Programma van Eisen
Verbetering & Vereenvoudiging P&C cyclus Gemeente Asten
Opgesteld door de werkgroep P&C F. van Helmond, financieel consulent M. Feijen, planeconoom/projectcontroller J. Lindner, concerncontroller
W. Verberkt, gemeentesecretaris C. Verborg, griffier
1
INHOUDSOPGAVE
1. Visie op P&C...2
2. Het P&C-proces en actoren ... 3
3. Uitkomsten fase 1 bestuursopdracht: voorbereiding... 4
3.1 Eisen en wensen ten aanzien van de P&C-cyclus ... 4
3.2 Eisen en wensen ten aanzien van de P&C-documenten... 4
4. Voorgestelde aanpassingen... 5
4.1 Aanpassingen van de P&C-cyclus... 5
4.2 Aanpassingen van de P&C documenten ... 9
Bijlagen:
Voor- en nadelen van het al dan niet apart bespreken van de jaarstukken Bestuursopdracht verbetering & vereenvoudiging P&C cyclus
2
1. Visie op P&C
In de Bestuursopdracht 1 zijn de kwaliteitseisen ten aanzien van een verbeterde en vereenvoudigde P&C cyclus verwoord. De vernieuwde P&C cyclus moet:
♣ Richting geven en ruimte laten;
♣ Creativiteit en kwaliteit benutten en ontwikkelen;
♣ Gebruiksvriendelijke en actuele informatie genereren;
♣ Mogelijkheden bieden om bij te sturen voor raad 2, college en/of directie.
Op die manier wordt de dialoog gevoed en wordt aansluiting gevonden bij eigentijdse landelijke en plaatselijke ontwikkelingen. De vernieuwde P&C-cyclus is niet alleen een interne aangelegenheid: het moet het gemeentebestuur in staat stellen slagvaardig en transparant te opereren c.q. te besluiten richting de inwoners van de gemeente Asten. Dit heeft een aantal consequenties:
Ten eerste zal een verschuiving moeten plaatsvinden van de huidige, met name instrumentele aanpak van planning en control naar een aanpak die eveneens is gericht op de ‘zachte kant’ van control, de gedragscomponent. Voor de raad betekent dit een andere bestuurscultuur en werkwijze: het college krijgt heldere kaders, voldoende ruimte en voldoende mandaat om slagvaardig (en naar de samenleving betrouwbaar) te opereren en het beleid uit te voeren, de raad oefent effectieve en tijdige controle uit op de uitvoering van het beleid door het college en op de effectiviteit van het beleid. Dit leidt indien nodig tot correctieve actie op het uitvoeringsproces en/of tot bijsturing van het beleid.
Voor de organisatie betekent dit onder andere een sterkere sturing op resultaten en het nakomen van de gedragsnormen zoals ‘afspraak = afspraak’ en ‘elkaar aanspreken op gedrag’. Er wordt realistisch gepland en er wordt stevig gestuurd op het behalen van planningen en kwaliteit van aangeleverde informatie. De werkwijze wordt geborgd door herijking van de mandaatlijst en financiële kaders worden vastgelegd in de nieuwe financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet.
Ten tweede dient het cyclische karakter van planning en control sterker aangezet te worden omdat in de huidige situatie plannen en verantwoorden nog relatief vaak losgekoppeld zijn.
Ten derde zal er –in tegenstelling tot de huidige situatie waarin meer aandacht is voor P&C
documenten die gaan over de Plan en Do fase van de PDCA cyclus, en minder aan de Check en Act kant- meer aandacht komen voor het bijsturen en evalueren.
Tot slot is de huidige invalshoek nog met name financieel georiënteerd en is een meer integrale invalshoek gewenst (denk bijvoorbeeld aan het benoemen van beleidseffecten).
De vorig jaar gehouden interviews (12 en 17 november), enquêtes en workshops met raadsleden, collegeleden en het MT (20 november en 2 december) hebben geleid tot eisen en wensen met
betrekking tot de nieuwe P&C cyclus en de bijbehorende P&C documenten. Dit is dus een verfijning van de hierboven genoemde, meer algemene eisen die aan de P&C cyclus worden gesteld.
In dit Programma van Eisen zijn de wensen m.b.t. de P&C cyclus (het jaarlijks terugkerende proces) en de P&C documenten (de inhoud) opgenomen. Het gaat hierbij om een opzet, die vooruitloopt op een ideale situatie waarbij via een webbased (dus online) systeem de voortgang van de uitvoering van de begroting en budgetten gevolgd kan worden. Via hieraan gekoppelde rapportagemogelijkheden kunnen raad, college en/of directe op maat geïnformeerd worden.
1 Zie Verbetering en vereenvoudiging P&C cyclus (Raad, 21 okt. 2008).
2 Met de raad worden ook de commissies bedoeld, in behandelende zin, niet in besluitvormende zin.
3
2. Het P&C-proces en actoren
De P&C cyclus is een jaarlijks terugkerend proces 3. Het is een zogeheten ondersteunend proces; het ondersteunt primaire processen zoals dienstverlening en beleidsontwikkeling en maakt resultaten inzichtelijk. In dit proces hebben raad, college, directie, afdelingshoofden en medewerkers allemaal een eigen rol. Deze rollen worden hieronder toegelicht.
Actoren Rol P&C-documenten
Gemeenteraad Doelen en kaders stellen, controleren van de uitvoering en bijsturen indien nodig.
Uitvoeren van de volksvertegenwoordigende rol.
Avance, Collegeprogramma, Voorjaarsnota,
Programmabegroting, Jaarverslag en -rekening College Verantwoordelijk voor de realisatie van de
door de raad gestelde doelen en legt verantwoording hierover af aan de raad. Het college vormt het dagelijks bestuur van de gemeente Asten en stuurt via de ph en/of directie bij, indien nodig.
Collegeprogramma, Producten/activiteiten- begroting, Jaarstukken
Directie/MT Ondersteunt het college en stelt middelen en mensen beschikbaar t.b.v. de uitvoering van de doelen. De directie leidt de organisatie en bewaakt de integraliteit. Zij legt
verantwoording af aan het college.
Bedrijfsplan, Jaarplan directie
Afdelingshoofden Operationaliseren doelen en kaders (vertalen naar activiteiten voor de afdeling). Leiden de afdeling en sturen bij indien nodig. Werken nauw samen met andere afdelingen om integraal werken aan de doelen te borgen.
Leggen verantwoording af aan de directie en portefeuillehouder.
Afdelingsplannen
Medewerkers Voeren de activiteiten uit. Bewaken de uitvoering en leggen verantwoording af aan het afdelingshoofd over de voortgang en (uitputting van bijbehorende) budgetten.
Persoonlijke werkplannen
Ondersteunende functies:bedrijfsvoe- ringsmdw, financieel consulenten, concerncontroller.
Ontwerpen, bewaken en faciliteren P&C processen. Ondersteunen de organisatie bij de uitvoering van de hierboven genoemde rollen.
212 verordening
3In Asten hanteren we de volgende definitie voor processen: Een proces is een verzameling aan elkaar
gerelateerde activiteiten, die op planmatige wijze worden afgehandeld, teneinde een vooraf gedefinieerd resultaat te realiseren. Een proces omvat een aantal logisch bij elkaar horende handelingen (activiteiten) die uitgevoerd wordt nadat een bepaalde gebeurtenis (trigger) zich voordoet.
4
3. Uitkomsten fase 1 bestuursopdracht: voorbereiding
3.1 Eisen en wensen ten aanzien van de P&C-cyclus
♣ Het aanbrengen van een duidelijker structuur van informatievoorziening tussen raad en college, alsook tussen college en organisatie (directie/MT, afdelingshoofden, budgethouders e.a.).
♣ De fragmentatie van informatievoorziening aan de raad en besluitvorming door de raad gedurende het jaar wegnemen.
♣ Meer evenwicht realiseren tussen de planningskant/uitvoering aan de ene kant en bijsturen/evalueren aan de andere kant.
♣ Sterker aanzetten van het cyclisch (en dualistisch) karakter door gebruikmaking van Deming-circle (PDCA) en het INK-model 4.
♣ Concretiseren van afspraken m.b.t. het budgetrecht van de raad in de financiële verordening. Nu wordt er in de begroting om geld gevraagd en bij het in uitvoering nemen van een project of beleid weer.
♣ Inbedding van de wijzigingen in de verordening ex art. 212 Gemeentewet.
♣ In de voorjaarsnota 2009 is de wens opgenomen om vanaf 2011 een structurele bezuiniging van
€ 45.000 te realiseren op P&C (zie Voorjaarsnota 2009 pagina 2 van bijlage 3, dekkingsmogelijkheden).
3.2 Eisen en wensen ten aanzien van de P&C-documenten
♣ De P&C documenten moeten resultanten zijn van het P&C proces en dienen houvast te bieden voor een goede sturing en verantwoording.
♣ De kwaliteit van informatievoorziening op de P&C-momenten verbeteren en het beter structureren van de informatie tussen raad en college, alsook tussen college en organisatie (directie/MT, afdelingshoofden, budgethouders e.a.).
♣ De informatiestroom en besluitvorming naar het college en raad comprimeren (zie ook P&C cyclus) en overbodige documenten uit de informatiestroom halen.
♣ Het bieden van samenhang en consistentie in de P&C documenten. Ter illustratie het eenduidig doorvertalen van coalitieprogramma naar programmabegroting en naar jaarrekening. Verbeterde afstemming tussen jaarrekening, voorjaarsnota en begroting en tot slot een betere koppeling tussen programmabegroting, productenraming en afdelingsplannen.
♣ Daar waar mogelijk aanbrengen van koppeling met de INK-velden.
♣ Invulling (blijven) geven aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van de P&C-documenten.
♣ Inbedding van de wijzigingen in de verordening ex art. 212 Gemeentewet.
4Het INK-model is een breed gebruikt managementmodel en is bedoeld voor organisaties om zich te verbeteren aan de hand van negen aandachtsgebieden die bepalend zijn voor het succes van een organisatie. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de organisatie zelf en de resultaten van die organisatie.
5
4. Voorgestelde aanpassingen
4.1 Besparing op Planning & Control
De primaire doelstelling is niet een besparing in uren en daarmee in geld. Uit de enquêtes en de workshops kwam naar voren dat noch voor de raad, noch voor het college dit een uitgangspunt moet zijn. Eerst moet worden vastgesteld wat de raad en het college willen, vervolgens is het daarvan afhankelijk hoe dat te bereiken en daarmee samenhangend wat hiervan de (financiële en personele) consequenties zijn.
Op basis van de uitkomsten van de eerste fase van deze bestuursopdracht (zie vorige paragraaf) is duidelijk geworden dat raad en college geen substantiële P&C instrumenten willen schrappen. De verbetering en vereenvoudiging van de P&C cyclus dient daarom gezocht te worden in het slim inrichten van de cyclus, het ontwerpen van goede en werkbare basisvormen voor P&C documenten en het verbeteren van de sturing op Planning & Control.
Er is dus geen ‘snelle winst’ te behalen door bijvoorbeeld de Voorjaarsnota te schrappen als instrument (dit is in principe mogelijk omdat het niet wettelijk verplicht is om een voorjaarsnota te maken). Als dit wel zou worden gedaan, betekent dit een besparing van ongeveer 455 uren (bron: tijdschrijf systeem 2009), hetgeen neerkomt op een bedrag van ca. € 48.000,-. Dit levert echter niet direct een besparing op. In dat geval kan gekozen worden voor grofweg twee scenario’s:
♣ Ombuigen: €48.000,- besparen op P&C en de vrijgekomen uren inzetten voor andere werkzaamheden.
♣ Bezuinigen: €48.000,- bezuinigen door de voorjaarsnota te schrappen en de vrijgekomen uren omzetten in minder formatie. Knelpunt: de totstandkoming van de voorjaarsnota wordt
gerealiseerd door ca. 40 betrokkenen die hier meer of minder tijd aan besteden, de formatie is dus versnipperd. Om de besparing te realiseren moeten taken dus anders verdeeld worden.
Desalniettemin is in de Voorjaarsnota 2009 de wens opgenomen om vanaf 2011 een structurele bezuiniging van €45.000 te realiseren op P&C (zie Voorjaarsnota 2009, pagina 2 van bijlage 3, dekkingsmogelijkheden).
In het recent verschenen rapport Doorlichting van de financiële functie (uitgevoerd door JE
Consultancy) wordt aanbevolen om de financiële functies anders te organiseren en om de financiële functie eerst verder te ontwikkelen omdat er op verschillende fronten verbeteringen noodzakelijk zijn.
De efficiencywinst die dankzij deze maatregelen op termijn behaald kan worden komt neer op ongeveer 1 fte.
De werkgroep sluit zich aan bij dit externe advies en stelt voor om eerst orde op zaken stellen en te verbeteren en daarna kritisch te kijken of besparing mogelijk is (met als richtlijn €45.000 structureel vanaf 2011) .
4.2 Aanpassingen van de P&C-cyclus
De fragmentatie van informatievoorziening aan de raad gedurende het jaar oplossen door:
1. Het aantal P&C momenten voor de raad te structureren en anders te plannen.
2. Het aantal P&C momenten voor het college te structureren en anders te plannen.
3. Maandelijks een raadsbundel samen te stellen.
4. Wekelijks een nieuwsbrief voor de raad te maken.
5. Bestuursrapportages af te schaffen en begrotingswijzigingen anders op te vangen.
6. Monitors en jaarverslagen samenvoegen en op een vast moment te behandelen.
7. Evaluatiemomenten op te nemen in het format voor raadsvoorstellen.
6 Ad.1 Het aantal P&C-momenten voor de raad structureren en plannen
De beslismomenten voor de raad zijn:
Juni (of begin juli): controle op uitvoering voorgaande jaar m.b.v. het jaarverslag en de jaarrekening. En kaders stellen voor komende programmabegroting m.b.v. de voorjaarsnota met daarin de aangepaste beleidsagenda inclusief heroverwegingen, nieuw beleid en budgettair kader. Voorafgaand aan dit moment wordt zoals gebruikelijk een technische toelichtingsavond georganiseerd. Tijdens deze avond zal ook stil worden gestaan bij de relatie jaarstukken en voorjaarsnota. Indien wenselijk kan dit worden geagendeerd voor twee raadsvergaderingen i.p.v. één.
November: Vaststelling programmabegroting komende jaar, inclusief meerjarenraming. Voorafgaand aan dit moment wordt zoals gebruikelijk een technische toelichtingsavond georganiseerd.
Overwogen is de controlerende rol van de raad te versterken door het jaarverslag en de jaarrekening apart al in mei te laten behandelen, opdat met de uitkomsten van de behandeling in de raad en daaropvolgende fractie meer richting kan worden gegeven aan de voorjaarsnota. Op basis van een afweging van voor- en nadelen en praktische aspecten is hiertoe niet besloten. Zie de bijlage voor de afweging van beide modellen (overzicht voor- en nadelen).
Bijsturing van de lopende begroting: Begrotingswijzigingen (beleidsmatig en financieel) worden in dit voorstel maandelijks aan de raad voorgelegd, als vast agendapunt. Voordeel hiervan is dat de raad op basis van actuele informatie besluiten kan nemen die direct daarna administratief verwerkt worden. Zie verder onder Ad. 5.
Ad. 2 Het aantal P&C momenten voor het college structureren en plannen
Voorstel is om het aantal P&C momenten voor het college terug te brengen naar drie per jaar. Dit is gelijk aan het aantal momenten dat overleg plaatsvindt tussen MT en college.
December: jaarplan afdelingen en collegebesluit over 213a-onderzoek in het komende jaar (aan de hand van nog vast te stellen lijst met criteria en definities).
Mei: jaarstukken, voortgang jaarplan afdelingen, voorjaarsnota.
Oktober: vaststellen productenbegroting komende jaar, begrotingswijzigingen, programmabegroting inclusief meerjarenraming en voortgang jaarplan afdelingen.
Maandelijks: bijsturing op lopende begroting d.m.v. behandeling begrotingswijzigingen (beleidsmatig en financieel) in het college, ter voorbereiding op de raadsvergadering.
VJN en Programma-
begroting Raadsvoorstellen en Raadsinformatiebundel
Nieuwsbrief (waaronder OBL) Strategisch
Tactisch
Operationeel
2 beslismomenten over strategische P&C-documenten
Vaststelling begrotingswijzigingen 10 Momenten van informatie- voorziening
Wekelijkse informatie- voorziening
7 De bespreking van de voortgang van jaarplannen van de afdelingen tussen college en MT (zoals die in juli voorheen plaatsvond), komt te vervallen. Hiervoor in de plaats vindt al overleg tussen
portefeuillehouders en afdelingsmanagement plaats.
Ad. 3 Maandelijkse raadsbundel
Lopende de maand raadsinformatie verzamelen in een raadsbundel en indien mogelijk gelijktijdig met (besluitvormende) raadsstukken aanbieden als ingekomen stuk.
Het hoeft dus niet om P&C-gerelateerde informatie te gaan. De maandelijkse bundel bevat informatie van het college over de uitvoering van beleid, binnen de kaders die hierover door de raad zijn
vastgesteld. Het gaat om de resultaten als onderdeel van het beleidsproces of procesbeschrijvingen of als start van een beleidsproces binnen door de raad vastgestelde beleidskaders, zonder dat daaraan conclusies worden verbonden of politieke uitspraken worden gevraagd. Het gaat hierbij om informatie die niet zodanig gevoelig is dat die onmiddellijk verstrekt moet worden.
Verder kunnen de lijst van toezeggingen, dynamische termijnkalender, lijst van brieven gericht aan de raad en het uitvoeringsoverzicht van moties, amendementen en afgesproken evaluaties onderdeel worden van de raadsbundel.
Het gaat dus níet om beleidskeuzen, nieuw beleid of wijzigingen van het beleid, noch om
begrotingswijzigingen. De raadsbundel wordt in principe door de raad voor kennisgeving aangenomen.
Uiteraard kan de raad onderwerpen uit deze raadsbundel, net zoals andere ingekomen stukken, ter bespreking agenderen in de functionele commissie, aangevend wat men wil bespreken.
De griffie zorgt voor de bundeling van de door het college aangedragen informatie en stukken van de hand van de griffie en voor de uiteindelijke verzending.
N.B. het is van belang dat de raad en het college onderling afspraken maken over de onderwerpen waarover de raad ten minste geïnformeerd wil worden en hoe vaak. Bijvoorbeeld eens per vier maanden over de lijst van grote projecten (welke projecten, waarover etc.). Dit vraagt om een aanpassing van het handvest Actieve informatieplicht.
Ad. 4 Wekelijkse nieuwsbrief
Lopende de week actuele raadsinformatie (en overige informatie die niet kan wachten op de
maandelijkse raadsinformatiebundel) bijeen pakken (bij voorkeur de dag na de collegevergadering) en samen met de OBL (openbare besluitenlijst) en persberichten versturen naar de raad.
Via de nieuwsbrief worden raadsleden geïnformeerd over de uitoefening van collegebevoegdheden of andere politiek relevante informatie, met een zekere urgentie of actualiteit. Uiteraard betreft dit de OBL. Het kan ook korte informatie zijn waarbij het college voorlopig alleen de feiten weergeeft en aankondigt dat het nog met een uitgebreidere nota zal komen. De informatie per onderwerp is kort en bondig. In de informatie wordt vermeld of het college handelt ter uitvoering van eigen bevoegdheid of dat informatie betrekking heeft op een bevoegdheid van de raad en hoe daar dan later in proces mee omgegaan wordt. De nieuwsbrief wordt gemaakt door het team Communicatie in overleg (namens het college) en in overleg met de Griffier.
Ad. 5 Bestuursrapportages afschaffen
Voorstel is om de bestuursrapportages (voorjaar en najaar) af te schaffen en reguliere
begrotingswijzigingen die lopende het jaar nodig zijn op een andere manier op te vangen, namelijk door begrotingswijzigingen als vast agendapunt op te nemen in de reguliere raadsvergaderingen.
In de huidige situatie vinden op drie momenten begrotingswijzigingen plaats: bij de
begrotingsmomenten en bij de twee bestuursrapportages. Begrotingswijzigingen kunnen echter ook gedurende het jaar plaats vinden als onderdeel van de reguliere (maandelijkse) raadsbesluitvorming.
8 Beleidsmatige begrotingsbesluiten vinden plaats op basis van de vaststelling van de begroting en indien noodzakelijk kan het daarnaast gaan om de financiële vertaling of bijstelling van een raming voor bijvoorbeeld een beleidsnota of beleidsvoornemen in de begroting 5 (zie ook paragraaf
4.2).Voorbeelden:
♣ Begrotingwijziging is nodig doordat een overheveling van budget tussen programma’s plaatsvindt door bijvoorbeeld een interne reorganisatie;
♣ Aanvraag voor een krediet voor verbouwing van een gemeentelijk pand;
♣ De financiële vertaling in de begroting van de financieringsopzet van een lopende het jaar genomen raadsbesluit of van door het rijk beschikbaar gestelde middelen (zie bijvoorbeeld de middelen voor het opzetten van een landelijk dekkend netwerk van laagdrempelige anti-discriminatie
voorzieningen);
♣ De raad besluit op enig moment in het jaar tot verzelfstandiging van sportverenigingen of wil overgaan op chemische onkruidbestrijding. De financiële consequenties voor de begroting moeten dan verwerkt worden.
Zoals reeds gezegd is de bijsturing op de lopende begroting in dit voorstel een vast agendapunt op de maandelijkse raadsvergaderingen.
Randvoorwaarde voor de voorgestelde aanpak is dat in de financiële verordening de spelregels met betrekking tot begrotingswijzigingen helder verwoord moeten zijn. Verder is het belangrijk dat de raad gefaciliteerd wordt zodat er een integrale afweging gemaakt kan worden en niet gefragmenteerd stuurt op basis van individuele begrotingsafwijkingen.
Het grote voordeel van deze nieuwe aanpak is dat de raad in staat wordt gesteld om op meer directe wijze te sturen op de uitvoering van de begroting.
Ad. 6. Monitors en jaarverslagen van derden samenvoegen
Binnen de gemeente wordt een groot aantal monitors en jaarverslagen opgesteld c.q. bijgehouden.
Deze worden versnipperd aan de raad aangeboden. Voorstel is om dit te structureren door alle monitors en jaarverslagen samen te voegen en jaarlijks in juni aan te bieden aan de raad.
Dit betekent dat alle monitors en jaarverslagen in beeld gebracht moeten worden. Welke zijn er nog meer behalve jaarverslag verkeer, milieujaarverslag, burgerjaarverslag, jaarverslag DIV, jaarverslag handhaving, woningbouwmonitor, WIZ-navigator etc. Vervolgens moet gekeken worden vanuit welke grondslag de monitors gemaakt worden (wettelijke basis?) of vanuit welke informatiebehoefte en voor wie. Daaruit vloeit een driedeling voort, gericht op meer integrale afweging.
Voorstel:
♣ Monitors en jaarverslagen die primair bedoeld zijn om de uitvoering te kunnen volgen zullen in de huidige vorm worden geschrapt maar daarvoor in de plaats onderdeel worden van de drie
“balansmomenten” van het college. Deze gaan dus ook niet naar de raad (in wat voor vorm dan ook).
♣ Monitors en jaarverslagen die politiek-bestuurlijke informatie bevatten (bijvoorbeeld veiligheid) of een wettelijke grondslag kennen (vooralsnog burgerjaarverslag) zullen hetzij worden samengepakt met de jaarstukken (in gecomprimeerde vorm), hetzij worden aangeboden gelijktijdig met de jaarstukken. De WIZ-navigator wordt geschrapt; het werkpleinoverzicht zal (mogelijk met
aanpassingen) hiervoor in de plaats komen. De Woningbouwmonitor kan worden opgenomen in de raadsinformatiebundel. Over deze categorie zal nog nadere afweging moeten plaatsvinden.
5Met bijstelling van een raming wordt bedoeld dat PM-posten worden geschrapt uit de begroting; deze worden ingevuld met een indicatieve raming. Hierachter liggen drie redenen:
1) PM-posten schrappen heeft beleidsmatige redenen: er is meer inzicht in de kosten gerelateerd aan het beleid;
2) Het schrappen van PM-posten is randvoorwaarde voor een sluitende meerjarenbegroting;
3) Het schrappen van PM-posten voorkomt dat de raad later alsnog apart een begrotingswijziging moet vaststellen voor een beleidsmatige koers die met de begroting al is vastgesteld.
9
♣ Projectvoortgangsberichten en jaarverslagen (ombudscommissie, welstandscommissie?) worden aangeboden bij de maandelijkse raadsinformatie. Externe monitors (zoals landelijke cijfers per Sw- bedrijf) worden indien relevant betrokken bij de jaarstukken en anders bij de maandelijkse raadsinformatiebundel aan de raad aangeboden.
Ad. 7 Evaluatie opnemen in format raadsvoorstel
De fragmentatie van informatievoorziening aan de raad kan ook opgelost worden door
evaluatiemoment(en) op te nemen in het format voor raadsvoorstellen. Een evaluatiemoment is weliswaar niet gekoppeld aan P&C cyclus, maar is wel expliciet onderdeel van werken volgens het Deming-principe.
De raad heeft gekozen voor een flexibel gestructureerd beleidsontwikkelingsproces waarbij geen vaste evaluatie wordt uitgevoerd, maar per beleidsopdracht bepaald wordt of een evaluatie wenselijk is. Op het moment dat een raadsbesluit over nieuw of gewijzigd beleid plaatsvindt, moet dus al gekozen worden voor al dan niet een (natuurlijk) moment van evaluatie. In het format voor de raadsvoorstellen zou dat al opgenomen moeten worden. Rapportages over beleidsevaluatie kunnen op elk moment van het jaar naar de raad (raadsbundel?), c.q. op een door de raad gewenst moment.
4.3 Aanpassingen van de P&C documenten
Wettelijk kader
De gemeente is wettelijk verplicht om ieder jaar de volgende documenten op te stellen:
♣ Begroting met een meerjarenraming die tenminste 3 jaar vooruit kijkt (GW art. 190, wordt vastgesteld door de Gemeenteraad).
♣ Jaarrekening met een jaarverslag (GW art. 197, wordt vastgesteld door de Gemeenteraad).
♣ Een productenraming ten tijde van de begroting (BBV art. 66, wordt vastgesteld door het college van B&W en ligt ter inzage voor de Gemeenteraad).
♣ Een productenrealisatie en toelichting ten tijde van de jaarstukken (BBV art. 66, wordt vastgesteld door het college van B&W en ligt ter inzage voor de Gemeenteraad).
♣ Een Burgerjaarverslag waarin de burgemeester in ieder geval rapporteert over de gemeentelijke dienstverlening en burgerparticipatie (GW art. 170).
♣ Een schriftelijk verslag n.a.v. periodieke onderzoeken. Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur (GW art. 213a).
In dit onderdeel van het programma van eisen wordt voor ieder P&C document een verbetervoorstel gedaan.
Het collegeprogramma
Het collegeprogramma is bedoeld om de ambities en doelen van het college voor de komende
bestuursperiode van vier jaar aan te geven. Het collegeprogramma verbeteren door een vast format te maken dat ondersteuning biedt bij het helder (en SMART/SMURF) formuleren van collegedoelen en dat aansluit bij de programmabegroting.
De voorjaarsnota
De voorjaarsnota (VJN) geeft een beeld van hoe de gemeente er financieel voor staat.
In de VJN worden wensen voor nieuw en/of bestaand beleid ten opzichte van het coalitieprogramma geïnventariseerd, actuele ontwikkelingen worden benoemd en tot slot worden de financiële
consequenties van de wensen en ontwikkelingen aangegeven. Verbetervoorstel:
10
♣ Vast format maken voor de voorjaarsnota dat goed aansluit bij de programmabegroting (die op zijn beurt voortborduurt op het coalitieprogramma).
♣ Afspreken op welke wijze en wanneer in het proces de wensen van de raad geïnventariseerd en verwerkt worden.
De programmabegroting
De programma begroting is de vertaling van beleidsvoornemens zoals verwoord in de voorjaarsnota, in een raming van baten en lasten. Deze verbeteren door:
♣ Duidelijker aan te geven wat de aard van de bedragen is (nieuwe budgetten versus going concern of langer lopende projecten).
♣ De wijze waarop de 6W’s zijn ingevuld nog verder te verbeteren.
♣ De inzet van middelen “ nieuw voor oud” en bezuinigingsvoorstellen beter aan te geven.
♣ Een evenwichtige verdeling van het geld over de verschillende programma’s te realiseren en indien nodig meer programma’s op te nemen.
♣ PM-posten uit de begroting te schrappen (en indicatief te ramen).
♣ De relatie met de productenraming beter te duiden.
De jaarstukken
De jaarstukken bevatten een jaarrekening (het sluitstuk van de financiële administratie bestaande uit de balans, de winst- en verliesrekening en een toelichting) en een jaarverslag (met een
beleidsinhoudelijke verantwoording over de al dan niet gerealiseerde doelen zoals afgesproken bij vaststelling van de begroting). De jaarstukken verbeteren door:
♣ Een vast format voor het jaarverslag te maken dat aansluit op de programmabegroting en productenraming. De verbeterde opzet van de begroting (eenvoudiger, transparanter) moet ook terugkomen in de jaarrekening.
♣ Meer inzage te geven in bereikte maatschappelijke effecten, in lijn met de programmabegroting.
♣ Bestaande monitors, jaarverslagen van derden te integreren in de jaarstukken?
De productenraming en activiteitenbegroting
De productenraming en activiteitenbegroting integreren en beter aan laten sluiten op de
programmabegroting en actuele productencatalogus van de gemeente Asten. De huidige, uitgebreide productenraming omvormen tot een ‘uitgeklede’ variant (zoals beschreven in rapport Doorlichting van de financiële functie).
De jaarplannen
De systematiek van de jaarplannen verder doorontwikkelen:
♣ Cockpit verder uniformeren.
♣ Financiële informatie opnemen in de cockpit en huidige berapinformatie (voor een deel) hiermee laten samenvallen.
♣ Going concern activiteiten (productenraming) integreren in cockpit.
♣ Activiteiten die voortvloeien uit de (nieuwe) strategie van het MT integreren in cockpit.
♣ Tussen systeem van jaarplannen (A-3 en cockpit) en de budgetinstrumenten (begroting e.d.) wordt een koppeling aangebracht (bijvoorbeeld door het weglaten van de bedrijfsvoeringsonderwerpen, kan de cockpit een document kan zijn voor de raad voor controle op de uitvoering van het lopende jaar).
♣ Software aanschaffen die het gebruik van de cockpits ondersteunt en managementinformatie kan genereren.
11 Actieve informatieplicht
Bepalen welke informatie en in welke vorm wordt aangeboden aan de raad (invulling geven aan actieve informatieplicht). Zie voor uitwerking paragraaf 4.1 raadsbundel en wekelijkse nieuwsbrief.
Begrotingswijzigingen
Een vast format maken dat gebruikt kan worden om begrotingswijzigingen (actualisering begroting) gedurende het jaar door de raad te laten beoordelen:
♣ Afbakenen om wat voor soort wijzigingen het gaat.
♣ Als vast agendapunt op maandelijkse raadsvergaderingen opnemen.
♣ Ontwikkelen van een vast format hiervoor dat aansluit op de begroting en een integrale afweging mogelijk maakt.
♣ Kaders opnemen in 212 verordening en/of in programmabegroting.
Monitors en jaarverslagen
Inventariseren, beter organiseren en indien nodig integreren. (Zie paragraaf 4.1 Ad. 6 voor nadere uitwerking.) Externe monitors (zoals landelijke cijfers per Sw-bedrijf) worden indien relevant betrokken bij de jaarstukken en anders bij de wekelijkse nieuwsbrief aan de raad.
De wekelijkse nieuwsbrief
De wekelijkse nieuwsbrieven aan de raad verbeteren door alleen actuele en relevante informatie hierin op te nemen. (zie ook actieve informatieplicht en paragraaf 4.1 Ad. 4.)
Verordeningen
De verordeningen 212, 213 en 213a evalueren en in ieder geval 212 en 213a verbeteren.
♣ Na akkoord programma van eisen, de afspraken over het vernieuwde P&C proces en de P&C documenten vastleggen in de verordening ex artikel 212 (denk bijvoorbeeld aan bevoegdheden, mandaten, PM posten etc.).
♣ Oplossing voor kredieten grondbedrijf opnemen in 212.
♣ Onderzoeken in hoeverre 213 kan of moet aansluiten op 212 en 213a.
♣ Volgen van eventuele wetswijziging m.b.t. 213a onderzoeken
Het burgerjaarverslag
Afhankelijk van mogelijke wetswijziging het burgerjaarverslag verbeteren door het direct te koppelen aan de invoering van het nieuwe dienstverleningsbeleid, waardoor de informatieve waarde wordt vergroot. Op dit moment wordt hier al naar gekeken.
12 Bijlage 1: Voor- en nadelen van het al dan niet apart bespreken van de jaarstukken
Overwegingen vooraf: het al dan niet gecombineerd aanbieden en bespreken van de jaarstukken met de voorjaarsnota is afhankelijk van een aantal condities:
♣ Indien de kwaliteit van de jaarstukken nog beperkt is en deze zich alleen focussen op financiële aspecten (dus niet op bereikte doelen en maatschappelijke effecten), dan heeft aparte
behandeling van de jaarstukken weinig zin. In dat geval is het combineren met de voorjaarsnota dus mogelijk/wenselijk.
♣ Indien er binnen de raad geen cultuur aanwezig is om ‘terug te kijken’ en ook niet de verwachting is dat die behoefte aanwezig is, heeft aparte behandeling van de jaarstukken eveneens weinig zin. Is hiervoor wel aandacht of is dit groeiende, dan heeft aparte behandeling wél nut.
♣ Indien het binnen de bestuurscultuur (ambtelijk, bestuurlijk) sterk de praktijk is om te evalueren en bij te stellen/sturen, heeft een apart moment voor controle weinig toegevoegde waarde boven de momenten van beleidsevaluatie die er al zijn.
♣ Indien de vergadercultuur en -discipline binnen de gemeenteraad het niet mogelijk maken controle en kaderstelling op één moment te laten plaatsvinden, is het noodzakelijk deze ook vergadertechnisch uit elkaar te trekken. Aparte behandeling van de jaarstukken is dan noodzakelijk om de vergaderorde te ondersteunen.
De voor- en nadelen in algemene zin - zonder met het bovenstaande rekening te houden:
Voordelen Nadelen
Jaarstukken samen met de VJN (juni)
- Eén stollingsmoment waarop alle P&C- beslispunten worden besproken - Overzichtelijk, álle P&C-documenten en
momenten overziend.
- PM
- Controlerende rol van de raad komt niet
‘uit de verf’ en sneeuwt onder in
‘kaderstelling’ VJN
- Geen fractiebehandeling meer mogelijk om doorvertaling te maken naar VJN en actualisering begroting lopende jaar.
- Onoverzichtelijk de rollen van de raad overziend (kaders stellen/ controleren).
- PM
Jaarstukken los van de VJN (mei)
- Controlerende rol van de raad komt ‘uit de verf’ en sneeuwt niet onder in
‘kaderstelling’ VJN - Na en aan de hand van
beleidsinhoudelijke discussie over de mate waarin de gemeente haar doelen heeft weten te realiseren, neemt de raad op hoofdlijnen beslissingen over de in de nieuwe begroting te maken
beleidskeuzes (heroverwegingen en/of nieuw beleid; ‘wat gaan wij (anders) doen?’);
- Er is fractiebehandeling mogelijk om doorvertaling te maken van eigen en overige standpunten naar de VJN van het komende jaar en naar actualisering begroting lopende jaar.
- PM
- Minder overzichtelijk.
- Praktische haalbaarheid staat niet op voorhand vast in verband met termijnen.
(De jaarstukken zouden begin april aangeleverd moeten worden voor de B&W vergadering. De accountants- controle zal dan begin maart moeten plaats vinden waarvoor deze besproken moeten zijn met afdelingshoofden, directie, control en portefeuillehouders.
De vraag is of dat haalbaar is, aangezien in januari nog veel facturen over het voorgaande jaar binnenkomen, die in de jaarstukken verwerkt moeten worden.
Daarnaast zijn begin maart nog niet alle externe gegevens beschikbaar (b.v. van Atlant en Werkplein).
De werkgroep concludeert dit alles overziend dat het vooralsnog het meest voor de hand liggend is de behandeling van de jaarstukken in juni (of begin juli) te laten plaatsvinden, waarbij het zinvol is op één avond de jaarstukken te agenderen en bijvoorbeeld de tweede raadsavond de VJN (in lijn met de huidige praktijk; dus op maandag respectievelijk de daaropvolgende dinsdag).
