De boycot beoordeeld : een ethische studie over de internationale dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika

(1)

De boycot beoordeeld : een ethische studie over de internationale dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika

Bakker, R.J.

Citation

Bakker, R. J. (2009, February 6). De boycot beoordeeld : een ethische studie over de internationale dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/11407

Version: Not Applicable (or Unknown) License:

Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the Institutional Repository of the University of Leiden

Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/11407

Note: To cite this publication please use the final published version (if

(2)

DE BOYCOT BEOORDEELD

(3)

(4)

DE BOYCOT BEOORDEELD

Een ethische studie over de internationale dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika

Proefschrift ter verkrijging van

de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van de Rector Magniﬁcus Dr. D.D. Breimer,

hoogleraar in de faculteit der Wiskunde en Natuurwetenschappen en die der Geneeskunde, volgens het besluit van het College voor Promoties,

te verdedigen op dinsdag 6 februari 2007 klokke 16.15 uur

door Robert Jan Bakker geboren te Sassenheim

in 1950

(5)

Promotiecommissie

Promotor: Professor Dr. G.G. de Kruijf

Referent: Dr. Th.A. Boer (Universiteit Utrecht) Overige leden: Professor Dr. N.J. Schrijver

Dr. H.W. Sneller

Professor Dr. H.P. de Roest

Deze uitgave is onder andere mogelijk geworden door bijdragen van:

Stichting Aanpakken,

Stichting Dr. Hendrik Muller’s Vaderlandsch Fonds en Stichting Fonds voor de Geld- en Effectenhandel Van dit proefschrift is ook een handelseditie verschenen:

2007 Uitgeverij Boekencentrum - Zoetermeer

Postbus 29, 2700 AA Zoetermeer www.boekencentrum.nl

(6)

V INHOUD

INLEIDING ...1 HOOFDSTUK I

EEN BRUIKBAAR ETHISCH KADER VOOR DE BEOORDELING VAN DE BOYCOT

1§1 Boycot: in plaats van oorlog of een andere vorm daarvan? ... 14 1§2 Zijn sancties anders dan strafmaatregelen? ... 22 1§3Is de traditionele theorie van de rechtvaardige oorlog geschikt

voor het beoordelen van een nieuw verschijnsel in de geschiedenis? 30 1§4Nadere precisering van de toepassing van de criteria van de leer van

de rechtvaardige oorlog in het vervolg ... 42 1§5 Ethische tussenafweging ... 46

HOOFDSTUK 2

WE MOETEN TOCH IETS DOEN?

Een rechtvaardige zaak, een juiste intentie en morele verantwoordelijkheid

2§1 Apartheid: oorsprong, bedoeling en uitwerking ... 49 2§2 Redenen om Zuid-Afrika te boycotten ... 57 2§3 Hoe dacht de gekleurde bevolking over de boycot en hoe bepalend

was dat voor een beslissing over sancties? ... 65 2§4De morele verantwoordelijkheid van nationale overheden en

supranationale organen ... 75 2§5De morele verantwoordelijkheid van lagere overheden,

maatschappelijke organisaties, kerken en burgers ... 78 2§5Ethische tussenafweging. ... 83

(7)

VI

HOOFDSTUK 3

WAT KUNNEN WE DOEN?

Laatste toevlucht en redelijke kans op succes 3§1 Zijn alle andere middelen geprobeerd?

Boycot tussen overreding en geweld ... 88

3§2Hoe houdbaar was het apartheids-systeem? ... 97

3§3 Inschatting van succes en de overbrengingsriem ... 105

3§4 Tegenwerking, handhaving, versoepelingen ophefﬁng van de sancties ... 114

3§5 Ethische tussenafweging. ...125

HOOFDSTUK 4 SPAREN, TEGEN WELKE PRIJS? Discriminatie-beginsel en proportionaliteit 4§1 Burger en overheid, enkeling en gemeenschap ...128

4§2 Welke prijs mag voor een boycot worden betaald? ...138

a. Algemene opmerkingen over proportionaliteit ...138

b. De academische en de culturele boycot ...144

c. Economische en ﬁnanciële boycot ...149

d. Sportboycot ...155

4§3 Welke morele verantwoordelijkheid heeft een pensioenfonds? ...158

4§4 Ethische tussenafweging ...167

HOOFDSTUK 5 ZIJN WE GOED OF FOUT GEWEEST? Conclusies en morele eindafweging 5§1 De meetbaarheid van sancties en de bruikbaarheidvan de criteria van de rechtvaardige oorlog ...172

5§2 Gegevens die de conclusie ondersteunen dat aan de criteria is voldaan ...178

(8)

VII 5§3 Gegevens die de conclusie ondersteunen dat aan de criteria

niet of niet genoeg is voldaan ...190

5§4 Is er één moreel kader te vinden voor beoordeling van economische collaboratie? ...202

5§5 De verleiding van schijn en vereenzelviging ...210

5§6 Ethische eindafweging ...218

SUMMARY ...230

Chapter 1 ...231

Chapter 2 ...232

Chapter 3 ...235

Chapter 4 ...237

Chapter 5 ...239

GERAADPLEEGDE BRONNEN Vraaggesprekken: ...244

Boeken: ...247

Rapporten, Brochures en Scripties ...250

Artikelen ...253

INDEX ...254

CURRICULUM VITAE ...258

(9)

(10)

1 INLEIDING

In de zomer van 1986 namen enkele Amsterdamse hervormde predikanten het initiatief tot een oproep aan het predikanten-pensioenfonds van de Nederlandse Hervormde Kerk om niet langer pensioengelden te beleggen in ondernemingen die zaken deden met Zuid-Afrika. Aan de collega’s werd gevraagd met deze oproep in te stemmen. Van de ruim dertig predikanten hebben een andere collega en ik die oproep niet ondersteund. Dit voorval is de aanleiding voor deze studie. Het systeem van apartheid is in 1994 afge- schaft. Daardoor kan er nu worden teruggekeken op een periode, waarin een onmenselijk hard stelsel van rassenscheiding het leven in Zuid-Afrika heeft beheerst. De bestuurders van het predikanten-pensioenfonds hebben zich niet door deze oproep laten vermurwen om het beleggingsbeleid te veranderen, terwijl alle andere organen in de Hervormde Kerk, die inmiddels is opgegaan in de Protestantse Kerk in Nederland, dit wel deden. Was het, achteraf gezien, beter geweest, als zij wel hadden ingestemd met de boycot-oproep, of zijn er goede, morele gronden, waarop reserve ten aanzien van de internationale dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika gerechtvaardigd was en zou het op zijn plaats zijn met een zelfde reserve te oordelen in andere gevallen, vroeger, nu of in de toekomst?

Het aanvankelijke plan om de boycot in het algemeen te bestuderen en de isolering van Zuid-Afrika als voorbeeld te nemen, bleek te ambitieus.

Daarom beperkt de probleemstelling van dit onderzoek zich tot de vraag: in hoeverre waren de dwangmaatregelen tegen het Zuid-Afrika van de apartheid ethisch te rechtvaardigen?

Vooraf moet duidelijk zijn, dat ik het apartheidsdenken niet heb aange- hangen, zoals in bepaalde kringen binnen de Nederlandse Hervormde Kerk zeker het geval is geweest. De Zuid-Afrikaanse bankier en oud-minister van ﬁnanciën in de eerste regering-Mandela Chris Liebenberg vertelde in een persoonlijk onderhoud dat een van de redenen, waarom de dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika misschien minder succesvol zijn geweest dan bij voorbeeld die tegen Irak, het feit is dat ze over het rassenprobleem gingen. ‘Of je het leuk vindt of niet, de wereld is bevooroordeeld. Ik heb over de hele wereld mensen in leidinggevende posities ontmoet, die verschrikkelijk racistisch waren en grote sympathie hadden voor het blanke regime in Zuid-Afrika. Verrassend genoeg waren dat mensen zowel uit Amerika als Europa.’ ¹ Een ervaring die

1 C.F.Liebenberg, Chairman of the Board of Nedcor Banking Group en oud-minister van Financiën in de eerste regering-Mandela, tijdens een vraaggesprek in Johannesburg op 13 oktober 1998.

(11)

2

aantoont dat niet alleen binnen Zuid-Afrika de overtuiging bestond en soms nog kan bestaan, dat mensen met een blanke huid meer waard zijn dan degenen die donkerder getint zijn.

Over de boycot tegen Zuid-Afrika is heel veel gepubliceerd. Het is niet de bedoeling van deze studie om het werk over te doen van anderen, die alle anti-apartheidsacties die wereldwijd zijn ondernomen, in kaart hebben gebracht, zoals in het Sancties-handboek van Hanlon e.a. is gebeurd. ² Wel wordt geprobeerd ontstaan, ontwikkeling en aard van apartheid als maatschappelijk ordeningssysteem en de strijd ertegen in hoofdlijnen te schetsen op grond van gegevens die naar voren kwamen uit de verschillende bronnen, met de bedoeling ze te laten fungeren als illustraties in het betoog over de ethische aspec- ten van de diverse boycots. Het betreft in dit boek immers geen empirische studie, maar een onderzoek naar de ethische argumentatie die is gevolgd door de voor- en tegenstanders van de dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika en de uiteenlopende reacties daarop. Het spreekt vanzelf dat bij zo’n veelbesproken onderwerp als het Zuid-Afrikaanse apartheidssysteem de geraadpleegde literatuur slechts een fractie is van wat in de loop van de tijd hierover is verschenen in wetenschap en journalistiek. Bij de selectie van literatuur is gebruik gemaakt van advies en beschikbare publicaties in het documentatie- en actie- centrum Kairos in Utrecht, dat was opgericht door de kerken als belangrijk instrument in de strijd tegen de apartheid. In mindere mate is ook een beroep gedaan op dergelijk advies en relevante boeken in het Zuid-Afrika Huis van de Nederlands-Zuidafrikaanse vereniging in Amsterdam. Belangrijk selectie- criterium was dat kennis kon worden genomen van de verschillende soorten dwangmaatregelen die tegen Zuid-Afrika zijn toegepast en dat de discussie binnen de Nederlandse Hervormde Kerk hierover goed in beeld zou komen.

De reden om het oordeel van kerkelijk Nederland over de boycot vooral toe te lichten aan de hand van het debat binnen de grootste protestantse kerk van toen, is dat binnen deze kerk altijd zowel dogmatisch als ethisch grote ver- schillen van opvatting hebben bestaan. Een gegeven, waarop de stellingname inzake het isoleren van het apartheidsbewind geen uitzondering vormde.

Er is niet alleen van schriftelijke bronnen gebruik gemaakt maar ook van mondelinge. In het najaar van 1998 maakte ik een studiereis in Zuid-Afri- ka, waar ik de kans heb gekregen personen uit verschillende sectoren van de samenleving te ontmoeten en van hun mening over de boycot kennis te nemen.

Ontmoetingen hebben ook heuristische waarde. De reis bracht een vervulling van de wens om in ieder geval personen te ontmoeten die afkomstig waren uit een aantal belangrijke politieke stromingen èn de verschillende maatschap-

2 Joseph Hanlon and Roger Omond, The Sanctions Handbook – For or Against, Harmondsworth 1987.

(12)

3 pelijke gebieden, waarop boycots tegen Zuid-Afrika zijn toegepast. Omwille van de leesbaarheid van het boek is afgezien van een integrale publicatie van de teksten van de gesprekken. De interviewteksten die worden geciteerd, zijn door de ondervraagde personen geautoriseerd. De interviews werden vooral bepaald door wat de gesprekspartners aandroegen als reactie op de centrale vraag, hoe zij zelf achteraf de boycot tegen hun land, in het algemeen en op hun speciﬁeke vak- of aandachtsgebied, beoordeelden. Daarom is van de gesprekken op dezelfde manier gebruik gemaakt als van de geschreven bronnen. Bepaalde passages en opmerkingen zijn geselecteerd ter verduidelijking van de ethische gedachtegang. Eveneens worden omwille van de leesbaarheid de citaten uit anderstalige bronnen, zowel de schriftelijke als de mondelinge, in een eigen, Nederlandse vertaling opgenomen. Waar een oorspronkelijke, meestal Engelstalige uitdrukking grote bekendheid had of voor onduidelijkheid zorgt, is deze tussen haakjes in de tekst of in een voetnoot opgenomen, alsook wanneer er van een woordspeling sprake was. Alleen de aanhalingen uit een studie in het Afrikaans zijn onvertaald overgenomen vanwege de nauwe verwantschap tussen deze taal en de onze.

In een van de gesprekken werd Zuid-Afrika getypeerd als ‘een gecom- pliceerd, hartzeer land’. Deze uitspraak van emeritus-hoogleraar Marais was de reden om aan het reisverslag de titel ‘Luisterreis door een hartzeer land’

te geven. ³ Hoeveel pijn de recente geschiedenis had gedaan, werd bij deze ontmoetingen niet alleen duidelijk in de woorden, maar ook in de tranen die te voorschijn kwamen.

In deze studie worden de begrippen dwangmaatregel, boycot, sanctie en embargo door elkaar gebruikt. In de bronnen die zijn gebruikt, wordt duidelijk dat ze, met een wisselende voorkeur voor een van deze termen, fungeren als aanduiding voor het zelfde verschijnsel. In Van Dales Groot Woordenboek der Nederlandse taal wordt sanctie omschreven als ‘middel om de naleving van een voorschrift of verdragsbepaling af te dwingen of als straf voor een overtreding’, waarbij nog in het bijzonder de betekenis wordt vermeld van

‘vergeldingsmaatregel tegen schending van volkenrechtelijke verplichtingen’.

In het vervolg zullen we zien dat verschillend wordt gedacht over de aard van sancties, of zij vredelievende dan wel aanvallende, bestraffende maatregelen zijn. Om die reden wordt hier de gangbare term ‘dwangmaatregel’ gebezigd.

We zullen verderop aangeven wanneer dwangmaatregelen als strafmaatregelen kunnen worden opgevat.

3 E.(Ernst) J.Marais, pastoraal-theoloog en emeritus-hoogleraar ﬁlosoﬁe aan de Universiteit van Fort Hare, in een persoonlijk gesprek op 2 november 1998 in Welgemoed.

(13)

4

De term boycot is ontleend aan de familienaam van de Engelse rent- meester Charles Cunningham Boycott (1832-1897), die bij het beheer van de landgoederen van een Britse edelman in Ierland werd getroffen door een actie van de pachters, die onder dwang van de Ierse nationalistische Parnell lagere huren eisten en contact met Boycott weigerden, zolang hun eisen niet waren ingewilligd. ⁴ De term embargo werd voor het eerst in de 17e eeuw gebruikt en komt uit het Spaans, waar ‘embargar’ het voorkomen van handel per schip in een tijd van oorlog of conﬂict betekent, waaruit later de wijdere betekenis is voortgekomen van een verbod op bepaalde goederen of op handel in het algemeen. ⁵

Onder deze begrippen wordt in deze studie verstaan het verbreken of opschorten van maatschappelijke betrekkingen, met de bedoeling hierdoor zodanige druk uit te oefenen op machthebbers die een onrechtvaardig beleid voeren, dat zij hun beleid wijzigen dan wel aftreden. Crawford en Klotz geven in hun sanctie-studie aan dat er geen standaard deﬁnitie bestaat voor sancties.

Een deel van het probleem met het trekken van een conclusie over het nut van sancties is, stellen zij, conceptueel bepaald. Zij hanteren als omschrijving:

‘Sancties worden gedefinieerd als het zich onthouden van gebruikelijke wis- selwerkingen (strategisch, economisch of sociaal).’ ⁶ In een andere sanctie- studie luidt de omschrijving: ‘Wij definiëren als de bedoeling van sancties de weloverwogen, door een overheid aangedreven terugtrekking van gebruikelijke handelsbetrekkingen of financiële betrekkingen, of het dreigen met terugtrekking.’ ⁷

Hoewel de aanleiding voor de studie op het vlak van de economische boycot ligt, zal de belangstelling ook uitgaan naar de andere maatregelen, waarmee Zuid-Afrika werd geïsoleerd. We zullen zien dat het Handvest van de Verenigde Naties in deze bredere zin over ‘maatregelen’ spreekt. De vak- bond Cosatu gaf een opsomming van wat sancties tegen Zuid-Afrika inhiel- den: een einde aan leningen voor de staat, het bedrijfsleven, lagere overheden en thuislanden; diplomatieke isolering; een verbod om naar het buitenland te

4 Lorraine J.Haricombe and F.W.Lancaster, Out in the cold – Academic boycotts and the isolation of South Africa, Arlington Va. 1995, 1.

5 Signe Landgren, Embargo Disimplemented – South Africa’s Military Industry, Oxford University Press, 1989, 4.

6 Neta C.Crawford and Audie Klotz, eds., How Sanctions Work, Lessons from South Africa, London 1999, 5.: “Sanctions are deﬁned as the denial of customary interactions (strategic, economic or social).”

7 Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J.Schott and Kimberley Ann Elliot, Economic Sanctions Reconsidered; History and Current Policy, Washington DC 1992, 2.

(14)

5 reizen (toeristisch, zakelijk of ambtelijk); een einde aan emigratie; beëindi- ging van Zuid-Afrikaanse landingsrechten; het uitvoeren van het VN-wapen- embargo; een einde aan het recruteren van geschoolde werkers van overzee en de sportboycot. ⁸

De biograaf van Edo Fimmen, die aan het begin van de 20e eeuw secretaris was van de Internationale Transportarbeiders Federatie, vermoedt dat deze waarschijnlijk de uitvinder is geweest van de internationale boycot tegen on- gewenste regimes, zoals die jaren later is toegepast tegen het Zuid-Afrikaanse apartheidssysteem. ⁹ Fimmen bepleitte met zijn politiek invloedrijke federatie in 1920 een vervoersboycot tegen het toenmalige regime van admiraal Miklós Horthy in Hongarije, waardoor alle verkeer per spoor, te water, per post, te- legraaf en telefoon tussen Hongarije en Oostenrijk bijna volledig werd lam gelegd, zodat de Hongaarse landbouwexport haast tot stilstand kwam. Hoewel de overheid niet inging op de eis de democratische rechten van de Hongaarse arbeidersorganisaties te herstellen en de boycot na zes weken werd beëindigd, was het gevolg van de internationale ophef wel dat de overheidspolitiek werd gematigd en er meer ruimte kwam voor de sociale organisaties. ¹⁰ Later streed Fimmen tegen Duitse vakbonden, zoals de Spoorwegbond, die in 1933 vond dat het nieuwe regime een eerlijke kans moest krijgen, waardoor de Europese vakbeweging onvoldoende steun ontving voor een grote internationale boycot tegen Duitsland. ¹¹ Dit voorbeeld past goed bij het laatste hoofdstuk van onze studie, waarin we de boycot tegen Zuid-Afrika vergelijken met de economische omstandigheden in Nederland tijdens de Tweede Wereldoorlog. Daarin deed zich een zelfde dilemma voor tussen het weigeren of continueren van economische activiteiten.

In de verschillende sanctie-onderzoeken die aan de orde komen, wordt ruiterlijk het gebrek aan nauwkeurigheid van de beschikbare onderzoeksme- thoden en daarmee verkregen gegevens erkend. Het gaat om een niet-exacte vorm van wetenschap, waarvoor nog veel toekomstig onderzoek nodig is, waarbij het de vraag is of na dit onderzoek tot algemeen-geldiger oordelen kan worden gekomen. Deze moeilijkheid wordt begrijpelijk, wanneer we be- denken hoe betrekkelijk jong het verschijnsel van de sancties los van oorlogvoering in de geschiedenis is.

Voor wie niet zelf opereert op het terrein van de historische, economische, juridische of politieke wetenschap, wordt de moeilijkheid om tot een

8 Aangehaald in Mark Orkin, Sanctions against Apartheid, New York 1990 (Printed in the Republic of South Africa), 66.

9 Hans Schoots, Edo Fimmen, De wereld als werkterrein, Amsterdam 1997, 8.

10 Schoots, a.w.,30.

11 Schoots, a.w., 57.

(15)

6

verdedigbaar oordeel over de boycot te komen uiteraard alleen maar groter.

Wat ons interesseert is de morele gedachtegang en argumentatie. Daarbij zijn twee vragen van belang. De eerste vraag is of de beleidmakers destijds op basis van wat ze toen meenden te weten, gerechtvaardigd waren in hun sanc- tiebeleid. De tweede vraag is of de argumenten van die beleidmakers achteraf ook op feiten bleken te zijn gestoeld.

Voor beantwoording van die vragen moet de ethicus gebruik maken van wat anderen vanuit hun vakgebied aandragen. Een theologisch-ethische studie als deze staat daarbij voor dezelfde beperkingen als de medische ethiek of de bio-ethiek. Meestal heeft de ethicus zelf geen microscopisch onderzoek gedaan en toch zal hij een poging wagen te komen tot een oordeel over de morele vragen die in de geneeskunde of de microbiologie spelen. Zo is ook hier door vele anderen onderzoek verricht of ervaring opgedaan. Van hun be- vindingen wordt hier gebruik gemaakt om te komen tot een moreel oordeel over de internationale dwangmaatregelen, zoals die in de periode van 1946 tot 1994 tegen het Zuid-Afrika van de apartheid zijn toegepast.

Dit onderzoek is ondernomen binnen het kader van de christelijke ethiek, zodat bij het werken eraan wel eens belangstellend is gevraagd hoe bijbelse gegevens hierin een rol konden spelen. Hoewel af en toe aanhalingen uit het ‘oude boek’ zullen worden gedaan, wordt de boycotvraag behandeld aan de hand van een traditionele theorie van het conﬂict, zoals die al in de eerste periode van het bestaan van de kerk is overgenomen uit het Romeinse denken, verder is ontwikkeld en doordacht en voorgoed in de eeuwenlange traditie van het christendom is opgenomen. Ofschoon enkele verwijzingen naar klassieke studies over oorlog en vrede als van Augustinus, Hugo de Groot en G.J.Heering zijn opgenomen, is onze aandacht vooral uitgegaan naar recente publicaties die een goed beeld geven van de verschillende normatieve posities in het debat over de theorie van de rechtvaardige oorlog. Een goed overzicht biedt een aantal studies van Amerikaanse auteurs, zoals Walzer ¹², Cahill ¹³, Miller ¹⁴ en Temes ¹⁵. In het verloop van deze studie zullen we herhaaldelijk herinnerd worden aan de betekenis die de Verenigde Staten van Amerika heb-

12 Michael Walzer, Just and Unjust Wars, A Moral Argument with Historical Illustrations, New York 1977. In 2006 verscheen een Nederlandse vertaling van de derde Engelstalige druk uit 2000.

13 Lisa Sowie Cahill, Love Your Enemies, Discipleship, Paciﬁsm and the Just War Theory, Minneapolis 1994.

14 Richard B. Miller, Interpretations of Conﬂict, Ethics, Paciﬁsm and the Just-War Tradition, Chicago/London 1991.

15 Peter S.Temes, The Just War, An American Reﬂection on the Morality of War in Our Time, Chicago 2003

(16)

7 ben, niet alleen op het gebied van oorlogvoering, maar ook in verband met sancties. Juist voor dit verband met het door de Amerikanen gedomineerde verschijnsel van de boycot zal deze theorievorming over de oorlog in het algemeen nuttig blijken te zijn. Een minder recente, maar vanwege de actua- liteit heruitgegeven studie van Ramsey, gezaghebbend op het gebied van de rechtvaardige-oorlogs-theorie, leverde minder gegevens op door de speciﬁeke concentratie op de Vietnam-oorlog ¹⁶. Dat ook in kort bestek op een zeer in- structieve wijze kennis kan worden genomen van de onderhavige problema- tiek, blijkt uit de artikelen van de Duitse bisschop Huber ¹⁷ en onze landgenoot Boer ¹⁸ De enige recente studie over de rechtvaardige oorlog waarin in een apart hoofdstuk expliciet wordt ingegaan op sancties, is van de Britse politieke theoloog O’Donovan ¹⁹. Zijn visie zal hier uitgebreid aan de orde komen.

Bij het werken met de theorie van de rechtvaardige oorlog zullen we problemen tegenkomen, zoals bij het criterium van het wettige gezag, dat hier wordt verbreed tot een criterium van morele verantwoordelijkheid.²⁰ We zullen zien dat het gebruik van deze leer in het sanctie-onderzoek zeker niet algemeen wordt gesteund, omdat velen de mening zijn toegedaan dat boycots vreedzame middelen zijn. Tegenover sancties als instrumenten van vredesbe- leid zullen we evenwel ook het tegengestelde standpunt van sancties als een andere manier van oorlogvoering tegenkomen. Visies die in beide gevallen afkomstig zijn van christenen die op politieke vragen antwoorden. De ambitie van een studie in het kader van de christelijke ethiek kan dus niet zijn om een eensluidend oordeel te bieden dat gedeeld wordt door alle aanhangers van het christelijke geloof. De theorie van de rechtvaardige oorlog kan evenwel behulpzaam zijn bij het verhelderen van de standpunten in het debat tussen christenen over de vraag of sancties moreel te rechtvaardigen zijn. Ook voor de wijdere samenleving buiten het kerkelijke erf, waar net zo verschillend over dit vraagstuk wordt gedacht, kan dit een waardevolle bijdrage zijn aan de ethische discussie.

In wat volgt zal de eis uit de theorie van de rechtvaardige oorlog, dat de burgerbevolking gespaard moet worden, het scharnierende punt vormen.

16 Paul Ramsey, The Just War, Force and Responsibility, Lanham 2002 3.

17 Wolfgang Huber, ‘Rückkehr zur Lehre vom gerechten Krieg? Aktuelle Entwicklungen in der evangelischen Friedensethik’, Zeitschrift für Evangelische Ethik, 49 (2005), 113-130.

18 Theo Boer, ‘De rechtvaardige oorlog. Zoeken naar de zin van een eeuwenoud concept’, Nederlands Theologisch Tijdschrift, 57 (2003), 89-107.

19 Oliver O’Donovan, The Just War Revisited, Cambridge 2003.

20 Een weergave van de criteria uit de leer van de rechtvaardige oorlog volgt in 1§3, 34

(17)

8

Boycots komen neer op het veroorzaken van pijn en beperkingen onder de burgerbevolking met de bedoeling dat het lijden van de burgers een beweging op gang brengt, die de machthebbers noopt hun beleid te wijzigen. Sancties hebben diepgaande invloed op het leven van mensen in de geboycotte landen.

Een studie die de politieke winst van boycots afweegt tegen de pijn die burgers ervan ondervinden, vat dit probleem als volgt samen. ‘Het gaat bij sancties wel over leven en dood van burgerbevolkingen. Met het oog daarop is er een verbazingwekkend gebrek aan publiek debat over de morele en wettelijke implicaties van een politiek, die zulke enorme kosten oplegt aan burgers.’ ²¹ De studie van Cortright komt tot een zelfde conclusie: ‘Anders dan hun neef oorlog, zijn sancties in groter verband aan een morele analyse ontsnapt.’ ²² Kan een studie over de boycot onder de paraplu van de christelijke ethiek hier een bijdrage leveren? En hoe zal de verwantschap tussen oorlog en boycot geka- rakteriseerd moeten worden?

Het zoeken naar ‘een christelijke leer van het conﬂict’ als ethisch kader voor een oordeel over de boycot bracht ons bij de theorie van de rechtvaardige oorlog. Daarom begint deze studie in het eerste hoofdstuk met een onderzoek naar de aard van boycotmaatregelen. We zullen meerdere onderzoeken tegenkomen, waarin nadrukkelijk op het vreedzame karakter van sancties wordt gewezen. Deze studies zijn vaak door Amerikaanse wetenschapsmensen geschreven, die een alternatief zoeken voor het militaire geweld, waarover de Verenigde Staten als supermacht in de wereld kunnen beschikken. Zo is onder Amerikaanse ethici een nieuwe benadering van vredesdenken meer en meer geliefd geworden en uitgewerkt, onder de naam rechtvaardige vrede, vaak nog preciezer verwoord in de werkwoordsvorm van just peacemaking, het werken aan een rechtvaardige vrede.²³ Hoewel sancties los van oorlogvoering een betrekkelijk jong verschijnsel in de geschiedenis zijn en ze inderdaad in de visie van wereldlijke en kerkelijke beleidmakers vaak als vreedzame middelen worden opgevat, zullen we argumenten tegenkomen om van een nauwe verwantschap tussen boycot en oorlog uit te gaan, zeker wanneer het gaat om veelomvattende economische strafmaatregelen. Dat sancties, door velen bedoeld als vredelievende maatregelen, in Zuid-Afrika als agressieve daden zijn opgevat, blijkt uit de term ‘sanksieveldtog’ die werd gebruikt als aanduiding voor de internationale isoleringscampagne die tegen het land werd uitgevoerd.

21 T.G.Weiss, D.Cortright, G.A.Lopez and L.Minear, eds, Political Gain and Civilian Pain: Humanitarian Impacts of Economic Sanctions, Oxford 1997, 238-239.

22 David Cortright and George A.Lopez, eds., Economic Sanctions; Panacea or Peacebuilding in a Post-Cold War World? Westview Press – Boulder 1995, 97.

23 Zie bij voorbeeld David Brown, ‘A Just Peace, A Review Essay’, Religious Studies Review, 22,2 (1996), 129-134.

(18)

9 Daarbij zal ons in hetzelfde hoofdstuk de vraag bezighouden of de theorie van de rechtvaardige oorlog ook bij boycotmaatregelen die een milder karakter hebben dan zware, economische sancties, behulpzaam kan zijn bij het oordeel of ze moreel te verantwoorden waren. We zullen zien hoe de uitgebreide toepassing van boycotmaatregelen op het Zuid-Afrika van de apartheid aanleiding geeft een van de gebruikelijke criteria van de theorie, namelijk de eis dat de maatregelen door een wettige overheid worden getroffen, uit te breiden tot een groter verband van moreel verantwoordelijke organen en personen.

De nadelen van gebruikmaking van de theorie van de rechtvaardige oorlog kunnen niet worden ontkend. De lange staat van dienst van deze denk- wijze neemt niet weg dat er blijvende beperkingen aan zijn verbonden, zoals de onduidelijkheid welk gewicht de verschillende criteria tegenover elkaar hebben en of strijd leveren ook gerechtvaardigd is, wanneer niet aan alle criteria is voldaan. De kracht van deze denktraditie zal vooral blijken te liggen in de verheldering die zij kan bieden bij het doordenken van de morele implicaties van het willen bevechten van een kwaad, of dit nu door middel van ‘pure’

oorlog of via sancties is. Voordeel is ook dat in de theorie die we willen toepassen bij een oordeel over de boycot, twee belangrijke ethische denkrichtingen, de deontologische ethiek en de consequentionalistische ethiek, samenkomen.

Zowel overwegingen van plicht, het uitgaan van een norm, ongeacht de gevolgen, als het afstemmen van het handelen op het uiteindelijke eindresultaat, vormen de elementen hiervan. Niet alleen bij zulke ingewikkelde vragen als rond oorlog en boycot, wordt gebruikt gemaakt van een mengvorm van deze twee morele benaderingswijzen. Bij tal van morele vraagstukken wordt een leefbaar midden gezocht tussen een principieel uitgaan van de plicht en een opportunistisch toepassen van middelen, die door het doel worden geheiligd.

De dienst die de ethiek kan bieden, is verheldering te brengen, maar ‘verheldering’ klinkt als een betrekkelijk neutraal woord, terwijl de beladenheid van het boycotvraagstuk het innemen van een standpunt onvermijdelijk maakt. In ons onderzoek ligt de verontschuldigende vraag besloten of je tegen apartheid en tegelijk tegen de boycot kon zijn. De uitkomst kan evenwel ook omge- keerd, beschuldigend worden, wanneer er redenen zijn om te oordelen dat de boycot ongeoorloofde schade aan onschuldige mensen heeft gebracht.

In een tijdperk dat wordt beheerst door dagelijkse kennisneming van nieuws uit de hele wereld in woord en beeld, worden we ons als burgers extra bewust van onze verantwoordelijkheid als werkende en consumerende mensen. Dit kan de behoefte wekken iets te willen doen aan het onrecht waarover wij worden geïnformeerd. In ons tweede hoofdstuk zullen we ingaan op de diepe behoefte die er wereldwijd bestond om de ongelijke behandeling van

(19)

10

blanke en gekleurde mensen in Zuid-Afrika aan de kaak te stellen. De onmis- kenbare drijfveer om Zuid-Afrika te isoleren was de oprechte wens een einde te maken aan het grove onrecht dat het niet-blanke deel van de bevolking werd aangedaan, bij uitstek een rechtvaardige zaak. Direct hierop aansluitend verplicht het criterium van de juiste intentie dat gehandeld wordt zonder valse motieven van eigenbelang of wraakoefening: wordt het goede bevorderd en het kwaad vermeden?

De eerlijkheid van objectief oordelen gebiedt daarbij ook te onderzoeken wat de instellers van het apartheidssysteem hiermee beoogden en hoe hun beleid uitwerkte in de praktijk van alledag.

Belangrijk is vervolgens na te gaan hoe door de slachtoffers van het apartheidsbewind zelf over de internationale maatregelen tegen hun land werd gedacht en of de ethiek in dit verband, net als de politiek, gehouden is aan de macht van het getal. Opinie-onderzoeken wezen uit dat een meerderheid onder hen, zij het onder verschillende voorwaarden, voorstander was van de boycot. Ook bij de personen die werden geïnterviewd voor dit onderzoek was dit het geval.

De reden om in deze studie het traditionele criterium van de wettige overheid uit te breiden tot andere bestuurlijke en maatschappelijke organen, kerken en individuele burgers, is dat de nationale en supanationale overheden, zoals de Verenigde Naties en de Europese Unie (in die jaren nog Europese Gemeenschap genoemd), niet, slechts ten dele of pas in een later stadium tot het afkondigen van maatregelen tegen Zuid-Afrika overgingen.

In het overdenken van de vraag naar de collectieve en individuele morele verantwoordelijkheid, zullen we uiteraard ook kijken naar hoe de regering en de bevolking in Zuid-Afrika zelf hun verantwoordelijkheden hebben opgevat. Bij die uiteenzetting zal blijken hoe het restrictieve apartheidsbeleid, dat zich via eindeloze wetgeving werkelijk met alle terreinen van het leven bemoeide, en de boycotbeweging elkaar in afsnijdingsmaatregelen naar de kroon hebben gestoken. De lange duur van de boycotperiode heeft de drang tot afsnijden en isoleren vermoedelijk alleen maar wederzijds versterkt. Apart- heid was zelf een vorm van boycot. Het meest gegeven antwoord vanuit de volkerengemeenschap was dat Zuid-Afrika apart, in de hoek, werd gezet.

Wanneer we ons tot doel stellen te beoordelen in hoeverre de dwangmaatregelen tegen het Zuid-Afrika van de apartheid ethisch te verantwoorden waren en dit met voorbeelden uit de literatuur en de vraaggesprekken willen illustreren, zullen we gebruik maken van de vragen die in het kader van de theorie van de rechtvaardige oorlog altijd weer zijn gesteld, zowel voordat de strijd werd aangegaan als tijdens het verloop van de strijd. Voordat tot de strijd

(20)

11 wordt besloten, moet vaststaan dat er een rechtvaardige reden is, zonder ver- keerde bijbedoelingen van eigenbelang of wraakneming, alsook dat de beslissing hiertoe niet valt buiten de gegeven juridische bevoegdheid. Daar komen nog twee belangrijke criteria bij, welke in het derde hoofdstuk zullen worden getoetst en overdacht. Na de vraag of we niet iets moeten doen, volgt immers de vraag wat we kunnen doen. De traditie van de rechtvaardige oorlog verplicht om te onderzoeken of eerst alle andere mogelijkheden zijn benut om het kwaad een halt toe te roepen en of aangenomen mag worden dat de strijd een positief resultaat zal opleveren. Wanneer we deze maatstaven toepassen op de internationale bestrijding van de apartheid, moeten we proberen te analyseren hoe de Zuid-Afrikaanse samenleving er in de periode tussen plusminus 1950 en 1990 voorstond en of er redenen zijn geloof te hechten aan de beweringen, dat er al een proces op gang was gekomen, dat de apartheid ondermijnde.

Zoals reeds opgemerkt, komen er in het onderzoek naar sancties in het algemeen vele onnauwkeurigheden voor. Dat ligt niet alleen aan de nog betrekkelijk korte geschiedenis van het verschijnsel van de internationale dwangmaatregelen, die losstaan van oorlog in de militaire zin van het woord.

Het is kennelijk eigen aan de aard van de maatregelen zelf, waarbij wordt verondersteld dat het opleggen van dwang op een bepaald maatschappelijk gebied, of het nu de economie, de wetenschap of een ander veld is, een me- chanisme in werking stelt, dat uiteindelijk de machthebbers die voor onrecht verantwoordelijk zijn, tot wijziging van hun beleid of zelfs tot aftreden brengt.

Uitgaande van die veronderstelling heeft de ervaring met sancties intussen wel zoveel gegevens opgeleverd, dat bepaalde ‘wetmatigheden’ zijn geformuleerd, die van invloed zijn op succes van boycots. Deze gegevens, zoals omvang en tijdsduur van de sancties, maar ook de economische, demograﬁsche of geograﬁsche bepaaldheid van zowel de landen die boycots instellen als de landen die ze ondergaan, zullen we voor het geval van Zuid-Afrika proberen te overzien. Bij de inschatting van succes behoort ook de mogelijke tegenwerking van sancties in de beschouwing te worden opgenomen. De beëindiging van de apartheidspraktijk bood de wetenschappelijke aantrekkelijkheid om op de hele periode terug te kunnen kijken. Dit zal het nodige denkspel vergen, omdat we een eis van zorgvuldig vooruitkijken voor ons oordeel toepassen op een moment, waarop we achteraf bij benadering zouden moeten kunnen vast- stellen of het beoogde succes en de verwachte weerstanden zich ook werkelijk hebben voorgedaan.

In het vierde hoofdstuk worden de twee criteria uit de theorie van de rechtvaardige oorlog behandeld die bekend staan onder de aanduiding ‘criteria tijdens de strijd’. Ook nadat het besluit om strijd te leveren op grond van

(21)

12

de criteria ‘voor de strijd’ gerechtvaardigd kan zijn, blijft er een morele ver- plichting om de rechtvaardigheid van de onderneming te blijven controleren tijdens het verloop van de strijd zelf. Wordt bij het strijd leveren geen ongel- oorloofde schade toegebracht aan onschuldige burgers en staat de prijs die met de oorlogvoering wordt betaald wel in verhouding tot de opbrengst? Dit is wat we daarnet het scharnierende punt van deze studie hebben genoemd. Boycots zijn bedoeld als middelen, waarmee burgers van een land zodanig in hun be- staansontplooiing worden getroffen, dat zij hun regering onder druk zullen zetten om het onrechtvaardige beleid te veranderen of af te treden. Als dat de bedoeling is, zou toepassing van de eis dat de onschuldige burgers niet mogen worden getroffen, het einde van alle sanctiepolitiek betekenen. Bij de uiteenzetting hiervan zullen we de positie van de burger aan een analyse moeten onderwerpen. Hoe vrij kan een enkeling als burger van zijn land helemaal zijn en hoeveel individuele vrijheid willen we die enkeling toekennen? Moeten enkelingen in het kader van politieke maatregelen soms niet terugtreden voor de collectiviteit? De invalshoek van de pijn die burgers ondervinden van een boycot, biedt een goede mogelijkheid om de verschillende soorten boycots tegen Zuid-Afrika, op het gebied van wetenschap, kunst, economie, ﬁnanciën en sport te ontleden, met als uitloper een behandeling van de vraag die aan- leiding voor deze studie was: wat is de morele verantwoordelijkheid van een pensioenfonds? Aan de hand van deze verantwoordelijkheid kan goed duide- lijk worden gemaakt welke morele vragen aan de orde komen bij een oordeel over de boycot. Liet de rechtvaardige zaak van het strijden tegen het grote onrecht dat apartheid was toe dat pensioengelden werden belegd in ondernemingen die proﬁteerden van dit systeem? Moesten niet alle overwegingen van winstbejag aan die strijd ondergeschikt worden gemaakt? Of liet het gegeven van het apartheidsonrecht onverlet dat een pensioenfonds zijn verplichtingen tegenover de betrokkenen diende na te komen en moest zorgen voor een zo hoog mogelijk rendement op de ingelegde gelden?

In het laatste, vijfde hoofdstuk keert het denkspel van ‘doen alsof we vooruit konden kijken’ en het omzien na het afschaffen van de apartheid terug, zodat de vraag uiteindelijk terugkijkend wordt geformuleerd, of we goed zijn geweest of fout met ons standpunt inzake de boycot tegen Zuid-Afrika.

Daarbij wordt bewust een connotatie gezocht met de woorden ‘goed’ en ‘fout’

als de aanduiding voor het gedrag van Nederlanders tijdens de Tweede We- reldoorlog.

Hoewel tijdens de uiteenzetting van vijf criteria uit de theorie van de rechtvaardige oorlog ‘voor de strijd’ en twee criteria ‘tijdens de strijd’ al vele morele overwegingen met betrekking tot het toepassen van boycotmaatre-

(22)

13 gelen zullen worden vermeld, komt in dit laatste hoofdstuk pas het moment om te toetsen of aan de verschillende criteria is voldaan bij het opleggen van dwangmaatregelen aan Zuid-Afrika.

Zowel de geschreven als de gesproken bronnen bieden tegenstrijdige antwoorden op de vraag of aan de voorwaarden is voldaan om met recht de boycotstrijd aan te gaan. De onduidelijkheid is niet op alle onderdelen hetzelfde. De twee criteria die er in het morele debat uitspringen, zijn de eis van de rechtvaardige zaak en de eis dat burgers geen schade mag worden gedaan.

De onaanvaardbaardheid van apartheid is uiteindelijk ook door de meesten van hen die haar jarenlang hebben verdedigd, toegegeven, al blijven er vanuit Zuid-Afrika klachten klinken dat apartheid in de praktijk soms nog voort- bestaat. Dat is het ene harde gegeven. Het andere harde gegeven is dat ook onder een onrechtmatig bewind het dagelijks brood moet worden verdiend.

Daarbij is een verstrengeling van geld verdienen met het onrechtvaardige be- stel onvermijdelijk. Op dit punt zullen de ervaringen in Nederland tijdens de Tweede Wereldoorlog betrokken worden bij het oordeel over de boycot tegen Zuid-Afrika. De uitkomsten van de bestrafﬁng van economische collobaratie met de Duitse bezettingsmacht na de oorlog bieden interessante, maar ook weinig vrolijkmakende gegevens, die laten zien dat er in feite sprake was van een onoplosbaar dilemma. Verzet tegen het vijandige regime was geboden, maar er moesten ook inkomsten worden verworven voor levensonderhoud.

Net zo lag het in Zuid-Afrika. Er was een slecht, onderdrukkend regime, maar daarnaast was er ook de noodzaak van het persoonlijke en gemeenschappe- lijke overleven, zowel in de economie als op de andere maatschappelijke gebieden. Uiteindelijk kan men maar aan één kant van het dilemma staan. Voor de boycot tegen Zuid-Afrika betekent dit dat er aan twee kanten schuld is gemaakt. Internationale dwangmaatregelen hebben naar hun aard schade aan- gericht, waarvan niet alle effecten door hulpprogramma’s of uitzonderingen vermeden bleken te kunnen worden. Het doorgaan met geld verdienen, sport, wetenschap en kunst beoefenen in samenhang met internationale betrekkingen, die als goedkeuring van het apartheidsbeleid konden worden uitgelegd, was evenmin van schuld vrij. Dat gegeven is een extra aanbeveling om van de theorie van de rechtvaardige oorlog gebruik te maken, omdat hierin recht wordt gedaan aan de waarheid, dat het gelijk nooit uitsluitend bij een van de twee in het conﬂict betrokken partijen berust. ²⁴

24 Th.Boer, a.w., i.h.b. 107: ‘Daarbij is het eigen aan deze theorie en aan de aard van de conﬂicten die zij bestrijkt dat absolute zekerheid over de juistheid van de eigen beslissing ontbreekt.’

(23)

14

HOOFDSTUK I

EEN BRUIKBAAR ETHISCH KADER

VOOR DE BEOORDELING VAN DE BOYCOT

1

§

1 Boycot: in plaats van oorlog of een andere vorm daarvan?

Doel van dit eerste hoofdstuk is aan te tonen, dat de traditionele theorie van de rechtvaardige oorlog een bruikbaar ethisch kader kan bieden voor het vellen van een oordeel over de boycot. Dan ligt het voor de hand om allereerst de vraag te stellen of boycotmaatregelen wel voldoende gelijkenis met oorlogsdaden vertonen om op een zinnige manier van dat denkschema gebruik te maken.

Het sanctie-onderzoek laat zien, dat de eeuwen door economische maatregelen zijn gebruikt om macht te krijgen over tegenstanders, maar dat deze sancties dan altijd samen gingen met het voeren van oorlog. ¹

Pas na de Eerste Wereldoorlog zijn sancties beschouwd als middelen die in de plaats komen van oorlog. Ze speelden een belangrijke rol in de oorlog 1914-1918 bij de overwinning van de westerse geallieerden op Duits- land. Toen na deze oorlog de Volkenbond werd opgericht, kregen sancties een prominente plaats in het ideaal van de nieuwe volkerengemeenschap. Ze werden beschouwd als verkieslijke, vreedzame strijdmiddelen om oorlog te vervangen en zouden het fundament vormen voor de nieuwe wereldorde die de Volkenbond wilde vestigen. ² De Amerikaanse president Wilson, die in dit verband een grote rol speelde, verwoordde zijn geloof in sancties aldus: ‘Pas dit economische, vreedzame, stille, dodelijke middel toe en er zal geen noodzaak zijn voor geweld. Het is een verschrikkelijk middel.’ ³

Ondanks het falen van sancties tegen Italië en de ineenstorting van de Volkenbond, bleef het ideaal van sancties als een ander strijdmiddel dan oorlog na de Tweede Wereldoorlog springlevend. Het werd als vredesinstrument opgenomen in het Handvest van de Verenigde Naties in 1945. Hoofdstuk VII van het Handvest bouwt voort op artikel 16 van de Volkenbond, als het de collectieve maatregelen beschrijft die kunnen worden genomen, wanneer de vrede in gevaar is. Artikel 39 schrijft voor, dat eerst wordt vastgesteld dat er van verbreking of bedreiging van de vrede sprake is. Voorafgaand aan Arti- kel 42, dat over militaire middelen spreekt, beschrijft Artikel 41 maatregelen,

1 Hufbauer, Schott and Elliot, a.w., 5.

2 Kim Richard Nossal; Rain Dancing – Sanctions in Canadian and Australian Foreign Policy, Toronto 1994, IX.

3 Cortright, a.w., 97.

(24)

15 die niet het gebruik van wapengeweld inhouden. De term sancties wordt ner- gens gebruikt, maar wel worden allerlei drukmiddelen genoemd die onder dit begrip vallen. Niet alleen economische maatregelen, maar ook beperking of verbreking van niet-economische betrekkingen. Als voorbeelden worden genoemd: het beëindigen van culturele uitwisselingen, zoals contacten in wetenschap en sport, en van diplomatieke en politieke relaties; opschorting van onderhandelingen over verdragen en de beperking, naar niveau en omvang, van diplomatieke vertegenwoordiging. De formulering is zo gekozen, dat niet alle maatregelen tegelijk hoeven te worden toegepast en dat ook niet genoemde drukmiddelen overwogen kunnen worden. ⁴

Het is duidelijk, dat deze visie op sancties past in de verheven idealen van de Verenigde Naties als vredebewaarder en vredestichter. ⁵ In Zuid-Afrika vond deze opvatting ruime weerklank. Het ANC had vier pijlers uitgekozen, waarop de strijd tegen het apartheidsbewind moest rusten. Naast de gewapende strijd, het mobiliseren van de massa en het ondergronds verzet waren dat de sancties. Succesvolle binnenlandse boycots van het busvervoer en bepaalde producten hadden hiervoor al in de vroegere jaren van de apartheid de weg geëffend. De biograaf van Mandela legt uit dat deze er als de onbetwiste toekomstige leider niet omheen kon de gewapende strijd te steunen, als hij zijn zwarte aanhang niet wilde verliezen. Toch heeft hij nooit geloofd, dat deze strijd op zichzelf Zuid-Afrika kon bevrijden. Hij wist dat een werkelijk meedogenloze, militaire campagne van stadsterreur zijn land vernietigd zou hebben, zoals die bijna Algerije heeft vernietigd. Toen hij vanuit de gevange- nis Zuid-Afrika zag afstevenen op chaos, probeerde hij tot onderhandelingen te komen, waarbij hij het oog richtte op internationale druk en sancties om de apartheid ten val te brengen, wat zij, zo concludeert zijn biograaf, ook hebben gedaan. ⁶

Ook de Zuid-Afrikaanse Raad van Kerken zag in het terugtrekken van investeringen en vergelijkbare economische maatregelen een vreedzaam en doeltreffend middel om druk op de regering uit te oefenen teneinde de funda- mentele veranderingen te bewerkstelligen die het land nodig had. De nationale conferentie van de Raad achtte in juni 1985 het moment gekomen om daartoe

4 Nico Schrijver: ‘The Use of Economic Sanctions by the UN Security Council: An International Law Perspective’; in H.H.G.Post, ed., International Economic Law and Armed Conﬂict, Martinus Nijhoff Publishers 1994, 124.

6 Anthony Sampson; Mandela – The Authorized Biography, New York 2000, 573.

(25)

16

op te roepen. ⁷ Deze oproep hangt nauw samen met de escalatie van het geweld van de kant van de apartheidsregering in een periode, waarin de noodtoestand werd uitgeroepen.

Het Centraal Comité van de Wereldraad van Kerken heeft de koers van sancties tegen Zuid-Afrika ingezet in 1972 in Utrecht. Toen de afschafﬁng van de apartheid in 1994 een feit was, heeft het Centraal Comité in Johannes- burg aanbevelingen gedaan om de sancties op te heffen en een economische gedragscode, opgesteld door de Zuid-Afrikaanse Raad van Kerken, te volgen.

Daarmee zou het land niet opeens in de steek worden gelaten bij de opbouw van een rechtvaardig bestaan voor mensen van alle huidskleuren. Tegelijk be- sloot het een studie naar sancties te laten verrichten, die in 1995 in Genève werd aanvaard als een stuk dat ter discussie aan de lid-kerken zou worden aangebo- den. In dit Memorandum worden sancties met het oog op toekomstig gebruik fijnzinnig geanalyseerd. Afgesloten wordt met criteria die behulpzaam kunnen zijn bij de beslissing om al of niet sancties te willen toepassen. Sancties worden beoordeeld als een waardevol instrument om het internationale recht kracht bij te zetten en te leiden tot een vreedzame oplossing van conflicten. ⁸ Het Memorandum stelt vast dat sancties door kerken als typisch vreedzame en niet-gewelddadige middelen in plaats van oorlog worden beschouwd. Toch heeft de ervaring geleerd, dat sancties in sommige gevallen kunnen bijdragen aan geweld, wijdverspreid lijden en de escalatie van een conflict. Dientenge- volge moeten sancties worden beschouwd als een moreel gemengde en dub- belzinnige strategie. Zij horen thuis in het spectrum van geweld en mogen niet geheiligd worden met de naam van geweldloosheid. ¹⁰ Deze geweldspotentie van sancties blijkt uit voorbeelden, die aantonen hoe machtige staten bij tijden geprobeerd hebben agressieve en soms zeer gewelddadige optredens tegen een andere staat te rechtvaardigen door ze te verbinden met de officiële uitstraling van sancties, waaraan een internationaal lichaam toestemming had verleend. ¹⁰ Ook memoreert het discussiestuk het verzet van met name ontwikkelingslan- den tegen sancties, die alle vormen van economische dwang beschouwen als een onwettige inbreuk op de territoriale integriteit en politieke onafhankelijk- heid van een soevereine staat. Zo heeft het noorden een instrument in handen om het zuiden te overheersen en exploiteren. ¹¹

7 Ans J. van der Bent, ed., Breaking down the walls – World Council of Churches Statements and Actions on Racism 1948-1985; Program to Combat Racism Information – Special Report, Geneva 1986, 94.

8 ‘Memorandum and Recommendations on the Application of Sanctions’, Appendix V in Minutes of the Central Committee of the World Council of Churches, September 14-22 1995, Geneva, 265.

9 ‘Memorandum and Recommendations’, 272.

(26)

17 Een van mijn gesprekspartners in Zuid-Afrika, Chris Fismer, die na- mens de Nationale Partij minister was in de regering van nationale eenheid na de val van de apartheid, waardeert de inzet van sancties door het ANC als een zeer vreedzame keuze:

‘Ze waren een heel vreedzame manier om het systeem te bevechten. Er waren zoveel redenen om het systeem heftiger te bestrijden dan zij hebben gedaan.

Ik denk dat wij hun dankbaar mogen zijn, dat zij voor sancties hebben gekozen. Anders waren we in een veel intensere, gewapende strijd terechtgekomen, waardoor grote delen van het land in stukken waren geblazen. Als ik moet kiezen tussen de twee uitersten van de schaal, zijn sancties een heel wat ver- kieslijker manier om weerstand te bieden aan het systeem.’ ¹²

In een kritische analyse van de Tweede Golfoorlog hanteren de Ame- rikaanse ethici Geyer en Green de leer van de rechtvaardige oorlog om een oordeel te vellen over de door president Bush senior begonnen oorlog tegen Irak. Zij beschouwen sancties nadrukkelijk als vreedzame middelen en zij ci- teren waarnemers die ervan uitgaan dat de Amerikaanse president in feite al lang had besloten om oorlog te voeren, op het moment dat sancties werden ingesteld. Als dat klopt, waren de sancties en diplomatieke exercities louter een spel dat werd gespeeld om in de tussentijd de soldaten voor te bereiden op de strijd. ¹³ In de lijn van Fismers oordeel over Zuid-Afrika stellen zij vast, dat een van de trieste erfenissen van de Golf-crisis is dat de Verenigde Sta- ten eenzijdig besloten een primair vertrouwen op economische sancties los te laten. Deze sancties boden, zo schrijven zij, een van de meest belovende gelegenheden van de geschiedenis om de levensvatbaarheid aan te tonen van van een niet-militaire strategie voor crisisinterventie. ‘Hoewel de VN Veilig- heidsraad had ingestemd met de sancties, kreeg de raad nooit de gelegen- heid om te beslissen of, wanneer en hoe de oorlog in zijn naam zou worden gevoerd. De welhaast wereldwijde veroordeling van de Iraakse agressie en steun voor sancties werd op een kwalijke manier uitgehold door het agressieve gebruik dat de regering van Bush maakte van “alle mogelijke middelen”. De autorisatie van “alle mogelijke middelen” was zowel in de Verenigde Naties als in het congres aangemoedigd om de hand van Bush sterk te maken voor een vreedzame regeling, maar, of dit nu met opzet was of door ongeduld, niet-militaire middelen kregen nooit een eerlijke kans.’ ¹⁴ De auteurs, die aan

12 Chris Fismer, advocaat en voormalig Minister van Algemene Zaken, respectievelijk voor Grondwettelijke ontwikkeling en Provinciale Zaken in een vraaggesprek op 19 oktober 1998 in Hadeﬁeld.

13 Alan Geyer and Barbara G.Green, Lines in the Sand, Justice and the Gulf War, Louisville 1992, 90.

14 Geyer and Green, a.w., 172.

(27)

18

de hand van de criteria uit de traditie van de rechtvaardige oorlog uiteindelijk een negatief oordeel vellen over het voeren van de Golfoorlog, benadrukken dat deze traditie nu juist leert, dat gerechtigheid allereerst en allermeest geen oproep is tot wapengebruik, geweld of wraak. ‘In het principe van de laatste toevlucht gebiedt de traditie strikt een vreedzame regeling als eerste toevlucht en als aanhoudende toevlucht.’ ¹⁵

In de Zuid-Afrikaanse situatie werd een tegengesteld standpunt inge- nomen door de Inkatha Vrijheids Partij. ‘Inkatha accepteerde niet dat de problemen van Zuid-Afrika konden of moesten worden opgelost door geweld, waaronder het sancties meerekende.’ ¹⁶ Net als bij andere tegenstanders van sancties, viel de sportboycot buiten deze veroordeling.

Een aantal onderzoekers van sancties aarzelt niet om sancties te be- stempelen als oorlogsdaden. Vooral in de studie ‘Political Gain and Civilian Pain’ (Politiek proﬁjt en pijn voor de burgers) wordt deze stelling betrokken.

‘De humanitaire gevolgen op korte termijn en de structurele effecten op lange termijn van economische sancties zijn vaak zelf net zo schadelijk als oorlog, zo niet erger’ ¹⁷ en ‘Hoewel vele mensen economische sancties als menselijker verkiezen boven militair geweld, heeft de voorkeur voor niet-gewelddadige economische sancties boven gewelddadige militaire sancties vaak weinig te maken met menselijke waarden. Het heeft meer te maken met de lage binnenlandse kosten en een laag risico van verlies van geloofwaardigheid bij falen.’ ¹⁸ De auteurs zijn van mening dat er vanuit menselijk en politiek oogpunt noodzaak is het Handvest van de Verenigde Naties te herzien: de stapsgewijze benadering van eerst economische sancties en vervolgens militaire dwang is niet noodzakelijkerwijze de beste benadering voor alle situaties. ¹⁹

De Canadese onderzoeker Nossal komt tot een zelfde conclusie: ‘Bij het wijdverbreide geloof dat sancties een niet-gewelddadig politiek instrument zijn, wordt gemakkelijk vergeten dat zij altijd gelijk zijn aan een oorlogsdaad gericht tegen een andere staat. Het is zeker dat zelden over sancties in zulke termen wordt gedacht. (...) De redenering dat sancties een vreedzaam en mild politiek instrument zijn, is op zijn best een twijfelachtige aanspraak.’ ²⁰

15 Geyer and Green, a.w., 173.

16 C.Vale, adviseur van de parlementsfractie van de Inkatha Vrijheids Partij in een vraaggesprek op 4 november 1998 in Kaapstad.

17 Weiss, a.w., XV.

18 Weiss, a.w., 15.

19 Weiss, a.w., 219.

20 Nossal, a.w., 262.

(28)

19 Ook de Zuid-Afrikaanse politicoloog Geldenhuys uitte in een vraaggesprek met hem de twijfel of sancties wel zo’n vreedzaam instrument zijn:

‘Ik heb zo mijn bedenkingen bij het vreedzame karakter van sancties. Er is een onderscheid tussen een vreedzame intentie en een vreedzaam effect.’ ²¹ We memoreerden al dat aan blanke zijde de economische isolatie van het land met de aanduiding ‘sanksie-veldtog’ werd getypeerd. .

De eveneens Zuid-Afrikaanse onderzoeker Bloom ondervroeg voor het schrijven van zijn studie over desinvestering een aantal landgenoten. Het viel hem op dat de ondervraagde personen met een vakbondsachtergrond de ver- gelijking met een oorlogssituatie trokken. De schade die terugtrekking van investeringen kon brengen, werd door hen als onvermijdelijk gezien en verwoord in de berustende conclusie: ‘We weten, dat niet iedereen van degenen die er op uit gaan om te vechten, zullen terugkomen.’ ²²Een interessante nuan- cering in de beantwoording van de vraag, of sancties vreedzame of gewelddadige middelen zijn, is te vinden bij de Britse politieke theoloog O’Donovan.

Hij velt een scherp oordeel over sancties in de deﬁnitie die hij geeft: ‘Sancties zijn oorlogsdaden, die geen direct gebruik van geweld inhouden. Zij betekenen een machtsgebruik door de staat (of waarschijnlijker door een aantal geal- lieerde staten) dat een misdaad tegen de vijandige staat zou inhouden, ware het niet dat er een eerdere misdaad van die staat aan vooraf is gegaan, die een rechtvaardige reden voor oorlog gaf.’ ²³

Wezenlijk is hier het inzetten van macht bij dwangmaatregelen. Van een aantal maatregelen kun je, volgens O’Donovan, niet zeggen dat ze oorlogsdaden zijn. Voorbeelden hiervan zijn: de symbolische taal van de diplomatie, selectieve weigering van handel, investering in immorele bedrijfstakken (zoals de drugshandel), het verbreken van culturele en zakelijke contacten op niet-selectieve basis; het afsnijden van hulp; de ban op wapenverkopen en de weigering van een voorkeursbehandeling op de binnenlandse markten. ²⁴ Deze laatste maatregelen noemt hij ‘acts of retorsion’, het terugkaatsen van de bal. Hoewel vijandig bedoeld, liggen ze volmaakt binnen de sfeer van de politieke zeggenschap van een staat en behelzen ze, onder welke omstandigheden ze ook worden uitgevoerd, geen aanval. ²⁵ ‘De wetgeving voor deze vormen van zaken doen, moet in een algemeen kader staan, dat de soorten

21 Deon Geldenhuys, hoogleraar Politieke studies aan de Randse Afrikaanse Universiteit in een vraaggesprek op 13 oktober 1998 in Johannesburg.

22 Jack Brian Bloom, Black South Africa and the Disinvestment Dilemma, Johannesburg 1986, 141 en 148-149.

23 Oliver O’Donovan. a.w., 101.

24 O’Donovan, a.w., 97 en 99.

25 O’Donovan, a.w., 100.

(29)

20

van de betrokken ondernemingen speciﬁceert. Zodra de regering uitvoerend gaat optreden door de betrokken landen of bedrijven bij name te noemen, zou zij de grens overschrijden tussen selectieve weigering van handel en sancties en zou zij een oorlogsdaad begaan.’ ²⁶ Een vergelijkbare grensoverschrijding vindt plaats, wanneer een staat andere landen wil tegenhouden, die wel wapens willen leveren. Dan is er sprake van vergelding en daarmee van sancties, zoals O’Donovan die opvat. ²⁷

‘Iedereen heeft een basisrecht op toegang tot handel met ieder ander, slechts onderworpen aan een regelgeving die nodig is om het algemeen belang te beschermen. Een algemene ban op handel met een bepaald land is, ook als het niet illegaal voor de wet is, openlijk vijandig en moet beschouwd worden als een misdaad, tenzij deze wordt gerechtvaardigd als een oorlogshandeling.’ ²⁸ De Britse politieke denker neemt met dit standpunt de vrijheid het oneens te zijn met de volkenrechtgeleerden, die zeggen dat sancties geen vergelding kunnen zijn. ²⁹

O’Donovan noemt het voorbeeld van Rhodesië, waartegen verplichte, alomvattende sancties werden uitgevaardigd door de Verenigde Naties om het blanke minderheidsbewind ten val te brengen. De sancties hebben tien jaar geduurd en de toegepaste guerillamethoden hebben een groot lijden teweeg gebracht bij blank en zwart. Naar zijn mening zou een militaire actie ver- standiger zijn geweest en de nieuwe staat Zimbabwe een betere start hebben gegeven. ³⁰

O’Donovans verhandeling over de sancties maakt deel uit van een bredere studie over het concept van de rechtvaardige oorlog. Deze theorie wil volgens O’Donovan vooral naar voren brengen, dat oorlog van Gods genade en vrede kan getuigen in deze tussenperiode van de heilsgeschiedenis. Wel kan oorlog ook met andere middelen dan militaire geweldsmiddelen worden gevoerd. Voorwaarde voor het toepassen van die tussenliggende alternatieven voor oorlog is wel, dat we eerst hebben besloten, dat onze oorlogen rechtvaardig moeten zijn. ³¹

We sluiten de weergave van de gedachtegang van O’Donovan af met de vraag, wanneer hij sancties gerechtvaardigd vindt. Dat is wanneer ze een betere manier zijn om in de interne conﬂicten van een staat tussen beide te

(30)

21 komen dan door een gewapende inbreuk op het grondgebied. Daaruit spreekt respect voor de overheid van iedere staat om de eigen bevolking te besturen.

Een tweede reden is het gegeven, dat een militaire operatie ernstige belem- mering zou ondervinden door logistieke problemen. ³² Zo opgevat zijn sancties een milde vorm van vijandigheid om met gematigde druk een regeling te bereiken, voordat het grijpen naar de wapens noodzakelijk wordt. Het blijft verraderlijk om bij onoverwinnelijke obstakels voor militair ingrijpen sancties op te leggen. Ze kunnen dan eindeloos worden gerekt, ook als ze zonder onderscheid schade toebrengen aan de bevolking. De verleiding zal nog erger worden, indien nooit is toegegeven, dat sancties een oorlogsdaad zijn en ze, te kwader trouw, louter worden uitgelegd als een soort van ‘verklaring’ van afkeuring. Wie ten strijde trekt, heeft de plicht de oorlogvoering tot een be- slissende afsluiting te brengen. ³³ Voor het vervolg van ons betoog stellen we vast, dat sancties tegengesteld kunnen worden opgevat als vredesinstrument en oorlogshandeling, met daartussen een aantal boycotmaatregelen, die niet direct met politieke machtsuitoefening van doen hebben.

De volkenrechtgeleerde Schrijver geeft aan dat sancties allebei kunnen zijn: sommige zijn instrumenten van vredestijd en horen tot het vredesrecht, terwijl andere worden gebruikt tijdens een gewapend conﬂict. ³⁴

Ook de studie van Cortright en Lopez, die het vreedzame karakter van sancties wil onderstrepen, ontkomt niet aan oorlogsbeeldspraak in de beschrijving van de verschijningsvorm ervan. Alomvattende sancties, met vernietigende economische effecten, lijken op een uitputtingsoorlog.

Selectieve sancties hebben meer het karakter van manoeuvre-oorlogvoering.

Dan is het doel het vertrouwen van de tegenstander te schokken. ³⁵ De sancties tegen Zuid-Afrika waren het equivalent van een manoeuvre-oorlog. ³⁶

In de volgende paragraaf wordt nader gekeken naar de aard van sancties. Zijn deze in alle gevallen vredelievende maatregelen, of kunnen ze ook de werking hebben van strafmaatregelen? Als het eerste waar is en het tweede niet, zou de keus van deze studie voor de theorie van de rechtvaardige oorlog als ethisch kader voor een oordeel over de boycot bij voorbaat onaannemelijk zijn.

34 Schrijver, a.w., 124.

(31)

22

1

§

₂ Zijn sancties anders dan strafmaatregelen?

De prominente plaats die sancties eerst in de grondslag van de Volken- bond en vervolgens in die van de Verenigde Naties hebben gekregen, toont aan dat zij door velen bedoeld worden als vreedzame middelen om schendin- gen van het volkenrecht ongedaan te maken. Bij het vijftig-jarig jubileum van de Verenigde Naties bracht de toenmalige secretaris-generaal Boutros Boutros Ghali een nota uit, waarin hij vaststelt dat sancties een bot wapen zijn. ¹ Hij onderkent dat de doeleinden, waarvoor sanctie-regimes werden opgelegd, niet altijd helder gedeﬁnieerd zijn geweest. Soms veranderden ze met de tijd. Deze combinatie van onnauwkeurigheid en veranderlijkheid maakt het voor de Vei- ligheidsraad moeilijk tot overeenstemming te komen, wanneer de doeleinden als bereikt kunnen worden beschouwd en de sancties derhalve kunnen worden opgeheven. Wil algemene steun voor sancties als effectief instrument gehand- haafd blijven, dan moet met zorg de indruk worden vermeden, dat het doel van sancties straffen is in plaats van de aanpassing van politiek gedrag. ²

Diverse sanctie-onderzoeken volgen deze zelfde lijn: het gaat hier niet om straffen. Cortright en Lopez geven toe dat sancties in de moderne betekenis van het woord op internationaal niveau de vorm van bestrafﬁng aannemen.

Of men nu wel of niet gelooft in de vergeldingstheorie van straffen, toch is het praktisch gebruik van sancties op dat internationale niveau bedoeld om zulke theorieën te overstijgen. Ze zijn erop gericht in de betreffende samenleving de vrede te bewaren. ³

Eenzelfde geluid liet de Eminent Persons Group, een werkgroep van het Britse Gemenebest, horen: sancties dienen niet straffend te zijn. Het ging er niet om het blanke Zuid-Afrika te straffen, maar eerder om het te dwingen aan de conferentietafel plaats te nemen. Sancties moet je zien in het licht van de tactische doelstellingen. ⁴

Ook vanuit Zuid-Afrika zelf werd de overtuiging uitgesproken, dat de sancties er waren om het systeem te veranderen en niet waren bedoeld als vergelding, omdat de meerderheid van de zwarte bevolking verzoeningsgezind was. ⁵

1 Boutros Boutros Ghali, Supplement to an Agenda for Peace , Position paper of the Secretary-General on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the United Nations, New York, 1995, 26.

2 Boutros Boutros Ghali, a.w., 68.

4 Hanlon, a.w., 227.

5 Mark Orkin, a.w., 101.

(32)

23 De Raad van de Evangelische Kerk in Duitsland weersprak de opvatting dat economische druk louter een strafmaatregel is. Die druk kan alleen onderdeel zijn van een politieke totaal-strategie, gevoegd tussen andere politieke maatregelen. ⁶

Een laatste voorbeeld van deze gedachtegang komt uit de sfeer van de academische boycot. De archeoloog Ascherson vond niet dat Zuid-Afrikaanse academici deze boycot als een echte verwerping moesten opvatten. Zij moesten begrijpen dat zij als representanten van Zuid-Afrika zouden worden beschouwd, wanneer zij wèl naar wetenschappelijke bijeenkomsten gingen. ⁷

Als sancties niet opgevat dienen te worden als strafmaatregelen, waar- toe zijn ze dan vooral bedoeld? Een werkgroep onder auspiciën van de Stanley Foundation bracht een studie uit over het effectief maken van sancties onder de veelzeggende titel ‘Politiek symbool of beleidsinstrument?’ In de praktijk neemt de Veiligheidsraad sanctie-resoluties aan om een staat te straffen en daarmee te dwingen zich te voegen naar de wil van de internationale gemeenschap. Het doel van willen straffen en druk uitoefenen is wel duidelijk. ⁸ Minder duidelijk is hoe lang de internationale gemeenschap door moet gaan met het opleggen van straf aan de bewoners van een land, waarvan de leiders aan hun controle ontsnappen. ⁹ De werkgroep heeft gezocht naar een beter inzetten van het sanctiemiddel als tegenwicht voor oorlog. Sancties zouden in plaats van de zelfverdediging, waarover artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties spreekt, het hart moeten vormen van het systeem van collectieve veiligheid. ¹⁰ Zouden er nieuwe vormen van sancties mogelijk zijn, die in sommige omstandigheden effect kunnen sorteren als positieve prikkels? ¹¹ Uit- eindelijk formuleerden de conferentiedeelnemers de volgende vier algemene categorieën van doelen voor sancties:

1. Ze kunnen worden bedoeld om het gedrag van de doelwit-staat te veranderen.

2. Ze kunnen worden gebruikt om verslechtering van een conﬂictsituatie te beperken.

6 Sanktionen gegen Südafrika, Eine Studie des Starnberger Instituts, Wirtschaftliche Auswirkungen von Sanktionen gegen Südafrika, mit Erklärungen der Synode und des Rates der Evangelischen Kirche In Deutschland zur Lage in Südafrika, 1987,

7 Hanlon, a.w., 123.87.

8 Political Symbol or Policy Tool? Making Sanctions Work, 24th United Nations Issues Conference, Stanley Foundation 1993, 2.

9 Political Symbol or Policy Tool, 13.