Provincie E: Geen doeners maar denkers

4.8.1 Inleiding

Bij provincie E zijn ca. 900 mensen in dienst (ca. 800 fte). Er zijn vijf afdelingen die zich bezighouden met infrastructuur, te weten Programmamanagement, Bedrijfsvoering, Ontwikkeling&Advies, Vaarwegbeheer&Installaties en Wegbeheer&Verkeer. Deze vijf afdelingen vallen onder de divisie Wegen en Kanalen. De manager van de afdeling Contracten is geïnterviewd. De afdeling zet per jaar circa €43.000.000,- om in de realisatie van nieuwe infrastructuur. De afdeling bestaat uit 25 fte. De gedeputeerde met de portefeuille Mobiliteit is eveneens geïnterviewd.

4.8.2 Ambtelijk manager

Op 16 december 2010 heeft een interview plaatsgevonden met een ambtelijk manager van de afdeling Wegen en Kanalen. Geïntegreerde contracten worden sinds 10 jaar toegepast binnen de afdeling. Van de jaaromzet wordt ongeveer 80% door middel van geïntegreerde contracten gerealiseerd.

"Een grootschalige reorganisatie in 2000 was aanleiding om voor provincie E een andere werkwijze te kiezen. Omdat Rijkswaterstaat ook met minder mensen werkte door de toepassing van geïntegreerde contracten heeft het bestuur van provincie E destijds hier ook voor gekozen."

Er was sprake van kopieergedrag. De divisie Wegen en Kanalen is toen van 300 fte gekrompen tot 85 fte (afname van 72%). Voor zowel de markt als de burgers zijn er voordelen te merken doordat een groot deel van de werkzaamheden wordt uitbesteed aan marktpartijen. Werken worden sneller uitgevoerd waardoor er minder overlast is voor de omgeving en het totale aanbod van projecten voor marktpartijen is groter.

"Marktpartijen geven richting de politiek aan de voorkeur te hebben om geïntegreerde contracten te (blijven) gebruiken. Er is sprake van een vorm van lobbyen."

Specialistisch personeel ten behoeve van de voorbereiding van werken is vanwege krapte op de arbeidsmarkt door provincie E lastig te werven. Het zelf uitvoeren van voorbereidingen bij de realisatie van nieuwe infrastructuur is hierdoor moeilijk. Door de toepassing van geïntegreerde contracten wordt gebruikt gemaakt van de beschikbare capaciteit uit de markt. Ook specialistisch personeel, met name verkeerskundig, in de planfase is lastig te verwerven. Hiervoor huurt provincie E ook marktpartijen in.

"Omdat er binnen de organisatie slechts nog beperkt specifieke kennis aanwezig is, op het gebied van de realisatie van infrastructuur, kan er niet meer worden afgestapt de geïntegreerde contracten."

De ambtelijk manager geeft aan dat er sprake is van een lichte mate van prestige als het gaat om de omvang van de projecten. Meer projecten uitvoeren vergroot de mate van aanzien binnen de organisatie en daarbuiten. Dit geldt zowel voor ambtenaren als politici. Door toepassing van geïntegreerde contracten kunnen meer werken gerealiseerd worden. Tien jaar geleden was er sprake van meer prestige bij een grotere afdeling nu is dat bij meer werk uitvoeren met een kleinere afdeling. Vanuit de politiek bestaat er druk om met minder ambtenaren te werken. De verdere toepassing van geïntegreerde contracten moet dit faciliteren. Omdat vanwege natuurlijk personeelsverloop geen gedwongen ontslagen volgen stuit dit naar verwachting niet op veel ambtelijke weerstand.

4.8.3 Politieke bestuurder

Op 15 december 2010 heeft een interview plaatsgevonden met de politieke bestuurder met de portefeuille Mobiliteit. De gedeputeerde bekleedt deze functie 8 jaar en is verkiesbaar voor een derde termijn (Provinciale Statenverkiezingen maart 2011). Sinds het aantreden van de gedeputeerde is de organisatie sterk geslonken waarvan het grootste deel van de personele bezuinigingen bij de divisie Wegen en Kanalen is gerealiseerd.

"De personele krimp was aanleiding om geïntegreerde contracten te gaan toepassen. Veel van de

overheidstaken kunnen naar de mark. Communicatie moet echter bij de overheid blijven, dit is het gezicht van de overheid naar de burgers."

Naast de personele krimp is kostenbesparing ook een argument geweest om geïntegreerde contracten toe te passen. Bij overheden wordt in grote mate integraal gewerkt. Zo wordt getracht alle beleidsterreinen te betrekken bij de realisatie van nieuwe infrastructuur met als doel een eindresultaat waarin alle belangen even goed aan bod komen (natuur, economie, verkeer, veiligheid, welzijn, etc.).

"Het integrale werken zorgt ervoor dat er te langzaam gewerkt wordt met als gevolg dat de projecten te lang duren. De markt heeft een drive om meer tempo te maken en kan daarom sneller en efficiënter een project tot stand brengen en uitvoeren. De markt is ook beter in staat om innovaties te creëren dan de overheid."

Een mogelijk gevaar schuilt in het gebrek aan kwaliteit bij geïntegreerde contracten. Marktpartijen zoeken altijd de ondergrens op van de kwaliteitseis om kosten te besparen. In enkele gevallen is de kwaliteit onvoldoende gebleken met als gevolg veel discussie en kosten. De overheid zoekt soms, onnodig, de bovengrens op. Wegen en bruggen worden wanneer ze door de overheid gemaakt worden soms voor meer dan 100 jaar gedimensioneerd (=vervangingstermijn). Deze termijn is vaak onnodig lang omdat de weg en brug door nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen eerder verplaatst moet worden of vervangen moet worden. Dit is niet efficiënt. De gedeputeerde wil de markt nog meer laten uitvoeren. De provincie kan dan met minder ambtenaren volstaan.

"Te veel ambtenaren beperkt de beslissingsruimte voor de gedeputeerde te veel. Met minder ambtenaren is de organisatie ook flexibeler en kan er sneller op nieuwe ontwikkelingen gereageerd worden."

Provincie E heeft naast minder ambtenaren een ander soort ambtenaar nodig, niet een doener, maar een denker. De overheid moet meer op hoofdlijnen sturen en de uitvoering bij de markt laten. De overheid heeft hier hoog opgeleide mensen voor nodig. Dit proces is al een aantal jaren geleden ingezet. Niet alle ambtenaren kunnen hier even goed mee omgaan waardoor er weerstand ontstaat. Een bezwaar voor de toepassing van geïntegreerde contracten is de verminderde marktwerking. Kleine regionale marktpartijen kunnen niet inschrijven op de vaak grote geïntegreerde contracten (beschikken niet over de juiste competenties). De lokale markt wordt momenteel te weinig bediend.

4.8.4 Conclusie

De resultaten van de interviews geven een redelijk eenduidig beeld. De volledige toepassing van geïntegreerde contracten is nagenoeg geheel doorgevoerd binnen de organisatie. Provincie E heeft geen specialistisch personeel meer en moet de markt inhuren om taken in de planfase en voorbereidingsfase uit te voeren. Een 'kennisdrain' is gaande bij provincie E. Er wordt, om kosten te besparen en het innovatievermogen van de markt te stimuleren, voor de toepassing van geïntegreerde contracten gekozen. Om meer politieke beslissingsvrijheid te verkrijgen kan eveneens met minder ambtenaren worden volstaan. De resterende ambtenaren moeten echter hoog opgeleid zijn om hun regiefunctie goed uit te kunnen oefenen. Het vinden van het juiste personeel blijkt erg lastig te zijn. Dit is een spanningveld. De argumenten en motieven zoals van de ambtelijk manager en de politieke bestuurder zijn in tabel 12 weergegeven.

Argument/Motief Afkomstig van Relatie met

argument/motief

1 Toepassing geïntegreerd contract om reorganisatie door te voeren Politiek bestuurder e

2 Toepassing geïntegreerd contract door kopieergedrag Politiek bestuurder *(y)

3 Toepassing geïntegreerd contract om sneller uit te voeren Ambtelijk manager l

4 Toepassing geïntegreerd contract vanwege druk vanuit markt Politiek bestuurder f

5 Toepassing geïntegreerd contract vanwege te weinig geschikt eigen personeel

Ambtelijk manager q

6 Toepassing geïntegreerd contract voor meer prestige door uitvoering van meer projecten

Politiek bestuurder en ambtelijk manager

j

7 Toepassing geïntegreerd contract voor kostenbesparing Politiek bestuurder p

8 Toepassing geïntegreerd contract omdat de markt sneller werkt Politiek bestuurder l

9 Toepassing geïntegreerd contract voor stimulering innovatie Politiek bestuurder en ambtelijk manager

g

10 Zelf uitvoeren om kwaliteit te waarborgen Politiek bestuurder *(u)

11 Toepassing geïntegreerd contract voor meer politieke ruimte Politiek bestuurder *(z)

12 Toepassing geïntegreerd contract voor flexibelere organisatie Politiek bestuurder l

13 Toepassing geïntegreerd contract voor efficiëntere organisatie Politiek bestuurder g

14 Zelf uitvoeren om regionale bedrijven te stimuleren en marktwerking te vergroten

Politiek bestuurder *(w)

tabel 12, motieven en argumenten bij provincie E Ten opzichte van de bestudeerde literatuur zijn vier nieuwe argumenten (zie '*') gevonden, namelijk de toepassing van geïntegreerde contracten omdat andere overheden deze eveneens toepassen (y), zelf uitvoeren om kwaliteit te waarborgen (u), uitbesteden om meer politieke ruimte te creëren (z) en zelf uitvoeren om lokale marktwerking te stimuleren (w). Argument u komt eveneens bij provincie

D naar voren en argument w komt ook bij provincie B naar voren. De argumenten uitbesteden om een reorganisatie door te voeren (e), uitbesteden om sneller een werk te kunnen realiseren (l), uitbesteden omdat de markt daarom vraagt (f), uitbesteden om gebruik te maken van kennis in de markt (q), uitbesteden vanwege meer prestige (j), uitbesteden om kosten te besparen (p), uitbesteden om meer flexibiliteit in de eigen organisatie te creëren (l) en uitbesteden om innovatie te stimuleren (g) hebben bij provincie E een rol gespeeld bij de overweging om te kiezen voor geïntegreerde contracten dan wel traditionele contracten.