Uitbesteding van traditionele overheidstaken

Uitbesteding van traditionele

overheidstaken

Een onderzoek naar motieven en argumenten voor het

uitbesteden van voorbereidende werkzaamheden bij de

realisatie van nieuwe infrastructuur bij provincies

Rijksuniversiteit Groningen J.P. van der Noord

jurjenvandernoord@hotmail.com studentnummer 1762362

Academische opleidingen Groningen Master of Science Bedrijfskunde

Voorwoord

Voor u ligt mijn afstudeerscriptie voor de studie Master of Science Business Administration (MSc BA) van Academische Opleidingen Groningen, namens de Rijksuniversiteit Groningen. Voor deze scriptie heb ik een onderzoek naar de motieven en argumenten voor het uitbesteden van provinciale taken bij vier provincies uitgevoerd. Het onderzoek heeft mij op verschillende wijzen verrast en wijzer gemaakt. Zo ben ik bijvoorbeeld bewuster geworden van de verschillende inzichten die er bij de diverse provincies bestaan. De omgevingen van de provincies lijken min of meer gelijk, maar toch gaan provincies er anders mee om. Het gekozen onderwerp sluit aan bij vragen die ik in mijn werk als projectleider bij een infrastructurele afdeling bij een provincie regelmatig tegen kom. In deze dynamische omgeving spelen belangen van politiek, ambtenaren, bedrijven, burgers, belangengroepen en andere overheden. Uitbesteding van overheidstaken is een trend die al vele jaren gaande is. Het uitbesteden van de realisatie van infrastructuur is een vrij nieuw fenomeen waar ook genoemde belangen een rol bij spelen. Het onderwerp is bij middenbestuurslagen, zoals de provincies, zeer actueel en heeft al veel discussies opgeleverd. Het doel van deze thesis is dan ook het leveren van een bijdrage aan die discussie en enig inzicht te verschaffen in de verschillende motieven en argumenten welke kunnen mee spelen bij een strategische keuze als het uitbesteden van overheidstaken.

Zonder de medewerking van gedeputeerden en afdelingshoofden van de provincies was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Mijn nadrukkelijke dank voor hun medewerking. Vanuit de RUG heb ik begeleiding gekregen van dr. Mark Mobach. Hij heeft mij regelmatig een verhelderende spiegel voorgehouden. Zijn kritische en constructieve opmerkingen hebben mij zeer geholpen om deze thesis te voltooien. De studie heeft mij veel gebracht. Niet alleen de bedrijfskundige kennis, maar ook meer inzicht in mijzelf en de samenleving waarin wij leven. Een bijzonder verrijkende studie dus. Bijna drie jaren na de start rond ik de studie Msc BA met deze thesis af. Mijn toenmalige afdelingshoofd Peter Boerema heeft mij de ruimte geboden om deze studie te kunnen volgen, dank daarvoor! Drie jaren die ontzettend hectisch zijn geweest. Een zeer drukke studie, een ander huis, een andere baan en veel sport. Familie en vrienden schoten er een beetje bij in. Dankzij de steun van mijn lieve vriendin Judith heb ik het toch gered.

Ik wens u veel leesplezier.

Jurjen van der Noord

Inhoudsopgave

2.5 Verhouding politiek en ambtenaren ... 20

3. Literatuurstudie ... 24

3.1 Algemeen kader ... 24

3.1.1 Conclusie ... 28

3.2 Theorie van eigendomsrechten... 29

3.2.1 Conclusie ... 31

3.3 Theorie van transactiekosten ... 31

3.3.1 Conclusie ... 34 3.4 Agentschapstheorie ... 34 3.4.1 Conclusie ... 37 3.5 Bureaucratietheorie ... 37 3.5.1 Conclusie ... 39 3.6 Resumé ... 41 4. Empirisch onderzoek... 45 4.1 Inleiding ... 45

4.2 Methoden van onderzoek ... 45

4.3 Ervaringen onderzoeker ... 48

4.3.1 Inleiding ... 48

4.3.2 Argumenten voor de toepassing van traditionele contracten ... 49

4.3.3 Argumenten voor de toepassing van geïntegreerde contracten ... 50

4.3.4 Conclusie ... 52

4.4 Interviews ... 53

4.5 Provincie B: Soms sneller, vooral duurder ... 54

4.5.1 Inleiding ... 54

4.5.2 Ambtelijk manager ... 54

4.5.4 Conclusie ... 56

4.6 Provincie C: Risico is innovatie ... 57

4.6.1 Inleiding ... 57

4.6.2 Ambtelijk manager ... 58

4.6.3 Conclusie ... 58

4.7 Provincie D: Maatschappelijke voordelen ... 59

4.7.1 Inleiding ... 59

4.7.2 Ambtelijk manager ... 59

4.7.3 Politieke bestuurder ... 61

4.7.4 Conclusie ... 62

4.8 Provincie E: Geen doeners maar denkers ... 63

4.8.1 Inleiding ... 63 4.8.2 Ambtelijk manager ... 63 4.8.3 Politieke bestuurder ... 64 4.8.4 Conclusie ... 65 4.9 Conclusie interviews ... 66 4.10 Enquêtes ... 68 4.11 Conclusie enquêtes ... 71

4.12 Controle onderzoeksresultaten Delphi ... 72

4.13 Resumé empirisch onderzoek ... 73

5. Conclusies en aanbevelingen ... 75

5.1 Beantwoording onderzoeksvragen ... 75

5.2 Aanbevelingen ... 78

5.3 Reacties uit 'het veld' ... 80

5.4 Reflectie ... 82

5.5 Suggesties voor vervolgonderzoek ... 83

6. Literatuur ... 84

Bijlage 1A Stramien interview manager ... 87

Bijlage 1B Stramien Interview bestuurder... 89

Bijlage 2 Score enquêtes ... 90

Bijlage 3 Delphi vragen ... 91

Bijlage 4 Artikel Dagblad van het Noorden ... 92

Bijlage 5 Artikel Cobouw ... 93

Samenvatting

Een belangrijke taak van provincies is het in stand houden en verbeteren van infrastructuur. In Nederland is dit wettelijk bepaald. Jaarlijks wordt voor ca. 14 miljard euro door overheden in de infrastructuur aanbesteed (Metze, 2010). De voorbereidingen voor de realisatie van nieuwe infrastructuur wordt door de provincies traditioneel zelf uitgevoerd. In toenemende mate wordt deze voorbereiding uitbesteed aan marktpartijen. De toepassing van onder andere geïntegreerde contracten maakt dit mogelijk. Bij geïntegreerde contracten worden marktpartijen in een vroeg stadium, tijdens of voor de voorbereidingsfase, bij een project betrokken. Bij traditionele contracten worden marktpartijen, nadat alle voorbereidingen zijn uitgevoerd, betrokken bij een project.

In deze thesis is onderzocht welke argumenten en motieven door provincies gebruikt worden bij de overweging om een traditioneel contract of wel een geïntegreerd contract toe te passen. Het doel hiervan is het creëren van een beter inzicht om bij te kunnen dragen aan de discussie bij de overweging voor de contractkeuze. De volgende hoofdvraag is daarvoor geformuleerd: Welke motieven en argumenten worden door ambtelijk managers en politieke bestuurders bij provincies gebruikt, met betrekking tot uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van nieuwe infrastructuur? De hoofdvraag en drie bijbehorende deelvragen zijn door middel van een literatuur- en empirisch onderzoek beantwoord. Uit de literatuur is naar voren gekomen dat de motieven en argumenten van politieke bestuurders enerzijds gericht zijn op het creëren van draagvlak onder de potentiële stemmers. Anderzijds worden politieke bestuurders voor een deel gedreven door meer rationele argumenten en motieven zoals het kiezen voor uitbesteding om bezuinigingen te bewerkstelligen of het afstoten van taken om bepaalde competenties zoals bijvoorbeeld 'klantgericht werken' of 'omgevingsbewustzijn' te verbeteren. Ook de motieven en argumenten van ambtelijk managers voor het kiezen van uitbesteding zijn deels gericht op persoonlijk gewin. Voorbeelden hiervan zijn budgetmaximalisatie en nutsmaximalisatie. Deels zijn er voor ambtelijk managers ook meer rationele argumenten en motieven van belang. Hierbij valt te denken aan het verbeteren van de efficiëntie van de eigen organisatie door uit te besteden, het creëren van een flexibele organisatie door in drukke tijden uit te besteden, het uitbesteden om agentschapschapkosten te verlagen en het zelf blijven uitvoeren om kennis te behouden.

1.

Inleiding

"Een kleinere en meer slagvaardige overheid". Een zin die al geruime tijd in menig politiek verkiezingsprogramma is opgenomen. Uit de Miljoenennota 2010 (Miljoenennota, 2010) valt op te maken, dat er 1,5 miljard euro op ambtenaren zal worden bezuinigd. Het kabinet-Rutte I heeft de intentie uitgesproken daar nog een schepje boven op te willen doen door nog meer te bezuinigen op ambtenaren. Een kostenbesparing van meer dan 6 miljard euro door het aantal Rijksambtenaren met 4000 te verlagen wordt door het kabinet geambieerd, zo valt uit het Financieel Dagblad op te maken (Regeerakkoord, 2010). Van de totale beroepsbevolking is ruim 11% werkzaam bij de overheid en een semioverheid. De Rijksoverheid heeft 120.000 werknemers. De Nederlandse provincies hebben circa 12.000 werknemers. De laatste tien jaar is de Rijksoverheid circa 10% ingekrompen (Metze, 2010). De politieke en publieke druk op de lokale, regionale en nationale overheid blijft onveranderd hoog om met minder ambtenaren hetzelfde takenpakket uit te voeren. Een algemeen aangenomen verwachting hierbij is dat de maatschappelijke kosten verlaagd worden (Aalbert, 2010).

Een belangrijk onderdeel van de overheidstaken ligt op het gebied van mobiliteit. Mobiliteit kan worden gedefinieerd als het verplaatsen van personen of goederen in een gebied (www.encyclo.nl). Een belangrijk 'instrument' voor deze verplaatsing is infrastructuur. Infrastructuur is het totaal van onroerende voorzieningen zoals (spoor)wegen, vliegvelden en havens (Koenen, 1992). In grote lijnen is de overheid verantwoordelijk voor de aanleg, het onderhoud en het beheer van de infrastructuur. De Rijksoverheid (Rijkswaterstaat) is in Nederland verantwoordelijk voor de aanleg van rijkswegen (A- wegen) en spoorlijnen. Regionale overheden, zoals provincies en gemeenten hebben de verantwoordelijkheid voor de lokale infrastructuur (N wegen en lagere orde wegen). Het in stand houden en verbeteren van infrastructuur door de overheid is een wettelijk bepaalde taak. Jaarlijks wordt voor ca. 14 miljard euro door overheden in de infrastructuur aanbesteed (Metze, 2010).

infrastructuur verschuift daarbij van de overheid naar marktpartijen. Vanaf de eerste streep op papier en het aankopen van grond tot het aanleggen van een weg of viaduct inclusief beheer en onderhoud en in sommige gevallen financiering. De algemeen (politiek en publiek) aangenomen verwachting is, dat door de toepassing van geïntegreerde contracten met minder ambtenaren kan worden volstaan. De ervaring leert ook dat een ander type ambtenaar nodig is. Bij de geïntegreerde contracten wordt meer procesgericht gewerkt ten opzichte van de traditionele contracten en worden alleen kaders gegeven waarbij de verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer worden vastgelegd. De focus van geïntegreerde contracten ligt minder op techniek en meer op de juridische aspecten. De technische aspecten vallen niet langer meer onder de verantwoordelijkheid van de overheid, maar van marktpartijen. Soms valt het uitvoeren van procedures, zoals het verkrijgen van vergunningen, ontheffingen, het doen van onderzoeken etc. ook onder de verantwoordelijkheid van marktpartijen. Soms wordt ook gekozen om het project te laten financieren door (een) marktpartij(en).

De Rijksoverheid staat, zoals eerder aangegeven is, onder politieke druk als het gaat om de omvang van het ambtenarenapparaat. Bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu (waar Rijkswaterstaat onder valt) is sinds enige jaren een trend gaande waarbij bezuinigd wordt op het aantal werknemers bij Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat past op grote schaal geïntegreerde contracten toe om de infrastructurele projecten met minder ambtenaren uit te kunnen voeren. Ongeveer 25% van alle werken die de overheden op de markt brengen door middel van geïntegreerde contracten vormgegeven (CBS, 2008). Rijkswaterstaat neemt het overgrote deel voor haar rekening en werkt nagenoeg volledig op deze wijze (Gieskens, 2007). Technische kennis gaat daarmee voor een deel verloren. De marktpartijen moeten zich de kennis eigen maken, die voorheen bij de overheden aanwezig was. Ook moeten de marktpartijen zich in sommige gevallen verenigen wanneer middelen of competenties onvoldoende aanwezig zijn. Op een symposium1 bleek uit een aantal presentaties van opdrachtgevers dat grote marktpartijen hiertoe beter in staat zijn dan de kleinere, met als mogelijk gevolg een kleinere marktwerking. Door Rijkswaterstaat wordt echter een prijsvoordeel van 15-40% geclaimd. Deze voordelen voor de belastingbetaler zijn nog niet onderzocht en vooralsnog niet inzichtelijk.

Bij de lagere overheden is ook een trend waarneembaar dat het toepassen van geïntegreerde contracten toeneemt. De politieke druk om tot een kleinere overheid te komen is bij deze lagere overheden in mindere mate aanwezig.

De keuze om over te gaan op geïntegreerde contractvormen wordt bij de provinciale overheden niet door de landelijke politiek ingegeven, maar wordt op ambtelijk niveau of door het provinciale

1

figuur 1, processchema contractvormen politieke bestuur gemaakt. De provincies Overijssel en Noord-Brabant voeren nagenoeg alle infrastructurele werken met geïntegreerde contracten uit. Het aantal ambtenaren bij de uitvoerende diensten van deze provincies is drastisch afgenomen. De verschuiving van het zelf uitvoeren naar uitbesteding, waarbij de overheidsverantwoordelijkheid voor de dienstverlening over gaat op de marktpartij, wordt gezien als een onderdeel van de professionalisering en modernisering van de overheid. Hierbij zijn bedrijfsmatiger en effectiever werken de belangrijkste motieven (Frissen, 1996).

In figuur 1 is schematisch het verschil tussen traditionele contracten en geïntegreerde contracten weergegeven. De marktpartij neemt in een eerdere fase van het project het werk aan.

Wanneer naar de private sector wordt gekeken valt te constateren dat in de afgelopen jaren diverse bedrijven taken weer in eigen beheer gaan uitvoeren, welke voorheen waren uitbesteed. Gebleken is dat de beoogde effecten niet gerealiseerd werden. Uit onderzoeken van Lonsdale (1999) en McIvor (2000) blijkt slechts vijf procent van de onderzochte organisaties daadwerkelijk significant voordeel weet te behalen door taken uit te besteden. Dit is volgens Lonsdale (1999) onder andere gelegen in het feit dat organisaties kerntaken uitbesteden ze op termijn niet meer concurrerend kunnen optreden. Volgens McIvor (2000) is het maar de vraag of derden beter in staat zijn om de uitbestede taak uit te voeren dan de organisatie die de taak heeft uitbesteed. De onderneming met succes in uitbesteding zorgen er voor dat een derde de taak goed uitvoert, een accuraat en formeel contract is daarbij nodig. McIvor (2000) schrijft daarover het volgende: "Detailed formal contracts are essential for success in outsourcing. Drafting a tight contract can act as an important complement to building an ethos of collaboration and joint problem solving in the relationship". Op het gebied van de realisatie van nieuwe infrastructuur is geen onderzoek uitgevoerd naar de resultaten van uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden, in de zin van financiële- en maatschappelijke gevolgen. Met de groei van de toepassing van geïntegreerde contracten kan de behoefte hiernaar toenemen.

het product of de dienst de minimale eis zo dicht mogelijk benadert, terwijl de overheid in veel gevallen de bovengrens zal opzoeken. Naast de mogelijke lagere kwaliteit bestaat het risico op hogere kosten. De besparing aan personeelskosten bij de overheid kan dus een verhoging aan de uitvoeringskant betekenen. Bijvoorbeeld wanneer de kwaliteit van een nieuwe weg net aan de eis voldoet en daardoor een kortere levensduur heeft, maar uiteindelijk sneller vervangen moet worden. Ook zijn er elementen met betrekking tot kwaliteit die minder goed meetbaar zijn zoals bijvoorbeeld communicatie met burgers en andere belanghebbenden.

De aanleiding tot het uitbesteden van overheidsdiensten kan worden verklaard aan de hand van bedrijfseconomische modellen zoals die bijvoorbeeld in de agentschapstheorie zijn uitgewerkt. Deze theorie heeft als uitgangspunt dat het handelen van actoren slechts beperkt rationeel is en niet altijd overeenkomt met de organisatiedoelen. In de transactiekostentheorie en de bureaucratietheorie komen factoren naar voren die invloed hebben op het besluitvormingsproces om te gaan

uitbesteden. Maas en Pleunis (2006) geven enkele generieke argumenten aan voor het uitbesteden van taken (tabel 1).

- concentratie op kernactiviteit; focus op strategisch primaire processen - kostenbesparingen;

- zoeken naar nieuwe winstbronnen; - kwaliteits- en/of serviceverbeteringen; - specialisatiekracht beter benutten;

- gebrek aan eigen kundigheid, middelen en/of personeel; - bij blijven;

- waarborgen van de continuïteit;

- wisselingen in het aanbod en werkcapaciteit opvangen; - grotere flexibiliteit van de organisatie;

- wisselingen in de vraag/werklast opvangen; - voorkomen van bedrijfsblindheid;

Van Weele (2005) wijst op de mogelijke nadelen van uitbesteden (tabel 2):

- toenemende afhankelijkheid van leveranciers;

- continue bewaking en controle van de relatie met de leveranciers noodzakelijk;

- kans op communicatie- en organisatieproblemen bij het overdragen van werkzaamheden naar de leveranciers;

- kans op 'lekken' van vertrouwelijke informatie; - afhankelijk van de machtsbalans tussen de partijen;

- onvermogen om contractueel vastgelegde prestatietoeslagen en boetes af te dwingen; - risico kwijtraken van essentiële strategische kennis;

tabel, 1 argumenten om uit te besteden

In de inleiding van deze thesis wordt een beeld geschetst van de veranderende en krimpende overheden. Rijkswaterstaat besteed in toenemende mate taken uit om met minder ambtenaren de infrastructurele projecten uit te kunnen blijven voeren. Bij provincies zijn de bezuinigingen geringer in omvang en lijkt de noodzaak om uit te besteden minder aanwezig. Toch besteden provincies voorbereidende taken ook steeds meer uit. In de tabellen 1 en 2 zijn diverse motieven en

2.

Onderzoeksopzet

2.1

Aanleiding

De Rijksoverheid doet sinds het begin van deze eeuw ervaring op met de toepassing van geïntegreerde contracten. Bij geïntegreerde contracten wordt een deel van taken die traditioneel bij de overheid liggen, bijvoorbeeld de (plan)voorbereiding van infrastructurele werken, uitbesteed aan marktpartijen. Een veel gehoord argument bij de toepassing van geïntegreerde contracten is ambtelijke bezuinigingen. De Rijksoverheid is voorloper als het gaat om de toepassing van geïntegreerde contracten ten opzichte van lagere overheden, zo valt uit een rapportage van Bouwend Nederland op te maken (Giskens, 2009). Bij Rijkswaterstaat en andere overheden zijn geen onderzoeksgegevens bekend over de financiële consequenties en/of maatschappelijke kosten van de toepassing van deze contractvormen. Voor Rijkswaterstaat waren personele bezuinigingen aanleiding voor de toepassing van geïntegreerde contracten. De bezuinigingstaakstelling bij provincies is in mindere mate aanwezig dan bij de Rijksoverheid. Toch volgen, in toenemende mate, de lagere overheden het Rijk bij de toepassing van geïntegreerde contracten, ogenschijnlijk zonder inzicht te hebben in de gevolgen voor de eigen organisatie, markt en maatschappij. Het is daarom interessant om meer inzicht te hebben in de motieven en/of argumenten van ambtelijk managers en politieke bestuurders die specifiek spelen bij de overweging van de toepassing van geïntegreerde contracten. Omdat deze overweging bij lagere overheden in meer of mindere mate ook speelt kan het verschaffen van inzicht in de argumenten en motieven bijdragen aan de interne discussie over het wel of niet toepassen van geïntegreerde contracten.

In de volgende paragrafen wordt de onderzoeksopzet nader toegelicht, met afsluitend een voorlopig conceptueel model. In hoofdstuk drie wordt een aantal theorieën nader beschouwd. Aan de hand van de gebruikte literatuur is vervolgens een overzicht gepresenteerd. Het doel van dit overzicht is het bieden van een theoretisch kader voor het onderzoek en het bieden van indicaties van effecten van uitbesteding op punten waarop deze thesis geen directe antwoorden geeft. In het vierde hoofdstuk wordt een viertal cases beschreven waarover in hoofdstuk vijf, aan de hand van het in hoofdstuk drie geschetste theoretische kader, conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan.

2.2 Probleemstelling

verschillende actoren en onderdelen die, met het oog op de behartiging van diverse belangen, uiteenlopende beslissingen moet nemen en uitvoeren. De motieven van managers kunnen afwijken van de politieke motieven als gevolg van bijvoorbeeld economisch handelen of politiek handelen. In het onderzoek wordt onder het politieke bestuur van de provincie Gedeputeerde Staten verstaan en met het ambtelijk management worden afdelingshoofden van infrastructurele afdelingen bedoeld.

De doelstelling van deze thesis is het verkrijgen van een beter inzicht, binnen de afbakeningen van het onderzoek, in de motieven en argumenten van ambtelijk managers en politieke bestuurders bij provincies en de eventuele spanningsvelden daartussen voor de overweging van het al dan niet uitbesteden van voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van nieuwe infrastructuur, teneinde

een bijdrage te kunnen leveren aan de discussie binnen overheden bij die overweging.

2.3 Onderzoeksvragen

Omdat er niet of nauwelijks onderzoek gedaan is naar de effecten van uitbesteding, in relatie tot de kosten, de gevolgen voor de overheid, markt en burgers en de toename van toepassing van geïntegreerde contracten bij de realisatie van nieuwe infrastructuur, is het interessant om te onderzoeken welke argumenten worden gebruikt bij de overweging tot uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden. Vanwege het gebrek aan informatie over de effecten van uitbesteding is het zinvol om naar andere uitbestede taken bij de overheid te kijken om een parallel te kunnen trekken naar de infrastructuur. De inzichten welke hieruit naar voren komen kunnen eveneens een bijdrage leveren aan de discussie bij provincies en andere lagere overheden bij de overweging om uit te besteden.

De doelstelling van deze thesis kan worden gerealiseerd door het beantwoorden van de hoofdvraag en deelvragen van het onderzoek. De hoofdvraag is gericht op motieven en argumenten van ambtelijk managers en politieke bestuurders en de spanningsvelden die daar tussen kunnen zijn. De hoofdvraag luidt:

Welke motieven en argumenten worden door ambtelijk managers en politieke bestuurders bij provincie gebruikt, met betrekking tot uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden bij de

realisatie van nieuwe infrastructuur?

Verwacht wordt dat er vanuit de literatuur diverse motieven en argumenten naar voren komen welke een rol kunnen spelen bij de overweging tot uitbesteden. Die motieven kunnen afkomstig zijn van zowel ambtelijk managers als politieke bestuurders. Om inzicht te krijgen in de bestaande literatuur aangaande dit onderwerp moet de volgende deelvraag (1) beantwoord worden.

Deelvraag 1 luidt:

Door middel van een veldonderzoek wordt het antwoord op deelvraag één op validiteit getest en wordt gekeken of de gevonden argumenten en motieven toereikend zijn of moeten worden aangevuld. Ook wordt onderzocht of er ten opzichte van de gebruikte theorie meer motieven en argumenten voor ambtelijk managers en politieke bestuurders van belang zijn bij provincies, bij de overweging tot uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden.

Deelvraag 2 luidt:

Welke motieven en argumenten van ambtelijk managers en politieke bestuurders bij de overweging tot uitbesteding, van voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van nieuwe infrastructuur, komen uit het veldonderzoek naar voren en in welke mate sluiten deze aan bij de argumenten en

motieven uit de literatuur?

Naar verwachting komen uit de literatuur en het veldonderzoek verschillende motieven en argumenten naar voren welke van invloed zijn bij de overweging om uit te besteden. Wanneer de argumenten en motieven, zoals bij de deelvragen 1 en 2 zijn weergegeven, bekend zijn, is het interessant om de relatie en de mogelijke spanningsvelden er tussen te beschouwen. Het antwoord op deze vraag geeft meer inzicht in het besluitvormingsproces en kan helderheid verschaffen bij de interne discussie bij provincies en andere lagere overheden bij de overweging om genoemde werkzaamheden uit te besteden.

Dit leidt tot deelvraag 3:

Welk spanningsveld tussen de motieven en argumenten van ambtelijk managers en politieke bestuurders kan worden onderscheiden bij de overweging tot uitbesteding?

2.4 Onderzoeksmethode en afbakening

figuur 2, CSH (Ulrich, 1983) afbakening van het onderzoek. Het raamwerk bestaat uit twaalf vragen die in twee verschillende contexten kunnen worden gelezen, namelijk de huidige situatie ('ist') of een gewenste situatie ('soll'). Dit onderzoek is explorerend van aard en beschrijft daarom de huidige situatie en gaat daarom uit van de 'ist' vragen. De meest belangrijke en van toepassing zijnde vragen zijn: Wie zijn de werkelijke beslisser(s)? Wie zijn betrokken bij de planning? Wie zijn de experts? Welke omstandigheden worden gecontroleerd door de beslissingnemers, en welke niet? Wie zijn direct betrokkenen en wie ondervinden de gevolgen? Deze vragen

leiden tot een afbakening. Visueel is dit in nevenstaand figuur (2) weergegeven. De afbakening is door middel van een rode markering weergegeven.

Als direct betrokkenen worden afdelingshoofden van de uitvoerende afdelingen van een provincie aangemerkt. Zij beslissen en plannen op ambtelijk niveau en kunnen als experts worden aangemerkt. Als het politieke

bestuur van een provincie kunnen Gedeputeerde Staten worden aangemerkt, zij beslissen en plannen op politiek niveau. Samen creëren zij de groep 'those involved'. Gedeputeerde Staten worden vertegenwoordigd door een Gedeputeerde, in dit geval met de portefeuille Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit. Onder de groep 'those affected' kan de maatschappij in brede zin worden geschaard. Meer direct zijn dat de weggebruikers, inwoners, belastingbetalers, bedrijven en belangengroepen in de te onderzoeken provincies. Om de scope niet te groot te maken worden zij in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Er wordt binnen het onderzoek met name naar de punten 2, 3, 4, 5, 6, 7 en 8 van figuur 2 gekeken. Dit heeft met name betrekking op het doel van de toepassing van geïntegreerde contracten en de te behalen voordelen, wie daarover beslissen en in welke context dat plaats vindt. In paragraaf 2.6 wordt hierop nader ingegaan

figuur 3, voorlopig conceptueel model onderzoeksmethode is in figuur 3 weergegeven, waarbij verondersteld wordt dat bij de overweging voor de uitbestedingbeslissing motieven c.q. argumenten van zowel managers als bestuurders van invloed zijn.

Het onderzoek richt zich alleen op de provinciale overheden. Er is voor deze overheidslaag gekozen omdat de onderzoeker veel ervaring en kennis heeft over de werkwijzen van provincies. De Rijksoverheid,

waterschappen en gemeenten, alsmede

semioverheden, worden buiten beschouwing gelaten. Toekomstig of vervolgonderzoek zou zich kunnen richten op de gevolgen van uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van infrastructuur door gemeenten en de Rijksoverheid.

2.4.1 Literatuuronderzoek

Om meer kennis over de motieven en argumenten voor de overweging tot uitbesteden in het algemeen en meer specifieker bij overheden te vergaren en te bundelen, wordt een literatuurstudie uitgevoerd. Het eerste deel van deelvraag 1 wordt hiermee

beantwoord. Allereerst wordt een algemeen kader geschetst waarin de gebruikte theorieën en de motieven van managers en bestuurders kunnen worden geplaatst. In de uitwerking van de theorie wordt de relatie tussen de theorie en het onderwerp gelegd. De volgende theorieën worden daarbij gehanteerd:

- De theorie van eigendomsrechten; de eigendomstheorie gaat in op de vraag welke positie een eigenaar heeft op het gebruik van een bepaald goed. Eigendomsrechten spelen in de gehele samenleving een belangrijke rol. Bij het gebruik van goederen zijn eigendomsrechten van invloed. De juridische kaders stellen eisen en randvoorwaarden aan het economische gebruik van een goed of een dienst. Eigendomsrechten kunnen gezien worden als de formele rechten tussen economische actoren.

In de agentschapstheorie is dit het individu (vooral het individuele keuzeproces) en in de theorie van de eigendomsrechten het 'eigendom' (Williamson, 1998).

-De agentschapstheorie; de agentschapstheorie verklaart de relatie tussen de principaal (opdrachtgever/overheid) en de agent (opdrachtnemer/marktpartij). Er kan gesteld worden, dat de agentschapstheorie uit twee elementen bestaat, namelijk de scheiding van beslissingsbevoegdheden en de gedragsgevolgen daarvan. Deze twee elementen vormen de veronderstellingen die de basis zijn voor de theorie.

-De bureaucratietheorie; de bureaucratietheorie van Niskanen (1975) richt zich op non-profit organisaties, waaronder overheden. De theorie richt zich met name op politici, bestuurders en leidinggevenden binnen de organisatie. De theorie van Niskanen sluit aan bij de theorieën van Fama en Jensen (1983) en Alchain en Demsetz (1972) die ook stellen dat, wanneer bestuurders geen recht op een deel van de winst hebben, ze ander gedrag vertonen dan rationeel vanuit hun functie verwacht kan worden.

De hierboven vermelde theorieën hebben een relatie met het uitbesteden van taken bij de overheid of verzelfstandiging van overheidsinstellingen. Met behulp van de gevonden elementen uit de theorieën wordt getracht om motieven en argumenten vast te stellen welke voor (overheids)organisaties van belang zijn bij het uitbesteden van voorbereidende werkzaamheden in de infrastructuur. Aan de hand daarvan is een definitief conceptueelmodel weergegeven aan het einde van hoofdstuk 3. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen vanuit het veldonderzoek in hoofdstuk 4 gekoppeld aan de theoretische elementen, beschreven in hoofdstuk 3, waarna conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan.

2.4.2 Veldonderzoek

uitkomsten van de casestudie een representatief en pluriform beeld geven. Zoals eerder weergegeven is worden bij de provincies interviews, ondersteund met enquêteformulieren waarvan de vragen zijn voorzien van ordinale vierpuntsschaal, gehouden met de beslissers over uitbesteding, namelijk het ambtelijk management (afdelingshoofden) en met representanten van het provinciaal bestuur. Met de laatste wordt (bij voorkeur) de gedeputeerde met de portefeuille Mobiliteit of Ruimtelijke Ordening bedoeld (zie tabel 3). Vanwege privacy zijn de provincies met de letters B, C, D en E gecodeerd.

Omschrijving Contractvorm

1 Provincie B Overwegend traditionele contracten

2 Provincie C Mix traditionele en geïntegreerde contracten 3 Provincie D Mix traditionele en geïntegreerde contracten 4 Provincie E Overwegend geïntegreerde contracten

tabel 3, te onderzoeken provincies

2.4.3 Definities

In het onderzoek is de term 'geïntegreerde contracten' veelvuldig gebruikt. Hiermee wordt een contractvorm bedoeld waarbij de marktpartijen een deel van de taken uitvoert die traditioneel bij de overheid lagen. Deze contractvorm kan bestaan uit bijvoorbeeld de componenten Design, Build, Finance, Maintance en Operate. Andere vormen zijn eveneens mogelijk zoals een PPS constructie (Publiek Private Samenwerking). In theorie is de gedachte achter de geïntegreerde contracten dat door de opdrachtgever alleen randvoorwaarden worden meegegeven aan diverse marktpartijen. De marktpartijen bedenken vervolgens een oplossing voor het probleem. Bijvoorbeeld bij een gevaarlijke wegkruising worden de randvoorwaarde gesteld dat het verkeer op de kruising niet meer mag conflicteren. Om dit probleem op te lossen zijn er diverse mogelijkheden, te denken hierbij is bijvoorbeeld aan een tunnel, een viaduct of een rotonde. De marktpartij met de beste oplossing (kwaliteit), in combinatie met de meest economisch gunstigste prijs, zal de opdracht verwerven. Door middel van een aanbesteding wordt het werk gegund. Zie ook figuur 1 op pagina 10.

De realisatie van infrastructurele werken vergt doorgaans veel ambtelijke inzet in de voorbereiding en vergt daarmee relatief veel tijd en kan als een complexe taak worden gezien. De voorbereiding is complex vanwege het grote aantal omgevingsfactoren en belanghebbenden waarbij tijdens de voorbereiding rekening mee moet worden gehouden. Het ontwerpen, berekenen, doorlopen van procedures, informeren van en overleg met belanghebbenden, het vinden van financiering, het aanbesteden, etc. vergt dikwijls meer tijd dan de daadwerkelijke uitvoering van de infrastructurele projecten. De hoge mate van complexiteit van de voorbereiding maakt een integrale afstemming tussen overheden en andere belanghebbenden noodzakelijk. Het voorbereiden was tot begin 2000 exclusief het domein van de overheden. De fysieke uitvoering van de projecten was het domein van zowel de overheid als de marktpartijen (aannemers). De meeste overheden hebben de uitvoerende taken geheel uitbesteed. Enkele overheden voeren kleine onderhouds- of reparatiewerken zelf nog uit. Bij geïntegreerde contracten wordt een deel van de voorbereidende werkzaamheden niet meer door de overheid maar door de marktpartijen uitgevoerd. De verhouding tussen overheid (opdrachtgever) en marktpartij (opdrachtnemer) verandert daarmee. Onder infrastructuur wordt in de context van deze thesis het geheel van

onroerende voorzieningen, zoals (spoor)wegen en (lucht)havens, verstaan.

2.5 Verhouding politiek en

ambtenaren

Ten behoeve van de afbakening van het onderzoek in paragraaf 2.4 kwam de vraag vanuit het Critical Sytem Heuristic naar voren wie de beslisser(s) is of zijn. Hieronder wordt de beantwoording van deze vraag nader toegelicht.

Het nevenstaande citaat van Wille en Hart (2002) geeft een indruk van hoe de politiek-ambtelijke verhoudingen kunnen zijn. Het citaat is van toepassing op de Rijksoverheid en heeft gelijkenis

met de situatie bij provincies. In Nederland bestaat het Trias Politica systeem2, oftewel het gescheiden machtsstelsel. In theorie is het systeem van de Trias Politica één van de basisprincipes

2

De Trias Politica is in Nederland niet volledig aanwezig. Dat Nederland de machtenscheiding volgens Montesquieu (grondlegger Trias Politica) niet strikt heeft toegepast blijkt onder andere uit de procedure van formele wetgeving. Een formele wet komt niet tot stand door het parlement alleen, ook de instemming van de uitvoerende macht is hiervoor vereist. Bovendien heeft de regering als uitvoerende macht een zelfstandige bevoegdheid tot materiële wet- en regelgeving met behulp van Algemene Maatregelen van Bestuur. Bron: Nota De organisatie van het Openbaar bestuur, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over scheiding van de bestuurslagen (2009).

Soepel teamwerk tussen bewindspersonen en hun ambtelijke adviseurs en uitvoerders komt de slagkracht van een departement en het overheidsbeleid ten goede. Ambtenaren brengen hun deskundigheid in, bestuurders creëren de financiële en politieke

randvoorwaarden voor succesvol beleid. Idealiter hebben ze duidelijk afgebakende maar complementaire verantwoordelijkheden. In de praktijk zijn de politiek-ambtelijke verhoudingen ongewis en veranderlijk. Wantrouwen tegen de Vierde Macht - het reusachtige blok van deskundige, niet-gekozen, niet-verantwoordelijke bureaucraten - zet bestuurders en volksvertegenwoordigers er bij tijd en wijle toe aan om het ‘primaat van de politiek’ te benadrukken en strikte

van de Westerse democratie. De wetgevende machten zijn de Eerste Kamer en de Tweede Kamer, de uitvoerende macht is de regering en de rechterlijke macht wordt gevormd door de rechters. Deze machtsverdeling wordt ook wel de horizontale machtenscheiding genoemd. De verticale machtenscheiding is ontstaan als gevolg van decentralisatie omdat de centrale regering niet alles op regionaal en lokaal niveau kan regelen. Provincies, gemeenten en waterschappen vormen het regionale en lokale bestuur. Bij provincies bestaat ook

een soortgelijk stelsel van machtenscheiding, dit wordt het duale stelsel genoemd. Provinciale Staten (PS) kunnen worden gezien als de wetgevende macht en Gedeputeerde Staten (GS) als de uitvoerende macht. Op provinciaal niveau worden geen wetten gemaakt, maar wel verordeningen, besluiten en beleid. De rechterlijke macht is nationaal geregeld en ligt bij de rechters.

Het ambtelijk apparaat (het ambtelijk deel van de provincie) adviseert en ondersteunt GS in allerlei kwesties. GS hebben als voornaamste taak het voorbereiden en vervolgens uitvoeren van besluiten van PS. GS worden ondersteund door het ambtelijk apparaat bij de uitvoering van taken. GS mogen beleid maken, maar moeten PS hierover inlichten. Over grote zaken

mogen GS niet zelfstandig beslissen maar beslist PS. In sommige, meestal uitvoerende taken, is de beslissingsbevoegdheid van de Gedeputeerde gemandateerd aan een ambtelijk manager. PS vormt het provinciaal bestuur. De dagelijkse leiding en uitvoering is door PS aan GS gemandateerd.

Het maken van beleid, bijvoorbeeld aanbestedingsbeleid (onder andere welke contractvorm wordt toegepast), kan zowel een ambtelijke als een politieke zaak zijn. De grote lijnen (zoals de aanleg van een rondweg) worden door het politieke bestuur (afhankelijk van de omvang door GS of PS) bepaald op basis van advies van ambtenaren. Signalen van het ambtenarenapparaat of vanuit de maatschappij aan GS kan een aanleiding zijn om beleid voor een bepaald onderwerp te maken (zie citaat van de website van de provincie Groningen). Wanneer het om kleinere of uit te voeren zaken gaat worden besluiten op ambtelijk niveau genomen. Het uitbesteden van overheidstaken is in principe een grote zaak waarmee veel provinciale middelen gemoeid zijn en mogelijk impact heeft op de samenleving. Het maken en vaststellen van dergelijk beleid zou derhalve door het provinciaal bestuur moeten plaatsvinden. Rondom de toepassing van traditionele contracten bij de realisatie van nieuwe infrastructuur was, en is bij sommige provincies, geen beleid. Tot enkele jaren terug werden alleen traditionele contracten toegepast en waren er geen andere opties. Zoals in de hoofdstukken 1

We doen het samen

Interactieve beleidsvorming. Wat is dat eigenlijk? Het woord zegt het al: het is beleid dat dankzij interactie of samenwerking wordt gemaakt. Twee partijen zijn hierbij nodig: een overheid aan de ene kant en de participanten aan de andere kant. De participanten zijn de inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en bestuursorganen. Er moet in dit proces sprake zijn van communicatie, tweezijdige communicatie om precies te zijn. Het meedelen van plannen en wachten op reacties is geen

en 2 is aangegeven wint de toepassing van geïntegreerde contractvormen terrein binnen de provinciale overheden. Naar verwachting is nog niet bij alle provincies beleid vastgesteld over het uitbesteden van voorbereidende taken bij de realisatie van nieuwe infrastructuur. De reden hiervoor is dat de toepassing van geïntegreerde contracten, en daarbij de uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden, relatief nieuw is zoals eerder aangegeven. Een aantal provincies doet sinds een paar jaar ervaring op met deze contracten, zie ook tabel 3 op pagina 19.

Voor provincies die een aantal jaren werken met geïntegreerde contracten is er naar verwachting een vorm van beleid door het provinciaal bestuur vastgesteld. Omdat de toepassing van geïntegreerde contracten relatief nieuw is, is bij provincies met geen, of minder ervaring naar verwachting nog geen beleid vastgesteld. Het besluit voor de toepassing van geïntegreerde contracten wordt dan door ambtelijk managers gemaakt. Wanneer er beleid wordt gevormd voor de toepassing van geïntegreerde contracten zal het ambtelijk apparaat het provinciale bestuur daarover adviseren.

In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat het provinciaal bestuur beleid maakt en vaststelt over, en in grotere zaken. Bij de kleinere zaken zijn ambtenaren gemandateerd om beleid te maken en vast te stellen. Waar de grens ligt wordt door de politieke bestuurder bepaald. Bij nieuwe zaken, zoals de toepassing van geïntegreerde contracten bij de realisatie van nieuwe infrastructuur, bepalen ambtenaren in eerste instantie het beleid. Wanneer er meer ervaring is opgedaan en ervaring is opgedaan met de toepassing ervan zal het provinciaal bestuur beleid daarover maken en vaststellen.

De keuze voor toepassing van geïntegreerde contracten bij de provincies kan op verschillende niveaus plaatsvinden. Omdat er op verschillende niveaus beslissingen genomen kunnen worden, kunnen de beslissingen tegenstrijdig zijn. Hieronder is een theoretische onderbouwing daarvan weergegeven.

Niskanen (1975) paste de ‘rational choice theory’ toe op het publieke domein, met name op het handelen van politieke bestuurders. Hiermee werd de basis gelegd voor de 'economische analyse van de politieke besluitvorming' of de ‘Public Choice Theory’. Deze theorie gaat ervan uit dat politici en politieke partijen hun macht wensen te behouden of te vergroten door kiezers achter zich te krijgen. Ze kennen hierbij voordelen toe aan kiezers- en belangengroepen. De kiezer zal rationeel de beleidsopties van politici en politieke partijen vergelijken en datgene kiezen dat het best tegemoet komt aan zijn eisen. Volgens de theorie leidt dit op korte termijn tot favoritisme, maar zorgt dit ook voor een verhoging van de overheidsuitgaven en een groei van de overheidssector.

alternatief zal kiezen met de gunstigste verhouding van baten en kosten (nutsmaximalisatie). Volgens Downs (1957) worden ambtenaren hierbij gedreven door een complex geheel van doelstellingen. In meer of mindere mate laten zij zich leiden door een mengeling van macht, inkomen, prestige, zekerheid, gemak, trouw, voldoening van vakkundig werk en de wens om het algemeen belang te dienen. De eerste vijf doelstellingen betreffen uitsluitend het strikt individuele eigenbelang (Block, 2008).

Uit de bovenstaande theorieën valt op te maken dat ambtenaren en politici tegengestelde doelen kunnen nastreven. De motieven en argumenten om voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van nieuwe infrastructuur uit te besteden kunnen mogelijk bij beide partijen verschillen. Een manager kan bijvoorbeeld belang hebben bij meer werknemers om reden van een grotere mate van macht, inkomen en prestige. Een politicus kan belang hebben bij minder werknemers bij een overheidsdienst om meer steun van potentiële de stemmers te behalen.

3.

Literatuurstudie

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van literatuur met betrekking tot motieven en argumenten welke een rol spelen bij de overweging tot het overgaan op uitbesteding van publieke diensten. Omdat de literatuur op het gebied van uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden in infrastructuur te beperkt is gebleken wordt breder gekeken. Aan de hand van de gebruikte literatuur wordt een overzicht gepresenteerd. Het doel van dit overzicht is het bieden van een theoretisch kader voor het veldonderzoek. In paragraaf 3.1 wordt een kader gegeven van de toegepaste literatuur en wordt een aantal wetenschappelijke onderzoeken kort toegelicht. In de paragrafen 3.2 t/m 3.6 wordt een aantal toonaangevende economische/bedrijfkundige wetenschappelijke onderzoeken verder uitgediept om motieven en argumenten teneinde er een beter begrip van te verkrijgen.

3.1

Algemeen kader

Volgens Eisenhardt en Zbaracki (1992) zijn er verschillende paradigma's over het maken van strategische keuzes, zoals de overweging tot uitbesteding. Zij stellen dat het maken van een strategische keuze een mix van rationaliteit en politiek is. Zij onderscheiden drie theoretische benaderingen waarmee processen van besluitvorming omtrent uitbesteding kunnen worden uitgelegd. De eerste benadering is de rationele benadering. Bij deze benadering wordt verondersteld dat het nemen van een besluit binnen een organisatie een rationeel proces is. Er wordt verondersteld dat alle doelstellingen van de organisatie bekend zijn en niet ter discussie staan en dat alle ruimte en informatie voor handen is om alternatieven te ontwikkelen. Op grond van harde criteria kan vervolgens een keuze worden gemaakt voor een alternatief. Onder andere door Simon (1964) werd dit model aangevochten. Volgens hem zijn alle doelstellingen niet eenduidig en is niet alle benodigde informatie aanwezig om een perfect rationele afweging van de alternatieven te maken. Er is volgens Simon sprake van

beperkte rationaliteit. Bij het maken van keuzen staat het individu centraal en niet de organisatie. De tweede benadering gaat uit van de invloed van politiek en macht. Dit

politieke model gaat uit van

veronderstellingen die gebaseerd zijn op gedrag van groepen mensen (zie citaat Eisenhardt & Zbaracki I). Banes (2000) beschrijft deze benadering als een proces waarin machtige mensen hun voorkeur kunnen doorvoeren. Deze macht wordt soms opgebouwd in de vorm van coalities of door middel van 'politiek gedrag', zoals lobbyen en het beïnvloeden van informatie, agenda's en timing. Door sommigen worden politiek en macht opgevat als onvermijdelijke en noodzakelijke voorwaarden om conflicten op te lossen en veranderingen door te voeren, terwijl zij door anderen juist worden "Decision making occurs in a stochastic meeting of choices looking

gezien als meer behoudende krachten, die erop gericht zijn door middel van steeds dezelfde coalities veranderingen tegen te houden. De derde

benadering wordt 'garbage can' genoemd. In deze benadering wordt besluitvorming gezien als een proces dat vooral op toeval berust (zie citaat

Eisenhardt & Zbaracki II). Besluiten komen dus chaotisch tot stand op basis van steeds verschuivende probleemstellingen en het stellen van criteria (Eisenhardt, 1992). Ook de groep mensen die de besluiten neemt wisselt. Deze weergave is slechts voor een beperkte groep organisaties een weergave van de werkelijkheid gebleken. Uit het onderzoek van Eisenhardt & Zbaracki blijkt dat (strategische) besluitvorming het beste begrepen kan worden met behulp van inzichten, die enerzijds gebaseerd zijn op het beginsel van (beperkte) rationaliteit en anderzijds op het politieke model.

In het eerste hoofdstuk van deze thesis is aangegeven dat binnen de overheid op het gebied van infrastructuur een vorm van externe verzelfstandiging gaande is, namelijk uitbesteding van een kerntaak. Deze trend vindt niet alleen plaats binnen deze sector maar ook binnen andere sectoren van de overheid (Ter Bogt, 1998). De gebruikte theoriën in deze thesis kunnen worden gekenmerkt als neo-institutioneel. De neo-institutionele economie houdt zich met name bezig met de vraag welke organisatievorm in bepaalde situaties het meest efficiënt is. Efficiëntie kan dan in economische termen worden uitgedrukt in geld als de verhouding tussen input en output. Bij overheidsinstellingen is naast economische efficiëntie ook sprake van politieke efficiëntie. Politieke efficiëntie wordt door Ter Bogt (1998) onder andere beschreven als de verhouding tussen de hoeveelheid energie die in een bepaald onderwerp kan worden gestoken en de daarmee te bereiken stemmenopbrengst bij verkiezingen.

Uit het onderzoek van Rajabzadeh et al. (2008) is een aantal argumenten voor uitbesteding bij overheidsdiensten naar voren gekomen. Het onderzoek van Rajabzadeh (2008) is door middel van extensief literatuuronderzoek tot stand gekomen en heeft als doel het outsourcingsproces binnen de overheid te beschrijven. De cases uit het onderzoek zijn met behulp van kwantitatieve methoden onderzocht. In tabel 4 (pagina 26) zijn de uitkomsten van het onderzoek weergegeven. Het meest opvallende uit het onderzoek van Rajabzadeh et al. (2008) is dat de kostenbesparing 'slechts' een zesde plek scoort. Niet alle argumenten zijn even evident. Het tiende argument 'risicospreiding' wordt door Nooteboom (1996) als mogelijke drogreden beschouwd. Nooteboom (1996) vindt dat als er goede redenen zijn om onrendabele instellingen in stand te houden, uit overwegingen van publiek belang, van toegankelijkheid en rechtvaardigheid, het de vraag is of dat belang ter harte genomen wordt door een overkoepelend bestuur dat ook allerlei andere belangen heeft.

Omschrijving motief Score

Betere organisatie van functies 1

Verhogen van de flexibiliteit van service 2

Bezuinigingen 3

Aanpassing aan veranderende vraag 4

Verbetering van de organisatie focus 5

Kostenbesparing 6

Verbeteren van competenties 7

Voordelen behalen van herstructurering 8

Betere bediening van specifieke vraag 9

Risicospreiding 10

tabel 4, top tien redenen om uit te besteden voor overheden (Rajabzadeh et al., 2008) Grofweg zijn er zijn twee stromingen te benoemen als het gaat om tot een efficiëntere organisatie te komen. De ene stroming is meer gericht op strakkere interne controle en het stellen van regels. De andere stroming is meer gericht op ondernemerschap, interne concurrentie en uitbesteding binnen de overheid. De meest extreme vorm van verzelfstandiging is uitbesteding van overheidsdiensten en privatisering. Beide stromingen zijn binnen de overheid te herkennen. Enerzijds wordt binnen de overheid het gedrag van medewerkers door regels gereguleerd. Anderzijds worden overheidstaken in toenemende vorm uitbesteed. Hieronder worden enkele theorieën en/of onderzoeken behandeld die meer inzicht geven in de motieven en argumenten daarvoor.

informatie, die bewust of onbewust vertekend kan zijn, kunnen beslissingen worden genomen die niet leiden tot maximale economische efficiëntie.

die de keuze ten faveure van uitbesteding beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is dat in de politieke en publieke opinie met minder ambtenaren kan worden volstaan. Een deel van de overheidstaken wordt om deze reden uitbesteed. De besparing op personeelskosten scoort goed in de publieke opinie. Minder inzichtelijk voor het publiek zijn de totale uitgaven welke hoger kunnen zijn doordat een marktpartij duurder is. Hefetz en Warner (2004) stellen dat er van het omgekeerde ook sprake is. Er zijn ook motieven die de keuze voor het ongedaan maken van een uitbestede taak ondersteunen. Zij spreken van 'terugbesteden'. Redenen hiervoor kunnen zijn dat de gestelde doelen niet worden behaald, de omgeving of de organisatie dusdanig veranderd dat de taak efficiënter zelf kan worden uitgevoerd, bijvoorbeeld wanneer de mate specificiteit van activa groter wordt (zie ook paragraaf 3.3). Een niet-economisch motief voor het ongedaan maken van een uitbesteding kan plaatsvinden door verandering van politieke prioriteiten.

3.1.1 Conclusie

realiseren, hetgeen leidt tot een beperkte prikkel voor efficiënte bedrijfsvoering. Een middel bij een taakorganisatie om de prikkel te verhogen is uitbesteding.

3.2

Theorie van eigendomsrechten

voorbeeld hiervan is het gebruik maken van de bescherming van een dijk; de dijk houdt ook water tegen voor mensen die er niet voor betaald hebben. Het gebruik van een dergelijk product (of dienst) is in praktijk niet toe te delen en kunnen particuliere eigendomsrechten niet worden vastgesteld. Bij collectieve goederen is het voor de hand liggend dat de overheid hierin voorziet.

De relatie tussen de overweging van uitbesteding van voorbereidende werkzaamheden bij de realisatie van infrastructuur en de eigendomstheorie kan gevonden worden in de veronderstelling dat particulier gebruik van goederen efficiënter is dan gebruik van dat goed door overheden. Particulieren ondervinden direct de gevolgen van hun gebruik. Een particulier die de winst van zijn handelen zelf ontvangt, is volgens de theorie namelijk bereid te investeren in het goed en bij het gebruik ervan rekening te houden met de toekomstige waarde. Het feit dat bestuurders en werknemers van overheidsorganisaties zich de "winst" van hun inspanning niet mogen toe-eigenen, zou dus kunnen leiden tot een minder grote werkinspanning en minder efficiënt werken (Ter Bogt, 1998; Demsetz, 1974). Wanneer er gebruik wordt gemaakt van het recht om winst te maken (vruchtgebruik) zal er efficiënter worden gewerkt. Wanneer een eigenaar niet alleen het recht van gebruik heeft, maar ook het recht van eigendom zal er ook behoefte aan continuïteit zijn en daardoor ook naar de lange termijn effecten worden gekeken. Bij overheden spelen daarnaast ook nog politieke invloeden die het beleid beïnvloeden. Bij de vraag of bij de productie van een goed of dienst de overheid de eigendomsrechten moet hebben of een particulier spelen de volgende aspecten een rol (Künneke, 1993):

1) de bevoegdheden van de verschillende economische actoren in het besluitvormingsproces; 2) de verschillende niveaus waarbij overheidsinstellingen beslissingen worden genomen; 3) de spreiding van eigendomsrechten over de verschillende moederorganisaties die bij een

verzelfstandiging zijn betrokken.

ad. 2) De vraag wie de eigendomsrechten moet hebben kan ook vanuit het perspectief planning worden bekeken. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende planningsniveaus (bijvoorbeeld strategische en tactische planningen). Naarmate een particuliere organisatie meer planningsbeslissingen kan en mag nemen kan deze de productie van een goed of dienst efficiënter uitvoeren dan een overheidsorgaan. Omgekeerd kan een overheidsinstelling efficiënter produceren wanneer deze van een hogere overheid meer planningsbevoegdheden krijgt. Hierbij valt te denken aan provincies die meer planningsbevoegdheden krijgen van de Rijksoverheid in bijvoorbeeld de aanleg van Rijksvaarwegen. Het strategisch plannen zal in veel gevallen bij de overheid liggen omdat zij de budgetten beheert. De tactische planning kan zowel bij de overheid als bij een marktpartij liggen. Naar mate de marktpartij hier meer vrijheid in krijgt zal zij efficiënter produceren.

ad. 3) Wanneer de eigendomsrechten over meer particulieren of overheden worden verspreid kunnen er problemen bij de monitoring optreden. Naarmate het deel van de eigendomsrechten kleiner is zal de mate van opportunistisch gedrag toenemen. Hierover is in paragraaf 3.3 meer geschreven. Ook zal er meer op toezicht van anderen worden vertrouwd. Bij spreiding van eigendomsrechten zal de individuele macht van elke eigenaar afnemen, waardoor de monitoring minder goed kan worden uitgevoerd. Productie van een goed of dienst kan dan door een particulier efficiënter zijn.

3.2.1 Conclusie

De theorie van eigendomsrechten gaat in op de vraag welke positie de eigenaar heeft bij het gebruik van een bepaald goed. De eigendomsrechten hangen samen met de waarde van een economisch goed. Wanneer de waarde verandert kan het eigendomsrecht daarop ook wijzigen. De theorie richt zich op twee elementen, namelijk de externe effecten en de collectieve goederen. Wanneer er sprake is van een collectief belang is het het meest efficiënt om de overheid de uitvoering van de taak te laten verrichten. In andere gevallen zijn marktpartijen efficiënter en kunnen ze de taak daarom goedkoper uitvoeren. Het achterliggende gedachtengoed hierbij is, dat particulieren zichzelf de winst kunnen toe-eigenen en daarom bereid zijn om te investeren in de toekomstige waarde. Omdat bij overheden bestuurders en werknemers geen recht hebben op winst zou dit kunnen leiden tot een minder grote werkinspanning. Wanneer een marktpartij meer planningsbevoegdheden op tactisch niveau krijgt zal zij een taak efficiënter uit kunnen voeren dan de overheid. Deze argumenten kunnen bij de overweging om voorbereidende taken uit te besteden mee spelen.

3.3

Theorie van transactiekosten

'The nature of the firm' door Coase uit 1937 is de basis voor de transactiekostentheorie. Williamson (1998) heeft de theorie verder doorontwikkeld en heeft hiervoor in 2009 de Nobelprijs voor

worden uitgelegd als de kosten die gemaakt worden om een bepaalde transactie van een goed of dienst uit te voeren. Transactiekosten worden gemaakt wanneer informatie over de tegenpartij verzameld wordt of bij het vastleggen van afspraken in de vorm van contracten en het toezicht op de naleving ervan. De transactiekostentheorie richt zich op zo efficiënt mogelijke organisatievormen gegeven de te maken kosten bij transacties. Sommige transacties vinden plaats binnen de overheid, andere via de markt of intern. Transactiekosten bepalen deels waar deze plaatsvinden (Ter Bogt 1998).

De transactiekosten staan als centraal begrip bij het verklaren van de grens tussen de onderneming en de markt. De analyse-eenheid in de theorie is de transactie (Groenewegen, 2009). Als transacties wijzigen worden eigendomsrechten overgedragen. Een voorbeeld daarvan is de dienst die een overheid levert aan de belastingbetaler. Elke transactie wordt in meer of mindere mate gecoördineerd. Bij een transactie wordt de hoogte van de kosten mede bepaald door coördinatie. Dit kan bestaan uit het verzamelen van informatie over de andere partij of het vinden van een partij, onderhandelingskosten of kosten voor het opstellen van complexe contracten (Groenewegen, 2009). In de theorie wordt gesteld dat wanneer de kosten rondom transacties binnen de onderneming groter zijn dan wanneer deze transacties door de markt worden uitgevoerd een onderneming deze transacties afstoot. Deze coördinatie ligt op het gebied van infrastructuur in het opstellen van contracten tussen de opdrachtgever (overheid) en de opdrachtnemer (marktpartij), het verzamelen van informatie over de opdrachtnemer en het houden van toezicht op de uitvoering door de opdrachtgever.

De belangrijkste elementen van de theorie zijn volgens Williamson (1998) de frequentie waarmee de transactie zich voordoet, de mate waarin de transactie onzeker is en de specificiteit van activa. Met specificiteit van activa wordt de mate van specifieke productiemiddelen en werknemers bedoeld en de mate waarin alternatieven voor handen zijn. De algemene hypothese in de theorie is dat het efficiënter is transacties te coördineren naarmate frequentie, onzekerheid en specificiteit van activa hoger zijn.

figuur 4, transactiekostenmodel Williamson 1998 onzekerheid en de frequentie van de transactie. Wanneer de frequentie van de transactie laag is, is het waarschijnlijker dat de markt de transactie efficiënter kan uitvoeren en daardoor goedkoper is. Wanneer de onzekerheid van een transactie laag is, is de coördinatie van de transactie relatief eenvoudig en zijn er eenvoudige governance structuren nodig. Deze kunnen daarom ook door een marktpartij worden uitgevoerd.

Samenvattend kan uit de theorie van Williamson (1998) worden opgemaakt, dat het bij het doen van transacties gaat om het handelen van de betrokken personen (beperkt rationeel handelen en opportunistisch gedrag) en de kenmerken van de transacties (onzekerheid, frequentie en specificiteit van de activa).

Williamson (1998) geeft aan dat het uitvoeren van een transactie door de markt in het algemeen het meest efficiënt is. Alleen wanneer een hoge mate van specificiteit van activa, opportunisme en begrensd rationeel handelen zich gezamenlijk voordoen, kunnen de transactiekosten zo hoog worden dat het efficiënt is om te kiezen voor andere vormen van sturing, zoals de hiërarchische organisatie (Ter Bogt, 1998).

In relatie tot de transactiekostentheorie stelt Ter Bogt (1998) dat non-profit en overheidsorganisaties in het algemeen op de korte termijn minder concurrentie ondervinden dan commerciële organisaties. Het efficiënt uitvoeren van een transactie is daarom minder van belang. Aspecten als macht en onderlinge verhoudingen kunnen er voor zorgen dat de transactie intern wordt afgewikkeld, terwijl een marktpartij dit goedkoper zou kunnen uitvoeren. Op de langere termijn zoeken overheden, volgens Williamson (1998), ook naar de meest efficiënte organisatievorm voor het uitvoeren van transacties. De parallel met

profit-organisaties kan ook binnen de overheid worden getrokken. Naarmate de uitvoering van een taak of dienst van de overheid minder specifiek is, dat wil zeggen eenvoudiger of meer gestandaardiseerd (Van Helden, 1994), en er meer aanbieders zijn kan de markt deze transactie goedkoper uitvoeren. Bij meer specifieke taken of

3.3.1 Conclusie

Transactiekosten bepalen waar de transacties plaatsvinden. De theorie bevat drie belangrijke elementen, namelijk de specificiteit van de activa, de frequentie waarmee een transactie voor komt en de onzekerheid van de transactie. Naast deze factoren

is het menselijk handelen (beperkt rationeel en opportunistisch gedrag) bepalend. In de transactiekostentheorie van Williamson (1998) is op te maken dat het efficiënter is om een taak door een marktpartij te laten uitvoeren. Echter wanneer de mate van specificiteit van de activa en het beperkt rationeel handelen en opportunistisch gedrag (diverse vormen van eigenbelang zijn hierbij denkbaar) zich gezamenlijk voordoen is het efficiënter om de taak door een andere organisatie te laten uitvoeren. Naarmate de uitvoering van een taak of dienst minder specifiek (eenvoudiger of meer gestandaardiseerd) is en er meer aanbieders zijn, kan de markt de taak efficiënter uitvoeren. Wanneer de frequentie van een transactie laag is of de juiste kennis niet binnen de overheid aanwezig is, is het ook efficiënter om de markt de taak te laten uitvoeren. Dat de kennis binnen de overheid terugloopt, blijkt ook uit het citaat van Tjeenk Willink (2010) in het jaarverslag van de Raad van State. Op lange termijn zal een overheidsorganisatie ook zoeken naar de laagste vorm van transactiekosten. Wanneer het zelf uitvoeren van een taak niet meer efficiënt lijkt te zijn, zal de overweging om uit te besteden gaan spelen.

3.4 Agentschapstheorie

De agentschapstheorie, ook wel Agency Theory of Principaal-agenttheorie genoemd, handelt over het

economisch gedrag van actoren waarbij de relatie door middel van een contract is vastgelegd. Daarnaast speelt informatieasymmetrie tussen de principaal en de agent een belangrijke rol in deze theorie. Er kan worden gesteld dat de agentschapstheorie uit twee elementen bestaat, namelijk de scheiding van beslissingsbevoegdheden en de gedraggevolgen daarvan. Deze twee elementen vormen de veronderstellingen die de basis zijn voor de theorie.

Deze basis is in de jaren 30 van de twintigste eeuw door econoom Schumpeter gelegd. Hij heeft gewezen op de gevaren van het scheiden van eigendom en de beslissingsbevoegdheid binnen

RvS: ambtenaren steeds minder

deskundig

Door marktwerking is de deskundigheid van de ambtenaren de laatste decennia flink teruggelopen. Het nieuwe kabinet moet daarom juist gaan investeren in ambtenaren. Zo kan de dienstverlening verbeterd worden en is inhuur van externen niet meer nodig. Dat betoogt Herman Tjeenk Willink in het jaarverslag van de Raad van State. Marktwerking heeft er voor gezorgd dat de professionaliteit binnen het openbaar bestuur onder druk is komen staan, zegt Tjeenk Willink in de Algemene Beschouwingen van het jaarverslag. De staat is de afgelopen decennia volgens de principes van de markt ingericht, met het openbaar bestuur als bedrijf en de burger als klant. Er is een grote tussenlaag ontstaan van managers en communicatieafdeling waardoor de kloof tussen de verantwoordelijke minister en de uitvoerende werknemers is vergroot. Politieke partijen zijn van plan flink te bezuinigen op het overheidsapparaat. Ook is er veelvuldig geopperd ministeries samen te voegen. Volgens Tjeenk Willink heeft dit hooguit een tijdelijk effect. In plaats daarvan pleit hij voor investeren in deskundigheid van ambtenaren. Ook moet er meer ruimte komen voor het eigen vakmanschap van leraren, doktoren, politieagenten. De overheid moet ze niet belasten met zaken die niet bij hun primaire taak horen.

organisaties. Besluiten kunnen strijdig zijn met het belang van de eigenaar. Voor de term principaal worden verschillende definities gehanteerd. Zo wordt principaal door Freeman (1984) omschreven als stakeholder. Wood, Mitchell en Agle (1997) omschrijven principaal als eigenaar. Ter Bogt (1998) omschrijft principaal als opdrachtgever. Alchain en Demsetz (1972) omschrijven principaal ook als leidinggevende. De term agent wordt door Spremann (1987) uitgelegd als een werknemer of ondergeschikte zoals in de relatie tussen een arts en patiënt. Shavell (1979) gaat een stap verder en legt de term agent uit als een opdrachtnemer of als cliënt. De termen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn het meest passend in een overheidssetting. In de relatie tussen de ambtelijk manager en de politieke bestuurder kan de ambtelijk manager bijvoorbeeld een grotere ambtelijke rol ambiëren bij de voorbereiding van infrastructuur terwijl dit politiek niet wenselijk is. Er zijn binnen de agentschapstheorie een drietal aannamen welke hieronder nader worden toegelicht.

De eerste aanname is dat de principaal c.q. opdrachtgever en de agent c.q. opdrachtnemer uit zijn op maximalisatie van nut. Wanneer aangenomen wordt dat hier sprake van is, kan de opdrachtnemer het nut van de opdrachtgever niet maximaliseren en wordt de opdrachtgever niet volledig in deze behoefte bevredigd. Ter Bogt (1998) stelt dat de opdrachtnemer op grond van zijn nutsfunctie niet alleen een winstmaximalisatie van zijn opdrachtgever waardeert, maar ook bijvoorbeeld een lager werktempo of een betere werkomgeving. Daar tegenover staat de opdrachtgever, die bijvoorbeeld winstmaximalisatie nastreeft en zijn wens behartigd wil zien door de opdrachtnemer. Jensen en Meckling (1976) stellen, dat wanneer beide partijen in de relatie (principaal en agent) het nut willen maximaliseren het voor de hand ligt dat de agent zich niet altijd gedraagt zoals de principaal dat zou willen.

De tweede aanname is gericht op de overeenkomst tussen partijen. Jensen en Meckling en Fama (1976) merken daarover op dat de agentschaprelatie kan worden gezien als een contract tussen twee of meer personen (principaal en agent) voor het laten uitvoeren van een taak/dienst, waarbij (een deel van) de beslissingsbevoegdheid overgaat van de principaal naar de agent. Conway (2006) stelt dat er naast een fysiek contract ook sprake kan zijn van een psychologisch contract. Als voorbeeld noemt hij hierbij de relatie tussen werkgever en werknemer. De werknemer heeft belang bij een langdurige werkrelatie met arbeidsperspectieven en arbeidsvreugde. De werkgever kan in deze behoefte voorzien. De werknemer zal zich daarom in bepaalde mate gedragen naar de wensen van de werkgever. Vanuit werkgeversoogpunt kan gesteld worden dat hier sprake is van nutsmaximalisatie.

voorsprong in kennis heeft. De principaal kan daarentegen bijvoorbeeld over meer kennis beschikken over de te volgen koers van de organisatie. Deze asymmetrie in kennis vormt het belangrijkste element van de theorie.

Padilla (2006) merkt daar over op dat de principaal tegen twee problemen aanloopt. 1) De principaal kan geen contracten opstellen waarbij hij de agent geheel kan monitoren omdat de kosten van dit contract te hoog zijn. 2) De uitkomsten van een dergelijk contract zijn niet zeker, omdat de causaliteit tussen de handelingen van de agent en de uitkomsten niet zeker zijn. Verder merkt Padilla (2006) op dat de principaal geen contracten kan opstellen waarbij de agent volledig verantwoordelijk is voor zijn daden. De agent zal vanwege het grote risico de overeenkomst niet willen tekenen. Wanneer de principaal de acties van de agent niet kan overzien is er kans op een Moral Hazard. Kotovitz (1987) omschrijft de Moral Hazard als een actie van een economisch handelende agent om zijn nut te maximaliseren zonder dat hij de volledige consequenties van zijn handelen moet dragen. De opdrachtgever zal de opdrachtnemer daarom prikkels mee willen geven om gewenst gedrag te vertonen. De kosten welke gemaakt worden met het geven van prikkels en het monitoren van gedrag, worden residual loss genoemd. Bij de toepassing van geïntegreerde contracten wordt de opdrachtnemer beloond wanneer hij boven verwachting presteert, bijvoorbeeld wanneer er tijdens de werkzaamheden minder files zijn dan verwacht. De opdrachtnemer kan ook kosten maken om de opdrachtgever ervan te overtuigen dat er geen ongewenst gedrag wordt vertoond. Deze kosten worden bindingskosten genoemd. Het totaal van de kosten worden agentschapskosten genoemd. Een opdrachtgever of organisatie is derhalve opzoek naar een organisatievorm met de laagste agentschapskosten.