor een onderzoek naar de traagheid van de verduurzaming.
Deze ontdekkingsreis door literatuur en praktijk had niet in zulke goede banen geleid kunnen worden als ik niet zo goed was begeleid door Joeri Naus van de Universiteit van Amsterdam. Zelf in de laatste week voor mijn de deadline heeft Joeri mij laten inzien dat er ook andere manieren waren om de data te analyseren wat heeft geleid tot rigoureus verbeteringen. Joeri, bedankt voor de leuke en inhoudelijke gesprekken, je kritische aanwijzingen en de manier waarop je mij tot nieuwe inzichten hebt laten komen. Naast mijn begeleider, wil ik nadrukkelijk alle respondenten van het onderzoek bedankten. Ondanks de volle agenda’s van de respondenten heeft elke respondent mij eens of meermaals hartelijk ontvangen en open durven spreken. Deze mensen maken het mogelijk dat ik, en meer algemeen studenten, zich kunnen verdiepen in een onderwerp en kunnen leren van de praktijk. Hiernaast wil ik Mimi Eelman bedanken voor de hulp en introductie bij de gemeente, dit was in de opstartfase van mijn thesis belangrijk. In het bijzonder wil ik mijn moeder bedanken. José, bedankt dat je kritisch hebt meegelezen in de eindfase van dit onderzoek. Ik heb dankbaar gebruik gemaakt van jouw vragen en aanbevelingen bij de stukken.
Na deze thesis ligt het werkende leven op de loer. Afgelopen jaren is de milieu- en klimaatproblematiek een steeds belangrijkere rol in mijn dagelijks leven gaan innemen.
4
Met deze thesis heb ik de mogelijkheid aangegrepen om meer te weten te komen over transitie en wat transities moeilijk te begrijpen en langdurige processen maakt. Het onderzoek heeft een deel van mijn naïviteit weg gehaald en vervangen met begrip over de opgave die wij als maatschappij moeten oplossen om te komen tot gezondere en betere wereld. Ik hoop dat het begrip over de complexiteit van transities en de handelingen die hierbij gepaard gaan mij zullen helpen in mijn toekomstige werk. Het is nog niet duidelijk waar dit zal zijn, maar met een knipoog naar de theorie uit dit onderzoek zal ik in mijn werk blijven handelen om duurzame transities te creëren en als het moet bestaande systemen te verstoren. Roben Gort 9 juni 2019
5
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 3 Inhoudsopgave ... 5 Samenvatting ... 7 1. Introductie ... 101.1 Het Koppelkansen Traject ... 11
1.2 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ... 11
1.3 Doel en vraagstelling ... 12
1.4 Leeswijzer ... 13
2. Casus: Amstel III ... 14
3. Theoretisch kader ... 16
3.1 Transitietheorie ... 16
3.1.1 Transitie ... 17
3.1.2 Multi-Level Perspectief ... 18
3.1.3 Lock-ins van een systeem ... 19
3.1.4 Agency binnen het MLP ... 21
3.2 Institutioneel werk theorie ... 22
3.2.1 Instituties ... 22 3.2.2 Institutioneel werk ... 23 3.3 Conceptueel model ... 25 4. Methodologie ... 27 4.1 Onderzoeksopzet ... 27 4.2 Dataverzameling ... 28 4.3 Data-analyse ... 30 4.4 Ethische verantwoording ... 31
5. Het Amsterdamse warmtesysteem ... 33
5.1 Het huidige warmtenet ... 33
5.2 Recente ontwikkelingen in het warmtesysteem ... 34
6. Bevindingen ... 39
6.1 Vaste werkwijze – institutioneel ... 40
6.2 Rekenmethodiek - institutioneel ... 43
6.3 Faciliterende werkwijze - institutioneel ... 45
6
6.5 Formele regelgeving - institutioneel ... 49
6.6 Gemaakte afspraken - institutioneel ... 51
6.7 Risico’s van de nieuwe technologie – sociaal-cultureel ... 52
6.8 Vast leiding netwerk - technologisch ... 54
6.9 Standalone energieoplossingen - technologisch ... 55
6.10 Resultaten ... 57 7. Discussie ... 60 7.1 Categorisering lock-ins ... 60 7.1.1 Raakvlakken ... 60 7.1.2 Indeling ... 61 7.2 Agency ... 61 8. Conclusie ... 63
8.1 Spanningen warmtesysteem Amsterdam ... 63
8.2 Lock-ins en handelingen in Amstel III ... 64
8.3 Gevolgen voor het warmtesysteem van Amsterdam ... 65
8.4 Conclusie hoofdvraag ... 66
Nawoord ... 67
Bronnen ... 68
Bijlagen ... 74
Bijlage A: Ontwikkeling warmtenetten ... 74
Bijlage B: Interview guide ... 76
Bijlage C: Respondenten ... 77
Bijlage D: Scenario’s warmteoplossingen in Amstel III ... 78
Bijlage E: Lijst met afkortingen ... 79
*De paragrafen 6.1 tot en met 6.9 hebben elk drie sub-paragrafen: lock-in; ontwikkeling lock-in; institutionele handelingen.
7
Samenvatting
Het huidige warmtesysteem van Amsterdam verwarmt nieuwbouw aan de hand van een stadsverwarmingsnet met hoge temperaturen uit fossiele bronnen. Dit moet veranderen naar een vierde generatie warmtenet (Lund et al., 2014): een warmtenet dat op lage temperaturen warmte distribueert, gebruik maakt van thermische seizoensopslag en waarbij verschillende bronnen ingevoed worden. Amstel III is het meest actuele voorbeeld waar in Amsterdam een vierde generatie warmtenet gerealiseerd moet. Amstel III is één van de grote nieuwbouwlocaties die Amsterdam kent (Gemeente Amsterdam, 2011). Het is tevens één van de dataclusters in Amsterdam en datacenters worden gezien als een van de duurzame warmtebronnen met een hoog potentieel (PBL, 2017). Uit dit onderzoek blijkt dat er een aantal structuren van het bestaande warmtesysteem zorgt voor lock-ins die het vierde generatie warmtenet tegenwerken. Dit zijn: 1. De vaste werkwijze van het ambtelijk apparaat 2. De rekenmethodiek die wordt gebruik bij het vergelijken van warmteoplossingen 3. De faciliterende werkwijze van de gemeente 4. De verzuiling binnen de gemeentelijke organisatie 5. Formele regelgeving omtrent bouwnormen 6. Gemaakte afspraken 7. Risico’s van de nieuwe technologie 8. Leidingnetwerk 9. Het realiseren van standalone warmteoplossingen Het onderzoek toont aan dat lock-in één, twee, vijf, zes en acht zijn geslecht, waardoor zij de transitie naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III niet meer tegenwerken. Lock-in drie, vier, zeven en negen bestaan vooralsnog nog. De bevindingen van dit onderzoek laten zien dat er al veel handelingen hebben plaats gevonden die zorgen dat er in Amstel III naar een vierde generatie warmtenet wordt toegewerkt. Er is echter ook een aantal lock-ins die vragen om meer handelingen zodat ook deze lock-ins worden geslecht. Hoe het warmtesysteem in Amstel III daadwerkelijk gaat uitpakken is nog niet bekend.8
Samenvatting van de lock-ins
1) De vaste werkwijze van het ambtelijk apparaatHoewel de gemeenteraad van Amsterdam moties heeft aangenomen om nieuwbouw aan te sluiten op laagtemperatuur bronnen, wordt stadsverwarming nog uitgebreid. Dit is een gevolg van de vaste werkwijze binnen het ambtelijk apparaat, deze zorgen ervoor dat het stadsverwarmingsnet wordt uitgebreid en dat het vierde generatie warmtenet niet gerealiseerd kan worden. Respondenten geven aan dat er in Amstel III echter anders naar het warmtevraagstuk wordt aangekeken. In Amstel III wordt niet meer gestuurd op het uitbreiden van het stadsverwarmingsnet maar wordt er gestuurd richting een laagtemperatuur warmtenet.
2) De rekenmethodiek
Respondenten geven aan dat de rekenmethode van het ambtelijk apparaat reden was dat het stadsverwarmingsnet gecontinueerd en waardoor het vierde generatie warmtenet tot nu toe geen plaats in het warmtesysteem kon innemen. Door verschillende handelingen van onder meer het burger collectief ABC en Waternet wordt er door het ambtelijk apparaat in Amstel III anders gerekend waardoor deze lock-in is geslecht.
3) Faciliterende werkwijze
In Amstel III heeft de gemeente een faciliterende rol in de herontwikkeling, hierdoor is er minder regie genomen op gebiedsniveau en is het instrumentarium om aspecten af te dwingen op gebouwniveau minder groot. Als gevolg van deze werkwijze heeft de geen warmteplan voor het gebied ontwikkeld en kan daarom ook geen aansluitplicht afdwingen voor een preferente warmtetechniek. De gemeente doet momenteel onderzoek naar de manier waarop er regie op het warmtevraagstuk genomen kan worden.
4) Verzuiling binnen de gemeentelijke organisatie
Binnen de gemeente werken verschillende afdelingen aan de ontwikkeling van Amstel III. Uit de diepte-interviews blijkt dat verschillende afdelingen niet altijd op één lijn zitten wat betreft de uitwerking van het warmtesysteem. Binnen het gebiedsteam wordt aandacht besteed aan het warmtevraagstuk waardoor er betere communicatie ontstaat tussen de afdelingen.
9
5) Formele regelgeving omtrent bouwnormen
De huidige bouwnorm werkt in het voordeel van stadsverwarming omdat er een financiële prikkel ontstaan om op het bestaande net aan te sluiten. Omdat de huidige bouwnorm in medio 2021 wordt vervangen door de BENG norm is deze lock-in geslecht.
6) Gemaakte afspraken
In Amstel III is er een aantal omgevingsvergunningen verleend voor projecten vóórdat de discussie rondom het stadsverwarmingsnet voor nieuwbouwwoningen begon. De goedkeuring van de omgevingsvergunning is inclusief energieconcept en zorgt daarom voor het continueren van het bestaande warmtesysteem. De verandering in vaste werkwijze van de gemeente en de introductie van de nieuwe bouwnormen hebben ervoor gezorgd dat er geen nieuwe afspraken zijn gemaakt waarbij stadsverwarming als warmteoplossing wordt genomen.
7) Risico’s van de nieuwe technologie
De risico’s van de nieuwe technologie werkt in Amstel III tegen het de realisatie van het vierde generatie warmtenet. De risico’s die respondenten ervaren met het nieuwe systeem resulteert in een sociaal-culturele lock-in. Dit komt onder meer door de terughoudendheid van datacenters richting verplichtingen aangaande leveringszekerheid.
8) Vast leidingnetwerk
De leiding die gelegd gaan worden om de gebouwen die op het stadsverwarmingsnet aangesloten zullen worden kan gezien worden als een technologische lock-in. Met het tegenhouden van een gebiedsbreed warmtetracé om in eerste instantie alleen de eerste gebouwen van warmte te voorzien, heeft de gemeente een grotere technologische lock-in voorkomen.
9) Standalone warmteoplossingen
Ontwikkelaars zijn geneigd om standalone energieoplossingen te realiseren omdat de risico’s voor exploitatie verkleinen als de gehele levering in eigen beheer is. Het realiseren van standalone oplossingen kan worden gezien als technologische lock-in omdat het de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een vierde generatie warmtenet verkleint. De gemeente is momenteel ontwikkelaars aan het verleiden om hun standalone warmteoplossing aan te sluiten op een vierde generatie warmtenet. De
10
1. Introductie
Om het Akkoord van Parijs te halen, is duurzame warmtevoorziening nodig. Verwacht wordt dat warmtenetten in veel Europese steden een grote rol zullen innemen in de duurzame warmtevoorziening (Connolly et al., 2014). Een warmtenet is een netwerk van ondergrondse leidingen waar water door wordt vervoerd om gebouwen te verwarmen. Momenteel zijn de meeste warmtenetten niet geheel fossielvrij, maar vooral brandstofreducerend (Lund et al., 2014). Wil het Akkoord van Parijs gehaald worden, moet het warmtesysteem een transitie naar een volledig duurzaam warmtenet doormaken. Lund en collega’s (2014) noemen dit een transitie naar het vierde generatie warmtenet.
De studies over transities leren ons dat een verandering van een stabiel systeem naar een nieuw stabiel systeem een langetermijnproces is waarbij verschillende lock-ins de transitie bemoeilijken. Het voorbestaan van een bestaand systeem wordt bevorderd door structuren die in de dagelijkse routines zijn gevestigd. Deze structuren zijn moeilijk te veranderen; ze bepalen de handelingen van actoren maar worden ook door de handelingen van actoren zelf gereproduceerd. In het onderhavige onderzoek is een nieuwe manier gebruikt om - binnen het kader van de transitiewetenschap - handelingen binnen structuren te analyseren, door gebruik te maken van de theorie over institutioneel werk.
Om dit te doen wordt de transitie van het warmtesysteem in Amsterdam onderzocht. Hierbij wordt verder ingezoomd op Amstel III als casestudie. Het huidige Amsterdamse warmtesysteem bestaat uit twee grote warmtenetten. Het oostelijke net met als bron een gascentrale, en het westelijke net met een afvalverbrandingsinstallatie als bron. Het warmtenet is de afgelopen 20 jaar de oplossing geweest om nieuwbouw te verwarmen. Recent is er echter een verandering zichtbaar in de wijze waarop nieuwbouw verwarmd moet worden. Het hoogste bestuurlijke orgaan in de gemeente Amsterdam (de raad) heeft besloten dat nieuwbouw verwarmd moet worden volgens de principes van een vierde generatie warmtenet: een lage distributietemperatuur, grote rol voor thermische seizoensopslag en een open karakter van het net waarbij meerdere bronnen ingevoed kunnen worden (Lund et al., 2014).
11
Dit onderzoek verkent welke lock-ins de transitie naar een warmtesysteem op basis van een vierde generatie warmtenet in de weg zitten en welke handelingen er worden verricht tijdens de transitie naar een vierde generatie warmtenet.
1.1
Het Koppelkansen Traject
Dit onderzoek maakt deel uit van de wetenschappelijke ondersteuning van het Koppelkansen Traject (hierna: KT). In dit traject zoeken Liander, Waternet en de gemeente Amsterdam naar mogelijkheden om verschillende stedelijke opgaven en transities samen en integraal te realiseren. Het traject heeft als doel de huidige situatie, waarbij vooral gewerkt wordt aan het optimaliseren van organisatiebrede processen, te veranderen naar gezamenlijke werkwijzen die gericht zijn op maatschappelijke opgaven (Koppelkansen Traject, 2018). Vanuit de Universiteit van Amsterdam (hierna: UvA) wordt het KT wetenschappelijke ondersteund, dit houdt dat UvA haar kennis en kunde over het koppelen van kansen binnen verschillende organisaties en vakgebieden gebruikt om het traject vorm te geven. Dit onderzoek is interessant voor het KT omdat het een casestudie is waarbij de complexiteit van een systeemverandering binnen de stad Amsterdam getoond wordt.
1.2
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Het onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat er een nieuwe manier wordt toegepast om handelingen van actoren tijdens een transitie, te analyseren. Er worden nieuwe inzichten geleverd over hoe actoren bewust of onbewust handelingen verrichten die invloed hebben op lock-ins die het bestaande warmtesysteem continueren en nieuwe innovatie in de weg staan. In de transitieliteratuur is nog geen overeenstemming bereikt over de manier om handelingen van actoren te benaderen, dit wordt het ‘missen van agency’ genoemd. Door gebruik te maken van de theorie over institutioneel werk wordt een alternatieve benadering voor agency toegepast. Met deze benaderingswijze werkt het onderzoek de redenatie van Giezen (2018) uit.
Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat er een urgentie is om de CO2-uitstoot tot nul te reduceren. Warmte is een van de grootste energievragers in ons land (PBL, 2017). De restwarmte van datacenters heeft een groot potentieel om een deel van deze warmtevraag duurzaam te voorzien, de schattingen lopen uit tot een warmtepotentieel dat één miljoen huishouden van warmte kan voorzien (DDA, 2017). Amstel III is een van de dataclusters in Amsterdam, en tevens een nieuwbouwlocatie. Amstel III wordt
12 daarom gezien als dé locatie waar het warmtepotentieel van datacenters voor het eerst op grote schaal toegepast kan worden (Verheggen, 2018). Hiernaast is er een discussie over de duurzaamheid van het warmtenet in Amsterdam en over het monopolistische karakter van dit warmtenet. Recent zijn er studies gedaan naar het warmtesysteem van Amsterdam (Drift 2017, RMA 2018; 2019) en is stadsverwarming in media, raadsvragen en raadsbrieven in opspraak gekomen (Boon, 2018; Joosten, 2018 van Zoelen, 2018a; 2018b). Dit onderzoek bouwt voor op de gedane studies naar het warmtesysteem van Amsterdam en kan door een focus op recente ontwikkelingen nieuwe inzichten aandragen over het functioneren van het warmtesysteem van Amsterdam. Door handelingen omtrent lock-ins in kaart te brengen worden nieuwe inzichten over het warmtesysteem gegeven en wordt een bijdrage geleverd aan de transitie naar een volledig duurzaam warmtesysteem in Amsterdam.
1.3
Doel en vraagstelling
In het onderzoek wordt getracht om te begrijpen op welke aspecten het invoeden van datacenterrestwarmte leidt tot een transitie van het warmtesysteem naar een vierde generatie warmtenet. Hierbij ligt de focus op structuren van het huidige warmtesysteem die zorgen voor lock-ins voor een vierde generatie warmtenet. De handelingen van actoren ten opzichte van deze structuren zijn een belangrijk onderwerp van deze studie. Het onderzoek heeft zowel een wetenschappelijk als een maatschappelijk doel: een nieuwe benadering van het begrip agency gebruiken in transitieonderzoek, en een bijdrage leveren aan het begrip over de warmtetransitie naar een vierde generatie warmtenet (zowel in Amsterdam als breder). Deze doelen worden bereikt met de volgende onderzoeksvraag en drie deelvragen:
Hoofdvraag:
Op welke manier beïnvloeden lock-ins en institutionele handelingen ten opzichte van lock-ins de transitie van het warmtesysteem naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III?
1) Welke spanningen in het warmtesysteem van Amsterdam zijn er, en wat betekent dit voor de transitie naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III?
13
2) Welke lock-ins spelen een rol bij de transitie van het warmtesysteem in Amstel III en op welke wijze verhouden institutionele handelingen van actoren zich tot deze lock-ins?
3) Wat kan de ontwikkeling van het warmtesysteem in Amstel III betekenen voor het warmtesysteem van Amsterdam?
1.4
Leeswijzer
In het hoofdstuk hierna wordt een korte beschrijving gegeven van het casusgebied Amstel III. Hierna worden de theorieën die worden gebruikt in het onderzoek uiteengezet in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 geeft uitleg over de methodologie die is gebruikt in het onderzoek. In hoofdstuk 5 worden het Amsterdamse warmtesysteem en de recente ontwikkelingen in het systeem behandeld; aan de hand van dit hoofdstuk wordt de eerste deelvraag beantwoord. De tweede deelvraag wordt beantwoord in hoofdstuk 6, de bevindingen. De laatste deelvraag en de beantwoording van de hoofdvraag is te lezen in de conclusie van het onderzoek in hoofdstuk 8. Tussen deze hoofdstukken wordt er in een discussie gereflecteerd op het gebruik van de theorie, dit is hoofdstuk 7.
14
2. Casus: Amstel III
In dit hoofdstuk wordt het gebied waar de casestudie plaatsvindt, beschreven.
Amstel III is onderdeel van het stadsdeel Zuidoost en is tijdens de stadsuitbreiding in de jaren zestig van de vorige eeuw in de Bijlmermeer aangelegd. Het gebied kan worden opgedeeld in twee gelijkwaardige stroken van circa 600 meter breed; een kantorenzone langs het spoor (de linkerkant in Figuur 2 en bedrijvenstrook tussen de kantorenzone en de A2 (de rechterkant in Figuur 2). Het wordt aan de noordzijde afgesloten door de Johan Cruijf Arena en aan de zuidzijde door het Academisch Medisch Centrum (Bestemmingsplan, 2013).
Amstel III is een monofunctioneel werkgebied met kantoren en bedrijven dat wordt getransformeerd naar een hoogstedelijk multifunctioneel woon- en werkgebied. Het gebied maakt deel uit van Amstelstad (bestaande uit Amstel I, Amstel II en Amstel III), een van de grote herontwikkellocaties voor nieuwbouw die de komende jaren in Amsterdam ontwikkeld zullen worden (Gemeente Amsterdam, 2011). In Figuur 1 staat Amstel III aangegeven op de kaart van Amsterdam. In de evaluatie op de in 2011 gepubliceerde strategie van Amstel III (Gemeente Amsterdam, 2017) voorziet de gemeente dat er de komende 10 jaar vijfduizend woningen in Amstel III worden gebouwd, tot 2040 zal dit aantal stijgen naar vijftienduizend. Zie Figuur 2 voor een vogelvluchtperspectief van Amstel III uit 2011, en Figuur 3 voor een visie van Amstel III.
15 Figuur 1: Ligging van Amstel III in Amsterdam (bron: Gemeente Amsterdam, 2011) Figuur 2: Amstel III in 2011 (bron: Gemeente Amsterdam, 2011) Figuur 3: Amstel III toekomstbeeld (bron: Gemeente Amsterdam, 2011)
16
3. Theoretisch kader
In de inleiding wordt aangehaald dat het warmtesysteem van Amsterdam moet veranderen van een warmtenet dat voornamelijk vanuit fossiele brandstoffen wordt gevoed, naar een vierde generatie warmtenet. Omdat het hier gaat over een systeemtransitie wordt gebruik gemaakt van de transitietheorie. In de literatuur is nog geen overeenstemming hoe de handelingen van actoren binnen de transitietheorie het best benaderd kunnen worden. In dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van de theorie over institutioneel werk, hiermee wordt de gedachtelijn van Giezen (2018) verder uitgewerkt.
In het kort focust de transitietheorie zich op systeemveranderingen waarbij een stabiel systeem overgaat in een nieuw systeem. Transitietheorie is een divers wetenschappelijk veld waar veel disciplines gebruik van maken. In dit onderzoek wordt de theorie gebruikt om het functioneren van een sociaal-technologisch systeem te begrijpen en lock-ins van een systeem te duiden (Loorbach et al., 2017). De theorie over institutioneel werk focust zich op het handelen van actoren ten opzichte van instituties: de formele regels en informele patronen die het handelen van actoren bepalen. Actoren kunnen deze patronen en regels verstoren, behouden of vernieuwen (Lawrence & Suddaby, 2006). Voor het onderzoek is het raakvlak tussen deze theorieën van belang: waar zit de mogelijkheid om systeemveranderingen te bewerkstelligen? Hoe gaan actoren daarmee om? En wat zijn de remmende en de stabiliserende aspecten?
In dit hoofdstuk ga ik eerst in op de transitieliteratuur, vervolgens wordt de theorie over institutioneel werk uiteengezet. In het conceptueel kader komen de twee theorieën samen.
3.1
Transitietheorie
De maatschappelijke systemen die ons van energie, zorg, educatie of warmte voorzien, worden vaak beschouwd als een gegeven, een vaste werkelijkheid. Een maatschappelijk systeem vervult een behoefte van de maatschappij. Het zijn systemen die zijn ontwikkeld zodat de maatschappij kan functioneren zoals zij doet (De Haan & Rotmans, 2011). Als we terugkijken op de systemen die het functioneren van de maatschappij ondersteunen,17
wordt echter duidelijk dat deze systemen geworden werkelijkheden zijn die in het verleden anders geregeld waren. Het is daarom te verwachten dat de huidige systemen in de toekomst ook aan verandering onderhevig zullen zijn, oftewel een transitie zullen doormaken (de Haan & Rotmans, 2011).
In deze subparagraaf wordt eerst ingegaan op de vraag wat transities zijn. Daarna wordt een analytisch model binnen de theorie over sociaal-technologische transities behandeld: het Multi-Level Perspectief (MLP). Er wordt aandacht besteed aan het functioneren en continueren van het systeem en de lock-ins die hiermee gepaard gaan. Lock-ins vormen een belangrijk analytische focus voor dit onderzoek. Het geeft de mogelijkheid om structuren te kenmerken die innovatie in de weg zitten. Tot slot wordt aandacht besteed aan het begrip agency binnen de MLP en transitieonderzoeken.
3.1.1 Transitie Sinds een aantal decennia is er een groeiende wetenschappelijke nieuwsgierigheid naar het functioneren van maatschappelijke systemen en de transities die zij doormaken (de Haan & Rotmans, 2011; Loorbach, et al., 2017). Het onderzoek naar transities wordt veel gebruikt in het onderzoeksveld naar sociaal-technologische systemen (Loorbach, et al., 2017). Dit zijn systemen, zoals het energiesysteem of mobiliteit, waarbij er interactie is tussen technologie, beleid en macht, economie en markt, en cultuur en de publieke opinie (Geels, 2011). Een systeem bevat tastbare elementen die zorgen dat de maatschappelijke behoefte vervuld kan worden, zoals een techniek, infrastructuur, marktaandeel of de politieke richting. Een transitie houdt in dat een bestaand stabiel systeem naar een ander stabiel systeem verandert. Zoals de transitie van verwarming op steenkolen naar verwarming op gas in de jaren zestig. Er ontstaat een nieuw evenwicht ten koste van het oude evenwicht. Een transitie wordt gekenmerkt door (Loorbach et al., 2008; Loorbach et al., 2017; Geels & Schot, 2007):
§ Het ontstaan van een nieuw evenwichtig systeem na een periode van chaos, ten koste van een oud evenwichtig systeem.
§ Non-lineaire processen van veranderingen die het bestaande stabiele functioneren verstoren.
§ Een transitie vindt plaats binnen één systeem maar heeft invloed op meerdere maatschappelijke systemen.
§ Processen tussen verschillende niveaus waarbij systemen veranderen door interactie tussen verschillende niveaus (niche, regime, landschap, zie paragraaf 3.1.2).
18
§ Langdurige processen van meer dan vijftig jaar.
3.1.2 Multi-Level Perspectief
Het analytisch raamwerk waar in sociaal-technologische transitieonderzoek vaak aan wordt gerefereerd is het Multi-Level Perspectief (MLP), zie Figuur 4 op de volgende pagina. Dit perspectief is geïntroduceerd in technische innovatiestudies door Nelson en Winter (1982) en uitgewerkt in het sociaal-technische domein van transitiestudies (Geels, 2005). Het MLP gaat ervan uit dat een transitie ontstaat door co-evolutionaire processen tussen drie niveaus: niche, regime en landschap (onder andere in: Grin et al., 2011; Loorbach et al., 2017; Geels 2005; Rotmans et al., 2001).
1) Landschap
Het landschap wordt in de theorie beschreven als gebeurtenissen waar actoren en organisaties binnen het systeem geen invloed op hebben. Dit zijn bijvoorbeeld macro-economische verschijnselen, demografische veranderingen of de natuurlijke omgeving. Het landschap kan voor druk op het systeem zorgen, als deze druk groot is, is het systeem genoodzaakt hierop te reageren. Voorbeeld hiervan is de groeiende urgentie rondom duurzamere systemen.
2) Regime
Het regime omvat de onderliggende structuren van een sociaal-technologisch systeem. Het regime bevat elementen die zorgen dat actoren en organisaties het systeem continueren, zoals routines, gezamenlijke ideeën en belangen, politieke paradigma’s, regelgeving, verwachtingen, behoeften, en normen. Geels (2005, p. 447) geeft een nadere beschrijving: “Het zijn cognitieve routines die zorgen dat engineers een bepaalde richting op werken, waardoor ze blind/argwanend worden tegenover andere ontwikkelingen”. Het regime is de onderliggende structuren die het handelen van actoren sturen zodat deze het systeem continueren. Als deze structuren zijn ontstaan is het niet makkelijk om hier van af te wijken, hierover meer in paragraaf 3.1.3.
3) Niche
De niche heeft betrekking op innovaties en nieuwe technologieën die zorgen dat het systeem op een andere manier kan functioneren. De nieuwe praktijken kunnen zorgen voor spanning in het huidige systeem. Als de innovaties urgent en/of ingrijpend zijn, kan het systeem veranderen en kan er een nieuw regime rondom de innovatie ontstaan. Voorbeelden hiervan zijn de automobiel die de plek van het paard en wagen heeft
19 overgenomen en het touchscreen dat bij mobiele telefoons de plek van de cijfertoetsen heeft overgenomen (Geels, 2005). Figuur 4: Multi-Level Perspectief (bron: Loorbach et al. 2017) In Figuur 4 wordt duidelijk hoe een transitie volgens het MLP werkt. Door druk vanuit het landschap en spanningen vanuit de niche-innovaties, verliest het regime haar structuur waardoor een chaotische situatie ontstaat. In de figuur neemt een niche-innovatie deel in het bewerkstelligen van nieuwe structuren die voor stabiliteit zorgen. Het bestaand stabiel systeem (een preferente technologie, werkwijze, infrastructuur, marktpartij of politiek richting) verandert naar een nieuw stabiel systeem.
3.1.3 Lock-ins van een systeem
Stabiliteit van het systeem wordt veroorzaakt door de onderliggende structuren die het regime kenmerken. Hoe meer deze structuren richting één bepaald systeem sturen, hoe meer moeite het kost om over te schakelen naar een ander systeem (Geels, 2005). Als er
20
behoefte is aan een nieuw systeem kan het zijn dat de structuren die voor een stabiel functionerend systeem zorgen, ook afhankelijkheid hebben gecreëerd die nieuwe ontwikkelingen tegenwerken. In de transitieliteratuur worden dit lock-ins genoemd: onderliggende structuren die barrières vormen voor een nieuwe ontwikkeling (Kemp et al., 1998; Cecere et al., 2014; Bosman et al., 2014; Brown et al, 2013; Unruh, 2000; Offermans et al., 2011; Driven et al., 2002). Er kunnen verschillende typen lock-ins worden onderscheiden. Yaqoot en collega’s (2018) maken onderscheid tussen institutionele, sociaal-culturele, technologische en economische lock-ins (Yaqoot et al., 2016; Giezen et al., 2018; Chmutina & Goodier, 2014):
1) Institutionele lock-in
Institutionele lock-ins zijn structuren in de politiek, binnen een organisatie en in regelgeving waardoor een systeem functioneert en een nieuw systeem wordt tegengewerkt. Yaqoot en collega’s (2016) noemen bijvoorbeeld barrières in formele regelgeving, of vastgelegde werkwijzen, procedures en routines of verzuiling tussen afdelingen.
2) Sociaal-culturele lock-in
De normen en waarden, behoefte van de afnemers en de inschatting van risico’s binnen een systeem worden in de literatuur aangehaald als sociaal-culturele lock-ins (Yaqoot et al., 2016). Ook vertrouwen en relaties tussen partijen, denkbeelden over hoe de toekomst zich gaat ontwikkelen en tendensen zoals liberalisering kunnen sociaal-culturele lock-ins vormen. Geels (2005) stelt dat er een bepaalde rolverdeling en bepaalde verwachtingen kunnen ontstaan in netwerken van actoren en organisaties. Gevolg hiervan kan zijn dat in deze vastomlijnde netwerken weinig ruimte is voor nieuwe marktpartijen.
3) Technologische lock-in
Het technisch functioneren van een systeem kan leiden tot barrières. De flexibiliteit van de apparatuur kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat de capaciteit niet kan worden aangepast. Maar ook de richtingen van nieuw onderzoek of het beschikbaar zijn van personeel met de juiste kennis en kunde, kan ervoor zorgen dat er richting één techniek wordt gestuurd. Bosman en collega’s (2014) geven het volgende voorbeeld: “Een fabriek wordt gebouwd voor een bepaalde levensduur, er wordt niet van deze techniek afgeweken totdat de levensduur is uitgediend.” In de tussenliggende periode wordt er niet overgeschakeld naar een andere techniek.
21
4) Economische lock-in
Economische lock-ins zijn markt- en financiële aspecten die zorgen dat het bestaande systeem continueert en andere systemen geen positie binnen het systeem kunnen verwerven. Voorbeelden zijn investeringsagenda’s, subsidie- of investeringsstromen die bepaalde technieken uitsluiten en andere prefereren, of het marktmodel dat het systeem kenmerkt.
Lock-ins vormen een belangrijk analytisch kader voor dit onderzoek. Het geeft de mogelijkheid om structuren die innovatie in de weg zitten te identificeren en beter te begrijpen.
3.1.4 Agency binnen het MLP
Een vaak geuite kritiek op het MLP is dat er (te) weinig aandacht is voor agency: de mogelijkheid van actoren om onafhankelijk van structuren te handelen (Grin et al., 2010; Geels & Schot, 2007). De kritiek stelt dat het MLP een focus heeft op het uitlijnen van langetermijnprocessen op verschillende niveaus, waarbij op politieke en technische elementen gericht wordt en minder op lokale aspecten en individuele vormen van agency binnen een transitie (Smith et al., 2005; Fischer & Newig, 2016). Als reactie op de kritiek stelt Geels dat het MLP doorvlochten is met agency (Geels & Schot, 2007; Geels et al., 2014). In zijn eerdere werk beargumenteert hij dat sociaal-technologische systemen gevormd en gecontinueerd moeten worden door actoren of organisaties: “systemen worden gevormd door multi-actor processen waarbij interactie plaatsvindt tussen verschillende groepen” (Geels, 2005, p. 453). Wel erkennen Geels en Schot (2007) dat – ondanks dat het MLP wel de mogelijkheid geeft om in te zoomen op lokale aspecten binnen een transitie – het moeilijk is om hierop te focussen: “Het is moeilijk om lokale dynamieken een plek te geven binnen voorbeelden van een enkele-pagina die lange termijn processen (>50 jaar) beschrijven.” (Geels & Schot, 2007, p. 414). Geels erkent dat agency niet naar voren komt in Figuur 1, het analytisch kader van het MLP waarmee een transitie wordt geduid (Geels, 2005, p. 446).
Het onderhavige onderzoek heeft aandacht voor middel/lange termijn processen (hoofdstuk 5), maar de focus ligt op structuren en veranderingen van deze structuren die in één specifieke casus naar voren komen (hoofdstuk 6). Om deze reden is een tweede theoretische lens gebruikt waarmee agency ten opzichte van structuren verder kan worden geanalyseerd.
22
3.2
Institutioneel werk theorie
Institutioneel werk wordt gedefinieerd als: ‘de bewuste acties van individuen of organisaties gericht op het creëren, behouden of verstoren van instituties’ (Lawrence & Suddaby, 2006, p. 215). In de toepassing van de theorie is de definitie verbreed naar bewuste én onbewuste acties (Lawrence, et al., 2013). De theorie vindt haar oorsprong in de organisatiewetenschappen. DiMaggio (1988) en Oliver (1992) verschuiven voor het eerst de focus in het onderzoeksveld naar agency. Met het gebruik van de theorie over institutioneel werk om agency te benaderen binnen transities, volg ik de redenatie van Giezen (2018). Giezen (2018) gebruikt de theorie over institutioneel werk om de organisatorische handelingen van actoren binnen de energie- en watersector te duiden. Hij stelt dat het gebruik van de theorie over institutioneel werk kaders geeft om de richting van de handelingen van actoren te plaatsen binnen de niveaus van het MLP (Giezen, 2018, p. 13).
In dit hoofdstuk wordt de theorie uiteengezet. Eerst wordt ingegaan op de vraag wat instituties zijn en hoe deze in dit onderzoek gedefinieerd worden. Daarna worden de doelen en typeringen van institutioneel werk behandeld.
3.2.1 Instituties
Instituties zijn formele en informele regels die het functioneren van individuen en organisaties bepalen (Lawrence et al., 2009; Lawrence et al., 2013; Beunen et al., 2017). De theorie gaat ervan uit dat er patronen zichtbaar zijn in handelingen van actoren, en dat handelingen van actoren gevormd worden door dezelfde patronen. Dit wordt een dualistische relatie genoemd tussen handelingen en patronen, zie Figuur 5 (Lawrence et al., 2009).
23 Figuur 5: Dualistische relatie tussen instituties en handelingen (bron: Lawrence et al., 2009) Instituties zijn sterk verwant aan het regime uit het MLP. Geels (2005, p. 450) verklaart de werking van het regime als volgt: “Actoren handelen in de context van een sociale structuur en formele, normatieve en cognitieve regels. Deze regels coördineren de handelingen van individuen, maar regels worden ook veranderd door handelingen van actoren.” In dit onderzoek definieer ik instituties gelijk aan het regime uit het MLP: de structuren die het handelen van actoren bepalen. 3.2.2 Institutioneel werk Er zijn de drie doelen waar de handelingen van actoren binnen institutioneel werk zich op kunnen richten: het creëren van nieuwe instituties, het behouden van instituties en het verstoren van instituties. De drie doelen waarop institutioneel werk gericht kan zijn, kennen verschillende type werk (Lawrence et al., 2009; Giezen, 2018). Lawrence & Suddaby (2006) hebben uit een overzicht van empirisch onderzoek binnen de theorie over institutioneel werk verschillende type handelingen binnen de drie doelen geformuleerd. Deze worden door verschillendeonderzoekers gebruikt als analytisch raamwerk (Giezen, 2018; Bergsma et al., 2017). In Tabel 1 zijn de type institutionele handelingen per doel gedefinieerd, er is gezocht naar een zo letterlijk mogelijke vertaling van de gebruikte types door Lawrence & Suddaby (2006).
24 Tabel 1: Doel, type en definities van institutioneel werk (bron: Lawrence & Suddaby, 2006, aangepast door de auteur) Institutioneel werk Type Definitie
Creëren Voorlichten/Mobiliseren Mobiliseren van regulerende partijen door direct en opzettelijke technieken van sociale drukking te gebruiken Definiëren Het construeren van regels die status of identiteit creëren, grenzen definiëren of hiërarchie aangeven Onomstreden Creëren van regelstructuren die eigendomsrecht aangeven. Vaak om eigendomsrechten van monopolisten te verdelen. Construeren van identiteit Definiëren van relaties tussen actoren en het veld waarin de actoren handelen Veranderen van normatieve associaties Connecties tussen patronen van handelingen en moraal/cultuur van deze handelingen herdefiniëren Construeren van normatieve netwerken Construeren van inter-organisatorische connecties waardoor patronen normaal bevonden én deze connecties zorgen voor beoordelen en monitoren van de patronen Nabootsen Innovatieve praktijken associëren met bestaande technieken en regels om adaptatie te vermakelijke Onderbouwen Genereren van specificaties en uitleg van oorzaak en gevolg Educatie Educatie van actoren zodat deze vaardigheden en kennis hebben om de nieuwe instituties te ondersteunen Behouden Mandateren Het creëren van regels die instituties faciliteren en
ondersteunen, zoals autoriserende agentschappen Beleidsvoering Verzekeren van medewerking door dwang, controle en monitoren Afhouding Het creëren van barrières voor verandering Valoriseren en demoniseren Faciliteren van publieke gedachten over positieve en negatieve voorbeelden die zorgen voor de normatieve fundatie van instituties Mythologiseren Het behouden van normatieve ideeën door hardnekkige mythes over de ontstaansgeschiedenis Routiniërend Actief sturen op van normatieve fundatie in actoren hun routines en organisatorische praktijken
Verstoren Losmakende sancties Overheidsbeleid gebruiken om praktijken, regels en technologie los te koppelen Morele veronderstellingen opheffen Loskoppelen van praktijken, technologie en regels van hun morele fundering als toepasselijk in een specifieke context Ondermijnen van veronderstellingen en geloofsovertuigingen Verminderen van de risico’s van innovatie door de veronderstellingen en geloofsovertuigingen in twijfel te trekken
25
Institutioneel werk met een creërend doel is gericht op het maken van nieuwe instituties, oftewel het maken van nieuwe structuren. Lawrence & Suddaby (2006) zien in de negen type creërend werk drie richtingen. De eerste drie typen werk zijn gericht op het creëren van regels. De volgende drie typen zijn gericht op het veranderen van normen en waarden. De laatste drie creërende institutionele werk typen zijn gericht op het onderbouwen van de nieuwe structuur (Lawrence & Suddaby, 2006; Bergsma et al., 2017; Giezen, 2018).
Behoudend werk is geïntroduceerd door Oliver (1992), zij duidde aan dat er handelingen achter automatisch ogende structuren schuilgaan. Zij stelt dat er binnen stabiele instituties constant gehandeld moet worden om instituties te onderhouden, omdat de structuren moeten reageren op veranderingen. Het type handelingen binnen dit doel is gericht op het behouden van regels of het behouden van normen en waarden (Lawrence et al., 2009).
Institutioneel werk gericht op het verstoren van instituties houdt in dat de onderliggende methodiek en mechanismen van een instituties wordt aangevallen (Lawrence & Suddaby, 2006, p. 235). Hiermee concluderen zij dat creërende handelingen niet de enige handelingen zijn die instituties om ver kunnen werpen. Het verstoren van structuren, zonder het aandragen van nieuwe structuren is volgens hen een belangrijke groep van handelingen.
3.3
Conceptueel model
Het onderzoek maakt gebruik van de theorie over institutioneel werk om de handelingen van actoren binnen een transitie te begrijpen. De theorie over institutioneel werk geeft de mogelijkheid een analyse te maken van handelingen die veranderingen teweegbrengen, nieuwe structuren creëren, en structuren behouden.
De twee theorieën worden gebruikt om de hoofdvraag van mijn onderzoek te beantwoorden: Op welke manier beïnvloeden lock-ins en institutionele handelingen ten opzichte van lock-ins de transitie van het warmtesysteem naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III?
In het conceptuele model in Figuur 6 komen de theoretische aspecten van deze hoofdvraag naar voren. Het vierkant in het midden is het onderzoek (de casestudie). De
26
lock-ins hebben invloed op de case, dit wordt met pijlen aangegeven. Hoewel er in dit onderzoek weinig aandacht is besteed aan de veranderingen in het landschap en niche-innovatie zijn deze wel terug te zien in de figuur. Er kan gezegd worden dat de case in het midden van een abstracte MLP is geplaatst. Binnen het vierkant van de case wordt gebruik gemaakt van de theorie over institutioneel werk. De verschillende doelen waarop institutioneel handelen gericht kan zijn, zijn onderling verbonden. De handelingen zijn namelijk gericht op dezelfde structuren waardoor ze een relatie tot elkaar hebben. Figuur 6: Conceptueel model (bron: auteur)
27
4. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt de wetenschappelijke verantwoording van het onderzoek gegeven. Doel is om het onderzoek reproduceerbaar en navolgbaar te maken voor volgende wetenschappers. In de eerste paragraaf wordt de opzet van het onderzoek verder uitgelegd. In de twee volgende paragrafen worden de dataverzameling en de data-analyse behandeld. Er wordt afgesloten met een ethische verantwoording.
4.1
Onderzoeksopzet
Om te begrijpen op welke aspecten van het invoeden van datacenterrestwarmte tot een transitie van het warmtesysteem leiden en om handelingen van actoren te kunnen analyseren is gebruikt gemaakt van een kwalitatieve onderzoekstrategie. Kwalitatief onderzoek kenmerkt zich door een focus op het begrijpen van een sociaal fenomeen vanuit de onderzochte actoren en processen. Het is een holistische benadering van het fenomeen, dit houdt in dat het fenomeen vanuit verschillende perspectieven wordt benaderd en de context van het fenomeen belicht wordt (Creswell, 2009). Dit past bij de manier waarop het MLP transities benaderd, omdat het rekening houdt met verschillende aspecten van een systeem (techniek, beleid, normen en waarden, financiën) en omdat de context een belangrijk rol speelt (Geels, 2005). Bij kwalitatief onderzoek is er een belangrijke rol van de onderzoeker in de verzameling en interpretatie van de data (Creswell, 2009). Om dit te bevorderen is een iteratieve benadering van de theorie en onderzoeksresultaten gehanteerd. Een iteratieve benadering zorgt voor een constante en aanvullende wisselwerking tussen de theoretische concepten en bevindingen in de praktijk (Bryman, 2012).
Er wordt gebruikt gemaakt van casestudie onderzoek. Met een casestudie wordt getracht een casus diepgaand te begrijpen, dit past bij de complexiteit en contextgevoeligheid van systeemtransities (Bryman, 2012). Met een casestudie wordt specifieke kennis over een plek opgedaan. Deze opgedane bevindingen kunnen per definitie niet direct geprojecteerd worden op andere casestudies, echter kunnen de achterliggende theoretische bevindingen wel gebruikt worden om een andere casestudie te onderzoeken (Bryman, 2012).
28
4.2
Dataverzameling
Voor het onderzoek worden verschillende onderzoeksmethoden benut. Er wordt gebruik gemaakt van: 1) documentanalyse; 2) diepte-interviews met actoren van verschillende organisaties; 3) participatieve observatie. Het gebruik van verschillende bronnen en verschillende diepte-interviews bevordert de betrouwbaarheid van het onderzoek door triangulatie van de bronnen (Boeije, 2010).
1) Documentanalyse
De eerste vorm van dataverzameling is het onderzoeken van documenten. Op deze manier wordt de huidige kennis over de lock-ins van warmtenetten onderzocht en kan de casus en de context hiervan verder belicht worden. De documentanalyse maakt gebruikt academische literatuur, documenten van overheidsinstellingen (zoals: Planbureaus, RVO.nl, moties uit landelijke en gemeentelijke politiek), adviesbureaus (zoals: Greenvis, Ecofys, Fakton, CE Delft) en NGO’s (zoals: Natuur&Milieu, Milieudefensie) en mediaberichten. 2) Diepte-interviews Daarnaast worden diepte-interviews ingezet om data te verzamelen. Met behulp van een begeleidende vragenlijst (Bijlage B, in hoofdstuk 0) worden semi-gestructureerde diepte-interviews gehouden. De vragenlijst is zo opgezet dat actoren zelf ondervonden barrières aandragen en geeft de mogelijkheid om in te gaan op onderwerpen waar de geïnterviewde nadruk op legt (Boeije, 2010). De begeleidende vragenlijst is gebaseerd op het theoretisch kader, het conceptueel model en de geanalyseerde documenten.
Om een holistisch beeld van de casus te verkrijgen is getracht een breed scala aan respondenten te bereiken (zie Bijlage C, in hoofdstuk 0). Er zijn in totaal vijftien personen geïnterviewd. Dertien hiervan hebben direct of indirect met de casus Amstel III en het warmtesysteem van Amsterdam te maken. De twee overige interviews zijn gehouden met professionals die veel kennis hebben over warmtesystemen maar geen rol hebben in de ontwikkelingen omtrent Amstel III. Aan hen is gevraagd te reflecteren op de bevindingen van de casus. Er is gesproken met: § Een professional van het datacenter Equinix; § De belangenorganisatie voor datacenters in Nederland; § Twee betrokkenen van Vattenfall-Nuon (verder: Nuon);
29 § Energieleverancier Engie; § Twee betrokkenen van Waternet; § Ontwikkelaar COD; § Ontwikkelaar Wonam; § Twee betrokkenen van het ambtelijke apparaat van de gemeente § Iemand binnen de gemeenteraad,
§ Iemand van energiecoöperatie Zuiderlicht, die tevens is aangesloten bij het bewonerscollectief ABC.
§ Een adviseur van Infinitus § Een adviseur van Squarewise
Alle interviews zijn in de periode van maart tot en met mei 2019 afgenomen. De interviews vonden plaats op een preferente locatie van de respondent, vaak bij het bedrijf waar de respondent werkzaam is. Twee interviews zijn telefonisch afgenomen. In de regel duurde een interview een uur, het kortste interview was veertig minuten en het langste interview duurde anderhalf uur. Om de juiste respondenten te vinden is doelgericht naar actoren gezocht en is gebruik gemaakt van snowball sampling, waarbij professionals nieuwe betrokkenen aan hebben gedragen (Bryman, 2012). Het aantal interviews is afgestemd op dataverzadiging, wat in dit onderzoek belangrijker is dan het absolute aantal afgenomen interviews (Bryman, 2012).
3) Participatieve observatie
Als laatste vorm van dataverzameling is participerende observatie uitgevoerd tijdens bijeenkomsten. Er zijn drie bijeenkomsten van het Koppelkansen Traject bijgewoond, twee casusinhoudelijke bijeenkomsten op 16 januari en 23 januari en één gericht op het traject zelf op 18 april. Bij de casus inhoudelijke bijeenkomsten waren Waternet, Liander en verschillende afdelingen binnen de gemeente Amsterdam aanwezig. Zo zaten ambtenaren van de afdelingen Grond & Ontwikkeling, het Ingenieursbureau, Ruimte & Duurzaamheid en het Projectmanagementbureau aan tafel. Tijdens deze bijeenkomsten zijn verschillende casussen binnen het KT gepresenteerd en is er gezamenlijk gewerkt aan eerste oplossingen voor casus specifieke problematiek. Voor Amstel III werd gewerkt aan het ondergrondse ruimtegebruik met betrekking tot elektriciteitskabels, er is niet gewerkt aan een warmtenet. Bij de bijeenkomst gericht op het traject was er aandacht voor de werkwijze van het KT en de doelen van het traject. Bij deze bijeenkomst waren de directeuren van de afdelingen en bedrijven aanwezig. In een panel konden zij reageren op de manier waarop het KT kansen van verschillende afdelingen
30
wil gaan koppelen. Naast de bijeenkomsten van het KT is er op dinsdag 14 mei een symposium over duurzaamheid in Amsterdam Zuidoost bijgewoond. Hier werden duurzame initiatieven uit het stadsdeel genoemd. Als laatste is er op maandag 18 maart een bewonersavond bijgewoond omtrent het plaatsen van een biomassacentrale als bron voor het Diemen-net van Nuon. Deze avond werd door Nuon georganiseerd en stond in het teken van het inlichten van bewoners over de centrale. De verschillende bijeenkomsten zijn gebruikt om in contact te komen met actoren die betrokken zijn bij het warmtesysteem in Amstel III. Bij de bijeenkomsten is actief meegedaan aan de gesprekken of de brainstormen rond problematiek. Door deel te nemen aan de activiteiten die geobserveerd worden is participerende observatie uitgevoerd (Bryman, 2012).
4.3
Data-analyse
Alle afgenomen interviews zijn getranscribeerd. Door het afnemen van de interviews en het transcriberen konden de ontwikkelingen in Amstel III en in het warmtesysteem van heel Amsterdam in kaart gebracht worden (eerste deelvraag).De getranscribeerde interviews zijn vervolgens geanalyseerd door de barrières die gesignaleerd zijn door de respondenten te coderen. De codering is handmatig gedaan. Om lock-ins te bepalen is getracht om de achterliggende bestaansreden van een barrière te herleiden. Het criterium waaraan een lock-in wordt herkend, is dat het een structuur is die zorgt dat het dominante systeem wordt gecontinueerd en die een barrière opwerpt voor het vierde generatie warmtenet. Hiernaast moet een lock-in of een barrière die gevormd wordt door een lock-in, worden aangehaald door respondenten voordat de lock-in zodanig is behandeld in dit onderzoek. Omdat barrières verschillende lock-ins als oorzaak hebben en lock-ins onderling sterk met elkaar verbonden zijn is gebruik gemaakt van word-webs. De lock-ins zijn gecategoriseerd aan de hand van onderscheid dat in het theoretisch kader uiteen is gezet: institutionele, sociaal-culturele, technologische en economische lock-ins.
Naast de barrières en de lock-ins zijn de institutionele handelingen gecodeerd. Criteria om de handeling mee te nemen in de analyse zijn dat de handeling door de respondenten moet worden aangehaald en dat de handeling in relatie staan met een structuur die betrekking heeft op Amstel III. Door deze criteria worden lock-ins zelf (meestal) niet gekenmerkt als institutionele handelingen. De reden hiervoor is dat het continueren van
31
het systeem vaak geen handeling ten opzichte van een structuur is maar een handeling aan de hand van een structuur. Er wordt bijvoorbeeld niet gewerkt om verzuiling tussen de gemeentelijke afdelingen te behouden, maar de verzuiling tussen de afdelingen is wel een lock-in voor het vierde generatie warmtenet. Om de institutionele handelingen te typeren wordt gebruik gemaakt van de type institutioneel werk zoals beschreven in Tabel 1 uit het theoretisch kader.
Aan de hand van de resultaten wordt de tweede deelvraag beantwoord. De resultaten zijn in paragraaf 6.10 gepresenteerd in een tabel waarbij de lock-ins en de handelingen ten opzichte van deze lock-ins zijn opgesomd.
4.4
Ethische verantwoording
In het onderzoek zijn de geïnterviewde personen geanonimiseerd tot bedrijf en functie. Hiervoor is goedkeuring gevraagd aan alle geïnterviewde personen. De vergaarde data worden zorgvuldig behandeld en zullen veilig bewaard worden, om alleen te gebruiken voor wetenschappelijke doeleinden.
Sommige woorden die in het onderzoek gebruikt worden, zoals ‘lock-ins’ en ‘behoudend werken’ hebben een negatieve connotatie. Er is rekening gehouden met deze mogelijk negatieve connotatie tijdens de formulering van de vragen, tijdens de interviews en de data-analyse door de begrippen niet (alleen) negatief te behandelen. Er is bijvoorbeeld eerst gevraagd naar de veranderingen die doorgevoerd moeten worden om vervolgens expliciet te vragen naar barrières. De geboden stabiliteit die het regime met zich meebrengt, kan immers ook gezien worden als positief voor de gehele warmtemarkt van Amsterdam. Op deze manier kon het kwalitatieve onderzoek op een onafhankelijke manier worden uitgevoerd.
Door de gesignaleerde lock-ins te duiden kan er gewerkt worden om deze lock-ins te slechten, op deze wijze draagt het onderzoek bij aan de transitie naar een duurzaam warmtenet. Hoewel deze transitie door alle betrokkenen partijen gewenst is (van Zoelen, 2018c), is duidelijk dat een transitie spanningen binnen een systeem oplevert. Bij systeemtransities staan het marktaandeel en preferente technieken voor het systeem ter discussie (meer dan in een stabiel systeem). In de interviews is gevoelige informatie aan het licht gekomen die invloed kan hebben op het proces of voor de relatie tussen stakeholders, zoals indicatieve prijzen van de aansluiting of uitspraken over belangen van verschillende partijen. Deze informatie heeft mij als onderzoeker een breder beeld
32
gegeven van de actoren maar zijn niet als data in het onderzoek meegenomen. Om te bevorderen dat het onderzoek geen extra spanningen teweegbrengt, is aan elke geïnterviewde professional de kans gegeven het getranscribeerde interview na te lezen en te controleren op verkeerde interpretaties.
33
5. Het Amsterdamse warmtesysteem
In dit hoofdstuk wordt het Amsterdamse warmtesysteem uiteengezet. In de eerste paragraaf wordt ingegaan op het huidige warmtesysteem. In paragraaf 5.2 wordt doormiddel van een uiteenzetting van de recente ontwikkelingen in het Amsterdamse warmtesysteem de eerste deelvraag beantwoord: Welke spanningen in het warmtesysteem van Amsterdam zijn er, en wat betekent dit voor de transitie naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III? Voor de beantwoording van de deelvragen is gebruik gemaakt van de opgedane kennis uit de diepte-interviews en de documentanalyse.
5.1
Het huidige warmtenet
In Amsterdam zijn twee grote warmtenetten, het Oostelijke net wordt verwarmd op basis van de restwarmte van de Diemer elektriciteitscentrale (gestookt op gas) en het Westelijke net wordt verwarmd op basis van de afvalverbrandingsinstallatie van AEB. Zoals te zien in Figuur 7 op de volgende pagina staan de warmtenetten momenteel nog niet met elkaar in verbinding, maar is dit wel de gewenste situatie. De warmtenetten zijn in eigendom van energiebedrijf Nuon en het bedrijf Westpoort warmte (hierna: WPW). Zoals in de figuur te zien lopen er leiding van het Oostelijke net door Amstel III heen Nuon is één van de twee grote warmteleveranciers van de Amsterdamse warmtenetten. Het Oostelijke warmtenet dat zij in eigendom hebben loopt door Amstel III heen, zie Figuur 7. Dit warmtenet vormt de basis van het huidige warmtesysteem waarbij er een primaire leiding op hoogtemperatuur warmte (rond de 100 °C) transporteert naar een warmteoverdrachtstation (hierna: WOS). Deze warmte wordt door een distributienet (90-70 °C) in de wijk verspreid naar afgiftepunten waarna het gebruikt wordt door gebouwen. Voor nieuwbouwwijken legt Nuon een distributienet aan waarbij er op middentemperatuur verwarmd wordt. Dit is een net met een temperatuurregime van 70-40 °C, oftewel een temperatuur waarop de warmte aan de gebouwen wordt geleverd van 70 graden en een temperatuur waarop de warmte retour komt van 40 graden.
34
Figuur 7: Westelijke warmtenet (oranje) en het oostelijke warmtenet (rood) (bron: Gemeente Amsterdam, 2016)
5.2
Recente ontwikkelingen in het warmtesysteem
Voortbouwend op de doelstellingen van het Akkoord van Parijs kondigde minister Kamp van Economische Zaken in 2015 een nieuwe warmtevisie voor Nederland aan (Kamp, 2015). Met deze ‘trendbreuk’, zoals minister Kamp de warmtevisie betitelde, en de maatregelen die hierop zijn ontwikkeld, is de verandering van het warmtesysteem van Nederland ingeleid. Belangrijk hierin is de wet Voortgang Energie Transitie, die voorschrijft dat nieuwbouw niet meer op gas aangesloten mag worden. In Amsterdam hebben deze maatregelen geleid tot een grote rol voor het stadsverwarmingsnet bij nieuwbouw en losstaande alternatieven voor verwarming op locaties waar het net ver weg lag (Drift, 2016; RMA, 2019).
Vooruitlopend op deze ontwikkeling worden grote nieuwbouwlocaties sinds 2005 in Amsterdam in de regel aangesloten op het stadsverwarmingsnet van Nuon of dat van WPW (RMA, 2019). De voordelen voor de luchtkwaliteit en het reduceren van de CO2-uitstoot (ten opzichte van een aansluiting op het gasnetwerk) vormen de belangrijkste
35
overwegingen om nieuwbouw aan te sluiten op deze netten. Ook de eerste projecten in Amstel III worden aangesloten op het stadsverwarmingsnet van Nuon.
Recent is er echter een discussie ontstaan over het uitbreiden van de stadsverwarmingsnetten. Deze discussie heeft betrekking op de juridische en organisatorische onduidelijkheden omtrent de samenwerking met Nuon en betrekking op de duurzaamheid van stadsverwarming. Rapporten van de Rekenkamer Metropool Amsterdam (hierna: RMA) (RMA, 2018; 2019) zijn kritisch op de samenwerking van de gemeente en Nuon. In het rapport uit 2018 komt naar voren dat de gemeente juridische risico’s loopt doordat er geen direct eigenaarschap meer is over de bronnen terwijl de gemeente nog wel garant staat voor de levering van warmte. Hiernaast worden risico’s over uitbreidingen van het net niet met de raad gedeeld, terwijl de raad wel beslist over de uitbreidingen (RMA, 2018). In het rapport dat de RMA een half jaar later publiceerde worden de beleidsdoelen van de gemeente, de wijze waarop deze tot stand komen en de wijze waarop deze worden uitgewerkt ter discussie gesteld. In dit rapport wordt aangekaart dat de raad in de voorliggende periode beperkt betrokken is bij keuzes over het uitbreiden van de bestaande warmtenetten (zowel WPW als het net van Nuon) en te weinig is ingelicht over mogelijke alternatieven voor een duurzame warmteoplossing (RMA, 2019).
Voordat deze juridische risico’s en organisatorische onduidelijkheden door het RMA zijn aangekaart werd kritiek geuit op de duurzaamheid van de warmteoplossing. Het onderzoeksbureau Drift (2018) en het burgercollectief Amsterdam Bouwt de Coalitie (hierna: ABC) (Boon, 2018) stellen dat het verwarmen van nieuwbouw op hoogtemperatuur niet duurzaam is en er voldoende alternatieven zijn om duurzamer te verwarmen. In opdracht van ABC heeft Drift (2018) onderzoek gedaan naar barrières die ervoor hebben gezorgd dat nieuwe alternatieven (in coöperatief verband) geen kans hebben gekregen in het warmtesysteem van Amsterdam. Door middel van drie casestudies (Centrumeiland, Amstelkwartier tweede fase, Buiksloterham) heeft Drift institutionele barrières omtrent regelgeving en de werkwijze van de gemeente gesignaleerd, hierover meer in hoofdstuk 6. Het burgercollectief ABC bekritiseert de uitbreiding van de bestaande warmtenetten voor nieuwbouw door in brieven aan de raadscommissie Ruimtelijke Ordening alternatieven warmteoplossingen op gebied van uitstoot te vergelijken met de huidige stadsverwarming.
36
In dezelfde periode heeft de gemeenteraad van Amsterdam op initiatief van raadsleden Groen (GroenLinks), Bosman (D66) en Dijk (VVD) zes moties unaniem aangenomen, gericht op het warmteplan van Amstelkwartier tweede fase en nog te ontwikkelen warmteplannen voor nieuwbouw (Motie 1403.17 t/m 1408.17). Motie 1404.17 is gericht op de toekomstige warmteplannen. Hierin staat dat nieuwbouw in het vervolg op een laagtemperatuurwarmtenet moet worden aangesloten, dat nieuwbouw een warmtevraag moet hebben die past bij laagtemperatuur en dat duurzame lokale bronnen de voorkeur hebben boven een aansluiting op de bestaande hoge temperatuurbronnen. Voor het warmteplan voor de Sluisbuurt resulteerden deze veranderingen in een aansluiting op de retourleiding van het stadsverwarmingsnet van Nuon, met expliciet vermeld dat er een mogelijkheid is om in de toekomst op lokale bronnen aan te sluiten (Innoforte, 2018).
In Amstel III wordt er vanaf 2011 aan projecten gewerkt. Een aantal van deze projecten is reeds in uitvoering en een aantal projecten is in de planvorming. Zoals gezegd worden de eerste projecten aangesloten op het stadsverwarmingsnet. In Amstel III zijn echter ook duurzame lokale bronnen aanwezig in de vorm van de restwarmte van datacenters. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat Amstel III één van de grote datacenterclusters is van Amsterdam, en tevens één van de grote nieuwbouwlocaties is. Zoals in de inleiding al is aangegeven en ook door meerdere respondenten wordt aangehaald: Amstel III is dé locatie waar datacenterrestwarmte gebruikt kan worden om een volledig duurzaam warmtenet te realiseren.
Er zijn op dit moment twee scenario’s voor de warmtelevering in Amstel III, deze zijn in Figuur 8 afgebeeld. In Bijlage D, in 0 is deze afbeelding vergroot weergegeven.
37 Figuur 8: Scenario's voor een warmteoplossing in Amstel III (bron: auteur op basis van Nuon, 2018 en interviews)
Het scenario van Nuon is geënt op de huidige werkwijze van Nuon, zoals deze in paragraaf 5.1 is beschreven. Om de restwarmte van datacenters op het net te gebruiken wordt in Amstel III een lager temperatuurregime voor het distributienet aangehouden, namelijk 65-35 °C ten opzichte van de reguliere 70-40 °C. De restwarmte wordt centraal verwarmd en met geïsoleerde leidingen naar de gebouwen vervoerd. De restwarmte van het datacenter wordt zo veel mogelijk gebruikt als bron. Datacenters leveren echter een constante warmte, terwijl de warmtevraag van gebouwen niet constant is maar in de winter hoger is dan in de zomer, zie Figuur 9. Om de piek op te vangen wordt er in dit scenario een koppeling gemaakt met het bestaande net van Nuon.
Het scenario dat Engie heeft ontwikkeld werkt volgens een ander principe. In dit scenario wordt de restwarmte van het datacenter gedistribueerd via niet-geïsoleerde leidingen op de temperatuur zoals het uit het datacenter komt. Op locatie wordt de warmte verhoogd naar de geschikte temperatuur om het tapwater en de ruimtes te verwarmen. Om te voorzien in de warmtevraag in de winter te voorzien wordt gebruik gemaakt van warmte-koudeopslag (hierna WKO). Hierbij wordt de warmte van het datacenter in de zomer opgeslagen in de bodem en in de winter gebruikt om de pieklast op te vangen. Op aandringen van de gemeente heeft Engie een samenwerking met
38
Waternet gezocht. Waternet zal in Amstel III de realisatie en het beheer van het warmtenet in de publieke ruimte voor haar rekening nemen.
De situatieschets van de recente ontwikkelingen in het warmtesysteem van Amsterdam toont aan dat er aanzienlijke transitiespanningen zijn op het huidige warmtesysteem. Het in gebruik nemen van de restwarmte van datacenters zet de transitiespanningen in Amstel III verder op scherp. In de volgende paragraaf wordt onderzocht of de lock-ins die zorgen dat het huidige warmtesysteem continueert een transitie van een vierde generatie warmtenet in Amstel III tegenhouden. Figuur 9: De warmtevraag door het jaar heen (bron: auteur op basis van CE Delft, 2019)
39
6. Bevindingen
In dit hoofdstuk wordt de tweede deelvraag beantwoord: Op welke manier beïnvloeden lock-ins en institutionele handelingen ten opzichte van lock-ins de transitie van het warmtesysteem naar een vierde generatie warmtenet in Amstel III? Voor de beantwoording van de deelvragen is gebruik gemaakt van de opgedane kennis uit de diepte-interviews en de documentanalyse.
Uit de bevindingen van de data zijn negen lock-ins gedestilleerd, zie Tabel 2. De criteria waaraan een lock-in is herkend, is dat het een structuur is die zorgt dat het dominante systeem wordt gecontinueerd en die een barrière opwerpt voor het vierde generatie warmtenet. Hiernaast moet een lock-in of een barrière die gevorm wordt door een lock-in worden aangehaald door respondenten. Om de lock-ins te duiden is gebruik gemaakt van de categorisering die in het theoretisch kader uiteen is gezet: institutionele, sociaal-culturele, technologische en economische lock-ins (Yaqoot et al., 2016; Chmutina & Goodier, 2014). De meeste lock-ins die in Amstel III spelen zijn institutionele lock-ins. Uit de interviews met de respondenten zijn er geen economische lock-ins naar voren gekomen. Tabel 2: Lock-ins voor een vierde generatie warmtenet in Amstel III (op basis van de bevindingen) § Lock-ins Beschrijving 1 Institutioneel Vaste werkwijze 2 Institutioneel Rekenmethodiek 3 Institutioneel Faciliterende werkwijze 4 Institutioneel Verzuiling binnen de gemeente 5 Institutioneel Formele regelgeving 6 Institutioneel Gemaakte afspraken 7 Sociaal-cultureel Risico’s van de nieuwe technologie 8 Technologisch Vast leidingnetwerk 9 Technologisch Standalone oplossingen
Om te analyseren hoe actoren met de lock-ins omgaan wordt de theorie over institutioneel werk gebruikt. Creërend werk zorgt ervoor dat lock-ins geslecht worden door een nieuwe structuur aan te dragen. Behoudend werk zorgt voor het behouden van lock-ins. Verstorend werk zorgt voor het slechten van lock-ins, zonder nieuwe structuur aan te dragen. Criteria waarop een handeling wordt meegenomen in de analyse zijn: dat het door de respondenten moet worden aangehaald en dat het een handeling is ten
